民間資本參與養(yǎng)老服務的路徑探索

劉丹丹

（西安工程大學，西安 710048）

民間資本參與養(yǎng)老服務的路徑探索

劉丹丹

（西安工程大學，西安 710048）

目前，我國的養(yǎng)老服務機構主要是由政府投資經營，普遍存在資金匱乏、管理水平低、服務項目單一、護理人員工作積極性差等問題，已無法滿足我國老年人的基本服務需求。因此，逐步引導民間資本進入養(yǎng)老服務領域，形成市場競爭機制是解決以上問題的根本途徑。就民間資本進入養(yǎng)老服務領域時所遇到的具體問題進行深入的探討和分析，并在此基礎上提出一些具體的對策和建議。

民間資本；養(yǎng)老；服務；優(yōu)勢；困難；路徑

目前，我國的養(yǎng)老服務機構主要由政府投資經營，由于投資主體單一，缺乏市場競爭機制，普遍存在資金匱乏、服務供給不足、基礎設施落后、服務意識差等問題。相關數(shù)據(jù)顯示，截至2015年，我國共建成各類養(yǎng)老服務機構94 110個，民間資本投資建設數(shù)量僅占總數(shù)的28%。為解決以上難題，近年來，政府相繼出臺一系列政策文件積極鼓勵民間資本進入養(yǎng)老服務領域。但在具體實踐中，民間資本的進入仍然存在諸如身份定位不合理、融資困難、質量評估體系和市場監(jiān)督體系缺失、優(yōu)惠政策難以落實、專業(yè)人才匱乏等問題。本文就這些問題進行了深入的探討和分析，并提出一些具體的對策和建議。

一、民間資本參與養(yǎng)老服務的優(yōu)勢所在

（一）緩解財政壓力，彌補資金缺口

目前，支持我國養(yǎng)老服務業(yè)運行和發(fā)展的經費主要來源于政府的財政支出和少量的福利彩票收入。這種單一的投資方式使政府背負著沉重的財政負擔，同時也使養(yǎng)老服務資金捉襟見肘。據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，2010年，我國養(yǎng)老市場需求已達1萬億元，而養(yǎng)老市場資金供給量僅為1 000億元，遠低于市場發(fā)展需求。與此同時，民間閑散資金規(guī)模龐大、實力雄厚。引導民間資本進入養(yǎng)老服務業(yè)，能夠有效緩解財政壓力、彌補資金缺口。

（二）形成良性競爭機制，提高服務質量

建國以來，我國養(yǎng)老服務領域的事情大多數(shù)都由政府包辦，這種政府壟斷的養(yǎng)老服務供給模式存在著極大的弊端。一方面，由于缺乏市場競爭壓力，大多數(shù)公辦養(yǎng)老服務機構資金匱乏、管理水平有限、服務項目單一、醫(yī)療衛(wèi)生條件差。另一方面，由于缺乏對工作人員的績效考核機制，護理人員工作積極性差、甚至個別地方發(fā)生了虐待老人的事件。引導民間資本投資養(yǎng)老服務領域，引入競爭機制是解決以上問題的根本途徑。只有這樣，才能使市場主體在生存的壓力下改善經營，提高服務質量。

（三）拓寬養(yǎng)老服務渠道，豐富養(yǎng)老服務資源

“老有所養(yǎng)”是構建社會主義和諧社會的重要方面，也是關系到千家萬戶福祉的大問題，鼓勵民間資本進入養(yǎng)老服務領域對于實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”具有重要意義。一方面，民間資本的引入能帶來多元化的養(yǎng)老渠道，使養(yǎng)老服務的提供不再僅局限于敬老院。近年來地產養(yǎng)老、旅游養(yǎng)老、醫(yī)療養(yǎng)老、養(yǎng)生養(yǎng)老等服務項目層出不窮，極大地開拓了養(yǎng)老渠道。另一方面，民間資本的進入能夠帶動養(yǎng)老相關產業(yè)如醫(yī)療保健、養(yǎng)生健身、老年服裝食品、康復器材等方面的有效開發(fā)。為老年人的衣食住行等方面帶來豐富的資源，提高了老年人的生活質量。

二、民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)的困難所在

（一）民間資本身份定位不合理

民辦養(yǎng)老機構，可以登記注冊為民辦非企業(yè)組織，也可以登記注冊為公司制企業(yè)，這兩種機構的根本區(qū)別在于是否以盈利為目的。民間資本要想享受到政府部門的養(yǎng)老優(yōu)惠政策必須注冊為民辦非企業(yè)組織，同時適用以下政策：一是不以盈利為目的；二是出資人不享有任何財產權利和經濟回報；三是無抵押貸款資格；四是不準設立分支機構。這種規(guī)定下，民間資本一旦投資到養(yǎng)老服務領域，其出資人就喪失了對所投財產的一切權利，與捐贈無異。民間資本向來以追逐利益為目的，實行等價交換，這種規(guī)定嚴重挫傷了其投資的積極性。而民間資本以公司制企業(yè)進入養(yǎng)老服務領域往往無法享受政府的優(yōu)惠政策，大大增加運營成本，難以與公辦養(yǎng)老機構相競爭。

（二）融資困難，資金匱乏

養(yǎng)老服務領域的一大特點在于資金需求量大，回籠慢。因此，資金鏈的連續(xù)性對于養(yǎng)老服務業(yè)具有舉足輕重的作用。而現(xiàn)實情況下，民間資本無論是以民辦非企業(yè)組織的性質，還是以公司制企業(yè)的性質投資到養(yǎng)老服務領域，往往都面臨融資困難、資金匱乏的難題。對于民辦非企業(yè)組織而言，它的性質是國有公共財產，無法抵押貸款，因而無法從銀行取得貸款。此外，民辦非企業(yè)組織不準設立分支機構的規(guī)定使它無法形成規(guī)模效應，服務收入有限，更加劇了資金匱乏程度。而對于公司制企業(yè)，商業(yè)銀行往往對其資金狀況和還貸能力抱有懷疑態(tài)度，所設貸款門檻較高，大大增加了貸款難度。如北京市的民辦養(yǎng)老服務機構“十三陵溫馨老年公寓”，由于不符合銀行嚴苛的貸款條件，不得不通過民間借貸籌集資金。

（三）優(yōu)惠扶持政策難以落實

民辦養(yǎng)老服務機構投資回報預期較長，經營狀況欠佳，所以，政府的支持政策能否落實，將直接影響到民辦養(yǎng)老服務機構的生存和發(fā)展［1］。

近年來，各地政府為了推進民間資本投資養(yǎng)老服務領域，紛紛出臺了一系列相關的優(yōu)惠政策。但實際調查中發(fā)現(xiàn)，這些政策普遍存在實際操作性不強、涉及部門較多、辦理手續(xù)煩瑣等問題，落實效果較差，甚至成為一紙空文。如單就一個養(yǎng)老醫(yī)療保障問題就涉及民政部、社會保障部和衛(wèi)生部三個部門，民辦養(yǎng)老機構要想獲得相關的優(yōu)惠就必須要奔走于這些部門之間辦理審批手續(xù)。這樣不僅耗時耗力，并且因涉及部門較多大大增加了它們有效配合的難度，降低了工作效率，導致很多優(yōu)惠政策無法得到真正落實。調查數(shù)據(jù)顯示，全國76%的養(yǎng)老服務機構從未拿到過床位補貼款，僅有30%的養(yǎng)老服務機構享受過稅收和水電優(yōu)惠政策。

（四）專業(yè)人才匱乏

目前，我國養(yǎng)老服務業(yè)普遍面臨著專業(yè)人才匱乏的難題。據(jù)統(tǒng)計，中國生活不能完全自理的老年人數(shù)量約2 800萬，對他們給予有效照護約需1 000萬專業(yè)護理人員。然而，現(xiàn)有養(yǎng)老服務人數(shù)尚不足300萬，其中擁有資格證書的專業(yè)人數(shù)不足3萬［2］。護理人員不足、專業(yè)人才匱乏，已成為阻礙養(yǎng)老服務業(yè)向前發(fā)展的重要因素，其原因主要有以下幾個方面：

第一，護理人員普遍年齡偏大、文化程度偏低。以社區(qū)養(yǎng)老為例，2014年民政部的調查報告顯示，40歲以上的護理人員占總數(shù)的65%，本科及以上學歷的相關工作人員僅為12%。第二，薪資水平低，人才流失率高。民辦養(yǎng)老服務機構往往資金實力較弱，所能提供的薪資水平、福利待遇都十分有限，因此人員流動性較大。調查顯示，民辦養(yǎng)老服務機構醫(yī)生流失率為9%，護士流失率為16%，而護理人員流失率更是高達75%。第三，民眾對養(yǎng)老服務工作抱有偏見。受傳統(tǒng)觀念影響，我國大多數(shù)民眾尤其是年輕人對養(yǎng)老服務工作抱有一定的偏見，認為沒有尊嚴，不愿選擇從事該行業(yè)，更加劇了護理人才的匱乏程度。

三、推動民間資本參與養(yǎng)老服務領域的途徑

（一）準確把握民間資本的屬性，制定合理的激勵措施

積極鼓勵民間資本進入養(yǎng)老服務領域，必須準確把握民間資本的屬性，制定更加合理的激勵措施。第一，允許民辦非企業(yè)組織的投資人取得一定的收益。民辦非企業(yè)組織的根本屬性在于公益性，其功能主要是滿足老人的基本養(yǎng)老需求。但是，我們不能因為其公益性屬性就將它完全劃入公共財產的范圍，而不給予其投資人任何財產權和利潤回報，這種做法不符合“誰投資誰受益”的市場運行規(guī)則。因此，必須制定合理的利益回報制度。如對于民辦非企業(yè)組織，政府可以給予其投資人一定獎金和榮譽稱號，或者明確出資人對所投財產的所有權。第二，給予公司制企業(yè)一定的政策扶持。民間資本投資的公司制企業(yè)是一種盈利性企業(yè)。它所提供的養(yǎng)老服務能夠滿足有一定經濟條件的老人的服務需求，是對基本養(yǎng)老服務資源不足的一種補充。因此，政府也要給予一定的優(yōu)惠扶持，以激勵其發(fā)展繁榮。但是，其得到的優(yōu)惠扶持要少于民辦非企業(yè)組織。

（二）拓寬融資渠道

目前，要想破除民間資本融資困難、資金匱乏的難題可以從兩個方面著手，建立完善的融資制度。第一，加大政府的財政支持力度。政府可以通過減免稅收、提高床位補貼標準、減免水電費用等多種間接和直接渠道加大對民辦養(yǎng)老機構的財政支持力度，從而緩解資金匱乏程度。第二，加強政府對貸款融資的支持力度。政府可以與銀行合作設立專門的貸款融資品種，降低貸款門檻，為民辦養(yǎng)老服務機構提供貸款。其次，我國法律可以承認民辦非企業(yè)單位性質的養(yǎng)老服務機構的財產抵押權，這樣很大一部分民辦非企業(yè)單位可以從銀行獲得貸款。最后，要允許民辦非企業(yè)單位開設分支機構，使一些經營狀況良好的機構能夠形成規(guī)模和品牌效應，獲得更多收入。

（三）設立專門的負責機構，保證優(yōu)惠政策的切實執(zhí)行

目前，要想改變優(yōu)惠策落實效果差的局面，各地政府必須設立專門機構和責任小組，負責相關事宜。相關政策涉及部門較多，需要各部門間相互配合的情況下，由該機構出面負責協(xié)調事宜。這樣既可以免去民辦養(yǎng)老服務機構奔走于各部門之間的麻煩，也可以大大提高辦事效率，防止各部門因職能交叉而相互扯皮推諉。

（四）培養(yǎng)專業(yè)化的養(yǎng)老服務人才

面對養(yǎng)老服務人才匱乏的局面，政府可以從以下方面著手人才的培養(yǎng)工作：首先，政府可以在高校和職校開設養(yǎng)老服務相關專業(yè)，為養(yǎng)老服務行業(yè)培養(yǎng)大批理論人才和實踐精英。其次，逐步提高民辦養(yǎng)老服務機構人員的薪酬水平和福利待遇。以日本為例，為了吸引更多護理人才，政府以法律的形式對養(yǎng)老護理人員的薪資待遇和福利水平予以了明確的規(guī)定。最后，加強社會宣傳，引導民眾擯棄偏見，積極投入到養(yǎng)老護理行業(yè)。

［1］姚遠.民間資本進入養(yǎng)老服務業(yè)的趨勢、問題及應對之策［C］//科學發(fā)展：社會管理與社會和諧——2011學術前沿論叢（上），2011.

［2］曹煜玲.我國老年人的照護需求與服務人員供給分析——基于對大連和南通的實證研究［J］.人口學刊，2014，（3）.

［責任編輯吳高君］

C913.6

A

1673-291X（2016）25-0033-02

2016-07-08

劉丹丹（1990-），女，河南周口人，碩士研究生，從事思想政治教育研究。