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(浙江工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院,浙江 杭州 310023)

大數(shù)據(jù)時(shí)代發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的探索

楊燮蛟,勞純麗

(浙江工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院,浙江 杭州 310023)

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”蘊(yùn)含著網(wǎng)格化管理、人民調(diào)解制度、社區(qū)矯正等諸多良好借鑒,是被實(shí)踐證明了的社會(huì)治安綜合治理典范。在大數(shù)據(jù)浪潮的推動(dòng)之下,傳統(tǒng)的社會(huì)治安綜合治理模式逐漸暴露出信息滯后、手段單一、管理分割等缺陷,嚴(yán)重阻礙了社會(huì)治安綜合治理的健康發(fā)展。因此,借助大數(shù)據(jù)創(chuàng)新警務(wù)模式,深化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制,構(gòu)筑群防群治的組織網(wǎng)絡(luò),有利于推進(jìn)綜治法治化的進(jìn)程,并賦予“楓橋經(jīng)驗(yàn)”新的歷史意義。

社會(huì)治安綜合治理；楓橋經(jīng)驗(yàn)；大數(shù)據(jù)

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”誕生于上世紀(jì)60年代的浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn),指的是一種以社會(huì)治安綜合治理為手段,依靠群眾廣泛參與的,化解基層矛盾,維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的基層治理經(jīng)驗(yàn)[1]。從上世紀(jì)的階級(jí)斗爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)發(fā)展到社會(huì)綜合治理模式,楓橋經(jīng)驗(yàn)持續(xù)發(fā)展并顯示出強(qiáng)大的生命力的一個(gè)重要原因,便是順應(yīng)時(shí)代的變遷,不斷地完善其中的要旨和內(nèi)涵。隨著社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,單一的社會(huì)管理模式似乎已經(jīng)不能夠滿足社會(huì)治理的需要。2013年11月,習(xí)近平總書記在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”推廣50周年之際,針對(duì)堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作出重要指示,強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨委和政府要充分認(rèn)識(shí)“楓橋經(jīng)驗(yàn)” 的重大意義,發(fā)揚(yáng)優(yōu)良作風(fēng),適應(yīng)時(shí)代要求,創(chuàng)新群眾工作方法,善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問(wèn)題,把“楓橋經(jīng)驗(yàn)”堅(jiān)持好,發(fā)展好,把黨的群眾路線堅(jiān)持好,貫徹好。2017年9月,在全國(guó)社會(huì)治安綜合治理表彰大會(huì)上,習(xí)近平總書記指出,要著力推進(jìn)社會(huì)治理系統(tǒng)化、科學(xué)化、智能化、法治化。習(xí)近平總書記的講話已經(jīng)明確告訴我們,需要將楓橋經(jīng)驗(yàn)這一傳統(tǒng)的社會(huì)綜合治理模式與現(xiàn)代化的治理模式相結(jié)合,適應(yīng)時(shí)代要求,創(chuàng)新群眾工作方法。

上世紀(jì)90年代,少數(shù)歐美國(guó)家如英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞率先致力于信息化警務(wù)改革,利用初步建立大數(shù)據(jù)的方式顛覆了傳統(tǒng)的被動(dòng)應(yīng)對(duì)型警務(wù)模式。譬如在此期間,紐約市警察局依托Compstat 模式(“情報(bào)引導(dǎo)警務(wù)”模式,全稱為“計(jì)算機(jī)統(tǒng)計(jì)信息比照”：Computer Comparison Statistics),以犯罪數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ),形成犯罪情報(bào)傳輸系統(tǒng)。隨之而來(lái)的,是城市街面犯罪率的顯著下降和社會(huì)管理績(jī)效的穩(wěn)步提升,使其超越了傳統(tǒng)的警務(wù)范疇,突破了人們對(duì)于傳統(tǒng)警務(wù)模式的狹隘觀點(diǎn)。這樣的一種警務(wù)模式轉(zhuǎn)化,為減少刑事犯罪和社會(huì)治安防范工作注入了鮮活的生命力。在此影響之下,本世紀(jì)初我國(guó)也逐漸汲取國(guó)外大數(shù)據(jù)綜合治理的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn),將之改良并融入到我國(guó)的治理模式之中,對(duì)犯罪防控、警務(wù)改革、社區(qū)管理等做出了許多有益的探索。在這些嘗試中,我們看到了電子信息化的手段運(yùn)用,看到了大數(shù)據(jù)平臺(tái)在社會(huì)管理中的建立。

近年來(lái),隨著法治進(jìn)程的不斷推進(jìn),社會(huì)治安綜合治理作為構(gòu)建“平安中國(guó)”的重要環(huán)節(jié),已經(jīng)引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。引入大數(shù)據(jù)治理手段,尋求現(xiàn)代化綜合治理模式的呼聲也越來(lái)越高。當(dāng)下社會(huì)治安綜合治理雖然有楓橋經(jīng)驗(yàn)、南通模式等“先河”的指引,但仍然存在一些固有的如效率低下、信息滯后等缺陷掣肘,這在一定程度上限制了我國(guó)基層治理模式的進(jìn)一步深化,甚至阻礙了我國(guó)法治水平的提升。因此,為了推進(jìn)我國(guó)的法治進(jìn)程,維護(hù)基層和社會(huì)的長(zhǎng)治久安,必須要大刀闊斧地對(duì)現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行一定的改革與發(fā)展,引進(jìn)以大數(shù)據(jù)為主導(dǎo)的社會(huì)治安綜合治理模式,并對(duì)現(xiàn)行模式進(jìn)行一定完善,方能在一定程度上緩解當(dāng)下基層治理實(shí)踐中的諸多問(wèn)題。

一、楓橋經(jīng)驗(yàn)法治化的實(shí)感

費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國(guó)》一書中把中國(guó)廣大農(nóng)村基層社會(huì)的特點(diǎn)概括為“鄉(xiāng)土性”。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)中,人口的“低流動(dòng)性”和社會(huì)關(guān)系的“熟人性”決定了人們主要依靠長(zhǎng)老、士紳等鄉(xiāng)土精英內(nèi)生性權(quán)威來(lái)平息紛爭(zhēng)、治理社會(huì)[2]。然而,隨著法治化進(jìn)程的推進(jìn),國(guó)家這一強(qiáng)大的外生力量逐漸在基層社會(huì)治理中發(fā)揮著巨大作用。但同時(shí),國(guó)家層面的調(diào)整手段極易過(guò)分的“高屋建瓴”而與實(shí)際的基層治理相脫節(jié)。正如奧斯本·蓋布勒認(rèn)為,政府靠把握大方向來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù),也就是“掌舵”,而不是具體的“直接劃槳”。為了避免這一難以調(diào)和的矛盾產(chǎn)生,我們尋求一種介于精英管理和國(guó)家力量之間的社會(huì)治理手段。既能發(fā)揮基層的自治性,又能不脫離國(guó)家的總路線方針。楓橋,在其“愛(ài)說(shuō)理,好訟爭(zhēng)”的文化傳統(tǒng)和耕讀傳家的鄉(xiāng)風(fēng)民情影響之下,由此孕育了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”這一強(qiáng)調(diào)群眾參與的社會(huì)治安綜合治理手段[3]。針對(duì)楓橋經(jīng)驗(yàn)這一法治化的“本土資源”,下文將從多方面進(jìn)行分析,并對(duì)現(xiàn)代化治理模式作初步的探究[4]。

(一)網(wǎng)格化管理

網(wǎng)格化管理興起于20世紀(jì)90年代中期,是一種運(yùn)用信息化手段,以網(wǎng)格為區(qū)域范圍,通過(guò)網(wǎng)格化管理信息平臺(tái)進(jìn)行管理的一種管理新模式。楓橋經(jīng)驗(yàn)中的網(wǎng)格化管理作為一種治理手段,盡管仍停留在“人治”層面,卻無(wú)疑是網(wǎng)格化模式在基層綜合治理中的一次初探和成功運(yùn)用。它以社會(huì)管理網(wǎng)格化為抓手,構(gòu)筑起了“縱向到底,橫向到邊”和“縱向聯(lián)動(dòng),橫向整合”的社會(huì)管理網(wǎng)格系統(tǒng),建立了鎮(zhèn)、片區(qū)、村三級(jí)網(wǎng)格系統(tǒng)[5],分別由負(fù)責(zé)主體處理大事小事,不能解決的統(tǒng)一上報(bào)。這樣的模式使得大多數(shù)糾紛在網(wǎng)格組織內(nèi)部得到良好的解決,提高了發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛和解決問(wèn)題的能力,增強(qiáng)了就地解決矛盾糾紛的時(shí)效性,大大提高了治理效率。群眾真正成了“基層不安定因素的偵察兵、民間糾紛中的和事佬、突發(fā)性事件中的信息特快員”,有效發(fā)揮了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的第一道防線作用。然而,當(dāng)時(shí)階級(jí)斗爭(zhēng)的社會(huì)背景決定了網(wǎng)格化管理在楓橋經(jīng)驗(yàn)實(shí)施中的被動(dòng)與僵化,管控理念根深蒂固,并且缺乏有效的社會(huì)民間組織。而在新時(shí)代背景下,秉持黨的十九大的精神，創(chuàng)新社會(huì)治安綜合治理,如何將網(wǎng)格化管理與社會(huì)治安大數(shù)據(jù)結(jié)合，已是當(dāng)務(wù)之急。

(二)人民調(diào)解制度

楓橋雖為諸暨一隅,但卻是中原文化與古越文化的交匯之地,因此其民既果敢豪邁,又有仁愛(ài)之心。另一方面，在校園文化和企業(yè)文化的熏陶之下，較好地普及了法律知識(shí),使得人們更傾向于在最小化破壞人際關(guān)系的前提下,選擇調(diào)解這一非訴訟方式來(lái)解決矛盾,營(yíng)造“和為貴”的氛圍。

楓橋鎮(zhèn)成立了59個(gè)調(diào)解委員會(huì),吸納調(diào)解員391名,形成了鎮(zhèn)、村、企全覆蓋的調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)和人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相結(jié)合的“大調(diào)解”工作格局。作為楓橋經(jīng)驗(yàn)中的主導(dǎo)制度,人民調(diào)解制度著重從多方面發(fā)揮基層管理體系的合力。在調(diào)解方法上,通過(guò)建立“一、二、四”教育培訓(xùn)制度和糾紛預(yù)警體系等,把握基層矛盾的發(fā)展動(dòng)向,有效地遏制矛盾的發(fā)生及惡化,充分維護(hù)群眾的切身利益。通過(guò)制定《勸導(dǎo)書》和“四環(huán)指導(dǎo)法”保證了調(diào)解與審判的雙向聯(lián)動(dòng),減輕了訴訟壓力。調(diào)解機(jī)制方面,建立鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)體系,矛盾糾紛按村、管理處、鎮(zhèn)的順序逐級(jí)化解,實(shí)現(xiàn)信息共享,避免重復(fù)調(diào)解。在調(diào)解原則上,堅(jiān)持“六優(yōu)先”“四統(tǒng)一”和“六個(gè)心”原則,在具體的調(diào)解工作中把握主次,更好地規(guī)范調(diào)解行為[6]。當(dāng)然,隨著熟人社會(huì)向“半熟人社會(huì)甚至陌生人社會(huì)”轉(zhuǎn)變,人民所依賴的共同行為準(zhǔn)則和道德準(zhǔn)則發(fā)生了改變,此時(shí)便無(wú)法利用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)化解社會(huì)矛盾。自然地,社會(huì)不能過(guò)分依賴于政府干涉糾紛解決,而更應(yīng)該自發(fā)建立民間的調(diào)解組織,來(lái)強(qiáng)化社會(huì)的自我解決糾紛的能力。

(三)楓橋經(jīng)驗(yàn)與法治化

楓橋經(jīng)驗(yàn)作為社會(huì)治安綜合治理一面鮮明的旗幟,是對(duì)中國(guó)法治治理手段的有益補(bǔ)充。在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的過(guò)程中,楓橋經(jīng)驗(yàn)蘊(yùn)含了“以人為本”的傳統(tǒng)思想,與中國(guó)法治化的思想不謀而合。在這種自下而上實(shí)現(xiàn)群防群治的模式之中,政府和群眾分別是制度實(shí)施和社會(huì)治理的主體,不管在組織建設(shè)還是工作機(jī)制等眾多方面都能尋覓到兩者相互契合的蹤跡,這正蘊(yùn)含著法治化的契機(jī)。楓橋經(jīng)驗(yàn)作為基層治理的典范,伴隨著法治化的發(fā)展進(jìn)程而逐漸自我完善,其中蘊(yùn)含的豐富治理經(jīng)驗(yàn)必將被廣大基層所學(xué)習(xí)借鑒,從而進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)法治化進(jìn)程[6]。

然而,這并不能否認(rèn)楓橋經(jīng)驗(yàn)在法治化建設(shè)中存在的固有缺陷。首先,治理過(guò)程中行政成本高,而社會(huì)治安綜合治理的任務(wù)又不能一蹴而就,需經(jīng)受時(shí)間檢驗(yàn),政府需要持續(xù)投入大量的人力物力來(lái)保證這一治理手段的實(shí)施。其次,楓橋經(jīng)驗(yàn)是在特定的歷史環(huán)境和地域、人文條件下孕育產(chǎn)生的,脫離了這些條件可能就難以保證它的有效推行。尤為重要的一點(diǎn)是,楓橋經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)自發(fā)性和自覺(jué)性,是法律解決方式之前的“過(guò)濾手段”,因而不具備強(qiáng)制性,也不具備法律效力。

二、大數(shù)據(jù)背景下的楓橋經(jīng)驗(yàn)

在社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的新時(shí)期,大數(shù)據(jù)作為目前最為先進(jìn)的數(shù)據(jù)處理技術(shù)之一,已被運(yùn)用到政府和國(guó)家決策的方方面面。根據(jù)維基百科對(duì)大數(shù)據(jù)的定義：“大數(shù)據(jù)就是指由于在各種終端、軟件上產(chǎn)生的數(shù)據(jù)過(guò)于繁瑣、雜糅很難對(duì)其整理、處理,這類數(shù)據(jù)的總和就是大數(shù)據(jù)”。由此我們可以得出,一方面組成大數(shù)據(jù)的元素是不斷更新的,另一方面是大數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)數(shù)據(jù)相比具有非典型性特征,需要綜合處理分析。面對(duì)楓橋經(jīng)驗(yàn)在新的歷史背景下所面臨的諸多困境,我們需要利用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)信息共享和資源合理利用,實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理和精準(zhǔn)化管理。

(一)大數(shù)據(jù)基層治理的現(xiàn)狀和困境

維克多·邁爾·舍恩伯格在《大數(shù)據(jù)時(shí)代》中大膽預(yù)測(cè)：“在不久的將來(lái)大數(shù)據(jù)會(huì)使人類的生活有巨大的改變。大數(shù)據(jù)在創(chuàng)新發(fā)明和服務(wù)中已經(jīng)占據(jù)了主導(dǎo)地位,很多領(lǐng)域的改變也正在計(jì)劃之中”[7]。這說(shuō)明大數(shù)據(jù)在當(dāng)今信息爆炸的社會(huì)中具有舉足輕重的作用,正逐步影響著人們的生活方式。自上世紀(jì)60年代誕生以來(lái),楓橋經(jīng)驗(yàn)順應(yīng)信息化的發(fā)展,不斷引進(jìn)先進(jìn)的理念和技術(shù),譬如建立了“社會(huì)服務(wù)管理中心平臺(tái)”“基層社會(huì)管理綜合信息系統(tǒng)”等,實(shí)現(xiàn)治理過(guò)程中的信息共享,服務(wù)共享,有利于引導(dǎo)基層決策向科學(xué)化發(fā)展[8]。此外,楓橋人民還重視大數(shù)據(jù)應(yīng)用在衣食住行、生產(chǎn)各方面的作用。他們引入信息化管理人才,建立大數(shù)據(jù)分析平臺(tái),將日常生活和生產(chǎn)納入精細(xì)化管理軌道。這樣的一種專業(yè)化處理模式,使得基層綜合治理擺脫了被動(dòng)滯后的困境,事先預(yù)防和針對(duì)性決策切實(shí)地解決了群眾的難題。

伴隨著信息化社會(huì)的飛速發(fā)展,楓橋的法治模式在大數(shù)據(jù)應(yīng)用中止步于數(shù)據(jù)收集和整合階段是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,存在以下困境亟需解決：一是大數(shù)據(jù)分析缺乏切入口。大數(shù)據(jù)分析要求將海量的社會(huì)治安信息資料進(jìn)行整合處理,并通過(guò)多樣的分析手段整理成所需的社會(huì)治安信息。楓橋人民在法治實(shí)踐中建立的鄉(xiāng)村政務(wù)云、繼續(xù)教育平臺(tái)等機(jī)制，都是借助了信息化這一管理平臺(tái),但大數(shù)據(jù)實(shí)際發(fā)揮的作用是微乎其微的[9]。所以應(yīng)當(dāng)明確數(shù)據(jù)量化分析的目的和效益,確立是否進(jìn)行社會(huì)治安信息相關(guān)性分析等等。二是“數(shù)據(jù)孤島”問(wèn)題。在楓橋人民實(shí)施層級(jí)管理的過(guò)程中,信息往往由各級(jí)負(fù)責(zé)人掌控,使得信息數(shù)據(jù)被限制于某一級(jí)管理范圍內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)共享,影響了決策的上行下效。同時(shí),由于基層數(shù)據(jù)文化尚未根植,人們對(duì)于大數(shù)據(jù)的碎片化理解導(dǎo)致了數(shù)據(jù)運(yùn)行體系存在觀念上的障礙。自然地,將導(dǎo)致政府部門或者基層組織在基層服務(wù)和治理過(guò)程中受阻,難以向整體性的跨部門協(xié)作模式轉(zhuǎn)變。三是缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的大數(shù)據(jù)分析模式。面對(duì)冗雜的基層治理事務(wù),分類管理各類信息并建立統(tǒng)一的治安信息管理平臺(tái)，將進(jìn)一步推動(dòng)基層的高效治理。從實(shí)踐方面來(lái)看,各層級(jí)治安信息的管理標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行模式和分析手段都存在著本質(zhì)或是形式上的差異。這將使數(shù)據(jù)分析失去本應(yīng)有的本質(zhì)屬性,而回歸到“小數(shù)據(jù)”的典型性特征,失去了其意義。

(二)大數(shù)據(jù)與社會(huì)治安防控體系

綜合參考國(guó)內(nèi)諸多學(xué)者的觀點(diǎn),社會(huì)治安防控體系是一項(xiàng)具有系統(tǒng)性,以公安部門為主體的維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定的工程[10]。20世紀(jì)60年代,改良的西方社區(qū)警務(wù)模式被我國(guó)所借鑒,強(qiáng)調(diào)了由“警察主導(dǎo)型”向“警民互助型”警務(wù)模式的轉(zhuǎn)變。皮爾所倡導(dǎo)的“警察就是公眾,而公眾就是警察”,其實(shí)就是楓橋經(jīng)驗(yàn)中早就所提倡的“警察就是群眾,而群眾就是警察”的翻版。在這一原則下,我國(guó)已經(jīng)完整地構(gòu)建起符合我國(guó)城市特點(diǎn)的社會(huì)治安防控體系?，F(xiàn)如今,在大數(shù)據(jù)發(fā)展背景之下,國(guó)家更加重視與倡導(dǎo)用“信息化為引領(lǐng)”加強(qiáng)社會(huì)治安防控工作的指導(dǎo)思想[11]。習(xí)總書記在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的指示中強(qiáng)調(diào)：“平安中國(guó)建設(shè),要完善社會(huì)治安綜合治理體制機(jī)制,加快建設(shè)立體化、信息化社會(huì)治安防控體系,落實(shí)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制?！边@說(shuō)明社會(huì)治安防控體系向多維度、多層次、靜態(tài)動(dòng)態(tài)相結(jié)合轉(zhuǎn)變,上升為國(guó)家治理戰(zhàn)略。在內(nèi)容上,我們認(rèn)為社會(huì)治安防控體系所涉方面廣泛,警務(wù)信息化模式、犯罪防控等都可以囊括其中。

1.以被害預(yù)防為視角進(jìn)行網(wǎng)格化治理。網(wǎng)格化管理,其作為新形勢(shì)下楓橋經(jīng)驗(yàn)在管理體制上的創(chuàng)新之舉,是以社區(qū)為單位開(kāi)展社會(huì)治安綜合治理,推進(jìn)基層維穩(wěn)的制度化建設(shè)。沿襲傳統(tǒng)的網(wǎng)格化治理思想,主要治理手段之一是發(fā)現(xiàn)單位區(qū)域中的“不穩(wěn)定因素”,從而起到事前預(yù)防和事后打擊的雙效作用[12]。這一方式的著重點(diǎn)是區(qū)域內(nèi)的犯罪預(yù)防和打擊。在實(shí)踐中,犯罪預(yù)防過(guò)分關(guān)注犯罪或犯罪人,打擊手段具有滯后性和被動(dòng)性。而被害預(yù)防作為在犯罪防治體系中另一條與犯罪預(yù)防并行的防范路徑,將犯罪防范的視角轉(zhuǎn)向已然或者潛在被害人,主張通過(guò)被害人采取主動(dòng)措施規(guī)避犯罪侵犯的風(fēng)險(xiǎn)。在BBC 紀(jì)錄片《大數(shù)據(jù)時(shí)代》中,城市網(wǎng)格化管理綜合運(yùn)用了地理信息、電子信息等高新技術(shù)手段,實(shí)現(xiàn)了全方面的城市管理活動(dòng)。在我國(guó)基層網(wǎng)格化治理的實(shí)踐中,大數(shù)據(jù)該如何融入創(chuàng)新元素,又該如何發(fā)揮其在被害預(yù)防中的作用？2014年,歐洲警方和麻省理工研究人員利用云運(yùn)營(yíng)商掌握的手機(jī)信息，繪制了倫敦的犯罪事件預(yù)測(cè)地圖,能夠大大提高出警效率,降低警力部署成本。因而,地理信息探測(cè)系統(tǒng)在基層治理中的作用也日益顯現(xiàn)出來(lái)。如果楓橋鎮(zhèn)的信息化警務(wù)平臺(tái)具有基本的犯罪數(shù)據(jù)(包含盜竊和兩搶)整合和傳輸功能,建立網(wǎng)格化犯罪數(shù)據(jù)庫(kù),從被害預(yù)防的視角對(duì)于利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行犯罪預(yù)測(cè)和分析,最終最大程度地消滅網(wǎng)格管理的“不穩(wěn)定因素”,不失為一種可探究的思路[13]。

2.立足社區(qū),借鑒綜合治理的“鄰里守望”傳統(tǒng)習(xí)慣?！班徖锸赝笔俏覈?guó)社會(huì)治安綜合治理的傳統(tǒng)做法,也是西方社區(qū)警務(wù)引進(jìn)中國(guó)特色的重要內(nèi)容之一,其含義是將一定區(qū)域的居民聯(lián)合起來(lái)互相幫助,共同預(yù)防犯罪,改進(jìn)當(dāng)?shù)刂伟矤顩r。它是西方第四次警務(wù)革命的產(chǎn)物,自上世紀(jì)六十年代產(chǎn)生以來(lái),風(fēng)靡全球警界,對(duì)各國(guó)警務(wù)模式產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響[14]。譬如丹麥在1971年實(shí)行了鄰里守望制度,成立了防止犯罪委員會(huì),增強(qiáng)了居民互助文化氛圍,形成了良好的鄰里互動(dòng)模式。我們要在楓橋“鄰里守望”制度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化,在立足社區(qū)、強(qiáng)調(diào)社會(huì)參與的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上,將犯罪控制作為社會(huì)治安綜合治理的重要方面,通過(guò)社會(huì)力量的加入,發(fā)揮學(xué)校、企業(yè)、社區(qū)等犯罪非控制因素的作用。在實(shí)踐中,大數(shù)據(jù)在“鄰里守望”中主要應(yīng)用于“軟技術(shù)作用”。譬如建立重要財(cái)產(chǎn)錄入體系,將個(gè)人大宗私有財(cái)產(chǎn)加以標(biāo)記并易于區(qū)分,有效地進(jìn)行財(cái)產(chǎn)管理；將現(xiàn)有的近鄰分為10戶一組或企業(yè)、學(xué)校以班組為單位,相互幫助、相互解決糾紛和自我管理制度,以大數(shù)據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改良,同時(shí),通過(guò)區(qū)域的人流量、違法犯罪分析等，發(fā)現(xiàn)人流密集區(qū)或治安盲區(qū),放置警示牌,對(duì)犯罪分子產(chǎn)生一定的威懾作用。

(三)大數(shù)據(jù)與人民調(diào)解

楓橋經(jīng)驗(yàn)中,人民調(diào)解制度作為糾紛解決方式中的一種,使得基層民主和國(guó)家公權(quán)力找到了一個(gè)平衡點(diǎn),既能充分利用政府資源,又能收集群眾智慧。楓橋的糾紛解決方式基本采用民間調(diào)解手段為主,極少數(shù)采取和解、訴訟或是仲裁的方式。但不難發(fā)現(xiàn),這樣的糾紛解決方式的徹底性仍有所欠缺。因此,應(yīng)利用大數(shù)據(jù)建立多層次的調(diào)解體系,在各層級(jí)實(shí)現(xiàn)糾紛調(diào)解資料的報(bào)備,使得基層矛盾盡早核實(shí),對(duì)有關(guān)糾紛做到心中有數(shù),統(tǒng)一解決。由于受傳統(tǒng)文化和地域因素影響,糾紛的產(chǎn)生可能會(huì)呈現(xiàn)一定相關(guān)性。所以建立法院與民間調(diào)解組織上下流通的調(diào)解審判資料數(shù)據(jù)庫(kù),定時(shí)制作各層級(jí)、各網(wǎng)格的調(diào)解審判資料供決策層調(diào)解組織參考,讓當(dāng)事人明白歷史上相類似的糾紛解決的法律依據(jù)和結(jié)果,有利于矛盾疏導(dǎo)工作。此外,還應(yīng)建立多元的糾紛解決機(jī)制,使一些長(zhǎng)期游離于調(diào)解邊緣的事件通過(guò)多元的糾紛解決手段得到及時(shí)處理,節(jié)省人力物力。

(四)大數(shù)據(jù)與社區(qū)矯正

面對(duì)社區(qū)矯正的城鄉(xiāng)差異日益顯著,楓橋鎮(zhèn)成為我國(guó)第一批實(shí)行農(nóng)村社區(qū)矯正的試點(diǎn)。楓橋經(jīng)驗(yàn)中蘊(yùn)含的以人為本的思想恰恰契合了社區(qū)矯正關(guān)心人、教育人的基本理念。同時(shí),楓橋鎮(zhèn)具有的良好的基層治理基礎(chǔ)也為社區(qū)矯正的順利進(jìn)行奠定了一定的制度基礎(chǔ)。在具體實(shí)踐中,楓橋人民創(chuàng)造了“5+1”監(jiān)管模式,形成了多層次的監(jiān)管幫教網(wǎng)絡(luò),組建起了一支200多人的社區(qū)矯正志愿者服務(wù)隊(duì)伍。通過(guò)多樣的矯正手段和科學(xué)的矯正方法,因地制宜地制定了一套具有楓橋特色的社區(qū)矯正模式。為了進(jìn)一步做好社區(qū)矯正工作,也需要依靠大數(shù)據(jù)。首先,在對(duì)矯正對(duì)象調(diào)查了解的基礎(chǔ)上,通過(guò)家庭、社會(huì)、教育背景摸查、性格分析等方式建立大數(shù)據(jù),有針對(duì)性地選擇監(jiān)管人員,對(duì)矯正對(duì)象實(shí)施矯前矯中矯后全程化監(jiān)管[15]。其次,有必要建立完整的社區(qū)矯正大數(shù)據(jù)檔案體系,并追蹤社會(huì)矯正結(jié)束后的個(gè)人社會(huì)動(dòng)態(tài)。對(duì)實(shí)施不同刑罰的矯正對(duì)象情況進(jìn)行全面摸底調(diào)查,及時(shí)更新個(gè)人動(dòng)態(tài),確保每個(gè)矯正對(duì)象不脫管、漏管。

三、大數(shù)據(jù)推動(dòng)楓橋經(jīng)驗(yàn)的發(fā)展

(一)大數(shù)據(jù)創(chuàng)新綜治法治化

我國(guó)的法治化,其實(shí)質(zhì)為“法律的統(tǒng)治”,強(qiáng)調(diào)法律的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和價(jià)值取向,包括立法、執(zhí)法、守法、法律實(shí)施和法律監(jiān)督全過(guò)程,是一個(gè)相互配合全面治理的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)工程[15]。楓橋經(jīng)驗(yàn)自誕生以來(lái),伴隨著法治化的進(jìn)程發(fā)展,經(jīng)歷了穩(wěn)定期、改革期和繁榮期。綜治法治化不等同于綜治法律化,綜治法治化意味著要不斷擴(kuò)展綜治的法治元素,使得綜治的政治和行政化的組織調(diào)控趨向制度化和規(guī)范化。如何做到張文顯教授所說(shuō)：“在國(guó)家治理中必須遵循法治的規(guī)律和原則”,并且“正確處理改革與法治的關(guān)系”,值得我們深思。

1.法治是綜治的制度化保障。亞里士多德在《政治學(xué)》中如是描繪：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好的法律?！庇纱丝梢?jiàn),法治化大數(shù)據(jù)為法律權(quán)威的樹立、社會(huì)組織的建構(gòu)、基層自治的運(yùn)行都提供了支撐,指引了一條具有穩(wěn)定性、可行性的路徑。綜治法治化的核心是以民眾的需求為主旨,即必須以人民群眾“答應(yīng)不答應(yīng)”“高興不高興”“滿意不滿意”作為評(píng)判綜治效果的最高標(biāo)準(zhǔn)[16]。然而,在強(qiáng)調(diào)民眾權(quán)益保障的同時(shí)，也要謹(jǐn)防自由的行使超出法律的限度。在綜治法治化過(guò)程中應(yīng)重視自由和秩序的平衡,畢竟在秩序框架下的自由才是被法律所保護(hù)的自由,才是有意義的自由,所以大數(shù)據(jù)資料庫(kù)顯得格外重要。此外,程序正當(dāng)也是綜治法治化所應(yīng)遵守的一個(gè)原則,這不僅關(guān)乎社會(huì)治理過(guò)程中制度的構(gòu)建,也一定程度上防止了社會(huì)矛盾由于執(zhí)法不正當(dāng)而進(jìn)一步激化。

2.大數(shù)據(jù)時(shí)代綜治法治化的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。社會(huì)治安綜合治理的推進(jìn)自下而上,基層治理成為最為基礎(chǔ)和關(guān)鍵的一步。在當(dāng)前大數(shù)據(jù)時(shí)代,更有必要把握“大數(shù)據(jù)”動(dòng)態(tài),掌握基層治理法治化發(fā)展脈絡(luò),利用大數(shù)據(jù)將公民參與政治生活的軌跡展現(xiàn)。我們需要掌握現(xiàn)有的社會(huì)治安綜合管理在基層的發(fā)展現(xiàn)狀：體制機(jī)制方面,仍然缺乏系統(tǒng)的綜治配套管理模式,多是“游擊式”的以政府參與為主體的群防群治；外部環(huán)境方面,基層治理面臨被動(dòng)局面,民眾以自我為中心,法律意識(shí)淡薄,民主決策、民主管理、民主監(jiān)督村與村、單位與單位之間不平衡,存在嚴(yán)重的形式主義,難以有效地全面落實(shí)到位；治理手段方面,停留在傳統(tǒng)的治理經(jīng)驗(yàn),“人治”勝于“法治”,不能很好地傾聽(tīng)時(shí)代改革的聲音[17]。因而,我們需要借助大數(shù)據(jù)平臺(tái)促進(jìn)傳統(tǒng)綜治經(jīng)驗(yàn)與信息化交融,實(shí)現(xiàn)基層治理邁向新的高度。第一,大數(shù)據(jù)能創(chuàng)新基層治理理念。通過(guò)大數(shù)據(jù)分析,對(duì)基層治理實(shí)時(shí)更新信息,逐漸由“粗放式管理”向“精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變”。第二,大數(shù)據(jù)迫使基層治理方法的科學(xué)轉(zhuǎn)型。譬如,我國(guó)越來(lái)越多的地區(qū)實(shí)施了地理信息化警務(wù)模式,通過(guò)警務(wù)信息交互分享治安動(dòng)態(tài),為合理配置警力提供了一定的參考。大數(shù)據(jù)還在犯罪預(yù)測(cè)中發(fā)揮功能,作出社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)預(yù)警。第三,大數(shù)據(jù)使公眾的治理觀念發(fā)生了轉(zhuǎn)變。目前我國(guó)建立大批信息工程,旨在實(shí)現(xiàn)知識(shí)共享和信息交互,能有效拓寬民眾參與基層治理的渠道,激發(fā)參與治理的熱情。

3.大數(shù)據(jù)綜治模式的應(yīng)用。通過(guò)對(duì)楓橋經(jīng)驗(yàn)的分析探討,綜治模式的大數(shù)據(jù)應(yīng)用涵蓋網(wǎng)格化治理、警務(wù)模式、人民調(diào)解制度等各方面。在筆者前期調(diào)研與訪談過(guò)程中,了解到基層部門和相關(guān)組織對(duì)于大數(shù)據(jù)平臺(tái)掌握較為薄弱,因而迫切需要系統(tǒng)化的信息化綜合治理模式的應(yīng)用。譬如,以網(wǎng)格化管理為切入口,利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行犯罪地理信息探測(cè),便能夠通過(guò)多種不同的分析方法揭示犯罪分布特征及規(guī)律,真正做到有效地評(píng)估犯罪風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)的采集、分類與分析,需要以圖像為載體展現(xiàn)其內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。因此,可以利用犯罪制圖這一工具,將犯罪信息可視化,由“點(diǎn)”到“面”完整地展示出來(lái)。這樣一來(lái),可以大大縮減數(shù)據(jù)分析的冗雜,使分析結(jié)果更為直觀,決策更具科學(xué)性。再者,根植于犯罪大數(shù)據(jù)挖掘和分析,通過(guò)犯罪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估準(zhǔn)確把握、探測(cè)、預(yù)警及干預(yù)高危地點(diǎn)(或空間環(huán)境)、高發(fā)時(shí)間、高危人群、不同犯罪類型、最佳出警路線等“日常性治理”策略,形成固定的“精準(zhǔn)防控”模式。

(二)打造“新楓橋經(jīng)驗(yàn)”

楓橋經(jīng)驗(yàn)既是一個(gè)充滿歷史延續(xù)性和不斷積累的制度傳統(tǒng),又是在長(zhǎng)期的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化過(guò)程中使其內(nèi)涵不斷得以豐富擴(kuò)大的治理實(shí)踐[18]。它建立了一套相對(duì)完整的社會(huì)治安綜合治理體系,其中的內(nèi)涵有許多仍是當(dāng)今值得借鑒和學(xué)習(xí)的,也有一些需要時(shí)間錘煉和改革的地方。

1.堅(jiān)持“以人為本”的理念。楓橋經(jīng)驗(yàn)堅(jiān)持“相信群眾、依靠群眾、為了群眾”的核心和靈魂,倡導(dǎo)以人為本的理念,這一點(diǎn)是值得堅(jiān)持和發(fā)揚(yáng)的。初始階段,楓橋的治理經(jīng)驗(yàn)是,只要擺事實(shí)、講道理,認(rèn)真聽(tīng)取群眾意見(jiàn),維護(hù)群眾的根本利益,從根本上、源頭上杜絕和化解矛盾,就能把不安定因素消除在萌芽狀態(tài)。而近年來(lái),隨著改革開(kāi)放的深入,利益格局深刻調(diào)整,在汲取“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中“以人為本、民生優(yōu)先”的理念的同時(shí),要爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理從“重管理”向“重服務(wù)”轉(zhuǎn)變。如杭州西湖區(qū)、上城區(qū)在學(xué)習(xí)楓橋經(jīng)驗(yàn)中,推出“居家”系列惠民工程,打造了一個(gè)“居家服務(wù)無(wú)憂在線平臺(tái)”,有針對(duì)性地向民眾提供個(gè)性化服務(wù)。

2.深化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”的核心是人民調(diào)解制度。這個(gè)制度之所以有強(qiáng)勁的生命力,是因?yàn)樗衔覈?guó)國(guó)情,有著深層次的文化底蘊(yùn)。與訴訟相比,其優(yōu)越性首先在于變“事后處理”為“事前解決”,及時(shí)把糾紛消滅在萌芽狀態(tài),避免矛盾進(jìn)一步惡化。進(jìn)一步說(shuō),矛盾的產(chǎn)生也是不可預(yù)估的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之一,而加強(qiáng)基層治理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或許是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”值得深入挖掘的一個(gè)方面。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不單是治理工作某一環(huán)節(jié)的任務(wù),而是涉及到多學(xué)科應(yīng)用和多部門的協(xié)作完成。所以,可以借助現(xiàn)有的各村以近鄰10戶為組或企業(yè)、學(xué)校以班組為單位的自我管理的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，分析各層級(jí)管理的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,為社會(huì)治安綜合治理的決策作科學(xué)的引導(dǎo)。

3.構(gòu)建群防群治的組織網(wǎng)絡(luò)。楓橋經(jīng)驗(yàn)最為成功之處是發(fā)動(dòng)群眾進(jìn)行基層治理,如大調(diào)解制度、“三包責(zé)任制”、10戶為組150人左右為一村等治理和管理模式。其中不能忽視的一點(diǎn)是,各部門在治理協(xié)同合作中自覺(jué)、不自覺(jué)地利用了大數(shù)據(jù)相互配合,分析治安形勢(shì),部署工作任務(wù)。在基層社會(huì)利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行群防群治這一舉措的提出,是我國(guó)公安機(jī)關(guān)在改革開(kāi)放新的歷史條件下,對(duì)于社會(huì)治安綜合治理工作的成功探索。從國(guó)情來(lái)看,當(dāng)前的中國(guó)仍處于新舊體制交替時(shí)期,社會(huì)人力物力不足且不能得到有效配置。所以,需要發(fā)動(dòng)群眾的力量參與到社會(huì)治安綜合治理的隊(duì)伍當(dāng)中。利用社會(huì)治安大數(shù)據(jù)的歷史資料,既緩解警力嚴(yán)重不足的問(wèn)題,同時(shí)也適應(yīng)了警務(wù)形勢(shì)的復(fù)雜性與多變性。從社會(huì)制度上來(lái)看,我國(guó)的群防群治模式是在各級(jí)黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,齊管共抓,體現(xiàn)了社會(huì)主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)。社會(huì)治安大數(shù)據(jù)的歷史資料能使各級(jí)黨委和政府工作保持連貫性、延續(xù)性、平穩(wěn)性。從體制建設(shè)上看,社會(huì)治安大數(shù)據(jù)的歷史資料庫(kù)系統(tǒng)化、電腦化,有利于群防群治這一基層社區(qū)治安管理隊(duì)伍建設(shè),推進(jìn)依法治理的進(jìn)程。相應(yīng)地,利用社會(huì)治安大數(shù)據(jù),借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,可以改進(jìn)我省乃至全國(guó)的以“巡防隊(duì)伍”為重點(diǎn)推進(jìn)“群防群治筑平安”,以“專業(yè)調(diào)解”為重點(diǎn)推進(jìn)“聯(lián)調(diào)聯(lián)處保平安”等一些重大舉措,確保社會(huì)治安的穩(wěn)定,為經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航。

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Onthedevelopmentof“Fengqiaoexperience”inthebigdataera

YANG Xiejiao，LAO Chunli

(College of Law, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China)

“Fengqiao experience”has been proven in practice as a model of comprehensive social security management, containing grid management, people’s mediation system, community correction, and many other good merits. However, pushed by the growing usage of big data, comprehensive treatment—the traditional way of maintaining social order, has gradually exposed its drawbacks, including delay of information, monotonous means and division of management. These exposed disadvantages have grievously impeded the sustainable maintenance of social order. Therefore, the innovation of the policing model with the help of big data, improvement of the risk prevention mechanism and construction of the organizational network of mass prevention and treatment can help accelerate the legalization of comprehensive management and endow “Fengqiao experience” with a new historical significance.

comprehensive management of social security; Fengqiao experience; big data

金一超)

D630

A

1006-4303(2017)04-0369-07

2017-09-03

楊燮蛟(1958—),男,浙江臺(tái)州人,教授,從事刑法學(xué)、犯罪學(xué)研究；勞純麗(1995—),女,浙江金華人,碩士,從事國(guó)際經(jīng)濟(jì)法研究。