官員的激勵變遷與適度有為：以霧霾治理為例

楊坤峰，劉 誠

(1.中國人民大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100872； 2.中國社會科學(xué)院 財經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京 100028)

·公共管理·

官員的激勵變遷與適度有為：以霧霾治理為例

楊坤峰1，劉 誠2

(1.中國人民大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100872； 2.中國社會科學(xué)院 財經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京 100028)

“為官不為”問題已成為阻礙我國經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的一大障礙，如何引導(dǎo)官員適度有為甚為迫切?？陀^地說，過去官員的政治企業(yè)家身份是傳統(tǒng)發(fā)展的主要推動力，也是當(dāng)前霧霾蔓延的幕后推手之一。然而，官員過于積極的表現(xiàn)導(dǎo)致了霧霾，但現(xiàn)在隨著晉升體制的變遷卻又撒手不管，從一個極端到了另一個極端。督查與問責(zé)、環(huán)境資產(chǎn)審計和終身追責(zé)固然是引導(dǎo)官員治理霧霾的重要手段，但是如何引導(dǎo)官員“想干”、“敢干”、“會干”，適度有為，主動改革創(chuàng)新，才是治本之策。

官員激勵；適度有為；霧霾治理

一、引 言

當(dāng)前，中國官員不作為與霧霾肆虐(京津冀等地區(qū)尤為嚴(yán)重)并存?？梢哉f，官員不作為是中國改革與發(fā)展的一大阻礙，也是霧霾治理難以奏效的重要原因。如何理順官員的激勵機(jī)制，讓其適度有為，是實現(xiàn)綠色發(fā)展的基本保障，也是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

本屆政府特別重視官員不作為問題，尤其是在經(jīng)濟(jì)增速放緩、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的“新常態(tài)”下，黨中央和國務(wù)院的一些重大改革、政策措施必須要得到及時和全面的落實。事實上，中央出臺的一些政策引發(fā)了社會和市場的積極回應(yīng)，但卻因落實不到位而沒能取得預(yù)期效果。

為此，國務(wù)院多次部署派出督察組，對各部門和各地方開展實地督查，著力解決政策落實的“最后一公里”和“最先一公里”。同時，在自查和實地督查基礎(chǔ)上引入了第三方評估。不僅是督查和評估，還問責(zé)了一批不作為的官員。李克強(qiáng)總理要求，督查結(jié)果與“干部能上能下”的機(jī)制相銜接，對不負(fù)責(zé)、不作為等大力追責(zé)整改。習(xí)近平總書記在2016年1月省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班上的講話指出，“部分干部存在一定程度的‘為官不為’”，并多次強(qiáng)調(diào)，每一個領(lǐng)導(dǎo)干部都要拎著“烏紗帽”為民干事，而不能捂著“烏紗帽”為自己做“官”。

2015年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議審議通過了《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》，環(huán)保部多次派出督查組到污染嚴(yán)重地區(qū)進(jìn)行督查，其結(jié)果將作為被督察對象領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價任免的重要依據(jù)。僅在2015年12月北京啟動霧霾紅色預(yù)警期間，環(huán)保部就派出了12個工作組開展聯(lián)合督察。2016年7月，中央環(huán)保督查組陸續(xù)進(jìn)駐內(nèi)蒙古、江西和廣西等地，督查整治地方環(huán)保部門不作為和亂作為。為了進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)保督查，中央正在著手環(huán)保部垂直管理的研究和試點工作。

客觀地說，督查確有成效，但是實際結(jié)果與人民群眾的預(yù)期還有較大距離。為此，我們還要探尋官員激勵的制度基礎(chǔ)，激勵官員適度有為，發(fā)揮基層的首創(chuàng)精神，才能更好地推動改革發(fā)展，尤其是綠色發(fā)展。因此，我們需要深入了解官員不作為的制度原因，從深層次上理順官員的晉升機(jī)制，激發(fā)官員主動有所作為。為什么在過去官員能夠積極作為，而現(xiàn)在官僚系統(tǒng)卻時常不作為？這其中發(fā)生了什么變化？如何去應(yīng)對這些變化？

筆者認(rèn)為，過去在財政分權(quán)下“唯GDP論”的考核機(jī)制，是官員承擔(dān)改革大任的直接激勵。當(dāng)然，這種考核機(jī)制帶來了很多環(huán)境、司法和腐敗等問題，是不可持續(xù)的，必須要進(jìn)行變革。2015年12月，北京已經(jīng)兩次啟動霧霾紅色預(yù)警，紅色預(yù)警很可能逐步成為京津冀的“新常態(tài)”，北方大部分地區(qū)及部分南方城市將長期間歇性地被霧霾籠罩。不破不立，但目前舊的激勵機(jī)制已基本破除，而新的激勵機(jī)制尚不完全明晰，至少很多基層官員心中有些無所適從，官員不作為現(xiàn)象由此而生。本文試圖以霧霾治理為例，探究如何有效激勵地方官員適度有為，踐行綠色發(fā)展理念。

二、官員晉升與環(huán)境的歷史邏輯

對于中國過去三十多年在經(jīng)濟(jì)增長上取得的成功，如果要給出一個政治經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋，簡單回答是我們搞了市場化改革。但是應(yīng)該看到，很多國家都搞了市場化改革，卻沒有高速發(fā)展。因此，很多學(xué)者反思中國制度的特殊性，認(rèn)為以績效考核為基礎(chǔ)的競爭體制是中國改革成功的制度基礎(chǔ)[1]。

官員往往利用權(quán)力追求其政治目標(biāo)，改革開放以來政治企業(yè)家逐漸涌現(xiàn)。中國是一個超大規(guī)模的國家，縱向治理的復(fù)雜性不容忽視，地方政府在執(zhí)行中央政策方面擁有某種事實上的主動性[2]。長期以來，地方官員升遷主要與GDP掛鉤，官員改革積極性很高。20世紀(jì)80年代開始，官員的晉升標(biāo)準(zhǔn)確立為以經(jīng)濟(jì)績效為主，激勵關(guān)心仕途的官員追求經(jīng)濟(jì)績效。為了獲得晉升，官員只得發(fā)展經(jīng)濟(jì)[1]。而為了做大一方經(jīng)濟(jì)，官員則像經(jīng)營企業(yè)那樣經(jīng)營著一個城市或地區(qū)，同時為了扶持企業(yè)發(fā)展，主動招商引資、吸引落戶、代表企業(yè)向上級要政策，成為改革發(fā)展的第一行動集團(tuán)[2]。例如，吸引投資是中國地方經(jīng)濟(jì)考評的重要指標(biāo)，長期以來招商引資就成了地方政府的主要工作之一，并且為了爭取企業(yè)投資，地方政府還競相出臺優(yōu)惠政策。尤其是1994年分稅制又給了地方官員更大的財政自主權(quán)，地方官員的表現(xiàn)更加突出。地方政府協(xié)助企業(yè)發(fā)展的案例不勝枚舉，如在蕪湖市政府領(lǐng)導(dǎo)的努力下，奇瑞從中央政府手中獲得了生產(chǎn)汽車的牌照，進(jìn)而取得成功。

以政治企業(yè)家和晉升激勵為核心，許多學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，地方政府[2]、中性政府[3]和黨組織[4]都是推動中國在低效率的制度環(huán)境下取得高增長的重要原因。姚洋[3]認(rèn)為，中國政府是中性政府，可以調(diào)和各方利益和長短期利益，獲得長期總利益最大化。中國以GDP為導(dǎo)向的官員晉升機(jī)制有其特殊背景：一方面，改革之初中國的經(jīng)濟(jì)制度不健全，企業(yè)需要依靠政府來獲得市場準(zhǔn)入以及排他性的經(jīng)濟(jì)資源，如低廉土地和信貸；另一方面，中國官員的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)容易被觀察和比較。中國具有M型的政府結(jié)構(gòu)，決定了各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)容易區(qū)分和比較，這為官員晉升和經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)之間的敏感性創(chuàng)造了可觀察、可測度的重要條件。

然而，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和官員晉升機(jī)制出現(xiàn)了很多問題，全面深化改革的新階段必須要對此變革。片面追求GDP，中國的產(chǎn)能過剩問題、環(huán)境問題和資源問題日益嚴(yán)重；官商緊密合作，導(dǎo)致了尋租和腐敗案件多發(fā)；一把手權(quán)力過大，任人唯親以及暴力執(zhí)法、干預(yù)司法等問題突出。最為嚴(yán)重的一個問題就是環(huán)境污染，尤其是與大家息息相關(guān)的霧霾問題日漸凸顯。近幾年來，頻繁出現(xiàn)的霧霾、黃霾氣候嚴(yán)重影響了人們生活及健康安全，是目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和體量規(guī)模所產(chǎn)生的污染排放物超出了生態(tài)環(huán)境承載容量的后果，尤以京津冀地區(qū)和長三角地區(qū)為甚。

十八屆五中全會提出，中國將突出綠色發(fā)展理念，建設(shè)美麗中國。而從長期來看，綠色發(fā)展的壓力很大。按照全面建成小康社會的要求，“十三五”年均增速要在6.5%以上，那么在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不及時調(diào)整和產(chǎn)能過剩不及時處理的情況下，污染程度也會同步翻一番，像京津冀這樣的霧霾多發(fā)地區(qū)是否還可以承受？官員在帶領(lǐng)一方經(jīng)濟(jì)前行的同時，激勵機(jī)制也越來越扭曲，必須要扭轉(zhuǎn)或破除。解鈴還需系鈴人，傳統(tǒng)激勵方式造成了環(huán)境問題，治理霧霾自然還需從官員激勵入手。

三、官員晉升激勵的主要變化

過去的官員激勵機(jī)制有問題，所以要變革。舊的激勵機(jī)制被破除了，而新的激勵機(jī)制尚未建立，這就是導(dǎo)致當(dāng)前官員不作為的制度原因。其中，最重要的兩點變化是：經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)不再是晉升的唯一標(biāo)準(zhǔn)；官員和企業(yè)接觸帶來的腐敗收益或灰色收益沒有了，官員為了避嫌反而要敬而遠(yuǎn)之。

(一)考核機(jī)制變化下官員作為的目標(biāo)多元化

中國改革取得顯著成功，根本原因就是調(diào)動了官員和各方面的積極性，各地區(qū)、各部門到處試點、彼此競爭，就形成了相互促進(jìn)的局面。而本輪改革在提高中央決策層改革意愿的同時卻出現(xiàn)了“中間層不作為”的局面。這個不作為，自然是官員晉升機(jī)制變化所引起的，而最大的變化是GDP不再是升遷的唯一目標(biāo)了。

官員晉升的目標(biāo)呈現(xiàn)多元化。除GDP外還有以下重要指標(biāo)：(1)清廉。晉升前財產(chǎn)公示，徹查裸官。(2)環(huán)保。環(huán)保終身追責(zé)，環(huán)保責(zé)任一票否決。(3)重大責(zé)任事故。安全生產(chǎn)與社會治安等重大責(zé)任問題也會直接影響官員仕途。(4)其他要求。如重大決策終身追責(zé)、干預(yù)司法通報追責(zé)。但是從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論看，多任務(wù)代理和多委托人代理都是低效率的。一個代理人同時承擔(dān)多項任務(wù)，或者一個代理人同時對多個委托人負(fù)責(zé)，都會存在較高的偷懶問題和代理成本，因為它很難做到激勵相容。多重目標(biāo)，孰重孰輕，如何才能更好地晉升？許多官員對此迷茫和無所適從。

(二)反腐敗風(fēng)氣下官員作為的膽識下降

以反腐倡廉、四風(fēng)整頓、群眾路線以及黨建體系的重構(gòu)為核心的改革已對傳統(tǒng)資源配置的政治經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式和政商環(huán)境帶來了巨大的震撼，地方政府開始改變過去三十多年來的投資饑渴癥的政治經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系。在中國，中央對地方政府自發(fā)改革創(chuàng)新和扶持企業(yè)的做法一向是默認(rèn)的，往往采用事后確認(rèn)的方式，對相關(guān)的大膽革新行為容忍度較高。有學(xué)者實證研究發(fā)現(xiàn)，官員在參與經(jīng)濟(jì)部門活動中獲得了包括政治升遷和經(jīng)濟(jì)利益在內(nèi)的私人收益，使得地方官員競相為企業(yè)謀劃發(fā)展，而中央政府則表現(xiàn)出了較大容忍度，這正是中國經(jīng)濟(jì)增長的制度特征。但是，當(dāng)前反腐力度的加大，以及考核機(jī)制的變遷，使得官員的容忍度降低、私人收益下降、積極性受挫。同時，由于法治不健全、權(quán)責(zé)不對應(yīng)的現(xiàn)實，致使行無定則、違規(guī)施政成為權(quán)力運(yùn)行的普遍現(xiàn)象，而在反腐高壓態(tài)勢下部分官員則不知道如何依法依規(guī)施政，產(chǎn)生了不求無功、但求無過的消極心態(tài)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，反腐敗不是官員不作為的根本原因，而是理順官員激勵的第一步。反腐敗打破了政府運(yùn)行中原有的激勵相容機(jī)制，破除了政商關(guān)系的潛規(guī)則，在短期內(nèi)可能使得部分官員不敢作為、不知如何去作為，但是不能把腐敗在制度不健全或者制度質(zhì)量很低情形下對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期“潤滑劑”作用當(dāng)成阻礙改革的依據(jù)。聶輝華[5]認(rèn)為，腐敗造成了一些發(fā)展中國家的政治和社會低效率，但對經(jīng)濟(jì)增長可能產(chǎn)生正向作用。從長期來看，反腐敗使官員晉升激勵制度上升了一個層次，使他們更加穩(wěn)健和高效地發(fā)展經(jīng)濟(jì)和推行改革。夏杰長和劉誠[6]通過理論模型發(fā)現(xiàn)，長期來看，腐敗對交易費(fèi)用和社會成本均不利，嚴(yán)重掣肘經(jīng)濟(jì)增長。因此，反掉了腐敗份子不是最終目的，如何讓有能力的清廉官員脫穎而出，才是提升政府治理水平的關(guān)鍵。

表面上看，反腐敗影響了一些官員的積極性、膽識和魄力，但問題的根源還是如何在新的晉升規(guī)則下激發(fā)官員有更大作為。改革意味著突破現(xiàn)有的規(guī)則，去干前人沒有干過的事情，而當(dāng)前全面深化改革任務(wù)繁重，通過合理的晉升機(jī)制引導(dǎo)官員大膽創(chuàng)新是當(dāng)務(wù)之急。

(三)市場決定作用下官員作為的科學(xué)性增加

十八屆三中全會確立了讓市場起決定作用的方針，而政府第一行動集團(tuán)和政治企業(yè)家的角色就需要相應(yīng)調(diào)整，官員有所作為的科學(xué)性和難度增加了。

一方面，我們更看重經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和效益。“新常態(tài)”下，依然要緊緊抓住發(fā)展這個第一要務(wù)，不是不要GDP，而是要有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的GDP。質(zhì)量和效益的追求，使得政府調(diào)控的難度增大；另一方面，政府要制定權(quán)力清單，簡政放權(quán)。政府不再過多地干預(yù)市場行為，更不能代替企業(yè)去經(jīng)營項目，以往第一行動集團(tuán)的身份需要轉(zhuǎn)為企業(yè)的服務(wù)者。政府掌控的土地、信貸、補(bǔ)貼和稅收等行政資源不再隨意使用，而是依照市場規(guī)則去引導(dǎo)市場。放權(quán)的同時提升經(jīng)濟(jì)質(zhì)量，無疑增大了官員作為的科學(xué)性，加大了其有所作為的難度。

四、官員適度有為的激勵機(jī)制構(gòu)建——以霧霾治理為例

市場發(fā)揮決定作用，官員過度有為已不合時宜；而政府的作用更不能忽視，仍需更好地發(fā)揮。如上文所述，官員的晉升機(jī)制發(fā)生了變遷，官員積極性下降了，官員適度有為的科學(xué)性增加了。應(yīng)該在哪些方面有為、如何適度，成為急需明確的問題，關(guān)乎官員激勵系統(tǒng)和改革發(fā)展的大局。筆者以霧霾治理為例，對此做出一些研究探索。

政府對經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生的環(huán)境污染進(jìn)行規(guī)制，是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動中爭議最小、能力又較強(qiáng)的行動，不論從經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)理上還是從民眾的現(xiàn)實需求上都是如此。如表1所示，筆者整理了政府在調(diào)節(jié)和干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動中的主要行動，不難發(fā)現(xiàn)，保護(hù)環(huán)境與保護(hù)產(chǎn)權(quán)一樣是不可爭議的，不論是自由學(xué)派還是干預(yù)學(xué)派，都會認(rèn)為這是政府必須做的事情。同時，政府在此行為上的能力超過了市場規(guī)則。這是因為，如果政府一味堅持守夜人的無為做派，市場規(guī)則得以彰顯，但是政府能力卻會縮減，并會影響政府對爭議產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，這是一個悖論。在環(huán)境保護(hù)方面，政府的作為可以更大膽進(jìn)取一些。這也證明了在霧霾治理方面，官員理應(yīng)適度有為。Fisman和Wang[7]發(fā)現(xiàn)，政府的一些管制措施(如環(huán)保、安全生產(chǎn)等)對社會整體是有利的，可以規(guī)避較高的社會成本。

表1 政府經(jīng)濟(jì)功能在學(xué)理上的分類

注：“0”表示無，而“+”越多表示越強(qiáng)。

而從另一方面來看，霧霾治理的難度大、風(fēng)險多，這需要官員投入更多的精力。從風(fēng)險發(fā)生的環(huán)節(jié)可以把大氣污染的主要風(fēng)險劃分為道德風(fēng)險、操作風(fēng)險、違規(guī)風(fēng)險、監(jiān)管風(fēng)險、自然風(fēng)險和技術(shù)風(fēng)險六類。面對這六類風(fēng)險，霧霾治理的任務(wù)顯得艱巨和復(fù)雜。風(fēng)險測度的主觀性，決定了它不像總量控制那樣有著明確的量化指標(biāo)；風(fēng)險事件的偶然性，使得它無法用污染發(fā)生與否來衡量工作的好壞；風(fēng)險事件的低概率性，又讓管理工作的成效無法對比。這就要求政府官員投入更多精力來加強(qiáng)霧霾治理，如果沒有對官員的強(qiáng)激勵機(jī)制和主動作為，霧霾治理恐怕難以奏效。

因此，務(wù)必要強(qiáng)化官員的晉升和問責(zé)機(jī)制，推動綠色發(fā)展。通過晉升和問責(zé)機(jī)制引導(dǎo)官員行為，才是激勵相容的，才會是主動的和持久的。一方面，晉升機(jī)制是官員行為的“指揮棒”，變革政府在霧霾治理中的不當(dāng)干預(yù)必須從官員考核機(jī)制入手。因此，官員考核不僅要GDP，還要有質(zhì)量的GDP，更加側(cè)重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色發(fā)展。要加強(qiáng)環(huán)境考核，把綠色發(fā)展作為官員考核的基本內(nèi)容。同時，要讓當(dāng)?shù)匕傩盏目己苏家欢?quán)重。另一方面，晉升只是誘導(dǎo)，而對于有悖于調(diào)結(jié)構(gòu)和綠色發(fā)展的官員還要強(qiáng)化問責(zé)。官員的重大決策要終身負(fù)責(zé)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計。實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，開展環(huán)保督察巡視。事實上，大量供給工業(yè)用地、補(bǔ)貼等政策正是刺激高污染產(chǎn)能走向過剩的重要原因。

五、結(jié)論和政策建議

認(rèn)識和處理官員不作為和霧霾問題，不僅要督查、評估和問責(zé)，還要從深層次挖掘官員激勵的歷史和變遷，并從中得到政策啟發(fā)。真正從根本上認(rèn)識、適應(yīng)和引領(lǐng)“新常態(tài)”，實現(xiàn)綠色發(fā)展，關(guān)鍵還是要從政績評價體系這個制度指揮棒上下工夫。需要重視官員“不想干”、“不敢干”、“不會干”等問題，重建和完善激勵機(jī)制，讓真正想干和會干的干部脫穎而出。為此，我們提出六點政策建議：

(一)提高“十三五”減排目標(biāo)，增強(qiáng)人民群眾的獲得感

通過梳理“十二五”規(guī)劃發(fā)現(xiàn)，目前大氣污染的減排目標(biāo)超額完成，這與霧霾肆虐的事實嚴(yán)重不符，也違背了“改革成效的人民群眾的獲得感”。改革成效如何，要靠人民群眾的真實體驗來判斷。因此，我們要提高“十三五”的減排目標(biāo)，因地制宜地增加相應(yīng)的綠色發(fā)展指標(biāo)，如空氣質(zhì)量、城市公交出行率、污染物處理和環(huán)境保護(hù)投入等方面的指標(biāo)，同時針對性地加入PM2.5等關(guān)乎人民利益的直觀指標(biāo)。此外，人民滿足感還來自政績考核、環(huán)境規(guī)制方案等方面對群眾參與的尊重、鼓勵以及人民監(jiān)督權(quán)力的落實。群眾參與使得他們在心理上得到了一定的滿足感和安慰，并給了他們伸張權(quán)利的渠道和可能。Ravallion等[8]實證研究發(fā)現(xiàn)，即便人們沒有得到實惠，但是知道自己擁有權(quán)利也會變得更加開心，對工作和生活的評價也更加積極。

(二)晉升機(jī)制更透明、更明確，讓官員想干

要真正把群眾滿不滿意、贊不贊成、高不高興作為官員作為與否的評價標(biāo)準(zhǔn)。晉升機(jī)制的設(shè)計則需要更加明晰，不能單單因為領(lǐng)導(dǎo)表揚(yáng)、私人關(guān)系和官僚手段就獲得晉升，而是從人民滿意出發(fā)，用一套大家都看得到、摸得著的規(guī)章制度和量化指標(biāo)來考評和晉升官員。具體設(shè)計上，可以更加強(qiáng)調(diào)GDP質(zhì)量，同時對環(huán)境、安保等設(shè)置幾條紅線，在紅線區(qū)間內(nèi)按照GDP質(zhì)量高低來評判官員績效。而對于GDP質(zhì)量的測度，從地區(qū)規(guī)劃到產(chǎn)業(yè)布局和城市管理要強(qiáng)化綠色發(fā)展理念和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

(三)鼓勵大膽創(chuàng)新，讓官員敢干

對發(fā)現(xiàn)的“為官不為”問題，要及時發(fā)出通報和進(jìn)行處理，并與干部任用和考核獎懲掛鉤。在強(qiáng)調(diào)追責(zé)的同時，還要注意保護(hù)改革者，寬容失誤者，鼓勵干事者，充分保護(hù)好黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。重用改革派，做改革的促進(jìn)派實干家。比如，對官商合作、公私合營不要一棒子打死，官員也不要避而遠(yuǎn)之，那些不涉及腐敗、不違反原則的企業(yè)溝通和扶持依然要鼓勵。事實上，改革創(chuàng)新的作用遠(yuǎn)大于政府直接參與經(jīng)濟(jì)活動。Bosker等[9]發(fā)現(xiàn)，廢除戶籍制度會提高總體福利水平，大于高速公路建設(shè)所帶來的效用。霧霾治理方面，阻礙官員“敢”干的一個重要問題是發(fā)展與改革的權(quán)衡。穩(wěn)增長還是促改革在地方政府層面具有一定的矛盾，因此，中央一定要做好目標(biāo)引導(dǎo)，并建立容錯機(jī)制，即便犧牲了一點短期增長，只要不是主觀故意或謀取私利的改革都應(yīng)該給予支持。

(四)教育官員創(chuàng)造性地有作為

讓官員會干。讓官員認(rèn)識到市場經(jīng)濟(jì)的決定作用是如何體現(xiàn)的，怎樣才是簡政放權(quán)，又通過何種方式來鼓勵和扶持哪類企業(yè)。讓想作為、敢作為的官員知道如何正確地作為。事實上，政府政策確實可以左右經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，Han 和Kung[10]實證研究發(fā)現(xiàn)，2002年中央政府改變了企業(yè)所得稅分成比率，導(dǎo)致地方政府的努力方向從促進(jìn)工業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)化，重點發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)。然而，北京首都圈存在著一個“重化工圈”，急需做出調(diào)整和改變。一方面，要強(qiáng)化官員的市場意識，保護(hù)產(chǎn)權(quán)。一些學(xué)者認(rèn)為基于市場化價格規(guī)制，比如更高煤炭價格或征收碳稅，可能比行政命令更為有效；另一方面，要督促官員在區(qū)域協(xié)調(diào)、產(chǎn)出結(jié)構(gòu)調(diào)整、綠色產(chǎn)品的政府采購和產(chǎn)品污染信息的強(qiáng)制披露等方面大膽作為。理順官員激勵機(jī)制，培育官員創(chuàng)新有為的能力，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(五)發(fā)揮智庫功能，提升社會支持

當(dāng)前社會利益分化，改革要協(xié)調(diào)各方利益但不是被動地擱置改革，而是主動選取最大公約數(shù)，獲取盡可能多的支持者。同時，柔化利益損失并搏得損失方的心理諒解和支持。這就要求政府要創(chuàng)新改革管理思路，更好發(fā)揮智庫功能，強(qiáng)化預(yù)期管理、輿情管理、應(yīng)急管理。一方面，要給予相對寬松的輿論環(huán)境。專家學(xué)者要深入研討達(dá)成理論共識，并引導(dǎo)社會預(yù)期。另一方面，發(fā)揮智庫“對上諫言，對下解釋”的功能。政府要重視智庫建議，增強(qiáng)決策的科學(xué)合理性和預(yù)期前瞻性；智庫專家要有高度責(zé)任感和出眾演講能力，來理解改革本意并將其壓縮成有說服力的簡明敘述，推銷和傳達(dá)給公眾。在綠色發(fā)展和霧霾治理問題上，公眾有強(qiáng)烈的改革共識和意愿，社會阻力較小，智庫專家應(yīng)該積極探究霧霾產(chǎn)生原因和治理對策，并與公眾進(jìn)行溝通，避免激化社會矛盾。

(六)強(qiáng)化霧霾治理的具體機(jī)制

第一，建立以應(yīng)急管理為核心的預(yù)警機(jī)制。在事前應(yīng)該提前預(yù)警，尤其是發(fā)生紅色預(yù)警需要采取特殊措施時，應(yīng)提前通過各種傳媒告知市民。在情況允許的條件下，發(fā)出紅色預(yù)警盡量事先進(jìn)行民意調(diào)查、咨詢和舉辦聽證會，廣泛聽取市民意見，讓市民參與決策制定過程。第二，建立以崗位責(zé)任制為基礎(chǔ)的監(jiān)督管理體系。對于企業(yè)，明確和細(xì)化崗位職責(zé)，加強(qiáng)操作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，強(qiáng)化責(zé)任到崗、責(zé)任到人。對生產(chǎn)的污染環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管和巡視，設(shè)立專門的監(jiān)測崗位，與生產(chǎn)部門獨立考核。第三，建立以信息技術(shù)為支撐的立體監(jiān)控體系。綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計算、云存儲和量子通信等高科技手段，建立全國共享、多部門共享的龐大數(shù)據(jù)庫，讓違法違規(guī)排放無處可藏。第四，建立以聯(lián)合懲戒為手段的污染懲罰體系。單一的懲罰措施難以對霧霾違法違規(guī)形成強(qiáng)有力的震懾，也容易造成行政裁量權(quán)的集中，探索建立多部門聯(lián)合懲戒的機(jī)制，讓超標(biāo)排污后的企業(yè)，從稅務(wù)、工商、環(huán)保、國土、公安和金融機(jī)構(gòu)等部門受到限制，讓違規(guī)企業(yè)在市場中寸步難行。第五，建立以事后總結(jié)為途徑的更新反饋體系。霧霾發(fā)生后需要尋找到霧霾發(fā)生的源頭，分析管理工作中存在的問題，及時彌補(bǔ)和更正防范體系和制度。第六，盡快試點征收擁堵費(fèi)和區(qū)域交通一體化等措施，并形成可復(fù)制推廣的經(jīng)驗。

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(責(zé)任編輯：劉 艷)

2016-09-21

中國社會科學(xué)院創(chuàng)新工程重大研究項目“十八屆三中全會決定研究——中國改革開放(制度創(chuàng)新)的歷史進(jìn)程與發(fā)展戰(zhàn)略”(2014YCXZD002)

楊坤峰(1982-)，女，山東濟(jì)寧人，博士研究生，主要從事世界經(jīng)濟(jì)和宏觀經(jīng)濟(jì)研究。E-mail：yangkunfeng07@163.com劉 誠(1985-)，男，山東東營人，助理研究員，博士，主要從事制度經(jīng)濟(jì)和體制改革研究。E-mail：liucheng1353@163.com

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1000-176X(2016)12-0082-06