打造服務(wù)型政府的形勢需求與探索

張啟偉

摘要：傳統(tǒng)政府管理模式存在過分強(qiáng)調(diào)社會專業(yè)化分工、政層級越來越高、權(quán)力集中統(tǒng)一、過分強(qiáng)調(diào)規(guī)則化等問題，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前全球化、信息化的社會背景，向服務(wù)型政府管理模式轉(zhuǎn)變是大勢所趨，江陰市政府本著“人本民先”的價值取向，從自身的三大職責(zé)，包括制度供給服務(wù)、提供良好的公共政策服務(wù)、提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。開展了大量有效實踐探索：推進(jìn)政民互動、優(yōu)化服務(wù)環(huán)境、實施績效管理，取得了較好的效果。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；江陰市；政府管理模式

“服務(wù)型政府”概念是我國學(xué)者提出的，但是它所包含的理念和涉及到的理論確實發(fā)端于西方發(fā)達(dá)國家，發(fā)達(dá)國家進(jìn)行的以市場力量改造政府績效的這場運動，為我國服務(wù)型政府的建設(shè)帶來了重要啟示。20世紀(jì)70年代，東西方國家陸續(xù)進(jìn)入一個全球化、信息化的時代，傳統(tǒng)的政府管理模式開始老化，大量問題顯現(xiàn)出來，亟需我國政府管理模式轉(zhuǎn)變。

一、傳統(tǒng)政府管理模式存在的問題

一是對社會專業(yè)化分工的過分強(qiáng)調(diào)，導(dǎo)致了專業(yè)化行政部門越來越多。最終導(dǎo)致兩個后果：其一、機(jī)構(gòu)臃腫、龐大，管理成本高，浪費太多社會財富；其二、專業(yè)化分工越細(xì)，就越會削弱部門之間的綜合協(xié)調(diào)，影響整個政府系統(tǒng)的運行效率。

二是政層級越來越多。傳統(tǒng)行政模式的特點是層級節(jié)制。在這種模式下，隨著現(xiàn)代社會公共事務(wù)越來越多、越來越復(fù)雜，老百姓的需求越來越多，西方政府不得不通過增加行政等級來應(yīng)付。但同時也帶來兩個問題：一是上級的政策、法規(guī)、決策在往下貫徹的過程中，經(jīng)歷的層級就越來越多，結(jié)果速度就越來越慢；二是信息傳遞經(jīng)歷的環(huán)節(jié)越來越多，每多經(jīng)歷一個層級，信息失真的可能性就會增大一些。

三是權(quán)力集中統(tǒng)一。在行政機(jī)關(guān)里，因為政府權(quán)力過分集中統(tǒng)一，久而久之就會在政府內(nèi)部形成一種權(quán)力自我中心主義的思想觀念，導(dǎo)致政府工作人員做事情往往是以自我為中心來考慮問題，而不是以老百姓為中心來考慮問題。

四是對規(guī)則化的過分強(qiáng)調(diào)，導(dǎo)致公務(wù)員辦事情總是這樣一個心態(tài)：不求有功，但求無過。只要按照政策、法規(guī)、制度、章程辦事情就夠了，至于自身的工作內(nèi)容、工作程序、工作態(tài)度如何就不考慮了，忽略了老百姓滿意度，服務(wù)意識較差。

這些問題普遍地反映出：在全球化、信息化的時代，傳統(tǒng)的那種在工業(yè)化時代建立起來的政府管理模式過時了，失靈了。這些問題的產(chǎn)生有很多原因，其中一個重要原因是：這么多年來，我國政府一手抓管制、一手抓經(jīng)濟(jì)，忽略了對自身的改革，特別是忽略其他很多方面的建設(shè)與發(fā)展。比較早地意識到這些問題的是北京、上海、南京、重慶等城市的政府，它們借鑒西方的理論與實踐，結(jié)合中國實際，提出了建設(shè)“服務(wù)型政府”的目標(biāo)。

二、服務(wù)型政府管理模式的內(nèi)涵

20世紀(jì)80年代末90年代初，我國開始學(xué)習(xí)西方的理論和經(jīng)驗，準(zhǔn)備實現(xiàn)政府的轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型就是要實現(xiàn)由管制型、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。在過去改革開放30多年的時間里，政府有兩大特征：一是管制型政府，一切從“管”字出發(fā)，管著經(jīng)濟(jì)社會各個領(lǐng)域。第二個特征是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府。過去30多年，我們政府比較注重經(jīng)濟(jì)效益、經(jīng)濟(jì)總量，對社會事業(yè)發(fā)展情況、公共服務(wù)情況、老百姓滿意度情況等重視不夠。所以，改革開放30多年來，我們整個經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展出現(xiàn)了很多問題：比如，管制型政府的絕對權(quán)力導(dǎo)致官員腐敗問題、環(huán)境污染問題、地區(qū)發(fā)展不均衡問題、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡問題等等，向服務(wù)型政府管理模式的轉(zhuǎn)型迫在眉睫，經(jīng)過政界和學(xué)界的共同努力，服務(wù)型政府的內(nèi)涵得到不斷的完善。

首先，從價值取向上來看，服務(wù)型政府應(yīng)該是一個“人本民先”的政府?！叭吮久裣取币馕吨覀冋拿恳豁椪?、法規(guī)和每一個行為首先考慮的是老百姓的利益和需求，然后才是自身的利益。凡是涉及到民生、涉及到老百姓利益的政策、決策都應(yīng)該在征求老百姓的意見建議和訴求的基礎(chǔ)上形成。可以通過互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、調(diào)查問卷、座談會等形式了解民意民情。這樣做有一個好處，那就是在政策執(zhí)行過程中，受到的社會阻力要小一些，得到的支持多一些。因為老百姓覺得自己參與這個過程了，里面也有自己的元素。而在執(zhí)行的過程中，應(yīng)該主動接受老百姓的監(jiān)督，為老百姓的監(jiān)督提供方便，這樣他們才能放心，才有利于政策的切實落實。最后，執(zhí)行的效果如何應(yīng)該由老百姓來評價，不是自己說了算，也不是由上級說了算。只有做到這些，政府才能逐漸改善政府與老百姓之間的關(guān)系，才能重新建立起老百姓對政府的信任，樹立政府的形象。

其次，從職責(zé)上看，服務(wù)型政府有三大職責(zé)：第一，制度供給服務(wù)。提供一系列良性的制度，是政府最重要的服務(wù)職責(zé)。從大的方面來說，每一項制度都應(yīng)該是有利于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與穩(wěn)定的、有利于民生改善的；從小的方面來說，每項制度都應(yīng)該是便民高效的，是方便百姓和企業(yè)辦事的。第二，提供良好的公共政策服務(wù)。政府應(yīng)該針對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展中存在的問題制定一系列政策，應(yīng)該為企業(yè)發(fā)展提供良好的產(chǎn)業(yè)政策、科技政策；為改善民生提供良好的教育政策、環(huán)境政策、衛(wèi)生醫(yī)療政策，等等。第三，提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。比如漂亮干凈的道路、美麗優(yōu)雅的公園、方便舒適的公廁、都是公共產(chǎn)品，公共服務(wù)細(xì)微之處最能體現(xiàn)是不是服務(wù)型政府。

三、服務(wù)型政府管理模式的實踐探索

以江陰市為例，推動服務(wù)型政府管理模式主要有三大方面：推進(jìn)政民互動、優(yōu)化服務(wù)環(huán)境、實施績效管理。以下著重從推進(jìn)政民互動和優(yōu)化服務(wù)環(huán)境進(jìn)行實踐介紹。

（一）推進(jìn)政民互動

江陰市政府與民間的互動、官民對話的方式主要有七種：網(wǎng)絡(luò)對話、實地考察和調(diào)研、問卷和投票調(diào)查、市領(lǐng)導(dǎo)蹲村進(jìn)戶聯(lián)系點制度、公共決策的民主化、行政效能投訴平臺、服務(wù)質(zhì)量評價平臺。

在網(wǎng)絡(luò)對話建設(shè)中，現(xiàn)在很多地方政府都建有自己的門戶網(wǎng)站，在門戶網(wǎng)站上都設(shè)有官民對話的若干欄目、論壇，真正實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)對話的關(guān)鍵是這些欄目、論壇、信箱要有效運行起來，不能形同虛設(shè)，通過這些窗口能切實了解社情民意，為老百姓辦實事。江陰市政府門戶網(wǎng)站上欄目較完善。比如，若有投訴的需求可以進(jìn)入咨詢投訴欄目，在欄目內(nèi)填寫信息和投訴內(nèi)容，如果想查詢投訴受理情況，就可以通過這個平臺進(jìn)入公共服務(wù)呼叫中心進(jìn)行查詢，并可對受理情況進(jìn)行評價。公共服務(wù)呼叫中心是江陰市委市政府委托中國電信運營商無錫分公司建設(shè)的，政府租用這個中心，把信息技術(shù)服務(wù)外包給電信，電信通過這種新把老百姓的意見、建議、投訴等反饋給信訪局，信訪局對信息分類，然后反饋給相關(guān)的部門，要求限期處理并答復(fù)。這是政府信息化項目進(jìn)行市場化運作、開展信息技術(shù)服務(wù)外包的有益嘗試。

其他官民對話形式中，如實地考察和調(diào)研。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要利用相對閑暇的時間到基層去考察調(diào)研，與老百姓深入交談，了解民情民意，并把民情民意反映到下一步工作中去。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部還要準(zhǔn)備民情日記本，記錄所聽所聞；問卷和投票調(diào)查。比如，“幸福江陰”從最初戰(zhàn)略構(gòu)想和目標(biāo)的提出、到評價指標(biāo)的選取、再到現(xiàn)在每一年的建設(shè)成效，都以調(diào)查問卷、投票的方式三問于民：問需于民，問計于民，問績于民；市領(lǐng)導(dǎo)蹲村進(jìn)戶聯(lián)系點制度；公共決策的民主化。凡是涉及民生的、涉及到老百姓切身利益的決策，都要讓市民代表參與決策，享有知情權(quán)、建議權(quán)和否決權(quán)等。

（二）優(yōu)化服務(wù)環(huán)境

在優(yōu)化服務(wù)環(huán)境方面，江陰市委市政府體驗“三服務(wù)”理念：服務(wù)企業(yè)、服務(wù)基層、服務(wù)群眾。

1. 真心實意服務(wù)企業(yè)

為企業(yè)提供有效服務(wù)，助推區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為企業(yè)發(fā)展搭建四個平臺、為企業(yè)發(fā)展巧做“加減乘除”法、開展“走進(jìn)企業(yè)、關(guān)懷企業(yè)、服務(wù)企業(yè)”活動、優(yōu)化審批環(huán)境，提高審批效率和服務(wù)質(zhì)量。

（1）為企業(yè)發(fā)展搭建四個平臺

第一，政產(chǎn)學(xué)研戰(zhàn)略聯(lián)盟。眾所周知，企業(yè)往往缺乏科研人才，高校和科研院所缺的是錢，兩者結(jié)合可以揚長避短，發(fā)揮各自的優(yōu)勢。所以，1991年開始，江陰市委市政府每年都為全市企業(yè)與國內(nèi)外的知名高校、科研院所搞產(chǎn)學(xué)研合作。到2015年年底，江陰市區(qū)域產(chǎn)學(xué)研戰(zhàn)略聯(lián)盟的陣容發(fā)展壯大到近350家國內(nèi)外高校院所、500多家江陰重點企業(yè)。該聯(lián)盟從成立到發(fā)展，為江陰企業(yè)的發(fā)展引進(jìn)了大量的人才。

第二，打造自主創(chuàng)新服務(wù)平臺。世界上凡是自主創(chuàng)新實力強(qiáng)的國家、城市和企業(yè)都很強(qiáng)大。所以，江陰市非常重視提升企業(yè)的自主創(chuàng)新能力。為了增強(qiáng)企業(yè)的創(chuàng)新能力，江陰市打造了一個三創(chuàng)載體。三創(chuàng)載體是科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)意載體，是實現(xiàn)科技創(chuàng)新成果孵化、轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的重要平臺。通過這個平臺把各種創(chuàng)新資源集聚在一起，搞自主創(chuàng)新。近年來，江陰市以開發(fā)區(qū)和臨港新城兩個點為主要基地，全力建設(shè)“三創(chuàng)”載體，通過“三創(chuàng)”載體大大提高了科研成果轉(zhuǎn)化率與產(chǎn)業(yè)化速度，推進(jìn)了本市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。該措施取得了顯著效果，截止到2015年底，省高新技術(shù)企業(yè)累計達(dá)381家，2015年全市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)到2436億元。

第三，打造人才引進(jìn)培養(yǎng)平臺。人才來源有兩個途徑：一個是走出去，一個是引進(jìn)來。從2006年起，按照“530”計劃總體目標(biāo)，即用5年時間引進(jìn)30名領(lǐng)軍型海外歸國創(chuàng)業(yè)人才。同時，市委市府為全市企業(yè)構(gòu)建全新的學(xué)習(xí)平臺。通過一系列的高規(guī)格的講座，推動企業(yè)家提升駕馭經(jīng)濟(jì)發(fā)展的素養(yǎng)和能力。啟動了“中小企業(yè)免費培訓(xùn)工程”，將優(yōu)質(zhì)培訓(xùn)免費送進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、送進(jìn)企業(yè)。為提高中小企業(yè)經(jīng)營管理人員素質(zhì)，在全市范圍內(nèi)開展中小企業(yè)“充電行動”，送教進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，讓更多的中小企業(yè)在家門口就能享受政府扶持的培訓(xùn)服務(wù)，促進(jìn)中小企業(yè)成長與發(fā)展。

第四，建設(shè)政銀企合作平臺，創(chuàng)建金融生態(tài)區(qū)。構(gòu)建穩(wěn)定金融合作關(guān)系，優(yōu)化整合金融生態(tài)區(qū)內(nèi)的所有金融資源，為江陰企業(yè)的發(fā)展提供最好的服務(wù)。

（2）為企業(yè)發(fā)展巧做“加減乘除”法

第一，做好“加法”：要為加快企業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供服務(wù)。目前，江陰市冶金、紡織等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占到了整個工業(yè)經(jīng)濟(jì)總量的70%以上，資源與環(huán)境代價大。所以，從生產(chǎn)要素、政策導(dǎo)向、發(fā)展氛圍等方面加快企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。首先，政府為了企業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供一切支持，從20世紀(jì)90年代開始，江陰花了大量投入和精力，對紡織、冶金、機(jī)械制造等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了大規(guī)模的技術(shù)改造升級。比如，申港街道的福斯特，原來用的設(shè)備都比較落后，生產(chǎn)出的產(chǎn)品科技含量和附加值比較低。在政府的幫助下，公司引進(jìn)國際先進(jìn)機(jī)器設(shè)備，打造一支資深紡織技術(shù)人才和優(yōu)秀管理人才的團(tuán)隊，現(xiàn)在成了“中國色織面料色彩研發(fā)基地”，專業(yè)設(shè)計研發(fā)和生產(chǎn)銷售高檔織物面料。其次，通過政策引導(dǎo)企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級步伐。對高新技術(shù)企業(yè)實施稅收減免政策、對企業(yè)技術(shù)改造升級提供政策補貼、對高污染、高耗能企業(yè)征收重稅等，來引導(dǎo)轉(zhuǎn)型升級。再次，在發(fā)展氛圍上，組織江陰市那些搞自主創(chuàng)新、技術(shù)改造升級成功的典型企業(yè)的企業(yè)家們對全市企業(yè)做宣傳動員，形成一個轉(zhuǎn)型升級的氛圍。

第二，做好“減法”：要加快騰籠換鳳，幫助企業(yè)減少乃至脫離低端制造環(huán)節(jié)，集中精力搞先進(jìn)制造業(yè)，做大研發(fā)和銷售兩個環(huán)節(jié)。

第三，做好“乘法”：要實現(xiàn)增量經(jīng)濟(jì)倍增效應(yīng)。所謂增量經(jīng)濟(jì)，是相對的說法。比如說，工業(yè)經(jīng)濟(jì)相對農(nóng)業(yè)就是增量經(jīng)濟(jì)；而高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)相對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)就是增量經(jīng)濟(jì)。目前，我們首先培育本土新興產(chǎn)業(yè)，然后引導(dǎo)本土原有的企業(yè)和吸引外資企業(yè)的資金、智力、管理、技術(shù)全方位合作，實現(xiàn)“乘法效應(yīng)”。

第四，做好“除法”：要淘汰高耗能高污染企業(yè)。企業(yè)只有兩條路可走，要么退出，要么轉(zhuǎn)型升級。政府不會因為暫時的利稅而舍不得放棄部分不愿意轉(zhuǎn)型的企業(yè)，而會用戰(zhàn)略眼光。同樣的土地、物質(zhì)資源，做高新技術(shù)企業(yè)效益更明顯。

（3）開展“走進(jìn)企業(yè)、關(guān)懷企業(yè)、服務(wù)企業(yè)”活動

江陰市委市政府有“服務(wù)就是環(huán)境，服務(wù)就是生產(chǎn)力”的理念。每年市委市政府的領(lǐng)導(dǎo)都會分片區(qū)，開展“走進(jìn)企業(yè)、關(guān)懷企業(yè)、服務(wù)企業(yè)”活動，走訪企業(yè)，深入了解企業(yè)發(fā)展情況，結(jié)對掛鉤服務(wù)企業(yè)，為企業(yè)發(fā)展出謀劃策。

（4）優(yōu)化審批環(huán)境，提高審批效率和服務(wù)質(zhì)量

針對市級重大投資項目開辟了“行政服務(wù)快車道”，實行提前介入、單獨管理、全程跟蹤，切實解決了投資建設(shè)項目審批環(huán)節(jié)多、周期長、程序復(fù)雜的突出問題。其次，采用“一表制”操作模式，實現(xiàn)了政府部門之間的信息共享，簡化了辦事程序，方便了企業(yè)，同時大大減少了行政服務(wù)中心工作人員的工作量。

2. 千方百計服務(wù)基層

一是建立市鎮(zhèn)村三級聯(lián)動的行政服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。江陰市政府進(jìn)一步深化了行政審批制度改革，不斷推動市鎮(zhèn)村三級聯(lián)動行政服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。到2015年，全市已經(jīng)有243個村（社區(qū)）建立了便民服務(wù)室，15個鎮(zhèn)（街道）相繼建立了便民服務(wù)中心?；鶎雍屠习傩辙k理一般業(yè)務(wù)都不需從下面鄉(xiāng)鎮(zhèn)跑到市服務(wù)中心來辦理，只要到村便民服務(wù)室，或者到鎮(zhèn)上的便民服務(wù)中心就能辦理。二是主動上門服務(wù)，進(jìn)行現(xiàn)場辦公。市級機(jī)關(guān)部門特別是行政服務(wù)中心經(jīng)常主動到基層上門服務(wù)，進(jìn)行現(xiàn)場辦公，進(jìn)一步提高了行政服務(wù)效率。

3. 全心全意服務(wù)群眾

（1）構(gòu)建全覆蓋的公共衛(wèi)生服務(wù)體系

新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率達(dá)100%、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)覆蓋率100%，形成了較完善的市、鎮(zhèn)、社區(qū)三級醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)絡(luò)。同時，定期開展免費體檢活動。2006年，江陰市全面啟動“幸福江陰，免費健康體檢”行動，為全市參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險的群眾實行免費健康體檢，并以家庭為單位，建立健康檔案。除此之外，大幅度提高住院補償標(biāo)準(zhǔn)。

（2）社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

首先是就業(yè)保障，江陰現(xiàn)在已經(jīng)構(gòu)建了一個以市職業(yè)介紹中心為龍頭，鎮(zhèn)（區(qū)）職業(yè)介紹所為依托，街道、社區(qū)再就業(yè)服務(wù)站為補充的就業(yè)服務(wù)體系。同時，建立了村級勞動保障專職管理員制度。在每個行政村都設(shè)立勞動保障工作站，由一到兩名專職管理員，在行政村（社區(qū)）內(nèi)逐家逐戶進(jìn)行就業(yè)保障情況的調(diào)查和登記工作，及時了解居民就業(yè)保障情況、家庭基本情況和就業(yè)愿望等，在此基礎(chǔ)上建立一個勞動力資源信息庫，發(fā)布就業(yè)崗位信息，及時向企業(yè)推薦就業(yè)人員，解決信息不對稱的問題。

此外，江陰還建立了政府保障就業(yè)的目標(biāo)責(zé)任機(jī)制，將新增就業(yè)崗位、解決本地農(nóng)村勞動力就業(yè)和城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)等核心指標(biāo)列入政府“50項管理目標(biāo)”，并分解落實，將實現(xiàn)“個個都有好工作”列入對各鎮(zhèn)黨委政府的年度考核指標(biāo)。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，大量企業(yè)由勞動密集型向知識密集型、資本密集型轉(zhuǎn)化，許多勞動力出現(xiàn)失業(yè)。江陰以市職業(yè)技能鑒定中心和職業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)中心為核心，以各鎮(zhèn)（區(qū)）勞動力培訓(xùn)指導(dǎo)站為主干，建立了完善的職業(yè)技能培訓(xùn)體系。實施“5年5萬”農(nóng)村勞動力培訓(xùn)工程；實施“5年1萬”創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)工程，計劃從2006年開始，到2010年共組織10000人參加創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。

綜上所述，江陰市政府從各方面多角度進(jìn)行了積極探索，不斷積累經(jīng)驗，在服務(wù)企業(yè)、幫扶企業(yè)、支持企業(yè)，到服務(wù)全民的醫(yī)療、就業(yè)等方面做出了顯著成效，能為其他地方政府提供借鑒，基于目前工作中的不足，還將繼續(xù)探索與實踐。

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（作者單位：中共江陰市委黨校）