文/譚　玲

行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)缺失問(wèn)題與優(yōu)化方式解析

文/譚玲

內(nèi)部控制建設(shè)的質(zhì)量影響著行政事業(yè)單位自身發(fā)展，它在優(yōu)化行政資源使用狀況、增強(qiáng)行政效能中發(fā)揮著作用。筆者將依照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的具體實(shí)施情況，研究?jī)?nèi)控制度建設(shè)缺失問(wèn)題，并提出了適宜的優(yōu)化方式，希望可提升行政事業(yè)單位的內(nèi)控控制建設(shè)水平。

行政事業(yè)單位；內(nèi)控制度建設(shè)；缺失問(wèn)題；優(yōu)化方式

近幾年，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，行政事業(yè)單位面臨的外部環(huán)境和內(nèi)部情況都發(fā)生了較大的變化，面臨不斷的挑戰(zhàn)。財(cái)政部于2012年出臺(tái)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，國(guó)家也更加關(guān)注行政事業(yè)單位自身內(nèi)部制度建設(shè)問(wèn)題。優(yōu)化與改進(jìn)內(nèi)控制度，可防范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，有效預(yù)防經(jīng)濟(jì)違法犯罪行為，在反腐倡廉中發(fā)揮著巨大作用。因此，進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)控制度建設(shè)已成為行政事業(yè)單位當(dāng)下的重要工作內(nèi)容。

一、行政事業(yè)單位建設(shè)內(nèi)控制度的基本作用

在行政事業(yè)單位中，內(nèi)部控制制度是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。

加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，對(duì)促進(jìn)行政事業(yè)單位提高內(nèi)部管理水平還有以下積極作用：

其一，明確行政事業(yè)單位內(nèi)部主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)的流程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，針對(duì)主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行有效防控，保障行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)穩(wěn)定運(yùn)行，同時(shí)明確各環(huán)節(jié)人員的崗位職責(zé)，利于監(jiān)督考核；

其二，保障單位財(cái)務(wù)信息可靠、完整，促進(jìn)內(nèi)部信息傳遞的及時(shí)通常，為科學(xué)決策提供保障；

其三，充分利用各項(xiàng)資產(chǎn)，保障國(guó)有資產(chǎn)安全，避免國(guó)有資產(chǎn)流失；

其四，改善公共服務(wù)效率和效果，提高行政事業(yè)單位公信力，有利于行政和公益職能發(fā)揮；

二、內(nèi)控制度建設(shè)缺失問(wèn)題

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》出臺(tái)已經(jīng)兩年多時(shí)間，然而行政事業(yè)單位普遍執(zhí)行情況較差，主要存在以下問(wèn)題：

(一)思想認(rèn)識(shí)不完全，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)

在行政事業(yè)單位中，大多數(shù)人員特別是負(fù)責(zé)人認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為行政事業(yè)單位自身經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)構(gòu)成較為簡(jiǎn)單、資金來(lái)源途徑相對(duì)固定，不需要花費(fèi)較多精力開(kāi)展設(shè)計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)控制工作。一些單位雖然提出了內(nèi)控實(shí)施的具體細(xì)則，然而具體的執(zhí)行情況并不理想。一些單位負(fù)責(zé)人將內(nèi)部控制混同于財(cái)務(wù)預(yù)算與控制。風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，思想認(rèn)識(shí)不到位制約了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的制定與具體開(kāi)展。

(二)內(nèi)控制度建設(shè)科學(xué)性不強(qiáng)

內(nèi)部控制建設(shè)是系統(tǒng)工程。在外部環(huán)境上，內(nèi)控建設(shè)較為緩慢。部分行政事業(yè)單位自身的內(nèi)控建設(shè)與具體的會(huì)計(jì)控制存在出入，在適應(yīng)性與針對(duì)性中表現(xiàn)出不足，要求不具體。在內(nèi)部環(huán)境上，內(nèi)控建設(shè)不健全。例如，大部分行政事業(yè)單位針對(duì)財(cái)務(wù)或其它經(jīng)費(fèi)管理提出具體的制度，以此充當(dāng)內(nèi)控制度的基本組成，但所包含的內(nèi)控制度表現(xiàn)出單一性，無(wú)法從整體層面取代內(nèi)控制度。當(dāng)下大部分行政事業(yè)單位均不具備系統(tǒng)、綜合、健全的內(nèi)控系統(tǒng)。近年來(lái)隨著行政事業(yè)單位不斷加強(qiáng)內(nèi)部管理和制度建設(shè)，逐漸建立起了一些制度，但是表現(xiàn)出業(yè)務(wù)流程不規(guī)范、職責(zé)權(quán)限不清晰等一系列問(wèn)題，上述制約了內(nèi)控制度在行政事業(yè)單位的具體落實(shí)開(kāi)展。

(三)預(yù)算管理較為薄弱

當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理雖然采取零基預(yù)算方式，但是實(shí)質(zhì)性仍是固定預(yù)算與增量預(yù)算相結(jié)合，并未對(duì)預(yù)算內(nèi)的每一個(gè)項(xiàng)目實(shí)施具體的核定。預(yù)算編制水平不高，造成在具體的預(yù)算執(zhí)行過(guò)程執(zhí)行力不夠，擅自增減預(yù)算項(xiàng)目?jī)?nèi)容的情況時(shí)有發(fā)生。預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性不足，制約了預(yù)算管理的約束力。預(yù)算編制準(zhǔn)確性不足的其中主要原因一是項(xiàng)目目標(biāo)不明確，二是對(duì)外部市場(chǎng)環(huán)境面臨較大挑戰(zhàn)，造成預(yù)算編制水平不高和預(yù)算管理執(zhí)行困難。

(四)資產(chǎn)管理較為薄弱

對(duì)行政事業(yè)單位而言，面向國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施管理時(shí)，其在管理層面表現(xiàn)出認(rèn)識(shí)不足，管理方法不科學(xué)性等問(wèn)題。如同無(wú)形資產(chǎn)、固定資產(chǎn)計(jì)量不準(zhǔn)，不規(guī)范，容易形成賬外資產(chǎn)；資產(chǎn)信息不健全，致使資產(chǎn)信息出現(xiàn)流失，制約了資產(chǎn)管理工作的開(kāi)展。即便在資產(chǎn)購(gòu)置中強(qiáng)制執(zhí)行政府采購(gòu)政策，且控制程度較高，然而，在資產(chǎn)利用與管理上仍存在內(nèi)控制度不完全的問(wèn)題，例如，管理方法不適宜、產(chǎn)權(quán)不清晰等問(wèn)題時(shí)常出現(xiàn)。為讓行政事業(yè)單位規(guī)范、有序開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)管理工作，要求應(yīng)不斷優(yōu)化內(nèi)控制度。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國(guó)有資產(chǎn)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)融合，參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形式和程度逐漸加深，愈加復(fù)雜，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理提出了新的要求。在參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，如果保障國(guó)有資產(chǎn)的安全和增值保值，行政事業(yè)單位面臨較大挑戰(zhàn)。

(五)外部監(jiān)督力度不足

現(xiàn)階段，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)工作并不具備強(qiáng)制性，缺乏強(qiáng)力有力的外部監(jiān)督，也是單位認(rèn)識(shí)與重視不足的重要原因。審計(jì)與財(cái)政部門(mén)的外部監(jiān)督主要是圍繞資金使用展開(kāi)的審計(jì)，在內(nèi)控制度和落實(shí)情況方面缺少有效的監(jiān)督與嚴(yán)格的審查。

三、優(yōu)化措施

(一)提升人員內(nèi)控意識(shí)和綜合素質(zhì)

為順利開(kāi)展內(nèi)控制度建設(shè)工作，應(yīng)從人員自身的思想意識(shí)和綜合素質(zhì)著手，包括領(lǐng)導(dǎo)層和內(nèi)控執(zhí)行層。行政事業(yè)單位人員自身的素質(zhì)關(guān)乎著內(nèi)控制度的建設(shè)科學(xué)性和具體實(shí)施的有效性。增強(qiáng)行政事業(yè)單位人員在內(nèi)控制度方面的理解和認(rèn)識(shí)，提升內(nèi)控建設(shè)工作人員的能力與水平。落實(shí)內(nèi)控建設(shè)的具體人員需要具備對(duì)業(yè)務(wù)流程和相關(guān)政策全面掌握的能力，還需要具體財(cái)務(wù)、項(xiàng)目建設(shè)等相關(guān)管理能力才能保障內(nèi)控建設(shè)的順利開(kāi)展。高素質(zhì)的內(nèi)控建設(shè)人員是行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的踐行和開(kāi)展最有力的保障。

(二)分步完善內(nèi)控建設(shè)

合理、健全的內(nèi)控制度在優(yōu)化工作行為、維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)方面有著重要意義。根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的要求，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等方面內(nèi)容。行政事業(yè)單位可根據(jù)單位已有制度建設(shè)情況，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果和輕重緩急的原則明確內(nèi)部控制的階段目標(biāo)，再根據(jù)階段目標(biāo)制定內(nèi)部控制建設(shè)的具體步驟，逐步建立健全事業(yè)單位內(nèi)部控制體系。

(三)科學(xué)開(kāi)展預(yù)算管理

單位需依據(jù)批準(zhǔn)的預(yù)算有效進(jìn)行收支安排，全面調(diào)控預(yù)算落實(shí)過(guò)程。有計(jì)劃地圍繞預(yù)算執(zhí)行開(kāi)展活動(dòng)，建立完善的項(xiàng)目信息溝通機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程涌現(xiàn)的問(wèn)題，第一時(shí)間提出可行的改進(jìn)措施。針對(duì)預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的追加程序應(yīng)嚴(yán)格審核，提升預(yù)算的剛性。

(四)構(gòu)建合理的決算考核體系

決算與年度預(yù)算執(zhí)行密切相關(guān)，決算的可靠性和精準(zhǔn)性關(guān)乎著績(jī)效考評(píng)情況。落實(shí)年度決算工作后，需有序著手編制工作，確保統(tǒng)計(jì)資料真實(shí)、可靠，借此進(jìn)行監(jiān)督與共享，促進(jìn)信息交流，提升數(shù)據(jù)的可靠性與合理性。

(五)擴(kuò)大外部監(jiān)督力量

財(cái)務(wù)部門(mén)作為財(cái)務(wù)工作的基本管理部門(mén)，主要由審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)進(jìn)行監(jiān)督，由此可知，審計(jì)部門(mén)在改善財(cái)務(wù)內(nèi)控制度方面發(fā)揮著巨大作用，但是財(cái)務(wù)內(nèi)控對(duì)于相對(duì)行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)缺乏全面性。建議審計(jì)部門(mén)或借助第三方機(jī)構(gòu)的力量開(kāi)展內(nèi)控建設(shè)專項(xiàng)審計(jì)或檢查，強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè)。從外部著手，擴(kuò)大外部監(jiān)督力量，通過(guò)合理指導(dǎo)，優(yōu)化內(nèi)控制度，使其逐步促進(jìn)行政事業(yè)單位構(gòu)建客觀、公正的信息披露體系，接受社會(huì)大眾的監(jiān)督。

四、結(jié)語(yǔ)

對(duì)行政事業(yè)單位而言，旨在通過(guò)內(nèi)控制度來(lái)規(guī)避經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理的風(fēng)險(xiǎn)，還是全面、有效防控經(jīng)濟(jì)違法和預(yù)防腐敗的重要手段。因此，內(nèi)控制度建設(shè)需與時(shí)俱進(jìn)，明確內(nèi)部控制端點(diǎn)，清楚控制重點(diǎn)，提升管理者的整體自控能力，逐步改善管理理念，以此來(lái)推動(dòng)內(nèi)控制度建設(shè)。

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(作者單位：四川省衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì))