張雅倩

（山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，太原 030006）

山西省棚戶區(qū)改造研究

張雅倩

（山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，太原 030006）

改革開放后，隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，社會公共服務(wù)均等化日益凸顯，其已經(jīng)成為國家進(jìn)行社會控制、實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定與和諧的重要環(huán)節(jié)。棚戶區(qū)在基層民主、社會服務(wù)、社會保障、社會治理、治安穩(wěn)定、關(guān)系協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮著十分重要的作用，同時也匯集了各種矛盾和問題，具有較強(qiáng)的研究意義。在明確界定相關(guān)核心概念的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析山西省棚戶區(qū)改造的現(xiàn)狀，就棚戶區(qū)改造過程中出現(xiàn)的問題提出對策建議。

山西省；棚戶區(qū)改造；建議

一、棚戶區(qū)的基本概述

棚戶區(qū)是指城市建成區(qū)的范圍內(nèi)，平房密度大、人均建筑面積占有小、使用或居住年限久、房屋質(zhì)量差、治安和消防隱患大、公共基礎(chǔ)設(shè)施不齊全、交通不便利、環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差的區(qū)域。在我國，棚戶區(qū)的形成是特定歷史的產(chǎn)物。建國后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國長期堅(jiān)持“先生產(chǎn)后生活”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方針，集中全力建設(shè)重工業(yè)，推動了我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。然而居民和職工生活方面情況嚴(yán)重滯后，國家未給其提供基本公共設(shè)施和居住條件，因而造成許多居民或工礦企業(yè)職工為滿足自身的基本生活需求，主動在其工作的工廠、礦區(qū)周邊搭建簡易住房和平房，棚戶區(qū)由此產(chǎn)生。棚戶區(qū)的特點(diǎn)：

第一，經(jīng)濟(jì)的衰退。隨著經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革，生產(chǎn)方式的改變以及新科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用，新的經(jīng)濟(jì)模式應(yīng)運(yùn)而生，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)模式面臨著嚴(yán)重的生存危機(jī)。在這種情況下，棚戶區(qū)原先的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)與周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成較大的落差，從而進(jìn)一步導(dǎo)致各種資源的流失與外泄。

第二，功能性衰退。由于棚戶區(qū)是一定時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的歷史產(chǎn)物，并且是與當(dāng)時社會知識水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相關(guān)聯(lián)的。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展，時空環(huán)境的轉(zhuǎn)換導(dǎo)致原先的條件不符合現(xiàn)實(shí)所需。例如，不能提供現(xiàn)代化的生活服務(wù)設(shè)施，不能滿足基本的住房需求，不能適應(yīng)新時期人們的多種精神文化需求。

第三，物質(zhì)的老化。由于形成時間較早，棚戶區(qū)的住房和基礎(chǔ)設(shè)施逐漸趨于老化、腐朽。雖然物質(zhì)實(shí)體建造完成之后受到多重維護(hù)與更新，但這種物質(zhì)方面的老化是一種必然的結(jié)果。

第四，社會性的衰落。功能的不足或經(jīng)濟(jì)發(fā)展的惡化，導(dǎo)致棚戶區(qū)內(nèi)部的居民從社區(qū)遷出；而對于鄉(xiāng)村地區(qū)的居民，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益的逐漸降低，進(jìn)而選擇外出勞務(wù)，從而追求更高的生活質(zhì)量與生活方式，但鑒于現(xiàn)實(shí)情況，多數(shù)鄉(xiāng)村遷出居民在城市居住的首選便是這些房租較為低廉的棚戶區(qū)。這種衰落與社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、居民對社區(qū)認(rèn)同感的缺失等因素相關(guān)聯(lián)。

棚戶區(qū)是一個城市成長與發(fā)展的足跡，具有社會歷史性。棚戶區(qū)在一定程度上代表著城市發(fā)展不平衡、居民收入差距較大、社會公共服務(wù)不均衡、社會公平正義受損等問題。因此，加快棚戶區(qū)改造是政府建設(shè)和諧社會的必然要求。

二、山西省棚戶區(qū)改造的現(xiàn)狀和問題

山西省這些棚戶區(qū)一般在歷史上曾經(jīng)較為繁榮，但隨著城市的不斷發(fā)展與進(jìn)步，城市規(guī)模與城市居住人口的不斷擴(kuò)大與增加，之前所具有的優(yōu)勢不斷被弱化，交通條件和居住環(huán)境也由于歷史與現(xiàn)實(shí)等多種原因而得不到轉(zhuǎn)變與提高，進(jìn)而加劇了棚戶區(qū)的衰落。由于無法滿足社區(qū)內(nèi)居民的多種需求，棚戶區(qū)最終的命運(yùn)通常就是在舊城改造過程中被重新規(guī)劃與修建。

2015年底，山西省累計(jì)開工改造各類棚戶區(qū)123.3萬戶，320多萬居民實(shí)現(xiàn)了出棚入樓的夙愿。2016年山西省各市采取多種方式進(jìn)行棚戶區(qū)安置房建設(shè)，主要包括三種形式：純貨幣化安置、政府購買商品房作為安置房、政府建立平臺組織居民自愿自主購買商品房。這樣不僅可以滿足居民多元化的改造需求，加快棚戶區(qū)安置房進(jìn)程，同時促進(jìn)商品房市場庫存的消化。同時，山西省正式啟動省保障性安居工程投資有限公司，積極爭取中央補(bǔ)助資金62.72億元，目前已下?lián)芨魇小?/p>

然而，山西省棚戶區(qū)改造過程中存在一些問題，這些問題制約棚戶區(qū)改造的效果和進(jìn)程。主要問題有：

第一，資金缺乏影響改造進(jìn)程。棚戶區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，用于棚改的資金極其短缺。棚改資金主要來源于各級政府的投入，但建設(shè)資金有些政府層面尚未列入財(cái)政預(yù)算，這些途徑所能提供的資金有限，無法滿足棚戶區(qū)改造的資金需求，而棚戶區(qū)改造多為政府民生工程，利潤率低，企業(yè)和社會資本不愿意進(jìn)入棚戶區(qū)改造領(lǐng)域，導(dǎo)致資金缺乏根本性的保障。

第二，棚戶區(qū)本身所具有的這些特性增加了棚改難度。主要是：棚戶區(qū)居民多為在此工作生活多年的人，改造給這些人帶來的收益未必會大于其損失，尤其是這些人群的心理歸屬感和安全感會直接影響棚戶區(qū)的改造；棚戶區(qū)的地理位置和歷史文化價(jià)值，導(dǎo)致棚戶區(qū)改造難度較大，拆遷困難，成本較大；棚戶區(qū)改造原先配套的公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會保障措施嚴(yán)重缺乏，改造完成后需要繼續(xù)投入大量的成本進(jìn)行完善和管理。山西省太原市迎新街鐵路宿舍涉及住戶487家，9棟居民樓和7排平房，曾是迎澤區(qū)政府實(shí)施的一項(xiàng)民生工程，主要是為了解決鐵路職工居住條件。這片地方存在著許多停產(chǎn)停業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，困難群眾較多。下崗人員和離退休人員較多，公共基礎(chǔ)設(shè)施落后，許多巷子因?yàn)橐?guī)劃設(shè)計(jì)、年久不修等原因，存在下水道不通、路燈不亮等問題，房屋結(jié)構(gòu)不合理、電路老化、空間狹小，環(huán)境狀況較差，公共基礎(chǔ)設(shè)施也不完善，這樣的居住環(huán)境給居民的生活帶來了很大困難，影響到了居民的生命財(cái)產(chǎn)安全。山西省由很多類似于太原市迎新街鐵路宿舍這樣的棚改區(qū)，大大加劇了棚改的嚴(yán)峻形勢。

第三，棚改安置房不理想影響改造效果。一是棚戶區(qū)改造所配套的安置房，大都由于地理位置不方便或使用條件過高，造成棚戶區(qū)居民無法居住，損害居民利益，延遲棚改進(jìn)程，同時安置房資源不能得到合理利用；二是棚戶區(qū)改造缺乏配套制度，保障制度未覆蓋全面，很多居民是城鎮(zhèn)的長期住戶，有些是城市原有工礦企業(yè)的職工，收入有限，住房負(fù)擔(dān)能力不足，但未被納入保障體系，住房問題無法得到有效解決。

第四，政府與居民之間缺乏有效的溝通交流機(jī)制。一是政府方面：政府及其工作人員缺乏對居民合法利益的認(rèn)識，對居民合法利益保護(hù)不到位；行政能力不足，在棚改之前未對整個項(xiàng)目進(jìn)行充分的評估和計(jì)劃，棚改工作宣傳不到位；在處理居民具體問題時執(zhí)法不當(dāng)造成政府與居民對立，對工作能力和工作態(tài)度培訓(xùn)不到位。二是部分居民由于多種原因?qū)ρa(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在不合理的要求，阻礙棚改進(jìn)程。

三、推進(jìn)山西省棚戶區(qū)改造的建議

第一，拓寬資金來源，提高資金使用效率。增加資金來源渠道。一是激發(fā)社會資本參與山西省棚改的積極性。省政府可以通過建立多種稅收優(yōu)惠政策，優(yōu)化企業(yè)投融資體制，完善棚戶區(qū)改造的配套政策，形成政府支持、政策保障、社會資本持續(xù)增益的激勵機(jī)制，吸引和鼓勵更多的社會資本融入到山西省棚改區(qū)的建設(shè)中。二是啟動山西省保障性安居工程投資有限公司，在政府的引導(dǎo)下，采用市場化運(yùn)作的方式，與政府一道推進(jìn)山西省棚改區(qū)改造。三是吸引金融投資業(yè)參與棚戶區(qū)改造?，F(xiàn)如今山西省各種金融機(jī)構(gòu)，如地方性商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、基金投資公司，發(fā)展快速，規(guī)模也不斷擴(kuò)大。棚戶區(qū)改造的收益是長期且穩(wěn)定的，符合金融投資機(jī)構(gòu)的需求，省政府應(yīng)出臺相關(guān)配套細(xì)則，吸引金融投資領(lǐng)域進(jìn)入棚改項(xiàng)目中。提高資金使用效率。政府應(yīng)健全法律法規(guī)，建立棚改資金使用專儲賬戶，?？顚Ｓ?；充分利用棚改區(qū)原有的項(xiàng)目資源和基礎(chǔ)建設(shè)資源，填補(bǔ)一定的資金空缺。

第二，完善社會保障制度。在住房保障制度方面，政府應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，建立、健全相關(guān)制度，了解與掌握棚戶區(qū)居民現(xiàn)實(shí)需求，確定改造對象，制定住房保障的科學(xué)合理標(biāo)準(zhǔn)。在就業(yè)保障制度方面，政府應(yīng)借鑒國家宏觀上社會就業(yè)保障水平和山西省社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，加大對棚戶區(qū)原住居民就業(yè)保障力度。原住居民大多為國企下崗員工、非自愿失業(yè)人群，文化素質(zhì)較低，基本技能欠缺。政府根據(jù)實(shí)際和可能，努力引導(dǎo)和發(fā)展四種類型的經(jīng)濟(jì)：一是服務(wù)型經(jīng)濟(jì)，主要是發(fā)展以便民利民服務(wù)為主要形式的服務(wù)經(jīng)濟(jì)；二是自救型經(jīng)濟(jì)，主要是組織居民實(shí)現(xiàn)自謀職業(yè)，進(jìn)行生產(chǎn)自救；三是稅源經(jīng)濟(jì)，主要是通過對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的服務(wù)與協(xié)調(diào)，從其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效益中提取一定比例；四是公益經(jīng)濟(jì)，主要是社會公益事業(yè)。通過這些努力，為原住居民提供更多的就業(yè)機(jī)會，使其可以獲得穩(wěn)定的收入，共享社會發(fā)展成果。

第三，規(guī)范政府行政行為，提升政府行政效能。一是整個棚戶區(qū)改造過程必須始終堅(jiān)持以民為本，以棚戶區(qū)居民的合法利益為宗旨，滿足居民的合理要求，保護(hù)居民的合法利益；二是提高政府工作人員的行政執(zhí)法能力。棚戶區(qū)改造客觀上要求工作在第一線的政府工作人員要具備較高道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。各級組織部門應(yīng)借助當(dāng)前機(jī)關(guān)改革和大學(xué)畢業(yè)生來源充足的機(jī)遇，培養(yǎng)一批年輕有為、素質(zhì)較高、適應(yīng)社會發(fā)展新要求的新鮮血液充實(shí)到政府中。同時，面對發(fā)展中的許多新情況、新問題，各級政府還要重視加強(qiáng)對工作人員的政治教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)，在棚戶區(qū)改造過程中有所作為。

棚戶區(qū)改造是我國政府為改善居民經(jīng)濟(jì)收入較低、住房條件較差的現(xiàn)狀而推出的一項(xiàng)民生工程，是實(shí)現(xiàn)社會公平、并使人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的有力舉措。山西省目前的棚戶區(qū)改造雖然存在一些問題，但著實(shí)取得了很大的成績，這項(xiàng)民生工程正在進(jìn)行中，且受到了民眾由衷的贊美。政府在努力，民眾在期待。

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［9］山西省強(qiáng)化措施加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造［EB/OL］.山西省人民政府網(wǎng)站，2015-10-12.

［責(zé)任編輯吳迪］

F299.21

A

1673-291X（2016）27-0115-02

2016-08-16

張雅倩（1991-），女，山西晉城人，碩士研究生，從事公共政策研究。