汪旻艷

[摘要]

當(dāng)前我國政府公信力存在逐漸弱化的趨勢，其原因可以從公眾與政府兩方面尋找答案。網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)力重構(gòu)以平臺與動因雙重角色弱化公民對政府權(quán)威的認同感，網(wǎng)絡(luò)輿論背后的多元利益訴求提升公民達成對政府理性評價共識的難度，網(wǎng)絡(luò)政治動員能力增強公民對虛擬社群組織的認同感和對政治權(quán)力中心的疏離感等是政府公信力弱化的直接原因。地方政府網(wǎng)絡(luò)輿論治理理念滯后，網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力不足；政府公信力弱化的權(quán)力運行不規(guī)范，自我控制能力欠佳；政府經(jīng)濟績效示范性式微，公共服務(wù)能力亟待提高是政府公信力弱化的根本原因。在這種雙重影響下，塑造政府公信力需要通過多管齊下凝聚網(wǎng)絡(luò)社會共識、建立政府公共權(quán)力話語結(jié)構(gòu)、推進政府依法行政、提高政府公共服務(wù)績效的途徑加以解決。

[關(guān)鍵詞]

網(wǎng)絡(luò)；政府公信力；信任；弱化

中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：1008410X（2016）06006309

在網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)之前，政府公信力具有廣泛的影響力和擴散性。公信力主體即政府無論是在獲取還是控制公共信息方面都處于絕對強勢的地位。網(wǎng)絡(luò)時代的來臨，揭開了社會原子化①

進程的序幕，受傳統(tǒng)科層化約束的社會自主性意識日益覺醒和強烈，社會自我管理的能力不斷增長。在內(nèi)外多種因素影響下，政府公信力面臨嚴重威脅，并且這一趨勢在不同意識形態(tài)、政治文化的交鋒、網(wǎng)絡(luò)輿論的喧囂和狂歡、謠言與真相并行的信息傳播中被強化，難以達到恰當(dāng)?shù)膶雍婉詈稀Ｕ帕κ钦魏椭C與社會穩(wěn)定的內(nèi)在要求，黨的十八屆三中全會也提出了“切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力”的重大決策。探究網(wǎng)絡(luò)時代政府公信力弱化的根源，并提出相應(yīng)的解決對策，是本文旨在解決的問題。

一、網(wǎng)絡(luò)時代政府公信力弱化的直接原因：公民認同變遷

“公信力”一詞源自于傳播學(xué)領(lǐng)域，指大眾傳媒獲得公眾信任的能力。從學(xué)術(shù)的角度對政府公信力進行關(guān)注和研究是近幾年的事情。學(xué)者對政府公信力概念的界定主要以三個角度為代表：“公眾對政府行為的評價或認可”[1]（公眾主體角度）、“政府的一種執(zhí)政能力和執(zhí)政資源”[2]（政府主體角度）、“政府行政能力的客觀結(jié)果和人民對政府的評價”[3]（公眾與政府互動角度）。綜合而言，政府公信力是指作為公共權(quán)力主體的政府，能夠公平合理分配公共資源、履行職能、建立自身信用而獲得公眾信任的能力。

從政府公信力的涵義可知，公民對政府權(quán)威認同感的高低直接影響政府公信力能否持久。從公眾信任的角度來看，政治認同是“重要的社會黏合劑，哪怕時局艱難，內(nèi)訌紛起，它也能使政治團體保持自我集聚”[4]。因此，政府公信力弱化的直接原因要從公眾信任方面尋找答案，政府只有使政治目標和社會成員達成政治共識，社會成員對政府政治統(tǒng)治與政治管理產(chǎn)生認同，對政府表現(xiàn)出積極的合作，政府公信力才能獲得支持力量。網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)之前，信息生產(chǎn)、傳遞和使用范圍十分有限，公眾對政府及其工作人員行為的感知和了解受到客觀限制。如果公眾理性程度較低，則顯示出對政府的盲目信任，但這種信任是不穩(wěn)定和不牢固的。新媒體的迅速發(fā)展推動了當(dāng)前政治生態(tài)的巨大變化，增大了信息傳播量、拓展了信息傳播速度和范圍，在很大程度上改善了公眾獲取信息的條件，網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)力重構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)輿論背后的多元利益訴求、網(wǎng)絡(luò)的強政治動員能力共同引致公民認同變遷，并形成對網(wǎng)絡(luò)時代政府公信力的挑戰(zhàn)。

（ 一）網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)力重構(gòu)以平臺與動因雙重角色弱化公民對政府權(quán)威的認同感

在傳統(tǒng)社會，公共權(quán)力結(jié)構(gòu)呈高度集中的金字塔型，政府權(quán)力機構(gòu)可以通過科層體制對社會進行有效的控制。公民與政府博弈的力量十分渺小，完全處于被動地位，與政府之間沒有產(chǎn)生真正意義的互動，信息傳播受到層級限制而出現(xiàn)不對稱的局面。公眾政治參與程度低，政治評價能力也受到一定的局限性，整體上政府權(quán)威的影響力輻射范圍較廣，可以使社會成員形成共同意識、統(tǒng)一的價值標準和行為模式。當(dāng)然，在通常情況下，認同總是不完全的，也不排除系統(tǒng)內(nèi)成員存在認知的差異和情緒上的獨立。

互聯(lián)網(wǎng)時代，網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)力重構(gòu)首先體現(xiàn)在對現(xiàn)實權(quán)力的消解。盡管“占據(jù)支配地位的政治力量總能通過各種手段鞏固其‘政治記憶的合法性”[5]（P24）以強化公民認同感，比如將“審查”和“過濾”作為互聯(lián)網(wǎng)治理的主要手段，用履行審批和備案手續(xù)嚴格規(guī)范網(wǎng)絡(luò)傳播活動；盡管網(wǎng)絡(luò)仍難以避免現(xiàn)實權(quán)力的影響和滲透，但是現(xiàn)實社會的權(quán)力關(guān)系在經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)邏輯“拆解”后，“重新編織”了一張“話語權(quán)力”之網(wǎng)。網(wǎng)絡(luò)輿論表達實現(xiàn)了對現(xiàn)實身份及相應(yīng)社會屬性的消解，平等賦予其網(wǎng)絡(luò)主體身份，從而實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間權(quán)力的獲得與權(quán)利的行使。網(wǎng)絡(luò)主體在網(wǎng)絡(luò)空間所擁有權(quán)力的大小，在于其“所擁有的對符號資源的整合功能及其能調(diào)動的話語主體關(guān)系”[6]（P138）。

網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)力重構(gòu)其次體現(xiàn)在對現(xiàn)實話語權(quán)力的抵抗。網(wǎng)絡(luò)信息多元化的傳播者、開放的傳播渠道、復(fù)合式的傳播形態(tài)削弱了傳媒為公眾設(shè)置議程的效果，也弱化了“把關(guān)人”等信息傳播規(guī)律和模式，打破了政府公共權(quán)力主體“中心化”的信息控制架構(gòu)。網(wǎng)民可以通過微博、微信、社交網(wǎng)站等新媒體的使用，隨時聚集成多個權(quán)威主體，并呈現(xiàn)出巨大的號召力和影響力。網(wǎng)絡(luò)中的弱勢群體和草根階層也不斷利用網(wǎng)絡(luò)傳播的功能和特性向網(wǎng)絡(luò)內(nèi)外傳統(tǒng)的權(quán)力體系發(fā)起挑戰(zhàn)，努力擺脫現(xiàn)實權(quán)力的禁錮，形成對現(xiàn)實社會中權(quán)力的消解?，F(xiàn)實社會中的群體和利益集團在技術(shù)邏輯的作用下可能被打破并重組成新的意見階層或群體，為重構(gòu)網(wǎng)絡(luò)權(quán)力提供了可能。無論是“孫志剛事件”、“劉涌事件”，還是“郭美美事件”、“故宮門事件”，網(wǎng)民都開始以主體身份自由傳遞信息并表達自己的態(tài)度，對公共權(quán)力機構(gòu)、權(quán)力個體形成強大的輿論壓力?！叭A南虎照事件”也足以凸顯網(wǎng)絡(luò)社會權(quán)力重構(gòu)后對傳統(tǒng)權(quán)力的抵抗。政治系統(tǒng)“輸入”激增、公共權(quán)力向非權(quán)力主體的彌散共同造就了社會公眾對政治體制及政府官僚化反應(yīng)的認同降低，政府權(quán)威在網(wǎng)絡(luò)空間中匯聚而成的強大話語權(quán)力面前轟然坍塌，由此導(dǎo)致政府公信力弱化。

（二） 網(wǎng)絡(luò)輿論背后的多元利益訴求提升了公民達成對政府理性評價共識的難度

社會轉(zhuǎn)型時期，中國正從社會分化程度低、同質(zhì)性高的“總體性社會”逐步演變?yōu)槎嘀乩嬷黧w、分化程度較高的“多樣性社會”。社會階層分化和利益分配格局的進一步變化使人們對某些社會階層或群體產(chǎn)生新的認知與態(tài)度。貧富差距的不斷擴大不僅直接影響了人們對社會分層的態(tài)度傾向，并形成了對精英階層的一定的負面社會情緒，還對社會秩序穩(wěn)定造成嚴重威脅，使中間階層和社會底層產(chǎn)生對政府強烈的不信任。在社會生活領(lǐng)域，普通公民對通過非法途徑和不正當(dāng)手段“先富起來”的新富群體廣泛懷有敵意；在政治生活領(lǐng)域，被曝光的部分官僚集團的腐敗行為激起大眾的強烈不滿，由此滋生出底層對上層、民眾對官僚的普遍絕望心態(tài)和憤怒[7]（P230）。2008年“哈爾濱警察打死大學(xué)生”網(wǎng)絡(luò)事件爆發(fā)的整個過程就顯示了網(wǎng)民群體對精英階層的反對與排斥。網(wǎng)絡(luò)輿論首先壓倒性支持死者一方，但“聽聞”死者“非富即貴”的消息，“得知”死者屬于精英階層或出生于精英階層家庭以后，對死者的網(wǎng)絡(luò)輿論支持則迅速瓦解。這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了強烈的民粹主義色彩，即對現(xiàn)有的政權(quán)、政治體制或代表統(tǒng)治階層的人或社會精英呈現(xiàn)出強烈的抵抗性[6]

（P190）。

社會轉(zhuǎn)型期的各種發(fā)展危機和困擾同樣也導(dǎo)致了一部分人產(chǎn)生挫敗感和對改變社會現(xiàn)狀的“無力感”。如作為一些地方社會矛盾新形態(tài)的“無直接利益沖突”群體性事件頻繁爆發(fā)，大部分參與者與事件并沒有直接利益關(guān)系，受過激語言和環(huán)境感染、政府不當(dāng)處理的刺激，加上有過類似的遭遇，他們參與到事件中，以期有利益訴求的人的利益得到滿足[8]。他們的行為超出了利益訴求的范疇，并非出于“公共善”，也不僅僅為了維護公共利益或私人利益不受侵犯，只是將內(nèi)心對政府腐敗現(xiàn)象的不滿、官僚主義作風(fēng)和形式主義的憎恨集中發(fā)泄出來。

綜上所述，網(wǎng)絡(luò)空間民粹主義的濫觴，對精英文化權(quán)力的抵抗，對傳統(tǒng)主流權(quán)力的挑戰(zhàn)，使得公民難以達成對政府理性評價共識。

（三） 網(wǎng)絡(luò)政治動員能力增強了公民對虛擬社群組織的認同感和對政治權(quán)力中心的疏離感

“傳統(tǒng)的政治動員以人們對政治權(quán)威的服從為前提，網(wǎng)絡(luò)政治動員以引發(fā)人們的心靈共鳴為前提?！?[9]（P133）網(wǎng)絡(luò)社會中，現(xiàn)實中的個人地位和社會資源已經(jīng)不再是交往活動的基礎(chǔ)，左右網(wǎng)民關(guān)系進展的更多是“交往技能、交往內(nèi)容和文本符號中透露出的個體性格、情感和價值觀” [10]（P73）。網(wǎng)絡(luò)虛擬社群就是自發(fā)組建、具有共享的利益或目的、以互動式溝通為特征的網(wǎng)絡(luò)組織?！安徽摵畏N運動……，一旦人們組織起來，要改變社會某一方面的事務(wù)，似乎就會出現(xiàn)一種非官僚、但非常有效的組織結(jié)構(gòu)。” [11]（P201）網(wǎng)絡(luò)政治動員主要通過保持網(wǎng)民對虛擬社群的認同，號召本社群成員在現(xiàn)實社會中以真實的群體身份從事行動，進行低成本、高效率組織動員，推動網(wǎng)上行動落地化。

2014年臺灣地區(qū)“反服貿(mào)”學(xué)運事件是近年來網(wǎng)絡(luò)政治動員的典型案例，逾十萬人在白宮請愿網(wǎng)站發(fā)動抗議聯(lián)署，隨后網(wǎng)上集結(jié)迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實行動，逾千名學(xué)運分子突破警方防線，沖入臺灣“行政院”，產(chǎn)生政治沖擊。

網(wǎng)絡(luò)政治動員利用網(wǎng)絡(luò)平臺開放性、匿名性、傳播性、擴散性的特點，占盡政治情緒對外表達和繼續(xù)宣泄的優(yōu)勢。網(wǎng)民個體因眾多、分散、復(fù)雜的特性以及認知水平和信息甄別能力的局限性，容易受到網(wǎng)絡(luò)虛擬群體非理性引導(dǎo)政治參與的影響，更容易被網(wǎng)絡(luò)虛擬社群宣揚的反意識形態(tài)內(nèi)容所蠱惑。在這種情況下，網(wǎng)絡(luò)政治動員很有可能演變?yōu)橐环N“逆動員”，一方面影響社會穩(wěn)定，另一方面也嚴重影響公眾對政治權(quán)力中心的認同感?！叭魏稳后w最危險的因素不在于群體的人數(shù)、群體的喧雜、群體的動機或是目標。最危險的因素在于群體的一個聲音、一種沖動、一項主張；它在你身邊發(fā)出最為強烈的震蕩，你甚至以為是自己造就了它?！?[12]（P10）如果特定的群體認同過分強烈，人們就會經(jīng)常與對更為一般的公共權(quán)威的忠誠發(fā)生對抗，隨著群體認同的不斷加強，政治系統(tǒng)中政府權(quán)威至高無上的地位將出現(xiàn)競爭性的替代物。

二、網(wǎng)絡(luò)時代政府公信力弱化的根本原因：責(zé)任政府約束下的政府能力不足

在應(yīng)然層面，政府公信力是責(zé)任政府模式的必然產(chǎn)物，政府天然地承擔(dān)法定職責(zé)，其遵守和執(zhí)行法律的情況與公眾對政府的信任成正比。政府履行諾言，恪守信用，自覺接受公眾監(jiān)督是責(zé)任政府的內(nèi)在要義。在現(xiàn)實層面，根據(jù)斯塔林對于政府責(zé)任的內(nèi)涵分析，在塑造和維持政府公信力方面，政府應(yīng)該發(fā)揮積極作用，不僅體現(xiàn)為提供必要的制度支撐，更為重要的是，政府應(yīng)在“回應(yīng)、彈性、勝任能力”等方面有更加出色的表現(xiàn)，做到這一點的重要前提是政府必須擁有與其責(zé)任相適應(yīng)的政府能力。政府能力可以理解為“將自己的意志、目標轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的能力” [13]（P6），主要體現(xiàn)為“自我控制能力”和“社會控制能力”。在大眾麥克風(fēng)的網(wǎng)絡(luò)時代，我國各級政府部門在電子政務(wù)發(fā)展上取得了巨大進步，政府治理能力、服務(wù)水平得到很大提升，但也應(yīng)當(dāng)看到，各級政府在客觀條件及其體制弊端的制約下，網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力、自我控制能力、公共服務(wù)能力均存在不足之處，使政府公信力陷入了“塔西佗陷阱”古羅馬時期的歷史學(xué)家塔西佗曾提到：“一旦皇帝成了人們憎恨的對象，他做的好事和壞事就同樣會引起人們的厭惡?！眳⒁娖詹祭餅跛埂た四卫餅跛埂に髻ⅲ骸稓v史》，商務(wù)印書館1981年版，第7頁。用今天的話來說，就是無論政府說的話是真話還是假話，也無論政府做的事是好事還是壞事，在人們眼里都會當(dāng)作假話與壞事來對待。的泥沼，成為政府公信力弱化的根本原因。

（一） 地方政府網(wǎng)絡(luò)輿論治理理念滯后，網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力不足

網(wǎng)絡(luò)輿論是匯聚民聲民意的一個重要渠道，國際國內(nèi)重大實踐、國內(nèi)各類社會事件都可以成為網(wǎng)絡(luò)議題。我國大量社會事件在網(wǎng)民積極參與和推動下，基本實現(xiàn)了線上和線下的相互作用，其走向一般表現(xiàn)為得到解決、轉(zhuǎn)移話題、粗暴干涉、不了了之四種形式，尤以前三種居多。

從客觀角度而言，網(wǎng)絡(luò)時代的議程設(shè)置由媒介推動、政府推動轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露嫌删W(wǎng)民共同推進，任何網(wǎng)民感興趣的話題只要被推動進入熱議，就可能成為網(wǎng)絡(luò)輿論焦點事件。網(wǎng)絡(luò)輿論的多樣化和碎片化使政府無力控制網(wǎng)絡(luò)輿論話題，更無法完全控制并引導(dǎo)輿論方向。政府引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論的成效因絕對話語權(quán)的缺失及其所倡導(dǎo)價值理念的弱接受性而大大降低。

從政府角度而言，在傳統(tǒng)的社會輿論引導(dǎo)格局下，政府的輿論治理理念是單向的、線性的，習(xí)慣以“回避、操縱、堵塞”的方式進行控制，表現(xiàn)為“政府管媒體，媒體管輿論”。面對突然發(fā)生的公共事件，公眾迅速反應(yīng)并關(guān)注事態(tài)的進展，這就要求地方政府在第一時間公開相關(guān)信息，利用網(wǎng)絡(luò)溝通積極應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿論。但一些地方政府部門仍然使用傳統(tǒng)慣性思維解決問題，以消極、防范的態(tài)度對待網(wǎng)絡(luò)媒體，使政府自身處于網(wǎng)絡(luò)輿論的風(fēng)口浪尖（見表1）。一是不少地方政府在公共事件曝光后，采取“沉默是金”的應(yīng)對之策，對網(wǎng)絡(luò)輿論置之不理，以敵對心態(tài)看待彼此。二是有些地方政府采取隱瞞、控制的方式進行新聞封鎖，阻撓媒體介入，有時甚至走向運用行政權(quán)力壓制事態(tài)發(fā)展的極端，如重慶“彭水詩案”、河南“王帥案”。三是有些地方政府雖然公開了信息，但由于程序煩瑣往往落后于社會媒體的傳播，或者進行選擇性、處理式的公布，對可能產(chǎn)生負面影響的信息隱瞞不報。2014年蘭州自來水苯超標事件“遲到的24小時”引發(fā)外界強烈質(zhì)疑，而當(dāng)?shù)卣⒉徽J為存在信息延遲發(fā)布的問題。政府在信息披露過程中有意無意的缺省和不周延，曾經(jīng)出現(xiàn)的欺瞞和偽飾行為，均為謠言提供了滋生和傳播的土壤，極易造成公眾的不信任感和不安全感。

顯然，政府在這場網(wǎng)絡(luò)盛宴中，還未真正厘清自己的處境和角色，陷入了治理被動的困境。雖然我國已有不少政府部門通過政府網(wǎng)站、政務(wù)微博的形式嘗試建立良好的溝通渠道，在政務(wù)信息公開、公共危機事件預(yù)案建設(shè)方面也頗有成就，但仍有不少地方政府沒有建立有效的網(wǎng)絡(luò)輿論應(yīng)對機制，不能對公眾的要求做出及時、有效、負責(zé)的回應(yīng)。從中央到地方，一些官員的官本位意識、權(quán)力意識仍較為濃重，近年來一些官員的雷人雷語如“我是人大代表，你們誰都不能拿我怎么樣”、“不管你信不信，反正我信了”等便是突出的表現(xiàn)。傳統(tǒng)意識形態(tài)對政府角色理想化的塑造，同地方政府以及政府官員的社會形象形成強烈反差，在公眾心目中形成“政府說一套做一套”的逆反效應(yīng)，致使地方政府網(wǎng)絡(luò)輿論的引導(dǎo)能力受到很大限制，意識形態(tài)傳播的感召力、說服力幾乎喪失殆盡。

（二） 政府權(quán)力運行不規(guī)范，自我控制能力欠佳

濃厚的官本位意識、滯后的法治理念、淡薄的公仆意識、畸形裂變的權(quán)力觀，在政府職能還不是很清晰、政府權(quán)力邊界還沒有得到嚴格限制、政府權(quán)力運行還很不規(guī)范的條件下，極易出現(xiàn)公共權(quán)力運行與公民權(quán)利對抗的狀態(tài)，公眾權(quán)利受到壓制，甚至被抹殺或匱缺。政府維護公民權(quán)利能力的匱乏挫傷了公眾對黨和政府的認同感，直接帶來政府權(quán)威及其權(quán)力合法性的危機與衰落。

首先，一些地方政府依法行政還不完善，政府行為更多地體現(xiàn)出指令性特點。政府內(nèi)部執(zhí)法機制不健全，存在較大的法律缺位，政出多門、執(zhí)法混亂。一些地方政府的工作人員依法行政意識淡薄，徇私枉法、執(zhí)法犯法等濫用權(quán)力的行為屢見不鮮。自由裁量權(quán)的存在也為政府行使權(quán)力的不規(guī)范性提供了空間。特別是在城市治理中濫用行政處罰自由裁量權(quán)現(xiàn)象比較普遍，不同情況相同處理，相同情況不同對待。

其次，權(quán)力運行制約和監(jiān)督的體制障礙沒有消除，權(quán)力制約措施滯后。在日常生活中，公權(quán)力經(jīng)常突破“權(quán)力圍城”的邊界，對私人領(lǐng)域的權(quán)利進行侵犯，如以侮辱、公開、透露公民隱私的方式對公民的 “名譽權(quán)”進行侵害，以刑訊逼供、非法限制人身自由的方式對公民的人身權(quán)進行侵害，以征用、罰款、查封、攤派、沒收等方式對私人的財產(chǎn)權(quán)進行侵犯[14]。此外，由于我國在體制、機制、制度方面存在一些漏洞，滋生腐敗的土壤和條件依然存在。一些地方政府官員，把黨和人民群眾賦予的權(quán)力視為自己的私權(quán)，變其為自我謀利的工具，通過快速圈地和房屋拆遷謀利的行為層出不窮。這些行為在網(wǎng)絡(luò)時代被放大和曝光，引起公眾與政府的對立情緒，動搖了政府公信力的社會基礎(chǔ)。如“周久耕事件”、“女檢察長豪車事件”都是被網(wǎng)絡(luò)媒體揭露出來的官員腐敗案例。

最后，政府政策行為帶有明顯的隨意性，民意吸納度低，政策連續(xù)性、穩(wěn)定性差。公共政策是各種利益博弈均衡的結(jié)果，反映了多方主體的需求。公共政策的合法性、合理性和連續(xù)性是提高政策目標群體認同度的重要前提。長期以來，我國雖然通過選舉制度、聽證制度及信訪制度等保障公民參與公共政策整個過程，但公民參與的深度和廣度還是較為有限的。現(xiàn)階段我國公共政策的制訂實施，基本還是一個體制內(nèi)的自我循環(huán)過程，公民網(wǎng)絡(luò)參與的制度化水平不高，政府始終發(fā)揮主導(dǎo)作用，再加上公共政策信息公開機制不健全，公眾認為政策出臺是“暗箱操作”的結(jié)果。在現(xiàn)實中，一些地方政府形成“一個班子一套思路，一屆政府一個政策”的局面，制定的政策缺乏科學(xué)性和可行性，在沒有經(jīng)過充分論證的情況下，草率出臺脫離實際，違背公共利益價值取向的基本要求，使政府失信于民。

（三） 政府經(jīng)濟績效示范性式微，公共服務(wù)能力有待提高

政府績效在諸多合法性基礎(chǔ)中的重要性日益突顯，這種績效合法性是就國家政權(quán)治理社會的水平而言，即國家政權(quán)能否有效地對公共事務(wù)進行管理。西方公共管理學(xué)主要通過績效理論的研究闡釋政府公信力衰落的原因。我國在市場經(jīng)濟改革力量的推動下，1978年～2015年間GDP年均增長9.5%，在經(jīng)濟新常態(tài)下，經(jīng)濟增長從高速轉(zhuǎn)為中高速，結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，政府經(jīng)濟績效得到極大提升。長期以來，我國實行的是以經(jīng)濟分權(quán)與行政集權(quán)相集合的特殊分權(quán)模式，中央掌控地方官員的升遷及任免權(quán)，同時地方政府擁有較強的經(jīng)濟自主能力。在經(jīng)濟增長的強激勵與地方政府強經(jīng)濟自主權(quán)的雙重激勵下，地方政府對公共服務(wù)支出表現(xiàn)出偏好不足，必然將資源更多地投入到拉動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)域[15]（P4245）。這種財政體制在帶來經(jīng)濟持續(xù)高速增長的同時，也因為地方政府過于看重GDP經(jīng)濟指標，熱衷于搞一些短期內(nèi)能立竿見影，彰顯政府政績的形象工程，導(dǎo)致公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給方面出現(xiàn)總量不足、結(jié)構(gòu)失衡、效率低下等一系列問題。

因此，單純的經(jīng)濟績效對政府合法性的建構(gòu)及公信力的塑造并不能彌補政治績效不同步增長的現(xiàn)實差距。就我國而言，整個經(jīng)濟增長伴隨著利益格局的調(diào)整、政治發(fā)展的不足與社會分配的不公，貧富、城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)差距不斷擴大，社會穩(wěn)定指數(shù)和社會秩序指數(shù)已經(jīng)出現(xiàn)負增長，公眾忍受政治績效不足的心理閾值不斷降低。因此，公眾對于政治宏觀績效和微觀績效抱有明確的期望，例如在宏觀績效方面希望政府消除貧富差距、降低失業(yè)率、改善環(huán)境狀況和完善社會保障，在微觀績效方面希望政府提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。在公共服務(wù)實踐中，一方面，政府基本以壟斷性供給者的角色出現(xiàn)，競爭機制的匱乏使政府缺乏供給效率的動力；另一方面，公民對政府提供的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量，財政支出情況難以準確度量和判斷好壞，使政府缺乏供給效率的壓力。近年來，民生領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)輿情在年度網(wǎng)絡(luò)輿情總數(shù)中的占比基本位列第一?！懊鸓X事件”、“福喜過期肉事件”、“國產(chǎn)奶粉質(zhì)量門”均是其中一隅。政府公共服務(wù)能力的不足使得原本應(yīng)由政府承擔(dān)的教育、醫(yī)療、住房等方面的成本被暫時轉(zhuǎn)嫁到了公民身上。

三、網(wǎng)絡(luò)時代提升政府公信力的路徑分析

網(wǎng)絡(luò)時代的政府公信力建設(shè)面臨前所未有的挑戰(zhàn)與機遇，一方面，新媒體快速崛起，網(wǎng)絡(luò)信息傳播速度加快，增加了政府部門鞏固和維護權(quán)威的難度，政府公信力的弱化成為受多方因素綜合影響的客觀存在。另一方面，網(wǎng)絡(luò)為政府公信力建設(shè)提供了新資源、創(chuàng)造了新平臺、開辟了新的提升途徑?；趯W(wǎng)絡(luò)時代政府公信力弱化的原因分析，筆者認為必須采取正確的應(yīng)對策略，增強網(wǎng)絡(luò)時代我國政府公信力建設(shè)的積極性和有效性。

（一）充分利用網(wǎng)絡(luò)陣地，多管齊下凝聚網(wǎng)絡(luò)社會共識

公民是政府權(quán)威得以存續(xù)的社會基礎(chǔ)，雖然在新的時代背景下，這一社會基礎(chǔ)出現(xiàn)了一定程度的分化，但絲毫不會影響其對于政府權(quán)威的支撐作用。面對國內(nèi)利益分化帶來的各種挑戰(zhàn)，十分有必要繼續(xù)培植和強化這一社會力量。

1.以網(wǎng)絡(luò)輿論宣傳培育公民對政治權(quán)威的自覺服從與認同意識。公民服從義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任不是通過強制力實現(xiàn)的，而是基于公民的普遍理性和其權(quán)利訴求[16]。當(dāng)然，這種自覺主動性意識的形成和發(fā)展，并不是自發(fā)自然的，而是需要政府進行大量的教育宣傳工作才能實現(xiàn)。央視網(wǎng)、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等比較有影響力的網(wǎng)站是黨政部門輿論宣傳的新工具。通過政府的網(wǎng)絡(luò)輿論陣地有針對性地宣傳，建立和鞏固網(wǎng)上社會主義思想陣地，最終將自由、民主、公正等政治觀念，愛國守法、明禮誠信、團結(jié)友愛、勤儉自強、敬業(yè)奉獻等公民道德觀念，科學(xué)精神和人文精神注入到公民的血液中，形塑與政府權(quán)威要求配套的現(xiàn)代公民人格。

2.以暢達的網(wǎng)絡(luò)政治參與渠道培養(yǎng)公民維護政府權(quán)威的政治主體意識。廣泛的政治參與提高了公民對政府權(quán)威的控制能力，反過來也鞏固了政府權(quán)威對社會整體的影響力，如果公民的政治參與長期游離于既定的正常渠道以外，而且無法共同參與決定他們生活的決策，這一國家的政治就變得具有潛在的爆發(fā)性[17]（P236）。在公民的廣泛政治參與中，必須樹立起政府權(quán)威建設(shè)所要求的政治主體意識，即公民維護政府權(quán)威所體現(xiàn)出來的高度政治責(zé)任感和積極主動的精神。通過建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)輿論理性政治參與的空間，促進公眾較高民主政治行為能力的形成和發(fā)展。

3.以“轉(zhuǎn)化性領(lǐng)導(dǎo)”身份在網(wǎng)絡(luò)空間主動拋出話題，引導(dǎo)公共討論以形成共識。根據(jù)詹姆斯·麥格雷戈·伯恩斯提出的“轉(zhuǎn)化性領(lǐng)導(dǎo)”概念，政府和公眾的關(guān)系從依附與單向轉(zhuǎn)化為平等對話和彼此互動，在國家與公眾層面，強調(diào)參與和共贏，政府在治理中以議題為中心吸引公眾廣泛地自發(fā)參與，繼而組織所有相關(guān)組織、機構(gòu)和人員有序有效參與。政府在掌握價值討論的方向上展開說服，增強政府在規(guī)則、政策和政績方面的吸引力，發(fā)現(xiàn)和提取社會主流價值，鞏固和促進全社會對秩序的共識。

（二） 推進政府信息公開力度，建立政府公共權(quán)力話語結(jié)構(gòu)

在當(dāng)前社會，公開本身就是一種廣泛的民主，政府信息公開就是使公民在國家安全許可的范圍內(nèi)了解有關(guān)政治、行政的足夠信息，為切實有效參政議政提供條件。由于互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展進入大數(shù)據(jù)時代，面對海量信息公眾難以辨識真假，政府應(yīng)及時發(fā)布權(quán)威消息，保證政府信息公開的真實性、完整性、公平性、便民性。政府推進信息公開化需要從兩方面入手：一是深化行政體制改革，簡政放權(quán)，使組織結(jié)構(gòu)向扁平化方向轉(zhuǎn)型，以整體性政府為原則在政府各部門之間建立信息共享平臺，適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)信息不受層級化和地域限制的特點。二是建立政務(wù)信息平臺，充分運用大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)，更大程度整合資源，通過政府網(wǎng)站、政務(wù)微博、微信、市長信箱、市民熱線等渠道保證信息及時公開，充分保障公民的知情權(quán)。

由于“信息公開不僅僅意味著規(guī)則、政策的公開，還傳遞著政策意圖和規(guī)則所蘊含的價值?！?[18]這種內(nèi)在的價值應(yīng)與大多數(shù)公眾所認同的價值趨同，因此價值性解說不能采用政府生硬的“官話”、“套話”，而是要通過運用親民的語言建立政府公共權(quán)力話語結(jié)構(gòu)，發(fā)揮政府網(wǎng)絡(luò)權(quán)威信息中心的作用。一是回應(yīng)性話語，針對網(wǎng)絡(luò)輿論反映的問題，傾聽各階層的聲音，了解大眾的情緒和要求，吸納各方意見，回答他們的質(zhì)問。近幾年來，廣東省對網(wǎng)絡(luò)輿論表現(xiàn)出極大的關(guān)注，傾聽公眾意見，以開放的姿態(tài)回應(yīng)公眾的質(zhì)疑，從而能夠在互聯(lián)網(wǎng)上的眾聲喧嘩中使番禺業(yè)主抵制垃圾焚燒發(fā)電廠的“集體散步”以和緩方式收場。二是政策性話語，即把制訂的政策或方案的基本內(nèi)容、實施要求和政策目標向民眾說明，以有利于動員廣大公眾參與決策，為政策的制訂或修改提供智力支持，有利于政策的準確理解和持續(xù)貫徹。其中通過解釋政策與公共利益的關(guān)系以增強公眾對公共政策的認同度是政策話語的核心內(nèi)容。三是評價性話語，即政府借助網(wǎng)絡(luò)平臺，及時做出評價性話語，判明社會事務(wù)的是非或美丑，抨擊惡德對社會公共利益的危害，在客觀評價下主持正義，捍衛(wèi)人們的真正利益，進而維護政府權(quán)威。

（三） 建立政府權(quán)力制約與監(jiān)督體系，推進政府依法行政

針對權(quán)力運行問題，習(xí)近平強調(diào)：“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制?！?[19]（P388）一方面，要通過法治化途徑明晰政府職責(zé)、設(shè)定權(quán)力邊界和規(guī)范權(quán)力運行。依照法律法規(guī)，規(guī)范、簡化、細化、量化自由裁量權(quán)，確保權(quán)力不缺位、不越位、不錯位。通過對權(quán)力進行科學(xué)分解和配置，形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)適度分解與制約。完善監(jiān)督機制，保證多種監(jiān)督主體有機協(xié)同，形成監(jiān)督合力。充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)媒體工具，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的優(yōu)勢，提高社會公眾的參與意識，通過意見表達、輿論集中的方式監(jiān)督政府權(quán)力運行的過程及效果，使權(quán)力處于被“包圍”的狀態(tài)下，行政權(quán)力不敢任性，群眾的法治獲得感與日俱增。另一方面，要注重公共權(quán)力運行的過程控制。問責(zé)是對公共權(quán)力運行的良好規(guī)范。在網(wǎng)絡(luò)時代，政府治理環(huán)境愈加復(fù)雜和不確定，公共權(quán)力運行具有協(xié)作互動、多元參與的特征，問責(zé)的邏輯導(dǎo)向應(yīng)從傳統(tǒng)的責(zé)任合規(guī)性認定，轉(zhuǎn)變到注重公共責(zé)任、回應(yīng)性以及參與導(dǎo)向的績效問責(zé)。我國傳統(tǒng)問責(zé)在啟動程序上仍受到上級領(lǐng)導(dǎo)意志的影響，在問責(zé)環(huán)節(jié)上仍然缺乏可操作的規(guī)定，依靠傳統(tǒng)渠道的公民問責(zé)民意表達不充分。網(wǎng)絡(luò)問責(zé)的直接性、問責(zé)渠道的開放性和平等性、問責(zé)的實時性、問責(zé)主體的多元性有利于彌補體制內(nèi)問責(zé)的不足[20]，有效契合了治理形態(tài)下權(quán)力運行協(xié)作、互動、多元參與的新特征。在新的形勢下，中紀委、最高人民法院、最高人民檢察院等部門均建立專門的網(wǎng)絡(luò)舉報渠道，各級政府網(wǎng)站的電子信息和舉報專區(qū)也開通了網(wǎng)民舉報、控告的“綠色通道”。出于對網(wǎng)絡(luò)問責(zé)的震懾作用的恐懼，政府官員謹言慎行，強化自身責(zé)任意識，真正對黨和人民負責(zé)，在工作中爭取得到公眾心甘情愿的支持。

（四） 變革政府治理方式，提高政府公共服務(wù)績效

互聯(lián)網(wǎng)的深入發(fā)展改變了公眾與政府之間的互動方式，公眾對政府回應(yīng)的期待增加，若沒能達到預(yù)期效果，政府就會失去公信力，政府治理就會更加復(fù)雜。這就要求政府變革治理方式，提高網(wǎng)絡(luò)空間的治理能力，改變自上而下的傳統(tǒng)層級式管理，推進政府與社會組織及其他互聯(lián)網(wǎng)主體的互動與合作，以實現(xiàn)治理主體多元化。如在公共服務(wù)領(lǐng)域，保證政府供給主體責(zé)任不變的前提下，實現(xiàn)供給方式社會化、市場化，提高政府公共服務(wù)供給效能，真正滿足公眾需求。

1.拓展公共服務(wù)的雙向溝通渠道。政府部門在公共服務(wù)供給中，長期以來形成了采用傳統(tǒng)或半網(wǎng)絡(luò)化的習(xí)慣性做法，公眾獲取服務(wù)的速度和效果都大打折扣。公眾與政府之間缺乏溝通和反饋，政府部門很難及時了解公眾需求并進行精準定位，調(diào)整服務(wù)供給內(nèi)容和方式。大數(shù)據(jù)背景下的電子政務(wù)建設(shè)，可以利用大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)化、顯性化、動態(tài)化、智能化的優(yōu)勢，通過數(shù)據(jù)挖掘和分析，滿足公眾個性化和定制化的服務(wù)需求，公眾利用技術(shù)平臺也能夠及時進行意見反饋，使政府部門更好地進行預(yù)判和決策。

2.加快改革公共服務(wù)信息資源更新整合。政府部門因傳統(tǒng)管理理念的固化，長期處于被動和粗放的公共服務(wù)提供狀態(tài)。不僅對內(nèi)部信息和反饋數(shù)據(jù)沒有定期篩選和分類，更沒有對分散的信息進行整合與有效利用。國家“互聯(lián)網(wǎng)+”的整體戰(zhàn)略規(guī)劃賦予公共服務(wù)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通新的要求，在保證政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)威性和信息安全性的前提下，將公共衛(wèi)生、醫(yī)療、社保、人口等公共服務(wù)信息資源納入網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一平臺入口，最大程度地發(fā)揮數(shù)據(jù)整合的價值。

3.不斷提升公共服務(wù)應(yīng)用的針對性。目前，我國較多政務(wù)部門嘗試運用移動互聯(lián)網(wǎng)進行政務(wù)APP的推廣。利用此項技術(shù)，政府部門可以將公共服務(wù)延伸向更大范圍的群體，連接“最后一公里”。對于公眾迫切關(guān)注并希望解決的大氣污染、城市交通擁堵、醫(yī)療資源緊張等民生問題，在集中人、財、物等資源及吸收社會力量參與的基礎(chǔ)上，充分應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，開發(fā)和推廣如空氣質(zhì)量、道路交通的實時監(jiān)測、預(yù)警，醫(yī)院網(wǎng)上預(yù)約、導(dǎo)診、分流的相關(guān)應(yīng)用和解決方案。通過政務(wù)APP，有針對性地開發(fā)智慧城市、在線教育、智能交通、移動醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域，為公眾提供相對公平的資源獲取機會，使各項資源得到優(yōu)化配置和最大化的利用。

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