□閔杰

網(wǎng)約車細則發(fā)布，改革“變味”了？

□閔杰

十一長假一結(jié)束，北京、上海、深圳、廣州等多城市密集出臺網(wǎng)約車細則征求意見，北京要求“京人京車”、上海要求“滬籍滬牌”，車輛門檻細致到排量、軸距的嚴格規(guī)定，其程度不僅讓網(wǎng)約車平臺措手不及，也讓輿論焦點立刻從“樓市調(diào)控”轉(zhuǎn)向了“網(wǎng)約車細則”。

作為近年來公眾參與度最高的一項管理制度，“網(wǎng)約車監(jiān)管”從一開始就置于社會的廣泛討論之中。2015年初，網(wǎng)約車引發(fā)多個城市出租車群體的抗議，而監(jiān)管部門的執(zhí)法也時常遇阻，社會呼吁監(jiān)管部門應(yīng)該呼應(yīng)和包容社會創(chuàng)新。去年10月，交通運輸部發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預約出租車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》，其中的“車輛登記改為營運”“數(shù)量管制”和“價格管制”等引發(fā)爭議。今年7月，交通運輸部正式出臺《暫行辦法》，給予網(wǎng)約車身份“合法化”，并且刪去了數(shù)量管制和價格管制的提法，獲得廣泛贊譽。

相對于交通運輸部溫和的《暫行辦法》，一些城市的地方細則就顯得非常嚴苛。讓人費解的是，一松一緊的背后，究竟是地方過度執(zhí)行了交通運輸部的精神，還是這原本就是監(jiān)管者的本意？

互聯(lián)網(wǎng)+=互聯(lián)網(wǎng)+戶口？

上海發(fā)布網(wǎng)約車細則后，復旦大學國際關(guān)系與公共事務(wù)學院副教授鄭磊決定每坐一次專車就作一個微訪談，記錄下政策實施前后的過程。

10月11日，第一次微訪談中，司機是個安徽人，車是外地牌照。司機已經(jīng)開專車一年多時間，從兼職轉(zhuǎn)為全職，每天開十個小時，七天不休。在交談中，他告訴鄭磊，上海管理辦法出來后，他已經(jīng)訂了一輛新能源車，申請上海牌照。而上海戶口的限制問題，他準備找一位關(guān)系好的上海人朋友幫忙申請資格。

在這天的回程中，鄭磊通過易到平臺第二次叫車，同樣是外地牌照，司機也是外地人，但來上海已經(jīng)19年。這位司機對上海新政的意見是：限制外地牌照做專車是合理的，但限制司機戶口不合理。他用樸素的觀念表達了不滿：“我辦過了暫住證，其他事都能做，為什么就不可以開專車了？”

在北京和上海發(fā)布的網(wǎng)約車細則中，都明確了駕駛員要求“本市戶籍”，車輛要求“本市號牌車輛”或“在本市注冊登記”，被稱為“京人京車”“滬籍滬牌”，這也成為本次地方細則中的“眾矢之的”。

北京市交通委通過其官方微博對社會關(guān)注問題做了回應(yīng)?！盀槭裁匆?guī)定網(wǎng)約車駕駛員和網(wǎng)約車為本市戶籍、本市車輛？”北京市交通委列舉了四個因素：一是北京四個中心功能定位的發(fā)展要求；二是治理“城市病”、疏解非首都功能的要求；三是治理交通擁堵的要求；四是政策法規(guī)的要求。其中，特別解釋了北京“疏解人口”的需求，“治理‘城市病首要的就是嚴控人口規(guī)模，至2020年，將人口控制在2300萬。同時，按照構(gòu)建‘高精尖經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的要求，城市就業(yè)將主要以高端服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為發(fā)展方向。出租汽車既是首都窗口行業(yè)，也是勞動密集型行業(yè)，其未來發(fā)展必然涉及人口規(guī)模調(diào)控和產(chǎn)業(yè)發(fā)展及就業(yè)導向，這也是治理‘城市病、實現(xiàn)首都四個中心功能定位的客觀要求。”

不過，官方解釋并未獲得學界認可。中國政法大學傳播法研究中心副主任朱巍認為，住房和車輛因為戶籍問題的限購，可以理解，畢竟是增加資源，宏觀調(diào)控有必要，“不過，工作機會的限制——性質(zhì)就變了，這就是歧視?！敝煳√岢鲆粋€假設(shè)：歷年國務(wù)院對高校畢業(yè)生就業(yè)的政策中都重點提及了，招聘畢業(yè)生不能以“年齡、戶籍等”為限制的禁止性規(guī)定。“那么，若是北上廣深四地網(wǎng)約車中，有異地應(yīng)屆畢業(yè)生應(yīng)聘作為網(wǎng)約車司機的話，到底是遵守國務(wù)院的規(guī)定，還是‘屬地管理，由四地新政說了算呢？”

來自政府智囊的國家發(fā)改委綜合運輸研究所城市交通研究室主任程世東也對戶籍限制條款并不認可。“本質(zhì)上說，這是勞動力市場，應(yīng)該自由流動，現(xiàn)在很少行業(yè)會對戶籍有要求，大的趨勢應(yīng)該是把現(xiàn)有的不合理的戶籍限制取消掉，而不是反過來加強。”程世東表示，監(jiān)管者的一個擔心可能是，如果只限制本地車輛，不限制本地戶籍，會出現(xiàn)“人車分離”，即本地車注冊為網(wǎng)約車后，轉(zhuǎn)租給外地人來運營，這樣會造成新的問題出現(xiàn)，“為了避免這個問題，更合理的方式應(yīng)該是，要求網(wǎng)約車的車主和司機保持一致，而不是要求司機是本地戶籍?！?/p>

相比戶籍限制而言，要求“本地車牌”獲得了更多理解，尤其是北京和上海?！安还鼙本┻€是上海，都對小汽車有限購和數(shù)量管制的政策，限制外地網(wǎng)約車在本地運營，也是從這個角度考慮，否則原有的政策就會失效了?！背淌罇|表示，小汽車和出租車、網(wǎng)約車對道路資源、交通污染的影響是一樣的，甚至出租車、網(wǎng)約車更甚，如果對小汽車進行數(shù)量管制，對出租車和網(wǎng)約車同樣可以執(zhí)行一定程度的數(shù)量管制?！皩嶋H上對網(wǎng)約車也應(yīng)該進行數(shù)量管制，只不過主管部門迫于輿論壓力沒有再提?！?/p>

政策“變味”了？

“今年7月，交通運輸部正式出臺《暫行辦法》，刪去了數(shù)量管制和價格管制的提法。但細看條文，還是感到不少隱憂?！北本┐髮W國家發(fā)展研究院教授薛兆豐在一篇文章中說，“讀起來非常好，但伏筆也不少。地方政府對細則制定有很大空間，要密切關(guān)注會不會出現(xiàn)變相的數(shù)量管制、價格管制和其他反公平競爭的政策，才能確?！稌盒修k法》的核心精神得到貫徹?！?/p>

很快，學者的擔憂成了現(xiàn)實。截至目前，除北、上、廣、深作為第一批公布細則城市外，杭州、天津、重慶、惠州、南京、成都等也相繼發(fā)布了各自的細則。

作為超大型城市，京滬兩地細則毫無疑問是其中最為嚴苛的。京滬兩地細則主要原則大致相同，體現(xiàn)為三限：限制司機（本市戶籍）、限制牌照（本市車牌）、限制車輛（北京要求5座三廂小客車排氣量不小于2.0L或1.8T、車輛軸距不小于2700毫米，新能源車軸距不小于2650毫米；上海要求燃油車輛軸距達到2700毫米以上，新能源車輛軸距達到2650毫米以上）。

對于車輛軸距的政策制定依據(jù)，上海市交通委給予的回復中稱：“網(wǎng)約車提供高品質(zhì)服務(wù)，舒適度是主要要求之一，而軸距是體現(xiàn)空間舒適性的重要指標，根據(jù)當前車型軸距，規(guī)定燃油車輛軸距不低于2700毫米，符合規(guī)定的新能源車輛不低于2650毫米?！?/p>

鄭磊對這一規(guī)定并不買賬，他認為，車輛的安全不安全不是通過軸距的大小來決定的，“目前的軸距規(guī)定暗含著鼓勵大車，這會產(chǎn)生兩個問題：一是排放量更大，不利于環(huán)保；二是占用更多道路資源?！倍本┘殑t不僅要求軸距，還規(guī)定了排量的下限，三廂小客車排氣量不小于2.0L或1.8T，在鄭磊看來，“這是明擺著的荒唐，限制節(jié)能環(huán)保的小排量汽車，還嫌空氣污染不夠嚴重嗎？”

朱巍對此項規(guī)定也很難理解?！笆菫榱税踩?？以北京出租車最重要車型現(xiàn)代伊蘭特為例，該車軸距2610毫米，排氣量也就是1.6，都不能達到網(wǎng)約車的標準。若是六七萬塊錢的韓國伊蘭特都能勝任日常繁重的出租車業(yè)務(wù)安全性，那么，為何其他車輛不行？”

對于各地的嚴苛細則，《人民日報》海外版微信公眾號俠客島的一篇評論稱，“這些城市的網(wǎng)約車條文，與幾個月前交通運輸部所出臺的兩個文件相比，條件苛刻了許多，或有過度執(zhí)行之嫌?！毙抡x予了地方不少權(quán)限，什么車能從事網(wǎng)約車、網(wǎng)約車能在什么區(qū)域內(nèi)經(jīng)營、實不實行政府指導價，地方都有權(quán)自己決定。

不過，這次地方細則的“變臉”還是讓鄭磊有些意外?！坝行┤撕芾Щ?，認為地方細則違背了交通運輸部的精神，交通運輸部為什么不出來管管？”鄭磊表示，這或許就是監(jiān)管的本意，給地方制定細則雖然留出了足夠空間，但仍要服從幾個大的原則，既要通過抬高門檻的方式實現(xiàn)“數(shù)量管制”的實際目的，也要通過行政干預“差異化經(jīng)營”的方式來維護現(xiàn)有出租車的行業(yè)利益格局。

公交優(yōu)先vs打車難

北上廣深細則征求意見稿出臺后，滴滴公司在第一時間發(fā)表了聲明，認為相關(guān)規(guī)定會造成四個結(jié)果：車輛供給驟減、司機大幅減少、網(wǎng)約車車費翻倍、出行效率大幅降低。滴滴甚至直言：“地方政府對網(wǎng)約車軸距（≥2700mm）、排量（≥1750毫升，≥1.8T或2.0L）、車輛準入年限（≤兩年新車）以及網(wǎng)約車駕駛員必須有當?shù)貞艏囊?guī)定，無形中抬高了門檻準入標準，是變相的數(shù)量管控?！?/p>

很多用戶也擔心，網(wǎng)約車出現(xiàn)后，打車難已經(jīng)極大得到緩解，會不會因為地方細則的規(guī)定，讓打車難重新回潮？上海市交通委在回應(yīng)“打車難”是否會重新回潮的問題時表示，“打車難”是“出行難”的一種表現(xiàn)，解決城市居民“出行難”問題需要標本兼治，多措并舉，綜合施策，“打車難問題不應(yīng)該獨立看待，應(yīng)該在城市交通的格局中統(tǒng)籌解決?！?/p>

為解釋政策制定依據(jù)，上海市交通委提供了一系列城市交通數(shù)據(jù)作為補充。“近年來，小汽車以平均每年12%的速度遞增，而道路長度年均增長速度僅為1.7%，道路的供需矛盾日益突出，上海市的道路資源不可能支撐個體化交通方式比例較高的交通模式。因此，解決上海出行的唯一出路是優(yōu)先發(fā)展公共交通，這也是國際上特大城市解決出行通用的做法。”基于此，上海市交通委的一個基本判斷是，“出租汽車包括網(wǎng)約車，只是公共交通的補充，只能適度發(fā)展?！?/p>

對于道路資源原本就已經(jīng)緊繃的大城市來說，優(yōu)先發(fā)展和鼓勵公共交通已經(jīng)成為共識。甚至在一些觀點看來，政府不可能再去鼓勵發(fā)展一個比出租車還要便宜的打車市場，這違背了城市發(fā)展的規(guī)律。

“網(wǎng)約車定位是高端出租車服務(wù)，我認為現(xiàn)在政策足以滿足高端出行的需求?！背淌罇|表示，地方細則對中低端網(wǎng)約車，肯定會有影響，“這部分市場原本也不是我們希望發(fā)展的?！痹诔淌罇|看來，現(xiàn)在大家一直在爭論，網(wǎng)約車細則會不會讓打車重新變難，這需要考察整個包含網(wǎng)約車在內(nèi)的出租車供給數(shù)量，到底多少是合適的？“從道路資源緊張的角度看，很多大城市無法讓老百姓隨心所欲地用小汽車，也就無法讓百姓隨心所欲地打出租車。”

而在鄭磊看來，發(fā)展網(wǎng)約車與發(fā)展公共交通并不沖突?！按蟪鞘泄膭罟步煌ㄏ刃羞@是絕對合理的?！钡嵗谡J為，坐公交的人和乘坐網(wǎng)約車的人是兩個不同的需求市場，不存在坐公交的人轉(zhuǎn)移到網(wǎng)約車上來，“這是兩級市場，有一段時間會有轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，就是網(wǎng)約車補貼大戰(zhàn)的時期。現(xiàn)在大量補貼取消后，網(wǎng)約車價格恢復正常，對公共交通并不構(gòu)成威脅?！?/p>

網(wǎng)約車和出租車再博弈

今年9月，交通運輸部原部長楊傳堂去職，李小鵬接任交通運輸部部長。對于這位新任交通運輸部部長，有媒體梳理，有四道必答題擺在新部長面前：網(wǎng)約車新政有“后招”嗎？出租車“份子錢”能降到多少？高速公路收費怎么改？特大城市機動車會一直“限購限行”嗎？

網(wǎng)約車細則怎么改，無疑是最受關(guān)注的。此前就有不少擔心，高調(diào)改革的網(wǎng)約車新政，會不會在操作細則中被弱化、被抵消？事實上，網(wǎng)約車和出租車的格局博弈一直伴隨整個網(wǎng)約車新政的全過程，甚至7月出臺的交通運輸部《暫行條例》依然沒有彌合這種分歧。

在這部《暫行條例》中，刪去了“征求意見稿”中提到的“數(shù)量管制”“價格管制”等明顯帶有限制網(wǎng)約車發(fā)展的內(nèi)容，代之以“堅持優(yōu)先發(fā)展城市公共交通、適度發(fā)展出租汽車，按照高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營的原則，有序發(fā)展網(wǎng)約車”這樣的籠統(tǒng)表述。

《暫行條例》一公布，就有學者提出擔心，很多地方管理部門難免根據(jù)這些“授權(quán)”，制定各種規(guī)則，弱化改革，比如進行數(shù)量管制、規(guī)定較高的價格、設(shè)置戶籍壁壘等，以此來抑制網(wǎng)約車的發(fā)展，為出租車行業(yè)改革換取時間。

不管質(zhì)疑之聲有多強烈，對交通主管部門來說，有一點是確定無疑的：在目前階段，不可能讓網(wǎng)約車動了出租車市場的奶酪。這一點在交通運輸部暫行條例中明確為網(wǎng)約車的定位是“高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營”。很顯然，主管部門不希望網(wǎng)約車顛覆目前的存量出租車市場格局，希望網(wǎng)約車做增量的高端化市場。至于未來，鼓勵二者融合發(fā)展。

在程世東看來，從行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展角度，不妨采取漸進式改革的方式來最終實現(xiàn)市場化調(diào)節(jié)。他對分析說，“在現(xiàn)階段強調(diào)差異化發(fā)展并沒有錯，為了更好地調(diào)整利益格局，保障行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，錯位發(fā)展很有必要，但從長遠來看，還是要堅持市場化方向，通過市場競爭實現(xiàn)融合發(fā)展。”

另一方面，網(wǎng)約車市場格局和規(guī)則也在發(fā)生變化，對網(wǎng)約車行業(yè)加強監(jiān)管的聲音也越來越高。

網(wǎng)約車從非法變合法3天后，滴滴宣布收購優(yōu)步中國。之后有媒體報道，滴滴又與全國50多家出租車公司簽約合作。滴滴打完了這套“組合拳”，多地的滴滴用戶反映，網(wǎng)約車的打車費用上漲了不少；而滴滴司機也說，收入下降了不少。不論是用戶還是司機都擔心，網(wǎng)約車市場會不會被壟斷？這種壟斷屬不屬于市場行為？

薛兆豐則十分擔憂，按照當前公布的地方細則操作，一個可以預期的效果是，新政會把網(wǎng)約車市場壓縮到一角或是一個零頭。

（內(nèi)文有刪減，來源：《中國新聞周刊》）