把脈低丘緩坡開發(fā)利用拓山地“再生”新路
——關于建德市低丘緩坡墾造耕地調查分析報告

建德市國土資源局 徐建云

把脈低丘緩坡開發(fā)利用拓山地“再生”新路
——關于建德市低丘緩坡墾造耕地調查分析報告

建德市國土資源局 徐建云

根據建德市“八山一水一分田”的地貌特征，合理有序開發(fā)利用低丘緩坡資源是破解“雙?！保ūＵ辖ㄔO用地、保護耕地資源）難題的一條可行措施。

一、建德市低丘緩坡資源與開發(fā)利用現(xiàn)狀

（一）建德市低丘緩坡資源總述

建德市屬于浙西低山丘陵區(qū)，以低山丘陵地貌為主體，山地和丘陵面積占全市總土地面積的88.6%，有著比較豐富的低丘緩坡后備資源（低丘緩坡一般是指海拔300米以下，坡度在25度以下的丘陵地帶）。據市森林資源二次調查數據顯示，建德市土地總面積為231442公頃，低丘緩坡土地資源面積為51099.13公頃（76.65萬畝），約占全市土地總面積的22.08%。其中1級平坡（2-6度）面積2114.6公頃（3.17萬畝），占4.1%；2級緩坡（6-15度）面積10505.4公頃（15.76萬畝），占20.6%；3級斜坡（15-25度）38479.13公頃（57.72萬畝），占75.3%?？鄢?6%以上森林覆蓋率的硬性要求占地外，可用于建設用地和墾造耕地等綜合開發(fā)利用的低丘緩坡為5692.27公頃（8.54萬畝）。

（二）建德市低丘緩坡墾造耕地的潛力分析

建德市涉及低丘緩坡綜合開發(fā)利用調查說明的主要有兩項規(guī)劃：《建德市林地保護利用總體規(guī)劃2007-2020年》和《建德市低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃2011-2020年》。排除規(guī)劃編制時間先后造成的面積差異和已完成墾造耕地的面積，兩項規(guī)劃中的所規(guī)劃利用的低丘緩坡面積較為一致。參照《建德市低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃2011-2020年》，2011-2020年利用低丘緩坡全市墾造耕地的規(guī)劃總量為2553.62公頃（3.83萬畝），減去建德市2012年至2015年已經立項低丘緩坡墾造耕地項目中的1070公頃，至2020年，理論上可開發(fā)耕地量為1483.62公頃（2.22萬畝）。

二、影響建德市低丘緩坡墾造耕地的因素

（一）政策因素制約

浙江省林業(yè)廳相繼下發(fā)了《關于低丘緩坡綜合開發(fā)涉及利用林地有關審核問題的通知》和《關于進一步做好低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作的通知》（浙林資〔2013〕84號）等文件。規(guī)定“一是嚴禁將坡度25度以上、省級以上生態(tài)公益林等六類林地墾造為耕地；二是涉及“四邊區(qū)域”、高山頂部、沿山脊線及其兩邊范圍林地的，要經過充分論證；三是強調墾造耕地項目選址涉及林地必須在報批之前經林業(yè)管理部門審核同意；四是存在山林權屬糾紛，項目立項前要妥善解決爭議和糾紛，未解決的不得立項?！边@樣導致一些符合條件、可開發(fā)成耕地的低丘緩坡區(qū)域無法實施立項申報，給低丘緩坡的開發(fā)利用增加了一定的工作難度。

（二）生態(tài)環(huán)境需要

1.維護生態(tài)公益林建設。構建穩(wěn)定的生態(tài)公益林體系，切實改變生態(tài)功能脆弱、水土流失嚴重、城市森林景觀效益差等不良狀況，對于促進建德市經濟社會和諧協(xié)調發(fā)展至關重要。建德市現(xiàn)有生態(tài)公益林地面積78080公頃，規(guī)劃到2020年達到80593.33公頃，需增加2513.33公頃生態(tài)公益林建設面積，除少數從下山后宅基地復墾所得，基本上以低丘緩坡規(guī)劃建設為主。

2.維護“三江兩岸”生態(tài)建設。自杭州實施“三江兩岸”生態(tài)景觀保護和建設工作以來，建德市委、市政府高度重視、精心打造，注重沿線生態(tài)保護，規(guī)定在“三江兩岸”1000米可視范圍內的生態(tài)環(huán)境，不準進行低丘緩坡的綜合開發(fā)利用，根據《建德市低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃2011-2020年》計算，涉及“三江兩岸”1000米可視范圍面積990余畝。

3.維護國省道周邊生態(tài)建設。建德市作為杭州西部綜合交通樞紐和區(qū)域級旅游集散中心，境內有杭新景高速公路82.79公里和320、330國道166.07公里，按浙政辦發(fā)〔2008〕84號文件規(guī)定“四邊區(qū)域”范圍國省道公路、鐵路、航道兩側1000米可視范圍內的生態(tài)環(huán)境，不能隨意進行低丘緩坡的綜合開發(fā)利用。根據《建德市低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃2011-2020年》計算，涉及“四邊區(qū)域”1000米可視范圍面積為2810余畝。受到坡度、坡形、坡面、地質環(huán)境及高程等因素的綜合影響，出地率普遍不高。地勢條件和土質條件好的地方出地率為立項總面積的90%左右，差的地方僅為50%左右，如楊村橋梓源村項目，立項260畝，山皮撥開后盡是亂石林，最后新增耕地面積只有130畝。

4.自行開發(fā)種植。許多低丘緩坡區(qū)域符合開發(fā)為耕地的條件，但農民已經自行開發(fā)多年，而且種植情況非常好，取得較高的經濟效益，如種植白茶、楊梅等經濟作物，群眾不愿意再實施墾造耕地。

（三）客觀條件限制

1.地理環(huán)境影響。部分適宜開發(fā)條件的區(qū)域，山高路遠，上山道路條件差，地質災害隱患嚴重，生態(tài)成本遠遠高于墾造收益，如麻車清源項目，楊村橋清溪項目因地質災害隱患導致群體信訪；部分適宜開發(fā)條件的區(qū)域，種植條件不足，缺乏生產性功能，開發(fā)后難以承包種植，后期管護存在問題，幾年后易變回荒草地。

2.墾造成本過高。部分區(qū)域受地質條件限制，當地無建筑材料，均需要外運。建德市蘭江、新安江南側大洋至更樓航頭山脈帶部分地區(qū)均為風化石，建筑材料需外購外運，從而使墾造耕地成本過高。

3.出地率不高。低丘緩坡墾造時

三、低丘緩坡墾造耕地面臨的主要問題

2006年以來，建德市嚴格按照省市相關文件規(guī)定，積極推進低丘緩坡墾造耕地工作，取得了一定的成效，但在實際工作中仍然面臨著諸多問題。

（一）傳統(tǒng)認識上存在禁錮

1.涉及農戶政策處理難。建德市低丘緩坡68%以上屬于林地，絕大部分已發(fā)林權證且已承包給農戶。在低丘緩坡墾造時，由于政策補償，加之傳統(tǒng)認識，經常出現(xiàn)群眾阻擾施工現(xiàn)象，并引發(fā)一定社會問題；群眾的期盼值越來越高，部分地方青苗和土地補償幾乎接近工業(yè)用地補助標準，個別群眾反對容易導致項目“流產”或部分區(qū)域實施不到位。

2.鎮(zhèn)村干部畏難情緒大。目前，少數鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部認為低丘緩坡開發(fā)是市政府的事，同鄉(xiāng)鎮(zhèn)關系不大，而且工作情況復雜、點多面廣、政策性強，要承擔大量的群眾工作和解決信訪、化解矛盾等壓力，工作難度大，部分鎮(zhèn)村干部積極性不高，存在畏難情緒。

建德市大同鎮(zhèn)勞村村墾造耕地項目現(xiàn)狀全景圖

（二）項目質量要求提高

1.開發(fā)技術難度加大。低丘緩坡的開發(fā)墾造按“先易后難”的原則實施，近年來適宜程度高、開發(fā)難度小、投入低的區(qū)塊已逐步完成立項墾造，今后的區(qū)塊在墾造技術、投入及后續(xù)管護上的難度都將不斷增大。

2.上級要求逐步提高。為使工程設計更具可行性。上級對工程質量要求越來越高，對水利工程、砌坎工程、種植條件、建筑材料等10余項內容逐一驗收。杭州市級還對各個項目的面積準確性逐一進行復測，對驗收合格的項目部分未到位的要求落實整改，并組織回頭看。

（三）后備資源日益減少

低丘緩坡土地作為珍貴的土地資源，雖然有效彌補了目前土地資源利用的不足，但由于土地資源的不可再生性，加之建德市客觀影響因素較多，低丘緩坡后備資源只能做“減法運算”。加之連續(xù)幾年取得各項墾造指標完成成績的同時，耕地后備資源日漸匱乏。

（四）生態(tài)影響客觀存在

低丘緩坡墾造耕地必然會帶來原有生態(tài)景觀和生態(tài)系統(tǒng)上的改變，甚至會帶來水土流失、土地荒漠化、泥石流等生態(tài)環(huán)境問題。在綜合開發(fā)利用時，雖然經地質等部門的危險性評估和選址論證，加大縮減隱患區(qū)域和高山頂部及房前屋后的立項，但由于生態(tài)環(huán)境影響的滯后性，生態(tài)環(huán)境問題將不可避免地顯現(xiàn)。

四、推進低丘緩坡墾造耕地的對策建議

做好低丘緩坡墾造耕地工作應充分發(fā)揮低丘緩坡資源優(yōu)勢，推動低丘緩坡規(guī)范、科學、有序開發(fā)利用，提高土地資源利用經濟、社會和生態(tài)綜合效益，走出一條具有自身特色的低丘緩坡墾造耕的新路子。

（一）加強政府領導，明確責任，充分調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性

低丘緩坡綜合開發(fā)利用是一項綜合性的系統(tǒng)工程，涉及產業(yè)布局、城鎮(zhèn)發(fā)展、農田水利生態(tài)環(huán)境等一系列問題，必須采取激勵和約束相結合的有效措施，充分調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道開展低丘緩坡墾造耕地工作的積極性。一是要進一步切實提高鎮(zhèn)村干部開展此項工作的重要性、必要性和迫切性的認識，樹立全局觀念，明確責任，強化管理，確保墾造耕地工作任務順利完成。二是將低丘緩坡墾造耕地工作納入全市經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，作為一項硬任務，市政府指令性下達各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，用取消年度評比資格或暫停農用地轉用報批等措施，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道切實負起責任，下大力氣推動低丘緩坡墾造耕地工作。

（二）加強部門合作，營造氛圍，形成齊抓共管整體合力

由于低丘緩坡地資源涉及林業(yè)、國土、水利、農業(yè)、財政等多個部門，低丘緩坡的綜合開發(fā)利用需要各相關部門密切配合，各部門在市政府的統(tǒng)一領導下，要各負其責，齊心協(xié)力，抓好此項工作。林業(yè)部門要及時做好低丘緩坡林地的審核和審批；水利部門要做好涉及水利工程的指導；農業(yè)部門要做好及時做好土壤土質鑒定及后續(xù)管護工作，確保開發(fā)一塊，種植一塊，收效一塊；財政部門要多渠道籌集資金，將補充耕地成本回收款、土地出讓收益及耕占稅用于土地開發(fā)提成部分和其他按規(guī)定用于土地開發(fā)整理項目的資金都納入指標統(tǒng)籌專戶，并進行績效評估，確保開發(fā)資金及時到位，使用合理；國土部門要做好項目的選址立項，做好工程質量進度的監(jiān)督檢查，配合做好工程的初驗和復驗工作，及時入庫使用。

建德市大同鎮(zhèn)勞村村墾造耕地項目施工中

（三）建立政策保障，跟進后續(xù)管護，形成社會效益

（四）制訂開發(fā)計劃，明確任務，推動低緩有序開發(fā)

目前，低丘緩坡墾造耕地后續(xù)管理基本上還是靠承包戶或村級經濟組織的自覺性，如何在政策上保證新增耕地的有效利用，還沒有行之有效的考核手段。如當前對在承包期內種植較好、地力提升達到要求規(guī)定的，僅給予前三年每年每畝300元的補助，建議在政策保障上作進一步完善，加強政策激勵，引導經營業(yè)主加大后續(xù)投入、發(fā)展優(yōu)質高效農業(yè)。根據各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對土地整治項目“回頭看”工作的實地反饋，建德2009年以來的64個竣工驗收項目中，有15個項目處在拋荒狀態(tài)（未承包種植）；有5個項目處在部分種植狀態(tài)，還有44個項目雖然已種植，但真正落實承包、種植情況較好的面積僅占50%左右。切合建德市實際的新增耕地后續(xù)管護考核機制亟待建全，建議加大調動農望戶對零星區(qū)塊地的承包種植積極性，加大對連片區(qū)塊招引農業(yè)、林業(yè)方面投資種植開發(fā)的力度和政策保障，從而使得耕地墾造一塊，承包一塊，見效一塊，造福一方。

根據《建德市低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃2011-2020年》，今后若干年建德市的低丘緩坡墾造耕地理論上可開發(fā)耕地量為1483.62公頃。（22254.3畝），除去涉及“三江兩岸”1000米可視范圍面積為990畝、“四邊區(qū)域”1000米可視范圍面積為2810畝，實際可開發(fā)量為18454.3畝。不考慮地質條件，建筑材料等因素，按出地率80%計算，可開墾耕地14763.44畝。杭州市考核建德市每年需完成墾造耕地2600畝，規(guī)劃期內需完成13000畝，不考慮不確定因素，理論上能夠持平。按照建德市的低丘緩坡可墾造耕地資源量，每年完成墾造耕地2600畝，除了承擔杭州市級600畝占補任務外，本市需1000畝左右占補平衡指標，每年可結余1000畝左右占補平衡指標。因此立足長遠考慮，實現(xiàn)自身占補平衡，需制訂更為合理有序、細化和精確的墾造計劃，以補充糾正《建德市低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃2011-2020年》過于宏觀的編制局限，從而確保建德市經濟社會可持續(xù)發(fā)展。