江 彬

(華東政法大學 經(jīng)濟法學院，上海 200042)

碳排放交易是指碳排放權(quán)的交易。碳排放權(quán)的產(chǎn)生來源于權(quán)利抽象化，在CO2等溫室氣體上設(shè)置一抽象權(quán)利，即碳排放權(quán)，占有人享有合法排放的權(quán)利。交易則產(chǎn)生于配額設(shè)置。數(shù)個排放權(quán)的集合構(gòu)成配額，對其設(shè)置一定的限額，即產(chǎn)生資源的稀缺效應(yīng)，配額的流通需求由此產(chǎn)生。在碳排放市場上，自由流通的是有別于碳排放實體的排放配額。這一虛擬交易模式，是如何產(chǎn)生的？其機制如何運行？我國當前的現(xiàn)狀又是如何？是否有可改進的空間？這是當前我國碳排放交易建設(shè)所面臨的困惑。

一、碳排放交易機制溯源

同其他交易機制一樣，碳排放交易機制歷經(jīng)了從理論到實踐的過程。早在20世紀初，碳排放交易機制理論萌芽。至《京都議定書》設(shè)定ET、JI、CDM三種履約機制，碳排放交易機制框架初現(xiàn)，碳排放交易開始由理論走向?qū)嵺`。

(一)制度基石：排污權(quán)理論

碳排放交易理論可追溯至20世紀30年代。那時人們已開始意識到，環(huán)境問題是一個待解決的問題，而其根源在于外部性，以人為方式予以干預(yù)迫切且必要。正因“環(huán)境問題中的外部性理論，描述的是私人成本和社會成本之間的差異”，“環(huán)境和資源問題通常是外部不經(jīng)濟性導致，以‘公共物品的悲劇’為代表”[1]11，將外部成本內(nèi)部化，以解決外部性問題，已成為環(huán)境經(jīng)濟學家們的共識。

然而，如何內(nèi)部化，環(huán)境經(jīng)濟學界卻不能形成統(tǒng)一定論。以庇古為代表的庇古理論，主張以稅收手段，向污染者征收邊際凈私人產(chǎn)品和邊際凈社會產(chǎn)品的差額(即“庇古稅”)，使外部成本內(nèi)部化；而以科斯為代表的產(chǎn)權(quán)理論，主張通過界定產(chǎn)權(quán)和市場交易使外部成本內(nèi)部化。這兩者旗鼓相當，難分勝負，并直接產(chǎn)生“碳稅”和“碳交易”兩種模式。碳排放交易產(chǎn)生于產(chǎn)權(quán)理論，通過污染物產(chǎn)權(quán)的界定，產(chǎn)權(quán)持有人獲得排污的權(quán)利，并可將此放置于市場上交易。

在理論上探討產(chǎn)權(quán)交易如何運用于實際則至20世紀60年代。1966年，克洛克探討了在空氣污染中產(chǎn)權(quán)理論的可適用性。1968年，戴爾斯探討了在水體污染中產(chǎn)權(quán)理論的可適用性，并提出將污水排放量劃分為等額份額。1971年，包謨和奧特斯設(shè)計了一個可實現(xiàn)預(yù)定環(huán)境目標的收費系統(tǒng)，以此得出市場交易中的價格由供需主體交互影響決定，優(yōu)于稅收中價格的確定方式。1972年，蒙哥馬利證明了在排放地點為關(guān)鍵因素的情況下，存在成本效率化的配額平衡市場。[1]12-13

(二)框架初建：《京都議定書》

將產(chǎn)權(quán)交易模式實際運用到環(huán)境治理中則為更晚。碳排放交易的實踐以《京都議定書》為起點?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》框架下，《京都議定書》設(shè)定了排放貿(mào)易(International Emission Trading，IET)、聯(lián)合履約(Joint Implementation，JI)、清潔發(fā)展(Clean Development Mechanism，CDM)三種靈活履約機制。

IET規(guī)定于《京都議定書》第17條，“當一個發(fā)達國家(附件一)履約方可能超量排放溫室氣體時，可以向另一個有多余排放份額的發(fā)達國家(附件一)購買份額，以達到限量排放的承諾”[2]246。JI規(guī)定于《京都議定書》第6條，“發(fā)達國家(附件一)可以向其他發(fā)達國家(附件一)轉(zhuǎn)讓或獲得減排數(shù)量，但這些減排數(shù)量必須通過特定項目產(chǎn)生，且這類項目的成立有嚴格的規(guī)定：經(jīng)有關(guān)締約方批準；能夠減少溫室氣體‘源的排放’或增加‘匯的消除’；且必須遵守第5和7條的相關(guān)義務(wù)等”[2]244。CDM規(guī)定于《京都議定書》第12條，“協(xié)助發(fā)展中國家(附件二)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和有益于框架公約的最終目標，并協(xié)助發(fā)達國家(附件一)遵守量化限制和減排承諾”[2]246。

具體來說，IET是發(fā)生于發(fā)達國家之間，以配額直接在市場交易的履約模式。JI是發(fā)生于發(fā)達國家之間，通過項目產(chǎn)生減排量，經(jīng)核證后用于配額抵消的履約模式。而CDM是發(fā)展中國家與發(fā)達國家進行項目合作，發(fā)達國家為發(fā)展中國家提供技術(shù)和資金，包括低碳減排技術(shù)，減排產(chǎn)生的減排額度用于發(fā)達國家配額抵消的履約機制。從主體而言，IET和JI發(fā)生于發(fā)達國家與發(fā)達國家之間，CDM發(fā)生于發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間；從內(nèi)容而言，IET是配額的直接交易，JI和CDM是基于項目產(chǎn)生的核證減排量進行配額抵消。

作為量化限制和削減排放的履行方式，三類京都機制的確有彈性、多元性和可替代，然而，作為國際履約方式，京都機制更多規(guī)制的是國家間減排貿(mào)易，對于一國內(nèi)部的碳排放交易機制設(shè)計，京都機制并不具有太多的適用性。更何況，京都機制本身存在一些未決的規(guī)則問題。例如，JI被定位是“締約方國內(nèi)削減行為的‘補充’”，然而如何界定“補充”？主體性國內(nèi)減排與補充性聯(lián)合履約之間的界限如何劃定？CDM并沒有“補充”的限定，發(fā)達國家是否可以放棄國內(nèi)減排，完全通過履約機制完成承諾的減排目標？IET的可交易配額，其數(shù)量如何確定？是否限量？若不限量，如何防范惡性交易？[2]248-252

二、我國碳排放交易機制現(xiàn)狀分析

(一)碳政策演進

碳排放交易初建始于1997年《京都議定書》，IET、JI、CDM履約機制構(gòu)建了碳排放交易大體框架。至2005年以后，我國在碳排放交易平臺的行動日漸活躍。2009年哥本哈根氣候變化大會，我國政府承諾，到2020年我國單位GDPCO2排放要比2005年下降40%—45%。2011年，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，我國碳排放交易進入實踐階段，北京、上海、天津、湖北、廣東、重慶、深圳7省市被作為碳排放交易試點地區(qū)。2012年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)“十二五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》，自愿減排交易機制建立，碳排放交易市場建設(shè)總體方案亟待明確。2014年，中美發(fā)布《氣候變化聯(lián)合聲明》，我國政府承諾，到2030年我國CO2排放的峰值階段，非化石能源占一次能源消費比重要提高到20%左右。2015年，我國向聯(lián)合國提交《國家自主貢獻》，再次重申，到2020年單位GDPCO2排放要比2005年下降40%—45%，非化石能源占一次能源消費比重要達到15%左右。同年，《巴黎協(xié)定》通過，第6條“允許締約方對碳排放的配額進行國際交易，以達到減排目標”，再次為建立碳排放交易市場、豐富市場化減排機制提供了法律依據(jù)。2016年，國務(wù)院發(fā)布《“十三五”國家溫室氣體控制方案》，提出建立全國碳交易市場和碳交易制度的總目標。同年，國家發(fā)改委科技部、外交部和財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于切實做好全國碳排放權(quán)交易市場啟動重點工作的通知》，強調(diào)2017年應(yīng)確保啟動全國碳排放權(quán)交易，并發(fā)揮市場化機制在全國碳市場的決定性配置作用。

與此同時，各交易管理辦法也相繼出臺。在交易制度方面，2011年，國家發(fā)改委、科技部、外交部和財政部聯(lián)合發(fā)布《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法(修訂)》，國家發(fā)改委2012年發(fā)布《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》、2014年發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》；在排放報告方面，2014年，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于組織開展重點企(事)業(yè)單位溫室氣體排放報告工作的通知》，2013—2015年，國家發(fā)改委分批次發(fā)布《行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報告指南》；在行業(yè)政策方面，《林業(yè)應(yīng)對氣候變化“十二五”行動要點》《林業(yè)應(yīng)對氣候變化“十三五”行動要點》《交通運輸行業(yè)節(jié)能減排工作要點》《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》《金融業(yè)發(fā)展和改革“十三五”規(guī)劃》等行業(yè)專項政策發(fā)布。[3]各試點也制定了相應(yīng)的實施細則。廣東先后發(fā)布《廣東省碳排放管理試行辦法》《廣東省碳排放配額管理實施細則》《廣東省企業(yè)碳排放信息報告與核查實施細則(試行)》；上海先后發(fā)布《上海市碳排放管理試行辦法》《上海市碳排放核查第三方機構(gòu)管理暫行辦法》《上海市碳排放核查工作規(guī)則(試行)》；北京先后發(fā)布《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》《北京市碳排放配額場外交易實施細則(試行)》《北京市碳排放權(quán)抵消管理辦法》；天津發(fā)布《天津市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》；重慶發(fā)布《重慶市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》；深圳發(fā)布《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》。

(二)碳市場建設(shè)

除了政策發(fā)布外，碳市場建設(shè)也在進行。2011年，隨著七省市試點，北上廣深、天津、重慶、湖北七交易所成立。2013年，七交易所開始運行①，碳交易正式啟動。2016年，第八個試點福建市場設(shè)立，相比較成立時間早、根基深、管理辦法完備的前七個試點，福建碳市場稍顯不足。但其納入陶瓷行業(yè)，開發(fā)林業(yè)碳匯項目，為全國首創(chuàng)；按照國家核算標準建立市場，為全國唯一；且交易品種全、產(chǎn)品新，碳金融產(chǎn)品豐富②，首日成交量即超前七個試點。[4]

在試點之外，全國統(tǒng)一碳交易市場建設(shè)也逐步展開。2013年，國家發(fā)改委啟動全國碳市場建設(shè)工作，2016年國家發(fā)改委發(fā)文指出，應(yīng)確保2017年啟動全國性碳交易。當前，全國碳市場仍在建設(shè)中，但啟動思路略有微調(diào)。一是由原先八個行業(yè)限縮為三個行業(yè)。依據(jù)2016年《關(guān)于切實做好全國碳排放權(quán)交易市場啟動重點工作的通知》，第一階段應(yīng)覆蓋八大行業(yè)③的重點排放企業(yè)，但因部分省份核查與復(fù)查工作進度拖后，報送數(shù)據(jù)質(zhì)量較低，又因“電力、電解鋁、水泥”產(chǎn)品比較單一，內(nèi)部工藝流程簡單，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)好，分配方法容易制定，行業(yè)之間爭議小，且排放量占比大，因此首批只納入這三個行業(yè)。二是啟動時間略有延后。依據(jù)《通知》，2016年應(yīng)出臺并實施配額分配方案，2017年第一季度，中央及地方應(yīng)完成配額總量的設(shè)定和分配，但至2017年7月底，三大行業(yè)的配額分配方案初定，全國碳市場的配套支撐系統(tǒng)建設(shè)方案尚未確定，碳市場建設(shè)實際進度或有所延遲。三是在全國統(tǒng)一碳市場啟動后，八試點市場并不立刻退出，而是與全國市場并行一段時間。[5]

(三)碳交易追蹤

總體而言，我國碳交易規(guī)模和體量可觀。據(jù)初步估算，在當前只納入電力、水泥、電解鋁三個行業(yè)的情況下，啟動初期配額規(guī)模將達50億噸CO2，相當于歐洲碳市場的2.5倍。

從試點現(xiàn)狀來看，八個試點市場覆蓋多個行業(yè)的數(shù)千家企業(yè)，交易勢態(tài)良好。至2017年5月，各試點累計交易量達1.6億噸，成交額達37億元；僅2016年一年碳現(xiàn)貨成交量達6400萬噸，較2015年增長80%，交易額達10.45億元，較2015年增長22.1%。

但各試點之間交易狀況呈不均衡態(tài)勢。從交易量來看，湖北交易總量最大，達4329.5萬噸，市場占比36.3%；廣東次之，3020.3萬噸，占比25.3%；深圳和上海位列第三、第四，分別占比15.6%、8.3%；其余四試點交易量較小，占比均不足6%。從交易額來看，湖北因交易量大，交易額也高達8.3億元，占比32.3%；深圳位列第二，成交額6.1億元，占比23.7%；廣東第三，4.4億元，占比17.2%；北京、上海分別為第四、第五，占比13.6%、8.5%；其余三省市交易量較小，占比均不足3%。從碳價來看，各試點碳價不一，且差距較大。北京碳價最高，為第一層級，50元/噸；深圳、上海、福建為第二層級，在30—40元/噸波動；廣東、天津、湖北為第三層級，在10元/噸左右；重慶為第四層級，在1.5元/噸左右。④同時，存在碳價波動明顯、高開低走的問題。以深圳為例，2013年6月，深圳碳交易所以成交價為29元/噸開市，碳價大幅攀升，9月9日至第一個峰值，84.5元/噸，10月14日，至歷史最高值，106.1元/噸，此后急速回落，至2016年8月22日達最低值24.2元/噸。以廣東為例，廣東以60元/噸開市，2014年5月19日達最高值74.6元/噸，此后大幅走低，直至在10元/噸徘徊。除了交易雙方存在信息不對稱的因素外，對碳市場本身認識不足、預(yù)測失誤也是碳價高開低走、波動起伏的原因之一。⑤

在碳交易的履約部分，從已公布的信息來看⑥，當前我國碳市場的履約情況良好。2017年，北京、天津、廣東試點已100%完成履約；上海、深圳、福建履約率超過95%。其中，廣東碳交易所在常規(guī)履約外，有所創(chuàng)新，首次引進碳普惠核證自愿減排量(PHCER)機制，企業(yè)自愿實施節(jié)水、節(jié)電或增加綠色碳匯等低碳減排行為所產(chǎn)生的減排量，可用于抵消其實際減排量。

在碳金融方面，各碳市場仍是以碳現(xiàn)貨交易為主，碳金融交易稀少。一方面，碳金融產(chǎn)品開發(fā)技術(shù)不成熟，另一方面，交易主體對碳金融市場和產(chǎn)品認識度不足。當前，我國已開始碳金融產(chǎn)品開發(fā)的嘗試。如福建省開發(fā)碳配額抵押貸款業(yè)務(wù)，廣東、上海、湖北開發(fā)碳遠期產(chǎn)品，深圳、重慶等開發(fā)碳配額質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，深圳、湖北等開發(fā)碳配額托管業(yè)務(wù)，上海開發(fā)碳配額回購業(yè)務(wù)，北京開發(fā)碳期權(quán)產(chǎn)品，以及深圳開發(fā)碳債券、北京開發(fā)場外掉期⑦合約產(chǎn)品。

三、EUETS鏡鑒下我國碳交易制度設(shè)計

(一)我國碳排放交易機制的局限性反思

從我國碳排放交易機制的現(xiàn)狀來看，主要存在四個問題。

一是碳市場不活躍，碳交易多集中于履約期。根據(jù)統(tǒng)計，2014年首次履約，試點市場70%以上的交易集中于履約期，2017年有所降低，但仍達50%以上。交易多是對配額的暫時急需，而非利用碳交易實現(xiàn)自主減排。

二是碳市場的碳價偏低，不能反映真實減排成本。依據(jù)ICAP(國際碳行動伙伴組織)發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，加利福尼亞-魁北克碳排放交易體系的碳價為13.8美元/噸，歐盟排放交易體系為5.45美元/噸，韓國為18.81美元/噸，新西蘭為12.01美元/噸，加拿大安大略省為14.2美元/噸；而我國市場最高北京為7.53美元/噸，最低重慶僅0.22美元/噸，其余集中于2—5美元/噸之間，碳價總體偏低⑧。同時，碳價并沒有真實反映減排成本。通過宏觀計量模型測算，企業(yè)的邊際減排成本應(yīng)為當前均價的一倍左右。我國碳交易多是企業(yè)在履約時對配額的短期需求，不能反映碳市場長期的供求關(guān)系，也不能體現(xiàn)企業(yè)的減排成本。[6]

三是碳金融市場不夠成熟。盡管當前我國碳市場存在碳配額抵押、碳遠期、碳配額質(zhì)押、碳配額托管、碳配額回購、碳期權(quán)等多種碳金融形式，但普遍體量小、頻次低、結(jié)構(gòu)較為簡單，且處于試水階段，可復(fù)制性差，存在一定局限。[7]

四是當前的試點市場發(fā)展不均衡，交易量、交易額、交易單價均參差不齊。碳市場本身又具有封閉性，交易不能自由地跨區(qū)域進行，更加放大了不均衡的缺陷。而更關(guān)鍵的是，規(guī)制交易機制的法規(guī)政策存在沖突或監(jiān)管盲區(qū)。一是地區(qū)與地區(qū)之間管理政策各有差異。如覆蓋行業(yè)范圍，深圳、上海、廣東覆蓋范圍較廣，深圳覆蓋26個行業(yè)，上海和廣東對工業(yè)和非工業(yè)企業(yè)均進行覆蓋；而北京、天津、湖北、重慶則嚴格限定行業(yè)，北京、天津、重慶僅限定6個行業(yè)，多集中在高能耗重工業(yè)，湖北也僅限定8個行業(yè)。又如配額分配規(guī)則，在配額分配頻率方面，上海為一次性發(fā)放三年，其余6個試點為一年一發(fā)；在有償分配比例方面，廣東為“2013年，免費97%，有償3%，2014年起，3%無需購買”，其余6個試點為免費；在是否允許拍賣方面，重慶未予說明，其余6個試點允許。再如CCER抵扣規(guī)則，在抵扣比例方面，七省市都要求CCER的抵扣不能超過一定比例，但又有所區(qū)別，深圳、天津、重慶是不超過當年排放量的一定比例⑨，上海、北京、湖北是不超過配額的一定比例⑩，廣東是不超過上年排放量的10%；在地域限制方面，深圳、上海、天津、重慶對用于抵扣的CCER的來源沒有限制，北京要求至少50%來自市內(nèi)，廣東要求至少70%來自省內(nèi)，湖北則要求全部來自省內(nèi)。[8]二是作為現(xiàn)行全國碳交易管理規(guī)則《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)存在局限性。比如，配額的確定標準應(yīng)采用“歷史法”還是“基準線法”，如何擴大“有償分配”的比例；CCER是否用于跨地區(qū)抵消,能否用于全國碳市場；碳交易機制內(nèi)部自愿減排市場與強制減排市場如何協(xié)調(diào)，碳交易機制與外部其他環(huán)保機制，如用能權(quán)交易機制、節(jié)能量交易機制之間如何協(xié)調(diào)；如何處理全國碳市場與試點碳市場并行之間的沖突；這些《暫行辦法》未予規(guī)定。

(二)EUETS制度鏡鑒

EUETS(European Union Emission Trading Scheme，縮寫為EUETS，歐盟碳排放權(quán)交易體系)，于2005年成立，覆蓋28個歐盟成員國和3個非成員國，是目前全球建立時間最早、覆蓋地區(qū)最廣、交易規(guī)模最大的跨地區(qū)強制總量控制交易體系[9]。EUETS作為發(fā)展最成熟的碳交易機制，其留下的經(jīng)驗和教訓可以給我們一些借鑒。

1．EUETS的顯著特征

EUETS在長期發(fā)展中形成三個顯著特征。一是分階段實施。EUETS將整個機制的運行劃分為三個階段。第一階段自2005年1月1日至2007年12月31日，為試驗階段，主要目的在于獲得運行經(jīng)驗，為正式運行奠定基礎(chǔ)，該階段以小范圍、局部性試驗為主。第二階段自2008年1月1日至2012年12月31日，為正式運行階段。第三階段自2013年至2020年，為深化改革階段。二是總量限制與交易(cap and trade)。EUETS設(shè)定cap制度，用量化的方式來設(shè)定配額總量，以此來決定配額稀缺程度。當配額總量設(shè)定得越小，配額稀缺性越高，配額交易價越高，減排成本也越高，因此，cap制度被認為是基于數(shù)量的環(huán)境政策工具。[1]18在此基礎(chǔ)上，EUETS允許在配額額度內(nèi)，交易主體根據(jù)自己的供需，進行配額交易。三是開放性對接。EUETS并非封閉的局域性碳交易體系，而是允許與其他排放交易體系相銜接，如基于CDM與JI產(chǎn)生的碳減排信用可以轉(zhuǎn)化為一定配額，用于抵消。[10]

2．EUETS的困境與改革

在機制運行中，EUETS也曾深陷過各種困境沼澤。

其一，配額總量設(shè)定不合理，導致配額過剩。在第一階段和第二階段，EUETS對配額總量的確定是以國家分配計劃(NAPs)的方式，這是一種“自下而上”的方式，先由各成員國根據(jù)本國碳排放目標和實際情況設(shè)定本國的碳排放配額總量，再由歐盟委員會審核批準，最后將審批過的各國總量匯總，形成EUETS的配額總量。這種方式帶來的問題是，各國出于各自利益的考量，為防止本國企業(yè)因配額不足購買配額而導致生產(chǎn)成本上升，會提交遠遠高于實際排放量的配額總量。因投放到市場的配額總量遠遠高于實際排放量，碳市場出現(xiàn)配額過剩。

其二，因配額過剩、免費發(fā)放和禁配額存儲，導致碳交易價格低迷。在第一階段和第二階段，EUETS采取的是“免費為主，拍賣為輔”的配額發(fā)放方式。在第一階段，免費的占比超過總配額的95%，即使是在第二階段，免費的占比也超過總配額的90%。免費占比過高，使得配額的獲得成本過低；又因配額過剩，使得市場呈現(xiàn)供過于求的趨勢；加之禁配額存儲，一期的配額不得用于二期，碳價持續(xù)走低，直至2007年底跌至0。

其三，因測量標準的不合理設(shè)計，導致配額分配向減排低效企業(yè)傾斜，加劇EUETS市場的不公平性。在第一階段和第二階段，EUETS采取的測量標準是歷史法，即以該企業(yè)過去3—5年的歷史排放數(shù)據(jù)為依據(jù)進行配額分配[11]。在這種“祖父原則”的分配標準下，高能耗、高排放企業(yè)獲得高配額，低能耗、低排放企業(yè)卻獲得更少配額。此情形下，污染者非但不付費，反而可以獲得意外收益，而采用新能源或清潔能源，進行減排成本付出的企業(yè)卻可能因此配額不足，購買配額造成進一步成本支出。同時，EUETS還存在信用抵消機制過于寬松，導致抵消濫用，碳價進一步降低等問題。

在沼澤困境中，EUETS尋求改革。

在第三階段，針對配額過剩問題，EUETS將配額總量的設(shè)定方式由“自下而上”的國家分配計劃(NAPs)改為“自上而下”的歐盟整體限額(EU-wide Caps)?？傮w原則是，先由歐盟設(shè)定EUETS的配額總量，再根據(jù)充分協(xié)調(diào)原則分配到各成員國，具體到對EUETS配額總量的確定，則是先依據(jù)第二階段配額總量的平均水平，確定第三階段第一年度的配額總量，往后每年下調(diào)1.75%，以此控制配額過度發(fā)放，防止配額喪失稀缺性。對于碳價低迷，EUETS采取了多重手段。一是逐步將免費為主過渡為拍賣為主。在第三階段第一年度，EUETS將以拍賣方式發(fā)放的占比由10%提升到40%，其中，電力行業(yè)要求實現(xiàn)100%全面拍賣，存在碳泄漏風險的行業(yè)應(yīng)逐步提升拍賣占比，直至2027年達到100%。二是取消配額存儲限制。原先的規(guī)定是一期配額在二期實施后4個月失效，一期配額無法在二期使用。而新一輪的改革規(guī)定，二期配額可以無限制地存儲到三期使用，以防止配額在失效前大量拋售，碳價走低。對于配額分配不公平問題，EUETS摒棄歷史法，改采基準線法?；鶞示€法的思路是以某企業(yè)單位產(chǎn)品碳排放率最低(碳效率最高)的10%作為基準線，其與產(chǎn)量的乘積為該企業(yè)的配額。這種方式因行業(yè)、企業(yè)的不同而不同，防止配額向高污染企業(yè)傾斜。同時，對于信用抵消機制，在第三階段EUETS作出嚴格限定。對于因CDM和JI項目產(chǎn)生的ERU，2013年以前已注冊的，可與配額相抵，對于2013年以后注冊的，只有與最不發(fā)達國家項目合作產(chǎn)生的ERU才可與配額相抵，同時可抵消的信用總量不得超過EUETS總配額的50%。[12]

(三)我國碳排放交易機制細節(jié)性思考

1．EUETS視域下的制度借鑒

第一，在總量限制制度部分，我國應(yīng)合理設(shè)置配額總量，防止出現(xiàn)配額過剩?，F(xiàn)行《暫行辦法》第8條規(guī)定，由國家發(fā)改委綜合各種因素，確定國家及各省市的排放配額總量。依據(jù)《暫行辦法》，全國碳市場配額總量的設(shè)定方式是“由上而下”，有別于現(xiàn)行試點“由下而上”。問題在于，未來全國碳市場將與試點碳市場在較長的一段時間內(nèi)并行，這期間配額總量如何分配？是統(tǒng)一由國家發(fā)改委設(shè)定所有地區(qū)配額，包括試點地區(qū)？還是國家發(fā)改委設(shè)定除試點地區(qū)以外的配額總量，試點地區(qū)由其自行決定？如果統(tǒng)一由國家發(fā)改委設(shè)定，目前全國碳市場采集到的數(shù)據(jù)僅“電力、電解鋁、水泥”三個行業(yè)，當前可能僅在這三個行業(yè)內(nèi)分配配額，而試點市場內(nèi)部遠遠不止這三個行業(yè)，剩余行業(yè)的配額由誰來分配？若由試點地區(qū)自行決定其配額，是否會出現(xiàn)類似EUETS各成員國謊報配額的情形，造成碳市場的不正當競爭？另一個問題是，配額總量的計量標準是什么，《暫行辦法》對此并未作出規(guī)定。查閱各交易所《碳排放管理試行辦法》，也未予以明確規(guī)定。上海、廣東等試點《碳排放配額管理實施細則(試行)》中采歷史法與基準法并行。未來全國碳市場應(yīng)采何種標準？

依據(jù)EUETS的歷史經(jīng)驗，在減排效率方面，“由上而下”的集中決策方式優(yōu)于“由下而上”的分散決策方式，因此在未來，應(yīng)當采“由上而下”的決策方式——統(tǒng)一由國家發(fā)改委設(shè)定所有地區(qū)配額。當前由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的不足，無法在更多行業(yè)設(shè)定配額，有必要設(shè)計過渡銜接機制。在初期，由全國市場與試點市場并行，全國市場設(shè)定“電力、電解鋁、水泥”三個行業(yè)的總配額，試點以外其他地區(qū)的企業(yè)，可在全國市場交易配額，試點市場依據(jù)歷史排放量設(shè)定配額，并依照一定比例逐年遞減，防止出現(xiàn)地方保護行為。若此后行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不斷補充完善，可逐步取消試點市場，完全以全國市場為中心。對于測量標準，同樣，EUETS的經(jīng)驗告訴我們，基準線法不會傾斜保護污染者，較歷史法更有優(yōu)越性。因此，在未來，應(yīng)以基準線法作為測量標準，并應(yīng)逐步分行業(yè)確立不同基準線，而非統(tǒng)一劃定。

第二，在許可分配制度部分，配額如何在碳市場主體之間分配，以防止分配的不公平性？《暫行辦法》第9條規(guī)定的“初期以免費分配為主，適時引入有償分配，并逐步提高其比例”，然而，“適時”究竟為何時？“逐步”究竟為何步？EUETS是采分階段轉(zhuǎn)變法，逐步由免費為主向拍賣為主。在第一、第二階段，EUETS以免費為主，在第三階段，EUETS以拍賣為主。其內(nèi)在的原理是，在碳交易機制初期，因碳金融尚不完備，以免費分配的方式是為換取市場的接受度。而拍賣可增加配額的內(nèi)在成本，進而使其稀缺，這是碳排放交易機制的最終選擇。因此，我國也應(yīng)劃定階段，在階段初期，以免費為主，在階段后期，以拍賣為主。

第三，如何穩(wěn)定碳價，防止碳價高開低走，并長期低迷？EUETS的首次調(diào)控是折量拍賣，將原定于2013—2015年拍賣的配額延遲至2019—2020年拍賣，但這僅是短期調(diào)整，無法徹底消除配額的結(jié)構(gòu)性過剩，因此，EUETS的二次調(diào)控意在結(jié)構(gòu)性調(diào)控，主要包括兩種臨時性碳價支持機制：碳低價機制和價格管理儲備配額制度。EUETS碳價調(diào)控的基本思路分為調(diào)控碳價和配額數(shù)量兩種方式。碳價調(diào)控是直接調(diào)控，分為直接定價和限價兩類。限價又包括設(shè)置下限、上限和區(qū)間三類。配額數(shù)量調(diào)控是間接調(diào)控，其方式是設(shè)定碳儲備機制，當碳價過低，供過于求時，將碳配額置于碳儲備池內(nèi)，防止碳價繼續(xù)暴跌；當碳價飆升，供不應(yīng)求時，釋放出碳儲備池內(nèi)的配額，以平抑碳價。[13]我國碳交易機制應(yīng)該采直接和間接調(diào)控相結(jié)合的模式。在直接調(diào)控方面，直接定價違背了市場化原則，不宜采納，而設(shè)置上限不易操作，難以測算企業(yè)的真實減排成本，因此設(shè)置下限是較為適宜的調(diào)控方式，而間接調(diào)控中的碳儲備機制充分地運用市場供求關(guān)系來調(diào)控價格，是市場化的調(diào)控方式，應(yīng)予借鑒。

2．EUETS視域外的制度反思

在交易制度方面，應(yīng)當設(shè)置注冊登記系統(tǒng)、交易系統(tǒng)和結(jié)算、清算系統(tǒng)三大系統(tǒng)?！稌盒修k法》中僅提及注冊登記系統(tǒng)、交易系統(tǒng)，未規(guī)定結(jié)算、清算系統(tǒng)，且對注冊登記系統(tǒng)、交易系統(tǒng)的規(guī)定也缺乏細化。另一問題是，未來全國市場是否允許個人參與碳交易？《暫行辦法》第19條規(guī)定“符合規(guī)定的機構(gòu)和個人均可參與碳交易”，在試點實踐中，僅是針對排污企業(yè)，并不對個人開放。在未來全國碳市場，個人是否可以參與交易？若允許個人參與交易，又如何確定個人配額總量，如何確定實際排放量，誰又作為第三方核證主體進行監(jiān)測？

在柔性和靈活機制方面，作為一種靈活履約機制，在非正常情形下可靈活履行配額清繳，其形式多樣，包括抵消機制(OFFset)，儲備機制(Banking)，借貸機制(Borrowing)和安全閥觸發(fā)機制(Safety Value)[1]20?！稌盒修k法》規(guī)定了抵消機制和儲備機制，在未來全國碳市場，是否規(guī)定借貸機制和安全閥觸發(fā)機制？現(xiàn)有的抵消機制和儲備機制是否進一步完善？抵消機制是目前運用最廣泛的柔性和靈活機制，《京都議定書》中JI和CDM均屬其中。當前我國已建立CCER抵消機制和PHCER抵消機制，但尚未明確的是，CCER抵消機制和PHCER抵消機制的關(guān)系如何定位。兩者是并列關(guān)系還是包容關(guān)系？如果是包容，又是誰包容誰？兩者的適用地域是否存在交叉？是否允許存在其他省市的CER抵消機制？同樣，我國的儲備機制也存在不明確的問題。按照傳統(tǒng)理解，儲備機制是指企業(yè)將未用完的配額或減排信用儲存下來，留待將來使用或出售，有不跨期和跨期儲備兩種。前者只允許在一個履約期內(nèi)(如EUETS的第一階段)的不同年份使用，后者可延伸至不同履約期。我國《暫行辦法》第11條僅規(guī)定，“主管部門應(yīng)在配額總量中預(yù)留一定數(shù)量，用于有償分配、市場調(diào)節(jié)、重大建設(shè)項目等”，對于儲備池內(nèi)的配額何時使用，是跨期還是不跨期，未予確定。

在處罰機制方面，我國《暫行辦法》對違約企業(yè)存在“責令履行、處罰和通報公告”三種處罰方式。問題在于，處罰是否僅限于現(xiàn)金處罰，有無存在多倍配額處罰的可能；就現(xiàn)金處罰而言，處罰的數(shù)額是否毫無限制，是否應(yīng)存在上限和下限；處罰是否又一概而論，是否應(yīng)依據(jù)違約嚴重程度，分級別設(shè)定處罰數(shù)額。這些都是懸而未決的問題。

四、結(jié)語

一個完整的碳交易機制應(yīng)包含總量限制、許可分配、交易、核查監(jiān)督、柔性和靈活機制、處罰機制六大方面，在我國碳交易的現(xiàn)狀下，當前《暫行辦法》仍存在一些不足。這些不足中，部分可借鑒EUETS的經(jīng)驗予以改進，部分是基于當前數(shù)據(jù)的局限，必須待于未來解決。

注釋：

①啟動時間：深圳2013年6月18日；上海2013年11月26日；北京2013年11月28日；廣東2013年12月19日；天津2013年12月26日；湖北2014年4月2日；重慶2014年6月19日。

②如浦發(fā)銀行與海峽股權(quán)交易中心開發(fā)的碳排放權(quán)抵押融資合作；興業(yè)銀行與多家碳資產(chǎn)管理機構(gòu)合作開發(fā)的碳金融創(chuàng)新項目。

③石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空。

④上述數(shù)據(jù)為2017年7月13日—7月23日期間的碳價，數(shù)據(jù)來源：中國碳交易網(wǎng)-碳行情頻道-碳K線，訪問地址：http://k.tanjiaoyi.com/。

⑤數(shù)據(jù)來源：中國碳交易網(wǎng)-碳行情頻道-碳K線，訪問地址：http://k.tanjiaoyi.com/。

⑥湖北、重慶尚未公布。

⑦掉期，也稱互換(swap)，是指在外匯市場上買進即期外匯的同時又賣出同種貨幣的遠期外匯，或者賣出即期外匯的同時又買進同種貨幣的遠期外匯。

⑧參見ICAP：全球各碳排放權(quán)交易體系最新碳價，訪問地址：http://www.tanjiaoyi.com/article-21920-1.html。

⑨分別是10%、10%、8%。

⑩分別是5%、5%、10%。

[1]王毅剛.碳排放交易制度的中國道路:國際實踐與中國應(yīng)用[M].北京：經(jīng)濟管理出版社,2011.

[2]杜群.氣候變化的國際法發(fā)展:《〈聯(lián)合國氣候變化框架公約〉京都議定書》述評[J].環(huán)境資源法論叢,2003(3):247-268.

[3]靳敏,孔令希,王祖光.我國碳排放權(quán)交易試點現(xiàn)狀及問題分析[J].環(huán)境保護科學,2016,42(3):134-140.

[4]王永珍.福建省碳排放權(quán)交易開市率先推出林業(yè)碳匯交易[N/OL].(2016-12-22)[2017-08-26].http://www.tanpaifang.com/tanjiaoyi/2016/1222/58036.html.

[5]王璐.全國碳市場啟動思路微調(diào)[N].經(jīng)濟參考報，2017-07-21(A03).

[6]朱妍.碳交易試點迎年度履約“大考”[N].中國能源報，2017-07-10(19).

[7]郭軍.對如何利用碳金融推動低碳實體經(jīng)濟發(fā)展的思考[EB/OL].(2017-06-13)[2017-08-29].http://www.tanpaifang.com/tanguwen/2017/0613/59668.html

[8]姜睿.我國碳交易市場發(fā)展現(xiàn)狀及建議[J].中外能源,2017,22(1):3-9.

[9]張益綱,樸英愛.世界主要碳排放交易體系的配額分配機制研究[J].環(huán)境保護,2015,43(10):55-59.

[10]何晶晶.構(gòu)建中國碳排放權(quán)交易法初探[J].中國軟科學,2013(9):10-22.

[11]熊靈,齊紹洲.歐盟碳排放交易體系的結(jié)構(gòu)缺陷、制度變革及其影響[J].歐洲研究,2012(1):51-64.

[12]王文舉,李峰.碳排放權(quán)初始分配制度的歐盟鏡鑒與引申[J].改革,2016(7):65-76.

[13]陳惠珍.論中國碳價調(diào)控的法律路徑:主要以歐盟排放交易體系為借鑒[J].暨南學報(哲學社會科學版),2014,36(5):34-43.