PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資成本探析

文/范民新

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PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資成本探析

文/范民新

摘要：基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展息息相關(guān)，但是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往需要巨量資金投入，財(cái)政資金不能充分滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求。為應(yīng)對(duì)巨大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口，能夠充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的PPP模式受到越來越多的關(guān)注。本文從PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資成本的角度，分析比較了其與債券、銀行貸款等方式的融資成本，并對(duì)適合PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目財(cái)務(wù)條件進(jìn)行了簡要的概述，同時(shí)針對(duì)PPP模式提出了一些政策建議。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施；PPP模式；債券；銀行貸款

我國作為一個(gè)發(fā)展中國家，增加和完善基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是我們當(dāng)前提高人均GDP，改善和提高人民整體生活水平的一個(gè)重要手段。但是，基礎(chǔ)設(shè)施有其本身的特殊性，如項(xiàng)目工程周期長、資金投入比較多等，長期以來其建設(shè)主要依賴的是政府撥款，但是面對(duì)數(shù)量眾多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，政府一力承擔(dān)，顯得有些入不敷出，所以我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在資金方面存在巨大的缺口，這也是我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為緩慢不能滿足人民群眾需要的原因之一。本文從PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資成本的角度，分析比較了其與債券、銀行貸款等方式的融資成本，并對(duì)適合PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目財(cái)務(wù)條件進(jìn)行了簡要的概述，同時(shí)針對(duì)PPP模式提出了一些政策建議。

一、PPP模式的含義

PPP模式是一種政府和企業(yè)相互合作，共同完成某一個(gè)項(xiàng)目的模式，我們可以簡單地理解為公私之間相互合作的模式。

從PPP模式的定義看，PPP是Public-Private Partnership的縮寫，其含義包含了兩個(gè)方面，一個(gè)是廣義的，一個(gè)是狹義的。廣義的含義指的是政府這種公共部門與企業(yè)私人部門共同建設(shè)公共項(xiàng)目的一系列合作關(guān)系，而狹義的PPP模式則專指公私合作建設(shè)公共項(xiàng)目中間的項(xiàng)目融資方式。本文指的PPP模式便是這種狹義的含義。

從PPP模式的起源來看，PPP模式最早出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代的西方國家，英國在建設(shè)英吉利海峽隧道的時(shí)候就開始使用PPP模式，這個(gè)模式在基礎(chǔ)設(shè)施融資方面具有很大的優(yōu)勢(shì)，后來便逐漸在西方其他國家開來，再慢慢被許多發(fā)展中國家所借鑒應(yīng)用。

從PPP模式的類型看，即使是從狹義的角度看，PPP模式也并不是指單一、特定的某種融資方式，還根據(jù)公共部門參與程度、企業(yè)參與程度等的不同，它可以分成多種模式，如TOT、BOT等模式，按照政府所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)從大到小排序，ppp模式的主要類型有BBO、BOO、BOT、BTO、BLOT、LDO等，每種類型的具體特征不同，在使用的過程中，可以根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行選擇。

二、債券、銀行貸款、PPP項(xiàng)目融資成本比較

從不同的角度看，成本的具體含義都有所區(qū)別，本文主要是從會(huì)計(jì)學(xué)的角度進(jìn)行討論，而從會(huì)計(jì)學(xué)的角度來看，成本又有廣義和狹義之分。從廣義來看，成本是我們?yōu)榱诉_(dá)到某一個(gè)目的需要付出的或者是將來可能要付出的一種犧牲，往往可以通過貨幣去計(jì)算。而狹義的成本指的就是損耗的費(fèi)用。

（一）債券的融資成本

政府通過發(fā)行國債來吸引資金，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。國債的運(yùn)作一般包含四個(gè)階段，分別是發(fā)行、流通、使用和償還，在每一個(gè)階段中，都會(huì)產(chǎn)生各種無形的或者是有形的費(fèi)用，而費(fèi)用的承擔(dān)者便是國家。在各個(gè)階段的不同成本中，最直接的成本便是政府在發(fā)債過程中所需要提供的利息費(fèi)用，2016年4月份發(fā)行的國債有三年期和五年期的，其中三年期的利率是4%，五年期的利率是4.42%，而當(dāng)前銀行三年期和五年期的定期存款利率僅為3%。除了利息外，還有一個(gè)最直接的成本去掉便是發(fā)行費(fèi)用，因?yàn)樵趥陌l(fā)債環(huán)會(huì)有中介機(jī)構(gòu)以及服務(wù)機(jī)構(gòu)參與，所以國家在發(fā)行債券的時(shí)候需要給這些機(jī)構(gòu)支付一些費(fèi)用。而且，從更加廣義的成本角度來看，這種債權(quán)發(fā)行過多的話，不但不會(huì)加速經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且過多的債券可能導(dǎo)致社會(huì)資源的有效配置受到?jīng)_擊，引發(fā)通貨膨脹等一系列問題，反而對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、快速發(fā)展帶來不利影響，這個(gè)成本是更為浩大的。

此外，關(guān)于債券融資方式，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，很多國家通過發(fā)動(dòng)地方政府，以地方政府的名義發(fā)行地方債券，也就是所謂的市政債券，這也是一種有效緩解財(cái)政壓力，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資方式之一。因?yàn)槲覈擅鞔_規(guī)定地方政府不能夠自行發(fā)行地方債券，所以地方政府在進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)的時(shí)候，往往采用企業(yè)債券的形式，即以建設(shè)投資公司的名義進(jìn)行債券的發(fā)行，這種債券雖然并不是由地方政府直接發(fā)行的，但是往往事實(shí)上帶有地方政府擔(dān)保的性質(zhì)，因此這種發(fā)行企業(yè)債券的方式其實(shí)跟市政債券相當(dāng)。這種融資方式雖然也能夠緩解政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金緊張的情況，但是成本較高，因?yàn)檫@種方式并沒有把政府與企業(yè)對(duì)該項(xiàng)企業(yè)債券的責(zé)任進(jìn)行明確的區(qū)分和規(guī)定，雖然是打著企業(yè)的名義進(jìn)行債券的發(fā)行，但是實(shí)際上，投資人認(rèn)的還是政府，政府與該項(xiàng)企業(yè)債券被捆綁了起來，一旦企業(yè)債券發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，政府往往將承擔(dān)全部債券負(fù)債。這與國債的發(fā)行一樣，除了要付利息和相關(guān)費(fèi)用外，如果在運(yùn)行過程中出現(xiàn)不良情況，對(duì)項(xiàng)目本身，對(duì)政府的形象，對(duì)市場(chǎng)資本的正常運(yùn)用都將產(chǎn)生極大的負(fù)面影響，這種成本也是巨大的。

（二）銀行貸款的融資成本

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資方式中，向銀行貸款也是一種越來越常見的方式，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金中超過20%來自于銀行貸款。目前，我們主要通過政策性銀行、商業(yè)銀行、銀團(tuán)以及國際銀行等渠道籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的銀行貸款。相對(duì)于國債或者企業(yè)債券來說，銀行貸款資金來源穩(wěn)定，使用起來也比較靈活，沒有發(fā)行費(fèi)，但是融資成本相對(duì)較高。當(dāng)前銀行長期貸款利率是4.9%，而且銀行往往不愿意提供中長期的貸款，中長期貸款的條件非?？量?，對(duì)于建設(shè)周期長，投入資本大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目來說，融資有限。

（三）PPP項(xiàng)目的融資成本

PPP的融資結(jié)構(gòu)可以是一種多元的結(jié)構(gòu)模式，即以私人的投資作為主體，加上政府補(bǔ)貼或資助、銀行貸款、債權(quán)以及杠桿租賃等作為輔助，不論這種社會(huì)參與的資金來源如何，我們?cè)诔杀緶y(cè)算中，可以把PPP項(xiàng)目中的資金看作是股權(quán)類資金，按照財(cái)務(wù)管理資金資本定價(jià)公式來計(jì)算PPP項(xiàng)目的資金成本，也就是計(jì)算其融資成本。資金資本定價(jià)公式簡稱為CAMP，根據(jù)這個(gè)公式，我們可以估算風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的收益與風(fēng)險(xiǎn)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，如一些項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)較大，為了補(bǔ)償這一風(fēng)險(xiǎn)，往往會(huì)讓投資人獲得更多的報(bào)酬，這樣一來，融資的成本是可以根據(jù)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)條件測(cè)算出來的。

此外，在PPP模式下，所有的資金參與方，包括私人企業(yè)、政府、銀行等都會(huì)進(jìn)行角色的轉(zhuǎn)變，即從對(duì)立轉(zhuǎn)為共贏，他們需要做的是發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，去降低整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的成本。也就是說，在利益的驅(qū)使下，私人企業(yè)會(huì)更加注重項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)用過程管理，積極引入一些先進(jìn)的技術(shù)，從而減少資源投入，爭(zhēng)取更多的利益，在這個(gè)過程中，整體成本自然而然便下降了。

三、適合PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目財(cái)務(wù)條件

從上文中對(duì)債券、銀行貸款以及PPP三種融資模式的成本對(duì)比中，我們可以發(fā)現(xiàn)，PPP模式是目前有效降低基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)成本的重要融資方式，但是并不是什么基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都可以采用PPP模式的，具體項(xiàng)目還是要具體分析?；谫Y金資本定價(jià)公式體現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)與收益之間的關(guān)系，我們?cè)谶\(yùn)用PPP模式進(jìn)行融資的時(shí)候，要考慮這個(gè)項(xiàng)目是否具備適合的財(cái)務(wù)條件。從大量的數(shù)據(jù)和實(shí)踐看來，適合PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)條件主要包括：項(xiàng)目投資是否有收益、具備較為靈活的價(jià)格調(diào)整機(jī)制等。不能滿足項(xiàng)目投資收益率要求，則政府需提供補(bǔ)助及相關(guān)補(bǔ)償措施等，否則PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資困難較大

四、對(duì)PPP模式的政策建議

PPP模式雖然是一種有效利用社會(huì)資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效手段，但是在運(yùn)用這個(gè)模式的過程中，我們也要有一定的監(jiān)管和把控，具體的政策建議如下：

（一）加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管控

PPP模式下的融資方式，出資方實(shí)質(zhì)上看中的并不是基礎(chǔ)建設(shè)本身或者是政府信譽(yù)，他們更加看重的是項(xiàng)目前景，而看一個(gè)項(xiàng)目的前景，首要的是看項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。也就是說一個(gè)項(xiàng)目能否吸引社會(huì)資本進(jìn)行投資，能夠順利融資，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管控是非常重要的。因此，在一個(gè)項(xiàng)目開始籌劃融資的時(shí)候，要對(duì)這個(gè)項(xiàng)目從開發(fā)到運(yùn)營的一系列環(huán)節(jié)中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行詳細(xì)的分析和論證，針對(duì)可能出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的地方，制定一整套風(fēng)險(xiǎn)防控體系，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。除此之外，PPP模式下的資金來源比較復(fù)雜多樣，對(duì)于參與其中的每一方的風(fēng)險(xiǎn)分配，也要合理，因?yàn)楹侠淼娘L(fēng)險(xiǎn)分配將直接關(guān)系到項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性以及融資成本。

（二）合理解決項(xiàng)目中的爭(zhēng)議與糾紛

在PPP模式下，參與各方免不了在項(xiàng)目的實(shí)施過程中出現(xiàn)爭(zhēng)議或者糾紛，這些爭(zhēng)議和糾紛對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度、質(zhì)量、效率等產(chǎn)生不利影響，從而使項(xiàng)目成本在無形中增加。因此，在立項(xiàng)之初，各方就要做好充分的溝通，對(duì)可能出現(xiàn)的爭(zhēng)議和糾紛立定合約或者協(xié)議，一旦在項(xiàng)目工程開始實(shí)施后發(fā)生糾紛，就可以作為解決爭(zhēng)議和糾紛的工具，保證項(xiàng)目的順利開展，持續(xù)進(jìn)行，減少耗費(fèi)在爭(zhēng)議與糾紛上的成本。

（三）實(shí)施合理有效的監(jiān)管和項(xiàng)目評(píng)估

對(duì)于社會(huì)資本來說，他們投入資金到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的最大驅(qū)動(dòng)力便是利益，為了提高利潤，他們會(huì)引入一些先進(jìn)的技術(shù)或者是先進(jìn)的管理機(jī)制、運(yùn)作機(jī)制，有利于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但是采用PPP模式的項(xiàng)目跟我們傳統(tǒng)意義上的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)還是有很大的區(qū)別的，PPP項(xiàng)目更多的是采購一種公共服務(wù)，也就是說，采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成后，我們更看重的是這些資產(chǎn)是能夠保證公共服務(wù)的質(zhì)量和水平的，為了保證項(xiàng)目公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，我們需要建立一個(gè)合理有效的監(jiān)管考核機(jī)制，并嚴(yán)格實(shí)施，從而使得財(cái)務(wù)效益跟社會(huì)效益之間能夠取得一個(gè)平衡，真正達(dá)到雙贏或者說是共贏。

五、結(jié)論

PPP模式能夠充分地把政府外社會(huì)企業(yè)中的閑置資金調(diào)動(dòng)起來，投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，另一方面，由于PPP模式下資金的來源主要是政府外社會(huì)企業(yè)出資、政府補(bǔ)貼、銀行貸款等，因而在PPP項(xiàng)目中，可以把各個(gè)社會(huì)參與方的出資視為股權(quán)類資金，并按照財(cái)務(wù)管理資金資本定價(jià)公式，計(jì)算PPP項(xiàng)目的資金成本即項(xiàng)目融資成本。此外，政府外社會(huì)企業(yè)為了利益，會(huì)積極參與建設(shè)，降低資源投入，降低項(xiàng)目成本而這是政府推動(dòng)PPP模式的另一個(gè)理由。但是，并不是所有項(xiàng)目都適合采用PPP模式，在推行的過程中，要具體項(xiàng)目具體分析，還要注意加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管控、合理解決項(xiàng)目中的爭(zhēng)議與糾紛，以及實(shí)施合理有效的監(jiān)管和項(xiàng)目評(píng)估，這樣才能更好地發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)。

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（作者單位：珠海匯華基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司）