文│楊懷偉（北京市房山區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所）

由“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制說開去

文│楊懷偉（北京市房山區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所）

2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確要求“堅(jiān)持把全民普法和守法作為依法治國(guó)的長(zhǎng)期基礎(chǔ)性工作”“實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)‘誰執(zhí)法誰普法’的普法責(zé)任制”。2017年5月17日，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。

在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法中，被發(fā)現(xiàn)的違法行為大多數(shù)源于當(dāng)事人對(duì)于法律的無知，知法犯法者畢竟是少數(shù)，而所謂的知法犯法，本質(zhì)上也還是出于對(duì)于法律的無知。而普法責(zé)任就是執(zhí)法責(zé)任，普法與執(zhí)法是無法劃清界限，彼此分割的?！罢l執(zhí)法誰普法”能從根本上糾正以往執(zhí)法不管普法，通過“執(zhí)法綁定普法”，可以取締“執(zhí)法不普法”的市場(chǎng)，徹底改變粗放執(zhí)法和粗放普法并存的亂象。

一、執(zhí)法為何不愿普法？

查閱動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法案卷“詢問筆錄”，當(dāng)問當(dāng)事人是否知道他的行為違法時(shí)，得到的回答絕大多數(shù)是“不知道”?？吹竭@些，往往有芒刺在背的感覺，因?yàn)閳?zhí)法者面對(duì)“法盲”當(dāng)事人，應(yīng)該感到自己失職。普法不到位，執(zhí)法才會(huì)遇到那么多“專業(yè)法盲”“從業(yè)者法盲”。

“執(zhí)法不普法”為什么有市場(chǎng)？除了“不知者不怪”的社會(huì)傳統(tǒng)心理外，對(duì)于執(zhí)法者而言，多一事不如少一事。有個(gè)別執(zhí)法者面對(duì)“法盲”當(dāng)事人時(shí)，也會(huì)暗自慶幸并沾沾自喜，這是因?yàn)椤胺ぁ笔沁`法處罰的“軟柿子”，法律信息不對(duì)稱降低了執(zhí)法難度，執(zhí)法者可以隨意擺布違法者，甚至在執(zhí)法中違反程序、違反法律而“執(zhí)法犯法”。但這是典型的“不教而誅”，增加了執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，暗藏危機(jī)，粗放化執(zhí)法日積月累，國(guó)家法律的公信力會(huì)大打折扣。反之，如果普法到位，人人知法，對(duì)于知法犯法者，執(zhí)法者面對(duì)的是一個(gè)熟悉法律，甚至比自己還要精通法律的“對(duì)手”，工作難度有多大就可想而知了。但是，從宏觀上看，在這種法律博弈中，受益的是整個(gè)國(guó)家和整個(gè)社會(huì)的法制建設(shè)，“社會(huì)法制指數(shù)”會(huì)在全民知法、人人遵法、人人執(zhí)法中不斷提升，依法治國(guó)自然成為現(xiàn)實(shí)。

“執(zhí)法不普法”是片面執(zhí)法，是投機(jī)取巧的“惰政”。普法恰恰是執(zhí)法的責(zé)任擔(dān)當(dāng)?？朔卸韬拖麡O，在制度層面構(gòu)建國(guó)家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制顯得萬分迫切。實(shí)行“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，就是把普法責(zé)任進(jìn)一步細(xì)化、實(shí)化，在執(zhí)法的過程中進(jìn)行“實(shí)時(shí)普法、精準(zhǔn)普法”，讓群眾更好地理解法律規(guī)定，自覺執(zhí)行法律裁決。這樣做既有利于促進(jìn)嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，減少執(zhí)法中的沖突和對(duì)立，降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)執(zhí)法升級(jí)，更有利于增強(qiáng)普法的針對(duì)性和實(shí)效性，維護(hù)國(guó)家社會(huì)和諧穩(wěn)定，全面推進(jìn)依法治國(guó)落地生根。

二、“供給側(cè)”普法

對(duì)誰執(zhí)法，就對(duì)誰普法，可以看作是“供給側(cè)”普法。普法要充分滿足人民群眾的法治需求，社會(huì)需要什么法，就宣傳普及什么法，講好“法律故事”。實(shí)質(zhì)上，執(zhí)法的過程就是普法的過程，嚴(yán)格執(zhí)法就是最好的全民普法?！罢l執(zhí)法誰普法”將執(zhí)法與普法緊密聯(lián)系在一起，把普法融入執(zhí)法的全程序、全過程、各環(huán)節(jié)、各方面，哪些執(zhí)法部門、哪些工作人員執(zhí)法，就由那些機(jī)關(guān)、那些工作人員普法；在哪里執(zhí)法，就在那里普法；對(duì)誰執(zhí)法，就對(duì)誰普法。具體的執(zhí)法方式應(yīng)該包含著具體的普法方式，逐步把普法由靜態(tài)普法變成動(dòng)態(tài)普法，把法律由紙上的法條變成現(xiàn)實(shí)中的法治，并深入人民的心中和生活。

應(yīng)針對(duì)需要普法，從立法開始普法?！兑庖姟返囊淮罅咙c(diǎn)是要求在法律法規(guī)規(guī)章和司法解釋起草過程中，對(duì)社會(huì)關(guān)注度高、涉及公眾切身利益的重大事項(xiàng)，要廣泛聽取公眾意見。除依法需要保密的外，均要公開征求意見，并說明相關(guān)制度設(shè)計(jì)。當(dāng)法律法規(guī)規(guī)章和司法解釋出臺(tái)后，要以通俗易懂的語(yǔ)言將公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)、權(quán)利救濟(jì)方式等內(nèi)容向社會(huì)公布，方便公眾理解掌握。

法治是全社會(huì)最大公約數(shù)。可是良藥苦口，人們并不是都會(huì)自覺用法律約束自己，也不會(huì)都積極主動(dòng)接受違背自己意愿、利益的法律知識(shí)，有些人“各取所需”“叫苦連天”，甚至對(duì)于自己不利的法律會(huì)不自覺的遺忘、曲解、無視，反抗“普法”，這就要針對(duì)普法受眾的不同需要和真正需要，辯證的“專業(yè)對(duì)口普法”，既要針鋒相對(duì)，又要耐心細(xì)致，苦口婆心，提高普法效率，掌握普法效果。精細(xì)準(zhǔn)確地開展“供給側(cè)”普法，充分滿足人民群眾和社會(huì)的法治需求。

三、“精準(zhǔn)”普法

實(shí)行“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，就是把普法責(zé)任進(jìn)一步細(xì)化、實(shí)化、物化，在執(zhí)法的過程中進(jìn)行時(shí)時(shí)普法、精準(zhǔn)普法?！兑庖姟分赋?，要建立法官、檢察官、行政執(zhí)法人員和律師等以案釋法制度。判決書、裁定書、抗訴書、決定書等法律文書應(yīng)圍繞爭(zhēng)議焦點(diǎn)充分說理，深入解讀法律。對(duì)于行政執(zhí)法，《行政處罰決定書》要說理，《責(zé)令改正通知書》《行政處罰事先告知書》等對(duì)外文書也應(yīng)該說理、普法。說理就是普法，一份說理透徹、普法盡責(zé)的《行政處罰決定書》《責(zé)令改正通知書》《行政處罰事先告知書》應(yīng)當(dāng)做到以下三點(diǎn)：

首先，圍繞案件事實(shí)“普法”，以法為據(jù)，以調(diào)查所得的證據(jù)為基礎(chǔ)，緊扣違法構(gòu)成基本要素展開說理普法。違法要素是決定違法行為性質(zhì)、過錯(cuò)大小、程度輕重的基本條件。所以，在書面陳述違法事實(shí)時(shí)，要圍繞違法行為的主體、客體、主觀方面、客觀方面，準(zhǔn)確記錄違法的經(jīng)過和后果，使當(dāng)事人以及稽查、辦案、審核人員等內(nèi)部、外部“讀者”均對(duì)案件基本事實(shí)準(zhǔn)確了解。

其次，“普法”要說理分析評(píng)價(jià)違法行為的危害結(jié)果、當(dāng)事人態(tài)度、悔過表現(xiàn)等。因?yàn)楫?dāng)事人主觀認(rèn)識(shí)、悔改表現(xiàn)、侵害結(jié)果等情節(jié)將直接影響處罰結(jié)果?！捌辗ā北仨毎褟妮p或減輕、從重或加重處罰的情節(jié)、理由、法律依據(jù)作必要的法律分析，“普法”說理不僅能促使當(dāng)事人從心理上認(rèn)罰認(rèn)錯(cuò)，而且能給旁觀者以提示和警示，真正發(fā)揮法律文書的“普法”作用。

再次，《行政處罰決定書》《責(zé)令改正通知書》《行政處罰事先告知書》的書面語(yǔ)言除了要符合法律規(guī)范，還要針對(duì)當(dāng)事人的接受情況運(yùn)用文字。說理“普法”不是讀課文，念法條，粘貼復(fù)制，應(yīng)顧及當(dāng)事人的文化水平和理解接受程度。對(duì)于“不知道”法律的當(dāng)事人和“知道”法律的當(dāng)事人，“普法”的內(nèi)容和形式一定是不一樣的，怎么讓當(dāng)事人口服心服、佩服、信服，正是“普法”的目的。一個(gè)真正的法治社會(huì)，不僅僅在于每個(gè)公民都懂法，而且在于每個(gè)公民都信任法、尊重法，相信法律切實(shí)地成為社會(huì)公平的現(xiàn)實(shí)支撐。

四、講好普法故事

“講好普法故事”是普法的升級(jí)版。不會(huì)講故事、普法效果差是普法實(shí)踐常見病，尤其是對(duì)行政執(zhí)法。生活本身就是法律的來源，普通人日常生活所涉及的法律，一般都與公序良俗相融相通和諧共贏。法律和公序良俗得以在生活里并存，用俗話說就是法律“合情合理”，不是“歪理激情”。一個(gè)人，只要出于公序良俗，行為落在“合情合理”，就足以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)法治生態(tài)環(huán)境。

普法離不開生活，而一個(gè)好的故事可以讓普法事半功倍，自主傳播?！兑庖姟芬髮?duì)網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)問題和事件，要組織執(zhí)法司法人員和專家學(xué)者進(jìn)行權(quán)威解讀，組織普法講師團(tuán)和志愿者開展宣傳講解。一個(gè)好的普法故事要“合法、合情、合理”，一個(gè)好的普法故事也是社會(huì)的“熱點(diǎn)、難點(diǎn)、痛點(diǎn)”，一個(gè)有魅力的普法故事必然也是觸動(dòng)人心的。

法律從根本上講是保護(hù)人的，保護(hù)人的生活、自由和情懷?！兑庖姟芬?，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)、注重實(shí)效。立足國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)際，結(jié)合部門工作特點(diǎn)，創(chuàng)新普法理念、工作機(jī)制和方式方法，積極推動(dòng)各項(xiàng)普法責(zé)任的落實(shí)，切實(shí)增強(qiáng)普法的針對(duì)性和實(shí)效性。“講好普法故事”就是創(chuàng)新普法的一條好路子。

五、人人執(zhí)法，人人普法

執(zhí)法中，要辯證地理解執(zhí)行和被執(zhí)行的關(guān)系，執(zhí)行和被執(zhí)行看似對(duì)立，實(shí)際是統(tǒng)一的。很多人單一理解為“法律執(zhí)行的單向性”，如果我們看到了“被執(zhí)行”也是“執(zhí)行”，“被執(zhí)行”才是“執(zhí)行”了；同理，“被執(zhí)法”也是“執(zhí)法”，“被執(zhí)法”也是“執(zhí)法”了?？吹竭@一點(diǎn)，“人人執(zhí)法，人人普法”就成立了，在社會(huì)主義社會(huì)，本質(zhì)上從業(yè)者都是執(zhí)法者，有“人人執(zhí)法，人人普法”的天然基礎(chǔ)。

再看“普法”，本質(zhì)上，“普法”和“被普法”也是對(duì)立統(tǒng)一的。普法實(shí)質(zhì)是“普法”和“被普法”互動(dòng)，“普法”也不是單向的，“普法者”和“被普法者”是可以顛倒的，“被普法者”如果主動(dòng)學(xué)習(xí)，積極宣傳，參與法律的實(shí)施，立即就成了“普法者”，這就是“普法主人翁”。這個(gè)時(shí)候，普法責(zé)任就轉(zhuǎn)化為普法義務(wù)，進(jìn)一步升級(jí)為“普法”志愿者。

廣義的執(zhí)法指國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及其公職人員依照法定程序?qū)嵤┓傻幕顒?dòng)。狹義的執(zhí)法是指法的執(zhí)行，則專指國(guó)家行政機(jī)關(guān)的公職人員依法行使管理職權(quán)、履行職責(zé)、實(shí)施法律的活動(dòng)。人們把行政機(jī)關(guān)稱為執(zhí)法機(jī)關(guān)，就是狹義上使用“執(zhí)法”概念。

公務(wù)員執(zhí)法、普法，畢竟是少數(shù)，人人執(zhí)法，人人普法才能人多力量大?？傊?，在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中，擼起袖子加油“普法”，把動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法和畜牧獸醫(yī)領(lǐng)域普法“綁定”，久久為功，一定會(huì)促進(jìn)畜牧業(yè)的良性發(fā)展，促進(jìn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法行穩(wěn)致遠(yuǎn)。