改革土地管理方式 創(chuàng)新土地管理機(jī)制

孫艾青

摘要：廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)當(dāng)前面臨著千載難逢的發(fā)展機(jī)遇。在推進(jìn)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)過(guò)程中，體制機(jī)制的創(chuàng)新將起到至關(guān)重要的作用。文章運(yùn)用SWOT模型深度剖析了北部灣土地管理改革的內(nèi)部?jī)?yōu)劣勢(shì)以及外部機(jī)遇和挑戰(zhàn)，最后得出北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)土地管理創(chuàng)新的建議，即探索適應(yīng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展形勢(shì)的差別化土地管理政策，包括創(chuàng)新土地供應(yīng)、工業(yè)用地管理、農(nóng)村土地管理、節(jié)約集約用地和圍海造地等制度，為北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力和體制保障。

關(guān)鍵詞：北部灣；土地管理；改革；SWOT分析

一、引言

廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)成立于2006年3月，區(qū)內(nèi)主要包括南寧、北海、欽州、防城港四市轄區(qū)范圍和玉林、崇左兩市物流中心，陸地面積4.25萬(wàn)平方公里，海岸線長(zhǎng)1595公里，總?cè)丝?300萬(wàn)人。2008年國(guó)家批準(zhǔn)實(shí)施《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（以下稱(chēng)《規(guī)劃》），北部灣發(fā)展被正式納入了國(guó)家戰(zhàn)略。短短三年多時(shí)間里，北部灣經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了明顯成效，據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年，廣西實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值逾9500億元，高于全國(guó)平均水平3.9%，其中北部灣地區(qū)生產(chǎn)總值即達(dá)3000億元，占比重三成。隨著全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的不斷深入，現(xiàn)如今北部灣備受?chē)?guó)內(nèi)外矚目，北部灣已邁入重要的歷史轉(zhuǎn)折期。任何區(qū)域的發(fā)展均離不開(kāi)土地資源的支撐，北部灣現(xiàn)行的土地管理體制存在著諸多的問(wèn)題，阻礙了地區(qū)的開(kāi)放開(kāi)發(fā)進(jìn)程，因此必須加快推進(jìn)與經(jīng)濟(jì)配套的土地管理改革，為實(shí)現(xiàn)北部灣的跨越式發(fā)展，早日成長(zhǎng)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)“第四增長(zhǎng)極”提供動(dòng)力和保障。

SWOT分析是常用的戰(zhàn)略分析方法，是對(duì)研究客體面臨的優(yōu)勢(shì)（Strengths）、劣勢(shì)（Weaknesses）、機(jī)遇（Opportunities）、威脅（Threats）的分析。它最早由美國(guó)哈佛大學(xué)商學(xué)院安索夫教授于1956年提出，起初用于企業(yè)戰(zhàn)略研究，現(xiàn)在已在組織、個(gè)人、產(chǎn)業(yè)和區(qū)域等多個(gè)層面上使用。其基本原理是系統(tǒng)分析研究對(duì)象內(nèi)部具備的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，及其外部存在的機(jī)會(huì)和威脅，并在此基礎(chǔ)上選擇最優(yōu)行動(dòng)戰(zhàn)略，以最大限度地調(diào)動(dòng)資源和優(yōu)勢(shì)，利用機(jī)會(huì)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，獲得可持續(xù)發(fā)展的可能性。本文對(duì)廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)土地管理進(jìn)行SWOT分析，就是深入了解和把握其優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)、機(jī)遇和挑戰(zhàn)，并提出針對(duì)性的改革和創(chuàng)新建議。

二、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)土地管理改革優(yōu)勢(shì)（Strengths）

（一）良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，催生土地管理改革

北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)背靠大西南，面向東南亞，東臨“珠三角”，處于中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)、泛珠三角經(jīng)濟(jì)圈和大西南經(jīng)濟(jì)圈的中心結(jié)合部，是我國(guó)西部唯一的沿海地區(qū)，是中國(guó)沿海與東盟國(guó)家陸上交往的樞紐，是促進(jìn)中國(guó)—東盟全面合作的重要橋梁和基地，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，戰(zhàn)略地位突出，發(fā)展?jié)摿薮?。良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和特殊的戰(zhàn)略地位決定了北部灣必須進(jìn)一步解放思想，改革土地管理方式，為促進(jìn)北部灣區(qū)域可持續(xù)發(fā)展提供土地資源保障。

（二）成立了專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，服務(wù)土地管理改革

為適應(yīng)北部灣土地管理改革需要，自治區(qū)國(guó)土資源廳專(zhuān)門(mén)成立了北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)國(guó)土資源管理制度配套改革小組，研究廣西權(quán)限內(nèi)能自行確定的土地資源方面的支持政策措施、改革創(chuàng)新管理體制的意見(jiàn)和建議，以及需向國(guó)家爭(zhēng)取的政策措施。小組的成立為科學(xué)、有序、穩(wěn)妥推進(jìn)土地管理改革提供有力的組織保障。

（三）制定了相關(guān)政策，探索土地管理改革

廣西自治區(qū)政府先后出臺(tái)了《廣西關(guān)于全面實(shí)施廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃的決定》、《關(guān)于促進(jìn)廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)的若干政策規(guī)定》等政策文件，在土地管理改革上做了一些初步探索，集中體現(xiàn)在對(duì)于符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保要求、符合“5大功能組團(tuán)”產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，以及對(duì)于促進(jìn)集約節(jié)約利用土地的相關(guān)單位在土地供應(yīng)、稅費(fèi)、項(xiàng)目前期工作等方面給予傾斜支持，這為今后不斷摸索、深化改革奠定了良好的開(kāi)端。

三、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)土地管理改革劣勢(shì)（Weakness）

（一）缺乏整體規(guī)劃，土地管理難以協(xié)調(diào)

北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)包括四個(gè)地級(jí)市，經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部門(mén)分割、各自為政現(xiàn)象難以在短期內(nèi)消除。土地管理方面，土地的規(guī)劃、開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)由各市按照行政區(qū)域分別管理，經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)缺少統(tǒng)一的規(guī)劃和統(tǒng)籌安排，不利于區(qū)內(nèi)土地資源的宏觀調(diào)控，已成為北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)資源有效利用、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸障礙。

（二）現(xiàn)行土地管理模式不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求

主要表現(xiàn)在：土地利用年度計(jì)劃與實(shí)際需要脫節(jié)，且指標(biāo)下達(dá)較晚，不利于項(xiàng)目的統(tǒng)籌安排；工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的土地等別及價(jià)格偏高，不利于吸引外資和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；圍海造地管理海洋和土地部門(mén)銜接不夠充分等。此外，還有耕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制不健全、征地制度不完善等土地管理共性問(wèn)題。

（三）政府職能不完善，行政效率低下

北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)許多行政主體在履行職責(zé)時(shí)，仍然存在一些問(wèn)題，如對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過(guò)多，社會(huì)管理和公共服務(wù)功能比較薄弱；部門(mén)職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不明、效率不高；對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制還不完善等等。這些問(wèn)題直接影響政府發(fā)揮應(yīng)有作用，也在一定程度上阻礙了改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐。

四、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)土地管理改革機(jī)遇（Opportunity）

（一）西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的深入實(shí)施

西部大開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略分成三步：2001—2010年是奠定基礎(chǔ)階段，2010—2030年是加速發(fā)展階段，2030—2050年，全面推進(jìn)現(xiàn)代化階段。從目前來(lái)看，廣西的發(fā)展已經(jīng)達(dá)到或超過(guò)了第一階段的預(yù)期目標(biāo)，廣西將進(jìn)一步鞏固基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的躍進(jìn)，甚至有可能提前進(jìn)入西部大開(kāi)發(fā)的第三階段。廣西的快速發(fā)展必然會(huì)帶動(dòng)管理制度包括土地管理制度的改革。

（二）國(guó)家政策和地方法律法規(guī)的支持

廣西一方面廣泛爭(zhēng)取國(guó)家相關(guān)政策支持，一方面努力完善自身法律法規(guī)體系。2009年10月，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，鼓勵(lì)允許北部灣在土地改革方面先行先試，對(duì)深化農(nóng)村土地管理改革、工業(yè)用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、園區(qū)用地、重大工程用地等方面作出明確指示。2010年3月1日起施行的《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)條例》提出了土地管理改革的幾大方向：創(chuàng)新土地利用方式，推進(jìn)土地利用規(guī)劃計(jì)劃管理體制改革，實(shí)行城鄉(xiāng)增減掛鉤試點(diǎn)，推行農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)圍海造地的管理和調(diào)控等，《條例》的施行強(qiáng)化了北部灣土地管理改革的法律支撐。

（三）國(guó)土資源部和廣西政府合力推進(jìn)土地管理改革

2008年底，國(guó)土資源部與廣西壯族自治區(qū)人民政府簽訂了《關(guān)于共同推進(jìn)廣西國(guó)土資源工作 促進(jìn)廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的合作備忘錄》，雙方對(duì)廣西發(fā)展的土地利用新機(jī)制、耕地保護(hù)模式、用地審批管理制度等方面達(dá)成共識(shí)。2010年6月，南寧市被列為全國(guó)11個(gè)征地改革試點(diǎn)城市之一。同年7月，國(guó)土資源部出臺(tái)《國(guó)土資源部關(guān)于支持廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意見(jiàn)的函》，提出了支持廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的26項(xiàng)政策和措施，是繼《若干意見(jiàn)》發(fā)布后，第一份支持廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的國(guó)家部委文件，國(guó)家和地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)土地管理改革的高度重視可見(jiàn)一斑。國(guó)土資源部和廣西政府凝成合力，必將極大促進(jìn)和推動(dòng)廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)土地管理改革工作的開(kāi)展。

（四）國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)借鑒

迄今為止我國(guó)共設(shè)立了10個(gè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。目前，國(guó)土資源部已經(jīng)針對(duì)成渝綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、長(zhǎng)株潭兩型社會(huì)試驗(yàn)區(qū)出臺(tái)了土地制度創(chuàng)新辦法。改革的重點(diǎn)主要集中在土地利用規(guī)劃與計(jì)劃、耕地保護(hù)、土地征收與審批、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地收益分配、管理體制創(chuàng)新等幾個(gè)方面。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)成立較晚，可廣泛借鑒這些先行試驗(yàn)區(qū)土地管理改革的成功經(jīng)驗(yàn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，避免走彎路，及早實(shí)現(xiàn)土地管理體制的轉(zhuǎn)變，完善土地管理各項(xiàng)機(jī)制。

五、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)土地管理改革挑戰(zhàn)（Threat）

（一）區(qū)域合作的進(jìn)一步深化

中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)是由不同政治體制、不同資源狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的國(guó)家和地區(qū)構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受政策因素影響更大，而適當(dāng)?shù)闹贫缺ＷC是政府提供正確服務(wù)、控制政策風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)基礎(chǔ)。土地管理體制是行政管理制度中的重要一環(huán)，如果土地管理政策不能與時(shí)俱進(jìn)，不能適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)需要，不能發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的支撐作用，將會(huì)成為廣西地區(qū)阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的掣肘。因此，必須建立起與區(qū)域發(fā)展合作相配套的土地管理體制。

（二）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到空間制約

廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展普遍伴隨著低效用地現(xiàn)象，同時(shí)，耕地保護(hù)和土地生態(tài)也遭受威脅。一方面當(dāng)前的北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展形勢(shì)大好，需要有充足的建設(shè)用地作為保障，另一方面其拓展空間已經(jīng)受到了很大制約，節(jié)約集約用地的壓力不斷增加。因此在加大新增建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)容量的同時(shí)，存量土地挖潛也是當(dāng)前土地利用和管理的一項(xiàng)重要任務(wù)。如何創(chuàng)新土地利用和管理制度與模式，是亟待解決的問(wèn)題。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級(jí)帶來(lái)的挑戰(zhàn)

由于地理位置優(yōu)越，多重政策優(yōu)勢(shì)疊加，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)成了發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的“黃金落腳點(diǎn)”。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是一把“雙刃劍”，北部灣承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，必須避免重走“先污染、后治理”之路。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)給土地管理提出了新課題，涉及規(guī)劃計(jì)劃管理、供地節(jié)地模式、園區(qū)空間布局調(diào)整等許多方面。加快改革土地管理方式機(jī)制，發(fā)揮土地資源優(yōu)勢(shì)，吸引優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的一條重要新途徑。

（四）由區(qū)位優(yōu)勢(shì)向競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化帶來(lái)的挑戰(zhàn)

優(yōu)越的區(qū)位條件有利于一個(gè)地區(qū)取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，但競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)還取決于這個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治環(huán)境、管理制度等多方面因素。隨著中國(guó)-東盟自貿(mào)區(qū)的建立，廣西的戰(zhàn)略地位顯著升級(jí)，不僅要提升國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)力，還要提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。如何推動(dòng)廣西形成開(kāi)放合作的空間優(yōu)勢(shì)、資源環(huán)境優(yōu)勢(shì)，以及提升國(guó)際大通道能力，是土地管理制度改革需要思考的重大問(wèn)題。

六、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)土地管理改革建議

（一）創(chuàng)新土地規(guī)劃計(jì)劃管理，探索多元化供地方式

1. 編制北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)國(guó)土規(guī)劃。為了統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化國(guó)土開(kāi)發(fā)格局，必須突破行政區(qū)劃界限，單獨(dú)編制北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)國(guó)土規(guī)劃。規(guī)劃著力引導(dǎo)形成主體功能定位清晰，人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的優(yōu)化開(kāi)發(fā)格局。在國(guó)土規(guī)劃的指導(dǎo)下，探索建立經(jīng)濟(jì)區(qū)各級(jí)土地利用總體規(guī)劃動(dòng)態(tài)評(píng)估與滾動(dòng)修編機(jī)制，完善經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃體系，充分發(fā)揮規(guī)劃的宏觀調(diào)控職能。

2. 改進(jìn)土地計(jì)劃管理模式。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將3～5年的建設(shè)用地指標(biāo)集中一次性下達(dá)，由經(jīng)濟(jì)區(qū)根據(jù)不同發(fā)展階段需要自行動(dòng)態(tài)管理。嚴(yán)格執(zhí)行土地節(jié)約集約標(biāo)準(zhǔn)，建立領(lǐng)導(dǎo)干部建設(shè)用地離任審核制度和建設(shè)用地考評(píng)體系。重點(diǎn)保障民生用地和重大項(xiàng)目用地，實(shí)行單獨(dú)供地，不占用經(jīng)濟(jì)區(qū)的計(jì)劃指標(biāo)，以解決土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)緊缺的問(wèn)題。

3. 探索完善多元化的供地制度。（1） 進(jìn)一步完善招牌掛制度。按照出讓地塊的用途，實(shí)行差別化的出讓制度；明確和細(xì)化協(xié)議出讓的產(chǎn)業(yè)用地范圍，在不具備招拍掛的條件下，可采取協(xié)議出讓供地。（2） 適當(dāng)降低工業(yè)用地價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于工業(yè)基礎(chǔ)薄弱的重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)，自治區(qū)確定的優(yōu)先發(fā)展的工業(yè)項(xiàng)目、技術(shù)水平達(dá)到國(guó)際國(guó)內(nèi)先進(jìn)水平的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地，可通過(guò)合理降低工業(yè)用地價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，提高地區(qū)投資的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力。（3） 探索工業(yè)用地租賃制度。為了兼顧企業(yè)利益和產(chǎn)業(yè)升級(jí)需要，產(chǎn)業(yè)用地應(yīng)以租賃為主，租期分為短期和長(zhǎng)期兩種，具體按土地用途決定，但租期最長(zhǎng)不得超過(guò)同類(lèi)用途出讓最高年限。（4） 探索工業(yè)用地退出機(jī)制。根據(jù)產(chǎn)業(yè)生命周期，合理確定產(chǎn)業(yè)用地出讓年限，加快制訂出讓年限內(nèi)土地收回、回購(gòu)、轉(zhuǎn)讓和退出辦法，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。

（二）推進(jìn)土地利用方式轉(zhuǎn)變，提高節(jié)約集約用地水平

1. 推進(jìn)項(xiàng)目向經(jīng)濟(jì)園區(qū)集中，鼓勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)。積極引導(dǎo)工業(yè)項(xiàng)目向開(kāi)發(fā)區(qū)集中，合理布局園區(qū)產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)，提高園區(qū)土地節(jié)約集約標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵(lì)利用地上和地下空間，建設(shè)形勢(shì)多樣的標(biāo)準(zhǔn)廠房、套式廠房，引進(jìn)能在多層標(biāo)準(zhǔn)廠房生產(chǎn)的工業(yè)項(xiàng)目。安排工業(yè)園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助金，對(duì)建二層及以上的廠房進(jìn)行補(bǔ)貼。

2. 推進(jìn)節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。建立城鎮(zhèn)居民人均最高住房面積限制標(biāo)準(zhǔn)，建立農(nóng)村居民宅基地標(biāo)準(zhǔn)和合理的宅基地有償騰退機(jī)制。全面推進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地評(píng)估，建立區(qū)域用地項(xiàng)目信息庫(kù)，作為項(xiàng)目供地聯(lián)合會(huì)審、辦理供地手續(xù)及項(xiàng)目后評(píng)估的依據(jù)；建立工業(yè)項(xiàng)目后評(píng)估機(jī)制，對(duì)投資商承諾的投資強(qiáng)度、產(chǎn)出水平、建筑容積率、綜合效益等方面進(jìn)行跟蹤評(píng)估，并采取相應(yīng)的鼓勵(lì)或限制措施。

3. 建立和完善節(jié)約集約用地考核制度。建立節(jié)約集約用地的指標(biāo)評(píng)估體系，定期對(duì)市縣、開(kāi)發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地的情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果納入干部政績(jī)考核體系，考核結(jié)果要作為下達(dá)土地利用年度計(jì)劃的依據(jù)。

（三）推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，切實(shí)保障農(nóng)民利益

1. 推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，完善產(chǎn)權(quán)。加快推進(jìn)集體土地確權(quán)登記頒證，明確集體土地所有權(quán)的權(quán)能。探索將現(xiàn)有集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能分細(xì)化為與國(guó)有建設(shè)用地劃撥、出讓、租賃等相似的使用權(quán)類(lèi)型，推進(jìn)集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革。

2. 推進(jìn)征地制度改革。嚴(yán)格界定“公共利益”，明確“公共利益”用地的范圍，制訂《公益性征地目錄》。 實(shí)行征地區(qū)片綜合地價(jià)，做到征地補(bǔ)償同地同價(jià)。每2至3年對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，逐步提高征地補(bǔ)償水平。采取留地安置、土地股份合作等多元安置途徑，保證被征地農(nóng)民生活水平不降低和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

3. 科學(xué)建立農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制。 建立規(guī)范的農(nóng)村土地交易程序。成立農(nóng)村建設(shè)用地交易中心，所有的村莊整理、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，都通過(guò)交易中心進(jìn)行招標(biāo)。允許和鼓勵(lì)農(nóng)民以土地入股、產(chǎn)權(quán)交易、租賃等方式用來(lái)搞開(kāi)發(fā)和建設(shè)。打破城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)二元結(jié)構(gòu)。明確在不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市合法流轉(zhuǎn)，實(shí)行集體建設(shè)用地使用權(quán)有償取得和流轉(zhuǎn)制度，將集體建設(shè)用地納入統(tǒng)一土地市場(chǎng)。按照“公司+基地+農(nóng)戶”的模式，推進(jìn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)。推進(jìn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)向優(yōu)勢(shì)地區(qū)集中，建立生產(chǎn)基地，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化和品牌化經(jīng)營(yíng)管理。培育規(guī)范農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)用地有序流轉(zhuǎn)。由公司經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶以農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，參與收益分配，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

（四）拓展土地利用空間，科學(xué)適度開(kāi)展圍填海

1. 海洋功能區(qū)劃與土地利用總體規(guī)劃相銜接。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，要充分考慮填海用地的需求，征求海洋管理部門(mén)的意見(jiàn)，結(jié)合海洋功能區(qū)劃，由海洋管理部門(mén)劃定規(guī)劃期內(nèi)可能的圍填范圍。重點(diǎn)做好近期圍填海規(guī)模、位置、用途、布局的銜接。

2. 圍海造地計(jì)劃與新增建設(shè)用地計(jì)劃相銜接。圍填海形成土地的計(jì)劃也應(yīng)納入土地利用年度計(jì)劃，控制年度新增建設(shè)用地總規(guī)模。由海洋部門(mén)對(duì)圍填海計(jì)劃進(jìn)行管理，與新增建設(shè)用地計(jì)劃銜接，由國(guó)土部門(mén)統(tǒng)一下達(dá)新增建設(shè)用地指標(biāo)。制訂土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)時(shí)，國(guó)土部門(mén)要征求海洋部門(mén)的意見(jiàn)，海洋部門(mén)要在土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)下達(dá)前，把年度圍填海計(jì)劃指標(biāo)送達(dá)國(guó)土部門(mén)。

3. 海洋部門(mén)與土地部門(mén)審批相銜接。在符合土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計(jì)劃銜接的前提下，對(duì)只涉及用海的建設(shè)項(xiàng)目，可由海洋部門(mén)單獨(dú)負(fù)責(zé)預(yù)審，并將預(yù)審結(jié)果告知同級(jí)國(guó)土部門(mén)；對(duì)既涉及用海又涉及用地的，由國(guó)土資源和海洋部門(mén)分別負(fù)責(zé)用地和用海預(yù)審。用海審批，必須符合海洋功能區(qū)劃和土地利用總體規(guī)劃，納入圍填海計(jì)劃。使用灘涂，必須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。

4. 海域使用權(quán)與土地使用權(quán)相銜接。在海域使用權(quán)證與土地使用權(quán)證的轉(zhuǎn)換上，實(shí)行“填、建分離”的原則。公益性圍填海用地，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后的土地直接列為劃撥供地，海域使用權(quán)證書(shū)可直接申請(qǐng)換發(fā)為土地使用權(quán)證書(shū)。經(jīng)營(yíng)性圍填海用地，一律以招拍掛方式公開(kāi)出讓。結(jié)合目前招拍掛制度以及土地用途，綜合條件最優(yōu)者獲得土地使用權(quán)。

5. 保護(hù)土地自然形態(tài)，合理取材圍填海材料。借鑒新加坡等地圍填海先進(jìn)做法，對(duì)城市垃圾分類(lèi)處理，把對(duì)海洋環(huán)境不會(huì)造成污染的垃圾作為圍海造地的填充材料，既避免了因大量采石挖土等行為改變當(dāng)?shù)刈匀坏孛?，又解決了城市垃圾處理問(wèn)題。如借鑒上海做法，將垃圾壓縮成適當(dāng)密度尺寸“垃圾塊”作為圍海造地的填充物，并經(jīng)過(guò)處理防止其對(duì)海洋造成污染。

參考文獻(xiàn)：

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[2]曾梅芳.廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的SWOT分析及其戰(zhàn)略選擇[J].東南亞縱橫，2009（06）.

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[4]廣西：10項(xiàng)建議保障北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)用地需求.http：//news.qq.com/a/20080811/001406.htm.騰訊網(wǎng).

[5]中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革雜志社.廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)體制改革與創(chuàng)新研究報(bào)告[M].華文出版社， 2009.

[6]陳立定.新加坡工業(yè)用地政策對(duì)我國(guó)工業(yè)用地年租制的啟示[J].浙江樹(shù)人大學(xué)學(xué)報(bào)[J].2007（04）.

（作者單位：中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院）