陳經(jīng)偉

（中國社會科學(xué)院金融研究所，北京 100028）

新常態(tài)下政府在金融體系中的十大作用

陳經(jīng)偉

（中國社會科學(xué)院金融研究所，北京 100028）

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，要實現(xiàn)金融體系的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展，政府應(yīng)在厘清職能邊界的基礎(chǔ)上，在國家金融管理和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、金融基礎(chǔ)設(shè)施和金融法治建設(shè)、金融規(guī)制改革和金融規(guī)則協(xié)調(diào)、金融監(jiān)管和金融創(chuàng)新等十個方面發(fā)揮作用。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；政府；市場；金融改革

黨的十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，為解決我國當(dāng)前發(fā)展中面臨的突出矛盾和問題提供了思路。作為經(jīng)濟(jì)體制改革重要組成部分的金融改革，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)條件下和深化金融改革過程中，如何處理好政府與市場之間關(guān)系，實現(xiàn)金融領(lǐng)域創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展，更好地發(fā)揮政府的正向作用，備受各方面的廣泛關(guān)注。

一、轉(zhuǎn)型時期金融特征與新常態(tài)政府職能轉(zhuǎn)變

著名的米什金“八大金融謎團(tuán)”描述了世界范圍內(nèi)的一個共有現(xiàn)象：金融體系是經(jīng)濟(jì)中受到政府最嚴(yán)格管理的部門之一。它說明了政府介入金融市場在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中是一種常態(tài)，但在西方發(fā)達(dá)國家里，政府對金融業(yè)介入一般不采取直接“提供”或“生產(chǎn)”的做法，而是采取提供基層性純公共產(chǎn)品——正式金融規(guī)則（法律法規(guī)等）的形式對金融業(yè)進(jìn)行規(guī)制，所涉及的內(nèi)容在深度和廣度上都是其他行業(yè)所不及的，包括：市場準(zhǔn)入與退出限制、金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)限制等結(jié)構(gòu)性規(guī)制，以及最低資本充足率要求、準(zhǔn)備金要求、資產(chǎn)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、流動性標(biāo)準(zhǔn)、貸款期限和結(jié)構(gòu)的限制、存款保險制度等市場行為的規(guī)制。

轉(zhuǎn)型時期的中國金融與發(fā)達(dá)國家有一定差異性，其特殊性在于金融市場的“零起點”和在改革初期的絕大部分構(gòu)成要素都是由政府（中央或地方）主導(dǎo)和“生產(chǎn)”出來，其復(fù)雜形態(tài)主要表現(xiàn)在：政府在分權(quán)過程中逐步“創(chuàng)造”出一個金融市場；通過強(qiáng)制性行政手段，替代一部分尚不發(fā)育的或殘缺不全、運(yùn)行失效的金融市場機(jī)制；通過直接或間接地參與金融企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)、決策經(jīng)營運(yùn)作等手段，組織金融市場，實現(xiàn)資源的合理配置和有效運(yùn)用。

三十多年來，我國金融改革的成果可以概括為：第一，多年來整體金融運(yùn)行基本穩(wěn)定且支撐我國經(jīng)濟(jì)高速增長，使我國崛起成為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個歷史性奇跡；第二，促進(jìn)我國成為世界上當(dāng)之無愧的金融大國，有較大規(guī)模的外匯儲備，有高達(dá)52%的全社會總儲蓄率和20%左右的家庭儲蓄率等重要資源。

但是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化和體制改革的深入，金融體系至今仍然存在著一些根本性問題，如：發(fā)展的“高速低效”路徑依賴、金融體系資源配置效率依然低下、融資結(jié)構(gòu)扭曲和直接融資體系內(nèi)結(jié)構(gòu)失調(diào)以及繼續(xù)改革有難度與推進(jìn)阻力加大等。這也意味著，通過轉(zhuǎn)變政府職能來解決這些問題成為在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下中國金融改革的主攻方向。

政府職能轉(zhuǎn)變也就意味著在面對政府與金融市場關(guān)系問題時，需要探索和厘清不同改革階段的差異性，理解現(xiàn)階段政府在金融體系發(fā)展中的正向作用機(jī)制，并按照“依法治國”理念對政府行為邊界用法規(guī)予以界定和約束，讓金融領(lǐng)域微觀主體最大限度地發(fā)揮其積極性，使我國豐富的金融資源成為提升實體經(jīng)濟(jì)資源配置效率的引導(dǎo)性力量，實現(xiàn)市場機(jī)制的決定性作用，指引下一步的金融改革與實踐工作，實現(xiàn)有效政府和有效金融市場雙重目標(biāo)。

二、新常態(tài)下政府在金融體系中的十大作用

政府與金融市場的關(guān)系在轉(zhuǎn)型時期的我國是一個演變和與時俱進(jìn)的過程。按照黨的十八屆五中全會精神，實現(xiàn)國家金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化將是我國“十三五”期間金融法治工作內(nèi)容之一，而金融法治的第一個經(jīng)濟(jì)作用是約束政府，第二個經(jīng)濟(jì)作用是約束經(jīng)濟(jì)人行為。那么，服務(wù)于我國經(jīng)濟(jì)的金融體系經(jīng)過三十多年的改革后，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府作用的機(jī)制和內(nèi)容是什么呢？具體來看至少有以下十個方面：

第一，執(zhí)行貨幣發(fā)行、幣值穩(wěn)定和金融穩(wěn)定等國家金融管理和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能。政府（一般由中央銀行執(zhí)行）的作用主要是通過運(yùn)用各種金融宏觀調(diào)控手段和貨幣政策工具等保持幣值穩(wěn)定和金融穩(wěn)定，它是在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中國家的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段之一。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，通過及時監(jiān)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，實行靈活且適度的貨幣供給，發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器作用，有效地應(yīng)對經(jīng)濟(jì)蕭條和推動就業(yè)，抑制經(jīng)濟(jì)的過度繁榮和通貨膨脹，防止金融動蕩和維護(hù)金融安全，保障經(jīng)濟(jì)增長在合理的區(qū)間。

第二，完善金融基礎(chǔ)設(shè)施和金融法治建設(shè)?！敖鹑诨A(chǔ)設(shè)施”是經(jīng)濟(jì)社會中的“軟”設(shè)施，它屬于公共品范疇，主要包括：法律基礎(chǔ)設(shè)施、信息和公司治理基礎(chǔ)設(shè)施以及流動性基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容，而且，金融基礎(chǔ)設(shè)施的效率是金融系統(tǒng)服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)效率的上限，金融基礎(chǔ)設(shè)施安全是我國金融安全的最根本保障。由政府主持且社會各方有序參與立法的途徑和科學(xué)立法的方式，實現(xiàn)金融法治和金融改革決策相銜接，是充分體現(xiàn)有效政府的途徑之一。新常態(tài)下加大金融“軟”設(shè)施的投入，為金融微觀主體“提供”或“生產(chǎn)”更加完善的公共品，成為政府金融工作的重要內(nèi)容。

第三，政府金融規(guī)制改革和金融規(guī)則協(xié)調(diào)。金融規(guī)則的公共規(guī)制一般由各國立法機(jī)構(gòu)和政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)等多個部門以多個層級的形式來共同實施，并以法律、法規(guī)、條例、規(guī)章等正式金融規(guī)則形式表現(xiàn)，對金融業(yè)的規(guī)制在深度和廣度上都是其他行業(yè)所不及的。我國經(jīng)濟(jì)和金融正處于轉(zhuǎn)型過程中，法律規(guī)則體系“不完備性”使得金融規(guī)則體系的形成路徑往往是由政府及其金融專業(yè)部門主導(dǎo)，這意味著政府實施的金融規(guī)則效果在很大程度上會影響整個社會的金融效率問題。目前，我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)實際上包含重要金融規(guī)則制定和金融規(guī)則執(zhí)行與監(jiān)督兩部分的工作內(nèi)容，在新常態(tài)下推動政府金融規(guī)制改革是我國下一步金融改革的重點之一，涉及的內(nèi)容包括：統(tǒng)一政府金融規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)置、政府內(nèi)部立規(guī)與執(zhí)行機(jī)制相互分離、政府金融規(guī)制制定過程的流程化設(shè)計（社會參與與評估機(jī)制）等。

我國金融規(guī)則體系已經(jīng)形成了貨幣規(guī)則、金融監(jiān)管規(guī)則、金融組織規(guī)則和金融市場交易規(guī)則等四個層次約4000項的復(fù)雜體系，這是我國“漸進(jìn)式”改革過程中政府行政性分權(quán)與金融分權(quán)逐步形成的；從其內(nèi)部構(gòu)成來看，不同規(guī)則之間專業(yè)要求的差異性所造成的摩擦和沖突是難以避免的，單單依靠現(xiàn)有“一行三會”內(nèi)部系統(tǒng)是難于協(xié)調(diào)的。因此，金融工作的內(nèi)部協(xié)調(diào)是新常態(tài)下政府的重要職責(zé)。

第四，金融監(jiān)管和金融創(chuàng)新。對于現(xiàn)代社會秩序來說，金融規(guī)則體系由法律和法規(guī)來規(guī)范是主要特征之一，但這一規(guī)則體系的執(zhí)行與遵守取決于多方面的因素，如：監(jiān)管機(jī)構(gòu)的能力與水平、監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)的合理劃分和監(jiān)管體系的完備性、司法機(jī)關(guān)及時和有效的介入，以及金融規(guī)則自身的合理性等。其中，金融規(guī)則自身的合理性是首要的決定性因素，金融監(jiān)管是實現(xiàn)金融規(guī)制的重要手段和工具，直接影響金融規(guī)制的效果和目標(biāo)的實現(xiàn)。

新常態(tài)下金融業(yè)發(fā)生重大變化，如：互聯(lián)網(wǎng)金融、金融信息安全、區(qū)域金融和構(gòu)建全球金融新秩序等，政府金融創(chuàng)新表現(xiàn)在，通過各種有效手段或相應(yīng)的機(jī)制設(shè)計對我國金融市場體系構(gòu)成中微觀主體不能夠“提供”或“生產(chǎn)”的部分進(jìn)行必要的補(bǔ)充。

第五，外匯管理。外匯儲備是一國政府保有的以外幣表示的債權(quán)，是一種國民財富。管好和用好外匯儲備，實現(xiàn)其保值增值、支持我國企業(yè)實行戰(zhàn)略性對外投資、積極參與“一帶一路”建設(shè)、成立“亞投行”等國際金融組織和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下國際金融的新發(fā)展是政府的職責(zé)之一。

第六，建設(shè)中國特色新型金融智庫，支持我國金融改革。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次就中國特色新型智庫建設(shè)做出重要指示，發(fā)展中國特色新型智庫已成為新常態(tài)下的“國家戰(zhàn)略”。我國金融經(jīng)過多年改革，已經(jīng)形成了特有的金融規(guī)制體系與市場結(jié)構(gòu)，下一步的金融改革往往是“牽一發(fā)動全身”和“系統(tǒng)工程”的重大改革。面對復(fù)雜的國際國內(nèi)環(huán)境，集思廣益的決策部署過程，符合我國實際的改革設(shè)計，實施方案達(dá)到?jīng)Q策需求的專業(yè)化水準(zhǔn)，需要政府建設(shè)中國特色新型金融智庫并調(diào)動這些智庫力量，對這些問題進(jìn)行充分論證，開展相應(yīng)的前瞻性、針對性、儲備性政策研究，為規(guī)制方案和決策提供依據(jù)和參考。

第七，構(gòu)建社會信用體系與推動我國征信業(yè)發(fā)展。信用既是金融業(yè)生存的根基，又是金融業(yè)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。為彌補(bǔ)我國轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)信用與個人信用制度建設(shè)滯后、解決企業(yè)與個人的信用報告作用不顯著等問題，政府通過建立全國統(tǒng)一的社會信用代碼制度和信用信息共享交換平臺等措施，開展信用信息共享、整合和服務(wù)的信息化基礎(chǔ)設(shè)施，依法保護(hù)企業(yè)和個人信息安全，為完善我國社會信用體系和金融機(jī)構(gòu)開展金融服務(wù)（特別是小微金融）提供基礎(chǔ)和支持。

征信業(yè)是金融體系分工的自然結(jié)果，它降低了商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)開展信貸業(yè)務(wù)的成本。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，為緩解“小微企業(yè)融資難”和企業(yè)融資成本高等問題，在完善國家金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和金融業(yè)統(tǒng)一征信平臺的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)通過必要的手段培育征信業(yè)務(wù)、征信機(jī)構(gòu)和評級機(jī)構(gòu)等，促進(jìn)我國征信業(yè)發(fā)展，構(gòu)建中國特色的征信體系，逐步把握國際評級的“話語權(quán)”。

第八，推動政策性金融改革與完善農(nóng)村金融市場體系。政策性金融是以國家信用為基礎(chǔ)，為了實現(xiàn)國家利益、國家戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策等特定的政策目標(biāo)而采取的金融手段。目前，以國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為主體的政策性金融體系改革方案已經(jīng)啟動，隨著“一帶一路”、“棚戶區(qū)改造”和城鎮(zhèn)化等戰(zhàn)略的實施，政府加大政策性金融改革力度，已經(jīng)成為一項刻不容緩的使命。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和金融的“內(nèi)生弱質(zhì)性”是各國政府介入的基本邏輯。農(nóng)村金融既是支持和服務(wù)我國“三農(nóng)”的重要力量，但同時又是多年來我國金融體系當(dāng)中最為薄弱的環(huán)節(jié)，農(nóng)村資金外流、農(nóng)民貸款難、農(nóng)村金融供給不足、市場競爭不充分、信用環(huán)境不好和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)效率低下等問題一直困擾著業(yè)界和決策層。構(gòu)建與我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相匹配的多元化金融體系，提升農(nóng)村金融體系配置效率，促進(jìn)政策性金融與商業(yè)性金融有效結(jié)合，實現(xiàn)金融支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的長效機(jī)制模式，有效利用政府支農(nóng)政策資金，吸引金融資本和社會資本支持我國城鎮(zhèn)化改革與新農(nóng)村建設(shè)，成為新常態(tài)下政府的重點工作之一。

第九，金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)。金融業(yè)是服務(wù)業(yè)，它的生存與發(fā)展受制于當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟(jì)、文化、地理、人口等外部環(huán)境。鑒于我國當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行具有很強(qiáng)的地方政府主導(dǎo)色彩，金融活動的每一個環(huán)節(jié)都可能會涉及地方政府的行政邊界，地方政府干預(yù)具有較強(qiáng)的臨時性、隨意性和不規(guī)范性，地方政府行為對于構(gòu)建良好的區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境，對于地方政府債務(wù)管理和防范區(qū)域金融風(fēng)險，具有決定性的影響。政府應(yīng)通過營造政策環(huán)境、法律環(huán)境、人才環(huán)境和誠信環(huán)境等措施，以及加強(qiáng)地方政府治理、地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、區(qū)域金融發(fā)展以及金融信用的制度基礎(chǔ)等完善金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

第十，國家金融戰(zhàn)略與國家金融安全。國家金融安全是國家安全的時代要義和核心內(nèi)容之一，實施國家金融戰(zhàn)略是實現(xiàn)國家利益和金融安全的基礎(chǔ)，是政府必須考慮和實施國家金融戰(zhàn)略的重大課題。

國家金融戰(zhàn)略是一項龐大的系統(tǒng)工程，需要從整體的、長期的、深遠(yuǎn)的角度綜合設(shè)計，一方面要依靠中央政府主導(dǎo)并組成相對固定的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊和專業(yè)團(tuán)隊，同時調(diào)動中國特色新型智庫以及不同專業(yè)領(lǐng)域的社會智慧和力量，就我國金融在未來一定時間內(nèi)，如何“對外”和“對內(nèi)”提出切實可行和邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆桨福涣硪环矫嬉坪椭С纸鹑诩夹g(shù)、金融互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)設(shè)備和金融風(fēng)險防控軟件系統(tǒng)以及金融安全設(shè)備等的“國產(chǎn)化”建設(shè)，逐步解決我國目前金融服務(wù)后臺設(shè)備與技術(shù)過多地依賴于國外的現(xiàn)狀。

The Ten Functions of Government in the Financial System Under the New Normal

Chen Jingwei

（Financial Research Institute of ChineseAcademy of Social Sciences，Beijing 100028)

Under the economic new normal，in order to achieve the innovation，coordination，green，open and shared development，the government should clarify its functional boundary and play its role in ten aspects such as national financial regulation and macroeconomic regulation，financial infrastructure and legal construction，financial system reform and financial rules coordination，financial regulation and innovation.

the economic new normal，government，market，financial reform

F830

B

1674-2265（2016）02-0034-03

（責(zé)任編輯 耿 欣；校對 CX，GX）

2015-12-15

陳經(jīng)偉，供職于中國社會科學(xué)院金融研究所。