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“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)制路徑新探——以存量“小產(chǎn)權(quán)房”的調(diào)控為突破口

張素華，張?chǎng)?/p>

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢，430072)

“小產(chǎn)權(quán)房”屢禁不止、存量居高不下，僅靠國(guó)家政策難以有效規(guī)制，存量“小產(chǎn)權(quán)房”何去何從正困擾各級(jí)政府?！巴耆唐坊睍?huì)對(duì)商品房市場(chǎng)造成毀滅性沖擊，完全拆除也不現(xiàn)實(shí)，而補(bǔ)繳土地使用權(quán)出讓金或轉(zhuǎn)歸保障房更難以推進(jìn)。這些解決路徑都是基于“同地同權(quán)”這一理論基礎(chǔ)的，實(shí)踐證明均難以有效地解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題。調(diào)整存量“小產(chǎn)權(quán)房”須基于“同地不同權(quán)”的社會(huì)現(xiàn)實(shí)與法律現(xiàn)狀。有條件地確認(rèn)“小產(chǎn)權(quán)房”的合法地位并不違反現(xiàn)行憲法和有關(guān)法律的意涵，構(gòu)建獨(dú)立的“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)是令“小產(chǎn)權(quán)房”走出困境的最優(yōu)路徑，這并不與“建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”相沖突，反而有助于該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

“小產(chǎn)權(quán)房”；集體建設(shè)用地使用權(quán)；比例原則；用益物權(quán)

十余年來(lái)，“小產(chǎn)權(quán)房”①的建設(shè)、銷售未因嚴(yán)厲的國(guó)家政策有所卻步，反而形成了龐大的存量。存量“小產(chǎn)權(quán)房”的規(guī)制面臨著兩難處境：保留之，可能誘致集體土地?zé)o節(jié)制地用于房地產(chǎn)開發(fā)，繼而引發(fā)農(nóng)民失地、耕地流失等問(wèn)題，甚至對(duì)商品房市場(chǎng)造成毀滅性沖擊；拆除之，是對(duì)既存事實(shí)的否定和社會(huì)資源的浪費(fèi)，可能激化矛盾，危及穩(wěn)定。

為應(yīng)對(duì)這一難題，不少地方政府結(jié)合本地實(shí)際探索解決方案，相關(guān)部門和學(xué)者也紛紛獻(xiàn)言獻(xiàn)策。特別是中共中央提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”以后，不少人提倡通過(guò)“同地同權(quán)”來(lái)破除“小產(chǎn)權(quán)房”的制度障礙。②然而，這些路徑是否與我國(guó)土地制度的社會(huì)主義憲法秩序相適應(yīng)？又是否能夠順利解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題？本文在分析“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)既有的“小產(chǎn)權(quán)房”解決方案加以評(píng)析，基于當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)與法律規(guī)定對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的規(guī)制路徑進(jìn)行適當(dāng)探索與創(chuàng)新，以期對(duì)解決該問(wèn)題有所裨益。

一、“小產(chǎn)權(quán)房”存量現(xiàn)狀之檢視

(一)“小產(chǎn)權(quán)房”屢禁不止，存量居高

國(guó)家政策對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的否定態(tài)度可追溯至1999年，隨著“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)模的日益膨脹，2007年開始明令禁止“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)與交易，2010年國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(主要是國(guó)土資源部)又陸續(xù)出具規(guī)制“小產(chǎn)權(quán)房”的具體方案。③

從法律效力上看，這些意見、通知均屬政策性文件；從內(nèi)容上看，這些文件僅重申“小產(chǎn)權(quán)房”違法，卻未形成系統(tǒng)的解決方案；從執(zhí)行效果上看，“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)銷售并未卻步。例如，若依據(jù)REICO工作室對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)模的估算，會(huì)發(fā)現(xiàn)2010年“小產(chǎn)權(quán)房”的竣工面積與2006年相比增長(zhǎng)率高達(dá)119.78%。短短5年間，“小產(chǎn)權(quán)房”竣工面積累計(jì)達(dá)28 316萬(wàn)平方米，占同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積的平均比值達(dá)7.51%。[1]

據(jù)媒體報(bào)道，全國(guó)“小產(chǎn)權(quán)房”總量已超過(guò)70億平方米，如按每套房屋100平方米估算，相當(dāng)于全國(guó)共有7 000萬(wàn)套“小產(chǎn)權(quán)房”；若按每戶有三口人估算，相當(dāng)于2.1億人口居住于“小產(chǎn)權(quán)房”。[2]在建設(shè)用地緊缺的一線城市，“小產(chǎn)權(quán)房”的存量及其增長(zhǎng)速度更是居高不下。例如，北京市2014年擬拆除的存量“小產(chǎn)權(quán)房”多達(dá)1 000 萬(wàn)平方米，幾乎相當(dāng)于北京市一年的新建商品房總量。[3]截至2011年底，深圳市“小產(chǎn)權(quán)房”建筑面積高達(dá)4.05億平方米，占深圳市總建筑面積的49.27%。[4]

(二)“小產(chǎn)權(quán)房”定性模糊，陷于困境

從目前來(lái)看，不單現(xiàn)行政策未有效遏止“小產(chǎn)權(quán)房”，現(xiàn)行法律對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”也是無(wú)能為力，徒增爭(zhēng)議和風(fēng)險(xiǎn)，使“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題日益積重難返。

法律之所以對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定④，旨在通過(guò)法律的構(gòu)建以“消除私人協(xié)商的障礙”，將“資源配置中私人談判的阻礙”以及“私人不合作導(dǎo)致的損失”最小 化。[5]“產(chǎn)權(quán)”本無(wú)“大、小”之分，“小產(chǎn)權(quán)房”稱謂本身即凸顯了其法律屬性的模糊：從現(xiàn)行法的規(guī)定看，“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)和交易并不必然違法，“小產(chǎn)權(quán)房”的管理則是無(wú)法可依。[6, 7]現(xiàn)行法的這種模糊性不僅令“小產(chǎn)權(quán)房”及其所在土地之上的法律關(guān)系長(zhǎng)期處于不穩(wěn)定狀態(tài)，更在一定程度上助長(zhǎng)了各方得利者“法不責(zé)眾”的心理，成為“小產(chǎn)權(quán)房”屢禁不止的重要誘因。[8]

(三)“小產(chǎn)權(quán)房”買者多元，動(dòng)因難抑

嚴(yán)厲的政策、模糊的法律不僅未有效規(guī)制“小產(chǎn)權(quán)房”，反而刺激了“小產(chǎn)權(quán)房”的供給，“小產(chǎn)權(quán)房”低廉的價(jià)格則進(jìn)一步吸引相當(dāng)多的群體甘冒風(fēng)險(xiǎn)購(gòu)買。購(gòu)買者既包括普通工薪階層以滿足其基本的住房需求，也不乏中高收入群體作度假、養(yǎng)老等宜居之用，還有經(jīng)商者等將其作為投資工具。[9]其購(gòu)買動(dòng)因包括以下幾個(gè)方面。

一是城鎮(zhèn)中低收入者的購(gòu)買動(dòng)因。現(xiàn)行住房保障制度啟動(dòng)較晚，覆蓋面小，保障水平低，不能享受住房保障的中低收入群體只能購(gòu)買商品房。但由于城鄉(xiāng)二元土地管理體制下政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷以及商品房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的失衡和炒作行為，城市商品房?jī)r(jià)格居高不下，中低收入群體只能冒險(xiǎn)購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)房”。

二是部分農(nóng)村居民的購(gòu)買動(dòng)因。隨著工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展以及戶籍制度的相對(duì)緩和，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市。這些群體的農(nóng)業(yè)戶口決定其無(wú)法享受面向城市居民的住房保障政策，其身處城市又無(wú)法獲得針對(duì)農(nóng)民的住房保障(無(wú)償?shù)恼厥褂脵?quán))，以致只能購(gòu)買或租賃價(jià)格相對(duì)低廉的“小產(chǎn) 權(quán)房”。

三是投資者的購(gòu)買動(dòng)因。投資者購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)房”源于“法不責(zé)眾”的心理。這些群體認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”具有投資增值空間，當(dāng)前主要用于出租獲得收益，并寄希望于“小產(chǎn)權(quán)房”得以“轉(zhuǎn)正”、升值。

不得不承認(rèn)，商品房?jī)r(jià)格平抑、城鎮(zhèn)居民收入增加、戶籍制度改革均尚需時(shí)日，而城鄉(xiāng)差距懸殊、社會(huì)保障體系不健全的社會(huì)現(xiàn)實(shí)仍不容樂(lè)觀，上述三類群體的購(gòu)買動(dòng)因單靠“禁令”難以抑制，解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題既要考慮特定群體的安居需求，又要抑制部分主體的投機(jī)沖動(dòng)。

二、解決“小產(chǎn)權(quán)房”典型模式之審視

為應(yīng)對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題，各地積極探索“小產(chǎn)權(quán)房”的處理方案，主要表現(xiàn)為以下幾種典型模式。

(一)轉(zhuǎn)為“大產(chǎn)權(quán)房”

此種模式依循將“小產(chǎn)權(quán)房”占用范圍內(nèi)的集體土地收歸國(guó)有的思路，責(zé)令相關(guān)主體補(bǔ)繳土地使用權(quán)出讓金及相關(guān)稅費(fèi)后，賦予“小產(chǎn)權(quán)房”與商品房同等的產(chǎn)權(quán)。采此路徑的典型省市有南京市、山西省、哈爾濱市等，要求“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)為“大產(chǎn)權(quán)房”至少需具備以下要件：①須是特定的存量“小產(chǎn)權(quán)房”，即一定時(shí)間前已入住或已建成的“小產(chǎn)權(quán)房”，或是由相關(guān)部門認(rèn)定的不宜拆除的房屋；②須符合規(guī)劃及房屋質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；③須補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)和補(bǔ)繳有關(guān)稅費(fèi)，如須將集體所有的土地依法征轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，由土地使用者支付土地使用權(quán)出讓金，由相關(guān)部門進(jìn)行住宅工程竣工驗(yàn)收等。

此種模式在一定程度上能消除“小產(chǎn)權(quán)房”的“違法性”，并能增加地方政府的財(cái)政收益，但突破了現(xiàn)行法關(guān)于征收條件和程序的規(guī)定，實(shí)質(zhì)是維護(hù)地方政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的絕對(duì)壟斷地位。這種模式具有以下局限性。

首先，該路徑直接將“小產(chǎn)權(quán)房”占用范圍內(nèi)的集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，違反了法治的基本要求。《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)第10條已內(nèi)在地對(duì)土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行了限制，即集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有的唯一合法途徑是——國(guó)家基于公共利益依法征收。[10]集體土地所有權(quán)人(或使用權(quán)人)將集體土地用于開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”固然欠妥，但因此就剝奪其土地所有權(quán)(使用權(quán))難以證成符合“公共利益”。上述地方發(fā)布的政策性文件中也并未提及此類“征收”所應(yīng)遵循的法定程序及應(yīng)給予的征收補(bǔ)償，可能激化地方政府與村集體間的矛盾。特別是就土地使用權(quán)出讓金的歸屬而言，如悉數(shù)上繳財(cái)政，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，會(huì)進(jìn)一步凸顯城鄉(xiāng)土地所有權(quán)的不平等；而若將其全部或者部分交還集體，又有放任集體開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”之嫌。另外，此種模式令國(guó)家在決定是否征收土地的問(wèn)題上陷于被動(dòng)，有“先斬后奏”的意味[11]，并不能實(shí)現(xiàn)維護(hù)法律和政府權(quán)威之目的。

其次，此種模式無(wú)益于“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的解決。一是此種模式對(duì)不符合規(guī)劃、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的存量“小產(chǎn)權(quán)房”以及在建或未售的“小產(chǎn)權(quán)房”語(yǔ)焉不詳，不排除選擇性執(zhí)法的可能，還可能誘致?lián)尳〒屖鄣娘L(fēng)險(xiǎn)。二是此種模式對(duì)轉(zhuǎn)為“大產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)辦理的手續(xù)，特別是繳納土地使用權(quán)出讓金的主體、標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)和程序等都沒(méi)有明確也無(wú)從明確，可能造成風(fēng)險(xiǎn)、利益的不合理分配，實(shí)際操作難度較大。以確定繳納土地使用權(quán)出讓金的主體為例，理論上可要求房產(chǎn)商、“小產(chǎn)權(quán)房”的購(gòu)買者或作為開發(fā)者的村集體繳納，但操作起來(lái)并不容易也難謂合理。①相當(dāng)一些已售“小產(chǎn)權(quán)房”的房產(chǎn)商早已“人去樓空”，除少數(shù)待售項(xiàng)目的房產(chǎn)商外，“小產(chǎn)權(quán)房”“轉(zhuǎn)正”對(duì)其并無(wú)太多實(shí)質(zhì)性利益，令房產(chǎn)商繳納不現(xiàn)實(shí)。②對(duì)普通購(gòu)房者而言，甘冒風(fēng)險(xiǎn)購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)房”已是無(wú)奈之舉，再令其繳納高額的出讓金無(wú)異于“雪上加霜”，如其不愿繳納或是沒(méi)有財(cái)力繳納，政府既不能(事實(shí)上也做不到)沒(méi)收房屋，也無(wú)權(quán)強(qiáng)迫業(yè)主補(bǔ)交，只能維持現(xiàn)狀；[12]而財(cái)力雄厚的投機(jī)購(gòu)房者則順利如愿，這與政府治理“小產(chǎn)權(quán)房”的初衷背道而馳。③要求作為土地所有權(quán)人的村集體繳納土地使用權(quán)出讓金給政府則更是悖于法理、情理，必然面臨抵觸。

從實(shí)施效果上看，上述推論也是成立的。以南京市為例，2007年公布的10個(gè)可“轉(zhuǎn)正”“小產(chǎn)權(quán)房”項(xiàng)目，僅3個(gè)項(xiàng)目耗時(shí)7年有余獲得“轉(zhuǎn)正”；其他7個(gè)項(xiàng)目，因開發(fā)商不知蹤影，且與國(guó)土部禁令相悖，已很難再“轉(zhuǎn)正”。[13]而其他本不能轉(zhuǎn)正的“小產(chǎn)權(quán)房”，在銷售中往往打著可以“轉(zhuǎn)正”的幌子，購(gòu)房者亦懷有僥幸心理，反而令存量“小產(chǎn)權(quán)房”有增無(wú) 減。[14]

(二)“身份轉(zhuǎn)換”模式

深圳市2009年《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)出臺(tái)以后，相關(guān)部門稱深圳市經(jīng)過(guò)1992年、2004年兩次農(nóng)村城市化改造，全市農(nóng)業(yè)戶口人員已全部轉(zhuǎn)為城市居民，農(nóng)村集體土地已轉(zhuǎn)為國(guó)有，農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑系在國(guó)有土地上建設(shè)，與“小產(chǎn)權(quán)房”存在本質(zhì)區(qū)別。但此說(shuō)法明顯難以令人信服，戶籍由農(nóng)村到城市的轉(zhuǎn)變并不足以改變土地的性質(zhì)，所謂的“歷史遺留違法建筑”事實(shí)上是在未進(jìn)行征轉(zhuǎn)手續(xù)的、由(原)集體經(jīng)濟(jì)組織“控制”的土地上開發(fā)建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”。這種“身份轉(zhuǎn)換”模式，不僅于法無(wú)據(jù)，未能使深圳市擺脫土地“難以為繼”的困境，反而造成違法違規(guī)、占地?fù)尳ìF(xiàn)象難以遏制，加劇了深圳市的“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題。

一方面，“身份轉(zhuǎn)換”模式欠缺法律依據(jù)，違反了法律優(yōu)先原則。其一，深圳市依地方政府規(guī)章概括地剝奪集體土地所有權(quán)，違反了《憲法》第10條和《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)的相應(yīng)規(guī)定。其二，該模式是對(duì)《土地管理法實(shí)施條例》第2條第5項(xiàng)之規(guī)定的曲解，只有在集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地逐漸被依法征收，且全部人員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，才能將該集體剩余的少量土地轉(zhuǎn)為國(guó)有，而非相反。

另一方面，該方案造成產(chǎn)權(quán)不明，監(jiān)管缺失，令“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題更加嚴(yán)峻。深圳市政府僅用兩年多的時(shí)間將約1 600平方公里的集體土地“轉(zhuǎn)為國(guó)有”，由于時(shí)間短、財(cái)力有限，對(duì)原集體經(jīng)濟(jì)組織未能為“適當(dāng)補(bǔ)償”，這些土地仍由原集體占有、使用、收益、處分?！稕Q定》雖規(guī)定采用確認(rèn)產(chǎn)權(quán)、臨時(shí)使用等方式處理“小產(chǎn)權(quán)房”，但確認(rèn)產(chǎn)權(quán)的條件、處罰和補(bǔ)收價(jià)款的標(biāo)準(zhǔn)與程序等具體細(xì)則遲遲未出臺(tái)。2013年底，《決定》的實(shí)施辦法最終發(fā)布，規(guī)定“對(duì)以房地產(chǎn)開發(fā)為目的未經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)的住宅類違法建筑，不予處理確認(rèn)”，實(shí)質(zhì)上排除了“小產(chǎn)權(quán)房”適用的可能。這種產(chǎn)權(quán)的模糊性安排，致使原集體經(jīng)濟(jì)組織得出“先占先得”“種房保地”的心理結(jié)論和行為選擇，不顧“禁令”掀起違法搶建高潮。⑤

(三)強(qiáng)制拆除或沒(méi)收“小產(chǎn)權(quán)房”

采此路徑的典型省市有北京市、三亞市、河北省、江西省等。例如，截至2014年2月，北京市國(guó)土局曝光共計(jì)108個(gè)“小產(chǎn)權(quán)房”和23個(gè)變相“小產(chǎn)權(quán)房”項(xiàng)目，分別有7個(gè)和18個(gè)被全部拆除或拆改。[15]此種模式與國(guó)家政策保持一致，但其局限性也是顯而易 見的。

首先，強(qiáng)制拆除和沒(méi)收作為典型的侵益性行政行為，現(xiàn)行法對(duì)其適用作了嚴(yán)格限制，將“小產(chǎn)權(quán)房”一律拆除或沒(méi)收違反行政法定原則。一是對(duì)于“小產(chǎn)權(quán)房”這一“違法”行為，將房屋甚至其占用范圍內(nèi)的土地一律沒(méi)收缺乏法律依據(jù)。例如，依《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡(jiǎn)稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)第64條，將違反規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”處以“沒(méi)收實(shí)物”的前提是“無(wú)法采取改正措施消除影響”且“不能拆除”。即使依據(jù)《土地管理法》，其所設(shè)定的行政處罰是“沒(méi)收違法所得”而非沒(méi)收“小產(chǎn)權(quán)房”本身。二是將“小產(chǎn)權(quán)房”直接強(qiáng)制拆除目前也并無(wú)法律依據(jù)。三是上述行為對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益有重大影響，目前并無(wú)明確的程序?qū)π姓C(jī)關(guān)的上述行為予以規(guī)制，極易誘致程序違法和權(quán)力尋租，危及實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。

其次，上述地方政府的行政行為并不合理。行政行為須遵循比例原則，遏制“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)與銷售，保護(hù)耕地和維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序有多種路徑可供選擇，強(qiáng)制拆除或沒(méi)收無(wú)疑是其中最有可能損害行政相對(duì)人的方式，遑論由此對(duì)利害關(guān)系人權(quán)益的損傷，上述行政行為對(duì)私人權(quán)益的干預(yù)遠(yuǎn)甚于其所追求的行政目的的價(jià)值。

再次，該模式根本難以實(shí)施，事實(shí)上也并未取得所欲達(dá)致的效果。例如，在北京擬“清理”的項(xiàng)目中，主要側(cè)重的是在建的、未售的或是侵占了耕地的“小產(chǎn)權(quán)房”。對(duì)于已有大批人群入住的、以剛需為目標(biāo)客戶的“小產(chǎn)權(quán)房”，已無(wú)法也無(wú)權(quán)用強(qiáng)拆或沒(méi)收的方式來(lái)處理。該模式不僅未起到威懾作用，反而令未被“清理”的“小產(chǎn)權(quán)房”被解讀為有望轉(zhuǎn)正，刺激了“小產(chǎn)權(quán)房”的交易。

(四)歸入“保障房”體系

此模式結(jié)合國(guó)家推進(jìn)保障性住房的要求，將符合一定條件的“小產(chǎn)權(quán)房”納入住房保障體系。如石家莊市提出將影響城市規(guī)劃的房屋沒(méi)收并作為保障性住房，或?qū)⑴馁u所得用于保障性安居工程建設(shè)。但此舉未順利實(shí)施，官方隨即解釋“小產(chǎn)權(quán)房”不在上述范圍內(nèi)。深圳市也曾提出要盤活存量住房資源，擬采取征收、租賃、收購(gòu)、沒(méi)收等方式將“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)為保障性住房。

此模式雖在一定程度上可緩解政府建設(shè)保障性住房的壓力，并解決中低收入者的住房問(wèn)題，但實(shí)質(zhì)仍是延續(xù)不合理的征收制度和建設(shè)用地供應(yīng)機(jī)制，“不僅清理既有‘小產(chǎn)權(quán)房’問(wèn)題存在巨大障礙，更無(wú)法從源頭上遏制相關(guān)問(wèn)題的繼續(xù)蔓延”[16]。

一方面，無(wú)論采取何種路徑將“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)為保障房，都欠缺合理性和妥當(dāng)性，存在法理基礎(chǔ)缺失、操作困難等局限。①若采取沒(méi)收方式，與前述路徑三相似，違反了行政合法性原則與合理性原則。②若采取收購(gòu)模式，即將原“小產(chǎn)權(quán)房”占用范圍內(nèi)的土地轉(zhuǎn)為國(guó)有，轉(zhuǎn)變路徑只能靠征收。與前述路徑一相似，征收剝奪了集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其土地的所有權(quán)和開發(fā)利益。③若采取租賃、“共有產(chǎn)權(quán)”模式，維持“小產(chǎn)權(quán)房”所占建設(shè)用地的集體性質(zhì)，則缺乏基本的法理依據(jù)：政府作為土地管理者而非所有者或使用者，無(wú)權(quán)享有土地或房屋的產(chǎn)權(quán)；而集體土地也無(wú)需負(fù)擔(dān)政府的社會(huì)保障職能。并且，若采?、冖蹆煞N路徑，在補(bǔ)償金問(wèn)題上可能陷于“兩難”：若補(bǔ)償金的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，則政府可能無(wú)力承擔(dān)如此之重的財(cái)政負(fù)擔(dān)將所有符合條件的“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)為保障房，且可能“誘致人們?yōu)E行投資，從事謀求補(bǔ)償?shù)耐稒C(jī)行為”[17]；若補(bǔ)償金的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，又不利于保障村集體和購(gòu)房者的利益，容易引發(fā)矛盾。⑥

另一方面，此方案是權(quán)宜之計(jì)，而非釜底抽薪之法。其最多能解決符合保障房申請(qǐng)條件的購(gòu)房者所購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)房”的適法性問(wèn)題，對(duì)于農(nóng)民購(gòu)買的“小產(chǎn)權(quán)房”，具有嚴(yán)重質(zhì)量隱患或規(guī)劃不合理的“小產(chǎn)權(quán)房”，則無(wú)從處理。并且，將城市郊區(qū)的“小產(chǎn)權(quán)房”作為保障房，由于配套設(shè)施的不齊全，難免存有“五大難”(位置偏、出門難、上學(xué)難、看病難、買菜難)問(wèn)題，難以實(shí)現(xiàn)安居目的。

不難看出，地方政策不得不考慮中央“堅(jiān)決打擊”的高壓態(tài)勢(shì)，在制度設(shè)計(jì)上較為保守，在操作中為選擇性執(zhí)法創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。部分地方政策還為變相建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”提供了可乘之機(jī)，加劇了“小產(chǎn)權(quán)房”認(rèn)定和處理的難度。

三、“同地同權(quán)”不能作為規(guī)制“小產(chǎn)權(quán)房”的理論基礎(chǔ)

(一)規(guī)制“小產(chǎn)權(quán)房”須正視“同地不同權(quán)”的現(xiàn)實(shí)

“小產(chǎn)權(quán)房”的成因在于城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)的雙軌制，存量“小產(chǎn)權(quán)房”的最大瑕疵莫過(guò)于其所占(集體)土地的流轉(zhuǎn)受到限制，去除此瑕疵不得不以“同地不同權(quán)”的法律現(xiàn)狀與社會(huì)現(xiàn)實(shí)為出發(fā)點(diǎn)。

1982年《憲法》第10條從根本法層面確立了按城鄉(xiāng)區(qū)分土地所有權(quán)的二元格局，即城市土地屬于國(guó)家所有，城市居民以“全民”之身份享有名義上的國(guó)有土地所有權(quán)；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地原則上屬集體所有，農(nóng)民不僅得以“全民”身份享有國(guó)有土地所有權(quán)，還可依其集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份享有集體土地所有權(quán)。這種二元化的產(chǎn)權(quán)安排本是為了更好地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益⑦，在政治上具有合法性和合理性[18]，不可隨意否定。

20世紀(jì)90年代以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和城市商品房市場(chǎng)的興起，中央作出“國(guó)家壟斷城鎮(zhèn)土地一級(jí)市場(chǎng)的決定”，以確保城市化、工業(yè)化發(fā)展的高效率和低成本。[19]這一思路在法律上體現(xiàn)為1998年《土地管理法》刪除了集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓以及城鎮(zhèn)居民在集體土地上建設(shè)住宅的許可性規(guī)定，并在第43條、第63條對(duì)集體土地的用途和集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)施以嚴(yán)苛的限制。如此便形成城鄉(xiāng)居民在建設(shè)用地使用上的差異：城市居民以有償方式獲得有期限的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán),而農(nóng)民則依其集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份無(wú)償獲得無(wú)期限的宅基地使用權(quán)。

由是，盡管在地權(quán)的初始分配層面，農(nóng)村居民的土地權(quán)利能力要高于城市居民；[20]但由于集體建設(shè)用地的用途受到嚴(yán)格的限制，加之地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴、對(duì)征收權(quán)的恣意濫用⑧，致使農(nóng)民在地權(quán)初始分配上的“特權(quán)”不僅未給農(nóng)民和農(nóng)村帶來(lái)實(shí)質(zhì)性利益，反而賦予“國(guó)家壟斷土地流通并獨(dú)享土地增值利益的法律地位”[21]，讓農(nóng)村土地承擔(dān)著支持城市發(fā)展的功能。由于政府對(duì)工業(yè)化和城市化的政策性偏向，這些土地增值收益主要轉(zhuǎn)化為工業(yè)投入和基礎(chǔ)設(shè)施投入，進(jìn)而固化為城市居民的公共福利[22]，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距的日益擴(kuò)大，城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)格局更為凸顯。[15]在此格局下，相當(dāng)一些農(nóng)民目前很難在土地之外獲得持續(xù)穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)，國(guó)家暫時(shí)仍缺乏財(cái)力構(gòu)建覆蓋全面的社會(huì)保障體系，集體土地的首要功能仍是為農(nóng)民的生存、生活提供基本保障，城鄉(xiāng)二元的土地制度目前不宜輕易突破。

(二)“同地同權(quán)”無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)制“小產(chǎn)權(quán)房”的目的

1. “同地同權(quán)”的方案有違“情、理、法”

不少學(xué)者提倡通過(guò)“同地同權(quán)”來(lái)破除“小產(chǎn)權(quán)房”的制度障礙。然而，所謂的“同地同權(quán)”與我國(guó)土地制度的社會(huì)主義憲法秩序相違背[19]，受制于城鄉(xiāng)二元的法律、經(jīng)濟(jì)格局，很難對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的良性發(fā)展產(chǎn)生積極效應(yīng)。

其一，從制憲過(guò)程來(lái)看，集體所有制是為了農(nóng)村穩(wěn)定，在土地尚難實(shí)現(xiàn)全民所有的情況下不得不采取的過(guò)渡之舉?！稇椃ā芬?guī)定的集體土地所有權(quán)，須結(jié)合《憲法》第6條規(guī)定的“勞動(dòng)群眾集體所有制”是“生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制”形式來(lái)理解。若不加限制地允許集體通過(guò)出讓集體建設(shè)用地使用權(quán)，開發(fā)商品房，獲得城市化進(jìn)程帶來(lái)的土地增值收益，無(wú)異于讓農(nóng)民在地權(quán)初始分配上的“特權(quán)”具化為城市郊區(qū)農(nóng)民的特權(quán)，任其憑借土地上的壟斷地位和區(qū)位優(yōu)勢(shì)而非勞動(dòng)獲得高額收益，滋生出一批土地食利階層[20]，有悖于社會(huì)主義公有制理念與按勞分配原則，與憲法設(shè)立集體所有權(quán)的初衷相去甚遠(yuǎn)。

其二，從以《土地管理法》為代表的公法規(guī)定及其適用上看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)作為兩種不同的公有制實(shí)現(xiàn)形式，其用途、功能、取得方式、權(quán)能等均存在差異，這突出表現(xiàn)為城市商業(yè)用地使用權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)的區(qū)別，“不能直接援用《物權(quán)法》的話語(yǔ)體系主張平等保護(hù)”[24]。再者，集體建設(shè)用地進(jìn)入城市商品房供地市場(chǎng)突破了地方政府長(zhǎng)期以來(lái)采取的偏緊的商業(yè)用地供應(yīng)策略，雖然對(duì)平抑普通商品房?jī)r(jià)格有一定程度的積極作用，但本應(yīng)由政府收取的用于公益(至少在形式上)的土地增值收益歸于部分集體。且因城市建設(shè)用地需求存在總量上限⑨，能從“同地同權(quán)”方案中獲益的集體相當(dāng)有限，其所獲得的利益亦不具可持續(xù)性。

其三，由于土地的不可移動(dòng)性和稀缺性，以及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)配套設(shè)施的差距，鄰近城市郊區(qū)的集體土地和遠(yuǎn)離城市的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的土地價(jià)格懸殊，能從集體建設(shè)用地開發(fā)中獲益的僅限于城市郊區(qū)的集體和農(nóng)民。再加上不同集體可用于開發(fā)的建設(shè)用地多寡不一，如一味強(qiáng)調(diào)“同地同權(quán)”，則可能形成“馬太效應(yīng)”，擴(kuò)大城鄉(xiāng)之間、集體之間、區(qū)域之間的差距，造成新的不公平和不平等。

2.“同地同權(quán)”的思路尚不能妥善規(guī)制“小產(chǎn) 權(quán)房”

實(shí)事求是地講，所謂的“同地同權(quán)”并不符合“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的真實(shí)意涵，目前也難以順利解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題。

首先，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)不等于認(rèn)可“小產(chǎn)權(quán)房”。一則，目前放開流轉(zhuǎn)的限于存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，存量“小產(chǎn)權(quán)房”占用的土地幾乎不屬于可流轉(zhuǎn)范疇。二則，使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提是符合規(guī)劃和用途管制，集體土地用于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開發(fā)的條件尚不具備，基本排除了認(rèn)可“小產(chǎn)權(quán)房”的可能。三則，所謂“同等入市、同權(quán)同價(jià)”，旨在強(qiáng)調(diào)集體土地所有權(quán)(使用權(quán))與國(guó)有土地所有權(quán)(使用權(quán))權(quán)利平等、權(quán)能相同、同等保護(hù)，而非具象意義上的兩者進(jìn)入相同的交易市場(chǎng)，具備同等的價(jià)格。

其次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)盡管勢(shì)在必行，但尚需時(shí)日。如上文所析，“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題已是刻不容緩，“解決得越晚，越積重難返”[12]，不能等到改革見成效后再行治理，否則只會(huì)增進(jìn)相關(guān)主體對(duì)“轉(zhuǎn)正”的期待，也不利于“小產(chǎn)權(quán)房”及其所在土地上的法律關(guān)系的穩(wěn)定。[25]

再次，由于不同集體間區(qū)位優(yōu)勢(shì)、發(fā)展水平的差異，若采“同地同權(quán)”思路至少在短期內(nèi)會(huì)使鄉(xiāng)村之間的差距日益顯著。

在鄰近城市郊區(qū)的集體土地上，在當(dāng)前金融資本相對(duì)過(guò)剩、城鄉(xiāng)貧富差距懸殊的背景下，允許集體土地開發(fā)建設(shè)商品房，無(wú)疑會(huì)掀起新一輪的“房地產(chǎn)熱”和“圈地運(yùn)動(dòng)”。屆時(shí)，集體土地價(jià)格將飛漲，中低收入群體的買房負(fù)擔(dān)依然不輕，真正獲益和得到激勵(lì)的是投機(jī)者、房地產(chǎn)商、掮客等。此外，集體經(jīng)濟(jì)組織在短期經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，極有可能將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地盡數(shù)用于獲利最高的房地產(chǎn)開發(fā)，置工業(yè)用地等其他經(jīng)營(yíng)性用地需求于不顧；加之基層民主自治的不健全和監(jiān)督制約的缺失，集體土地收益未必會(huì)公平合理地分配給農(nóng)民或用于增進(jìn)集體福祉，進(jìn)而影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的良性運(yùn)行和健康發(fā)展。與此相反，在遠(yuǎn)離城市的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，集體土地的財(cái)產(chǎn)屬性尚未顯化，縱然放開了集體土地流轉(zhuǎn)的限制，也很難激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)組織或吸引投資者在窮鄉(xiāng)僻壤開發(fā)商品房，購(gòu)房者考慮到配套設(shè)施、生活便利等因素，通常也不愿置產(chǎn)。

最后，將存量“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)為集體“商品房”操作起來(lái)也并不容易。違反規(guī)劃和存有嚴(yán)重質(zhì)量瑕疵的“小產(chǎn)權(quán)房”在利益的驅(qū)動(dòng)下難以得到妥善安排。假使集體“商品房”所占土地價(jià)格由拍賣確定，而“小產(chǎn)權(quán)房”在售出時(shí)通常是買賣雙方協(xié)商，“小產(chǎn)權(quán)房”的質(zhì)量、配套設(shè)施、占用土地的多寡、銷售價(jià)格等又參差不齊，在轉(zhuǎn)為“商品房”時(shí)極有可能引發(fā)爭(zhēng)議。

四、“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”獨(dú)立交易市場(chǎng)的構(gòu)建

“時(shí)移則法易”。在集體建設(shè)用地使用權(quán)改革已全面鋪開，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)得以流轉(zhuǎn)、市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用加以強(qiáng)調(diào)的背景下，恰當(dāng)?shù)亟忉尫?，有條件地確認(rèn)“小產(chǎn)權(quán)房”的合法地位，將集體土地流轉(zhuǎn)和“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)置于公正有序、自主高效的市場(chǎng)環(huán)境之中，置于公正公開、合法合理的政府監(jiān)管之下，是令“小產(chǎn)權(quán)房”走出困境的最優(yōu)路徑。值得注意的是，產(chǎn)權(quán)本無(wú)大、小之分，優(yōu)劣之別，在將“小產(chǎn)權(quán)房”納入法律調(diào)整范圍時(shí)，宜以“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”替代之，以突出其與城市商品房在法律地位上是平等的，僅有地域和土地性質(zhì)的差別，并無(wú)“大、小”之分。

(一)構(gòu)建獨(dú)立的“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)是適宜的

1. 建立“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)不違反現(xiàn)行憲法意旨

《憲法》對(duì)城鄉(xiāng)土地所有權(quán)作出二元化安排的初衷是保護(hù)而非削弱集體(農(nóng)民)對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)和使用權(quán)，而長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)城市的偏向性政策使得農(nóng)民在地權(quán)初始分配上的“特權(quán)”反倒成為限制、剝奪其權(quán)益的工具。盡管土地增值與城市化不無(wú)關(guān)聯(lián)，但集體作為土地的所有者有權(quán)優(yōu)先分享集體土地的增值收益，作為“全民”的一份子也有權(quán)分享城市化、工業(yè)化帶來(lái)的福利?？紤]到農(nóng)民、農(nóng)村利益長(zhǎng)期受損的事實(shí)，在現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)而且已經(jīng)在致力于激活集體土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)可令集體積累其發(fā)展、繁榮的資本、資源，建立政府、企業(yè)、社會(huì)、個(gè)人共同參與的多元化農(nóng)村建設(shè)成本分擔(dān)機(jī)制。

至于土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，現(xiàn)行《土地管理法》第43條在但書條款中列舉的三種例外情形為在集體土地上建設(shè)房屋提供了法律依據(jù)，“小產(chǎn)權(quán)房”即使依其規(guī)定也不必然違法。[26]況且，《土地管理法》第43條、第63條對(duì)集體土地使用權(quán)的用途和流轉(zhuǎn)進(jìn)行了極其嚴(yán)苛的限制，盡管在形式上符合《憲法》第10條第4款的要求，但其對(duì)基本權(quán)利的限制性內(nèi)容恐與現(xiàn)行憲法相抵牾。

第一，《憲法》僅提出了“合理利用”的要求，并未就集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作特別的要求或限制，1988年的《土地管理法》也曾允許集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。故憲法規(guī)定的城市土地歸國(guó)家所有并不等于認(rèn)同“先征后用”原則[27]，且“城市郊區(qū)”土地歸集體所有的規(guī)定亦為集體自主參與城市化進(jìn)程提供了 依據(jù)。

第二，盡管1982年憲法具有明顯的“揚(yáng)公抑私”特色，但受民主、法治等理念的影響，特別是自2004年人權(quán)條款入憲以來(lái)，逐漸從強(qiáng)調(diào)計(jì)劃、國(guó)家理性、公共性到強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)理性、個(gè)體權(quán)利，公民對(duì)憲法功能的理解與價(jià)值判斷也越來(lái)越以基本權(quán)利保障而非國(guó)家建構(gòu)為核心內(nèi)容。集體土地所有權(quán)有必要結(jié)合《憲法》第13條對(duì)“私有財(cái)產(chǎn)”的規(guī)定來(lái)理解，以保障集體和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)利益。

第三，2004年憲法修正案增設(shè)了對(duì)征收的限制性規(guī)定，為比例原則在憲法上的適用提供了空間?！锻恋毓芾矸ā返囊?guī)定對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)施加了不當(dāng)?shù)?、過(guò)度的限制，與其所欲實(shí)現(xiàn)的目的間不具有合理的、平衡的、成比例的關(guān)系，這具體表現(xiàn)在：①有違適合原則，限制集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不能實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的目的。耕地保護(hù)需要政府嚴(yán)格、有效的土地用途管制，以“抑制集體土地經(jīng)濟(jì)效能為代價(jià)解決政府管理失控問(wèn)題”,既不合理又收效甚 微。[28]對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保障應(yīng)尊重其意志自由，要靠有效的監(jiān)管和完善的社會(huì)保障。將集體土地作為社會(huì)保障性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)與均田制和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，曾長(zhǎng)期將農(nóng)村與城市隔絕，隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，有遏制土地財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程之虞。[8]②有違必要原則，通過(guò)科學(xué)的城鄉(xiāng)規(guī)劃及其嚴(yán)格執(zhí)行，可保障集體土地的合理、高效利用。地方政府通過(guò)對(duì)土地流轉(zhuǎn)收取土地出讓稅費(fèi)，并將其用于公共事業(yè)，可避免由少數(shù)集體或農(nóng)民獨(dú)占土地增值收益。這均比限制集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)更加溫和、有效。

2. 構(gòu)建獨(dú)立的“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)有益無(wú)害

構(gòu)建獨(dú)立的“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)可對(duì)相關(guān)利益主體形成恰當(dāng)引導(dǎo)和有效激勵(lì)，加上配套方案的完善，不會(huì)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響，反而可充分發(fā)揮其積極效用。

解禁“小產(chǎn)權(quán)房”并非對(duì)違法行為的認(rèn)可，只是將既存事實(shí)納入法治軌道，彰顯了政府執(zhí)法為民的胸懷和實(shí)事求是的態(tài)度。依法定條件和程序規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”交易市場(chǎng)，引導(dǎo)、監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織審慎有度、科學(xué)合理地開發(fā)建設(shè)“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”，不僅不會(huì)損及政府威嚴(yán)，反而能夠增進(jìn)政府的管控力和公信力。同時(shí)，“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”的良性運(yùn)行有利于減少地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴，或許能作為物業(yè)稅探索、房產(chǎn)稅改革的突破口，研究促進(jìn)土地節(jié)約集約利用、房產(chǎn)有序流轉(zhuǎn)的稅費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制。并且，“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”在客觀上擴(kuò)大了住房供應(yīng)市場(chǎng)[21]，有利于減輕政府的社會(huì)保障壓力，盡快促成“住有所居、居有所安”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織而言，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地一旦用于開發(fā)“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”，其交易價(jià)格將完全由市場(chǎng)決定，且無(wú)反悔余地，促使其不得不考量長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，審慎處分。如政府能對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行有效監(jiān)管、對(duì)土地進(jìn)行嚴(yán)格管制和科學(xué)規(guī)劃，即使開發(fā)“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”能獲得豐厚利潤(rùn)，集體經(jīng)濟(jì)組織也鮮有機(jī)會(huì)“鋌而走險(xiǎn)”，反能促使其盤活存量建設(shè)用地，優(yōu)化建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)，成為其增加財(cái)產(chǎn)性收益、分享城市化發(fā)展成果的有效途徑。至于稅后獲得的開發(fā)收入，可實(shí)行“收支兩條線”管理，?？顚ｍ?xiàng)用于集體公益性事業(yè)，以遏制腐敗。

此路徑亦增加了“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”的供給，市場(chǎng)供求關(guān)系的恰當(dāng)平衡會(huì)令“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”的價(jià)格趨于穩(wěn)定、合理。如此一來(lái)，既降低了投機(jī)投資者的收入預(yù)期，又滿足了中低收入群體的安居需求，解決農(nóng)村土地資源所有與需求間的矛盾，有利于構(gòu)建合理的土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)。并且，“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”可吸引城鎮(zhèn)居民前往農(nóng)村居住，有利于強(qiáng)化城市經(jīng)濟(jì)的輻射、帶動(dòng)作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)文化的相互交流與融合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

(二)建立獨(dú)立“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)的構(gòu)想

將存量“小產(chǎn)權(quán)房”納入獨(dú)立的“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)不僅契合現(xiàn)行法律意旨，而且能有效解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題。構(gòu)建“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)是系統(tǒng)工程，需結(jié)合實(shí)踐設(shè)計(jì)具體的市場(chǎng)規(guī)則，故就“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)運(yùn)作的具體操作方案和配套制度將結(jié)合各地實(shí)際另行撰文探討。下文主要在現(xiàn)行法律框架下，探討“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)的交易客體，以兼顧法律的權(quán)威性和有效性；并結(jié)合市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律預(yù)測(cè)“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)的發(fā)展方向和可能產(chǎn)生的積極效應(yīng)，為具體擬定“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)規(guī)則，保持法律的穩(wěn)定性和開放性提供參考。

1. 依法明晰“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)的交易客體

“世不患無(wú)法，而患無(wú)必行之法?！币?guī)制“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)尊重現(xiàn)行法律規(guī)定，對(duì)業(yè)已違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)嚴(yán)格按照法定條件和法定程序予以處理。建議在建立“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)時(shí)，著重從以下三個(gè)維度界定其交易客體。

一是保護(hù)耕地。任何未經(jīng)審批占用農(nóng)用地建設(shè)的行為都是違法的，對(duì)在農(nóng)用地上建造的“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)依《土地管理法》的規(guī)定予以整頓。對(duì)待建、正建的“小產(chǎn)權(quán)房”，原則上應(yīng)依法強(qiáng)制拆除，責(zé)令建設(shè)單位及相關(guān)責(zé)任人履行復(fù)墾義務(wù)，恢復(fù)為農(nóng)用地；對(duì)存量“小產(chǎn)權(quán)房”，其所占用的農(nóng)用地大多難以復(fù)墾，或復(fù)墾后難以恢復(fù)原狀，不適宜拆除，可另行指定與“小產(chǎn)權(quán)房”所占土地面積相當(dāng)?shù)拇龎ㄍ恋?，?zé)令建設(shè)單位及相關(guān)責(zé)任人履行復(fù)墾義務(wù)。對(duì)拒絕履行復(fù)墾義務(wù)或履行不當(dāng)?shù)?，?zé)令其繳納相應(yīng)的土地復(fù)墾費(fèi)，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾。

二是合乎規(guī)劃。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》已對(duì)違反規(guī)劃的行為及其處罰作出了明確規(guī)定，對(duì)嚴(yán)重違反規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)依法處理，以實(shí)現(xiàn)土地的合理布局和節(jié)約集約利用。建議責(zé)令相關(guān)部門進(jìn)行規(guī)劃審查，對(duì)符合規(guī)劃的出具規(guī)劃審查意見，補(bǔ)辦相應(yīng)的規(guī)劃手續(xù)。對(duì)不符合規(guī)劃的，能夠調(diào)整的提出調(diào)整意見，限期改正后補(bǔ)辦手續(xù)。對(duì)不合規(guī)劃且調(diào)整成本過(guò)高、維持現(xiàn)狀不會(huì)對(duì)公共利益造成重大損害的，可通過(guò)調(diào)整修建性規(guī)劃解決的，可予以保留；但保留會(huì)對(duì)公共利益造成重大損害的，應(yīng)予以拆除并對(duì)購(gòu)房者予以適當(dāng)補(bǔ)償。

三是保證質(zhì)量。房屋安全攸關(guān)生命安全，建議比照城市商品房的質(zhì)量要求，由相關(guān)部門對(duì)房屋質(zhì)量、消防安全、地質(zhì)狀況等安全隱患進(jìn)行查驗(yàn)。對(duì)符合質(zhì)量檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)的，完成相應(yīng)的質(zhì)檢手續(xù)；對(duì)具有嚴(yán)重質(zhì)量隱患、安全隱患的，予以拆除，并對(duì)購(gòu)房者予以適當(dāng)補(bǔ)償。

各地可基于授權(quán)依法對(duì)“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)的交易客體制定具體細(xì)則，但所有行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為均應(yīng)受到監(jiān)督和制約，嚴(yán)格按照法定的條件和程序進(jìn)行。有利害關(guān)系的行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)或向有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟，以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行使行政職權(quán)，確保公民的合法權(quán)益能及時(shí)地、公平地獲得救濟(jì)，保障“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”的規(guī)范交易和有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

2. 發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)

受制于城鄉(xiāng)二元的土地制度和城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)格局，“小產(chǎn)權(quán)房”所占集體土地不宜直接進(jìn)入城市建設(shè)用地供應(yīng)市場(chǎng)，建立獨(dú)立的“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)是基于“同地不同權(quán)”“同地不同價(jià)”之現(xiàn)實(shí)的最優(yōu)路徑。但是，構(gòu)建獨(dú)立的“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)并不與建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)相沖突，反而能促進(jìn)該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

其一，隨著“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)，城鄉(xiāng)居民獲得的集體土地使用權(quán)也是有償?shù)?、有期限的，與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的用途、功能、權(quán)能將逐漸趨同，二者在地權(quán)初始分配上的差異將僅限于土地所有權(quán)人以及區(qū)位上的不同。

其二，隨著“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)的發(fā)展，城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟(jì)差距將逐步縮小。這不僅將是城市郊區(qū)的農(nóng)村因開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”盤活了集體建設(shè)用地，增加了財(cái)產(chǎn)性收益的結(jié)果；還可能是地方政府調(diào)控“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”的交易和管理所產(chǎn)生的積極效應(yīng)，即政府將所征稅費(fèi)專項(xiàng)優(yōu)先用于所轄區(qū)域中較為偏遠(yuǎn)和落后農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，彌合集體間因區(qū)位優(yōu)勢(shì)等造成的發(fā)展機(jī)會(huì)的差距，逐漸推進(jìn)鄉(xiāng)村間、城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)的均等化，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)環(huán)境間的差距將逐漸消弭。

其三，城市商品房和“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”能夠優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。二十余年城市商品房市場(chǎng)的發(fā)展可為“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)的建立、健全提供豐富的經(jīng)驗(yàn)，而“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)的構(gòu)建又打破了現(xiàn)行商品房市場(chǎng)完全在城市運(yùn)行的局面，對(duì)形成開放、公平、自由的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，推動(dòng)房產(chǎn)、地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展具有積極意義。屆時(shí)，“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”的質(zhì)量以及配套設(shè)施將逐步得以完善。并且，隨著城鄉(xiāng)差距、地域差異的逐步縮小，“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”曾具有的價(jià)格優(yōu)勢(shì)亦不再明顯?！班l(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”與城市商品房將僅有所占建設(shè)用地權(quán)屬的不同，而無(wú)優(yōu)劣之別。

不難預(yù)測(cè)，“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)的逐步發(fā)展將推進(jìn)城鄉(xiāng)商品房市場(chǎng)、地產(chǎn)市場(chǎng)的良性運(yùn)作，逐漸消弭城鄉(xiāng)建設(shè)用地的差異，進(jìn)而逐步改變城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)格局，最終消除“同地不同權(quán)”的桎梏。屆時(shí)，集體土地進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)的條件成熟，“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)化為城市商品房的障礙亦將不復(fù)存在，“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”所有權(quán)人得依其意愿將房屋所占的集體土地使用權(quán)投入到城市建設(shè)用地市場(chǎng)，在結(jié)清市場(chǎng)差價(jià)和相應(yīng)稅費(fèi)后，將“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)為城市“商品房”。隨著進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)的集體土地的增多，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)規(guī)模也將日益擴(kuò)大，共同支撐起城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的統(tǒng)籌發(fā)展。

注釋：

① 本文所稱“小產(chǎn)權(quán)房”，系指在集體土地上建設(shè)，向集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員銷售的商品性住宅。

② 即主張將集體建設(shè)用地納入城市商品房建設(shè)用地供給市場(chǎng)，以解決“小產(chǎn)權(quán)房”的“違法性”，認(rèn)為只要推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)平等入市改革，“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題便可迎刃而解。

③ 例如，2010年責(zé)令停建停售，拆除未售和2008年以來(lái)新建、續(xù)建的房屋；2012年選擇部分城市開展“小產(chǎn)權(quán)房”試點(diǎn)清理工作。

④ 法律上所謂的“產(chǎn)權(quán)”一般持“所有權(quán)”說(shuō)，指“存在于任何客體之中或之上的完全的權(quán)利，包括占有權(quán)、使用權(quán)、出借權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、用盡權(quán)、消費(fèi)權(quán)和其他與財(cái)產(chǎn)相關(guān)的權(quán)利?！眳⒁娢挚?牛津法律大辭典. 北京: 法律出版社, 2003: 913.

⑤ 據(jù)統(tǒng)計(jì)，深圳市共有戶籍原村民35.8萬(wàn)人，占全市常住人口的4.3%，卻擁有“城中村”農(nóng)民房或其他私人自建房超過(guò)35萬(wàn)棟，總建筑面積占全市住房建筑總面積的49%。

⑥ 例如，2008年深圳市就曾嘗試租賃與購(gòu)買等多種方式，但因“價(jià)格沒(méi)有談妥”未順利實(shí)施：過(guò)低的價(jià)格得不到集體經(jīng)濟(jì)組織、購(gòu)房者等利益主體的配合；一旦提高租金或者收購(gòu)價(jià)，又會(huì)被認(rèn)為變相鼓勵(lì)“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展。

⑦ 制憲時(shí)欲將土地全部收歸國(guó)有，但為了農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)民利益，最后折衷規(guī)定城市土地國(guó)有化，并明確國(guó)家對(duì)集體土地的征收權(quán)。參見蔡定劍.中國(guó)憲法精釋. 北京: 法律出版社, 2006: 195?196.

⑧ 具體表現(xiàn)為對(duì)“公共利益”的極度泛化，將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地用于商品房的開發(fā)建設(shè)以及征收補(bǔ)償不到位。

⑨ 據(jù)估算，只有占總量5%的農(nóng)村集體所有土地在未來(lái)20~30年的城市發(fā)展中有可能轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地。

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[編輯: 蘇慧]

Exploration of new approaches to regulate “houses with limited property rights”: With regulating the stock as the sticking point

ZHANG Suhua, ZHANG Xin

(School of Law, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

“Houses with limited property rights” are repeatedly prohibited but still widely exist, which is difficult to be effectively regulated by national policy alone. The problem has long troubled governments at all levels. In fact, being “fully commercialized” may have a devastating impact on commercial housing market, while completely compulsory dismantlement is unrealistic, and making up the assignment fees of the use right of land or turning it into the indemnificatory housing is even more difficult to carry out. These solutions are all based on “each ownership with equal rights”, but practice has proved that they cannot solve the problem reasonably and effectively. And regulating the stock of “houses with limited property rights” should be based on the social reality and current law that “the same ownership of the land does not mean equal rights”. Maybe the optimal and best strategy to lead “houses with limited property rights” out of the dilemma is to conditionally regulate “houses with limited property rights” without violating the connotative meaning of current constitution and applicable law and to construct the independent market of “rural commercial residential housing.” This, rather than being in conflict with the goal of “establishing a unified urban-rural construction land market,” rather contributes to realizing the goal and effecting balanced urban and rural development.

“houses with limited property rights”; the right to use collectively-owned construction land; proportionality principle; usufruct rights

D922.181; D923.3

A

1672-3104(2017)02?0034?09

2016?05?11；

2016?12?12

張素華(1976?)，女，湖北宜昌人，法學(xué)博士，武漢大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：民商法，土地法；張?chǎng)?1992?)，女，湖北十堰人，武漢大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：民商法