■文／李磊 郭磊

以色列護(hù)理保險(xiǎn)制度及啟示

■文／李磊 郭磊

以色列是世界上最早實(shí)行社會護(hù)理保險(xiǎn)的國家之一。以色列議會于1986年通過《長期護(hù)理保險(xiǎn)法案》(Long-Term Care Insurance), 1988年開始正式實(shí)施。以色列長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的產(chǎn)生主要來自于4方面因素：一是猶太人奉行慈善的信條。在猶太教中, 慈善是人生的三項(xiàng)義務(wù)之一。因此慈善價值觀對以色列的社會政策產(chǎn)生了潛移默化的影響。二是民主社會主義思想與工會的主導(dǎo)地位。在以建國后, 主張民主社會主義的派別和力量一直處于國家的支配地位。以色列的工黨在國家政治生活中是一股強(qiáng)大的勢力,工黨成員在國會中占有多數(shù)席位。這樣, 工黨的社會主義思想在國會制定改善勞工生活條件的社會福利政策中得到了具體體現(xiàn)。三是經(jīng)濟(jì)高速增長與社會貧富差距擴(kuò)大。1948年以色列建國后忽視了收入分配問題, 導(dǎo)致社會貧富差距不斷擴(kuò)大, 尤其是移民中老年人的生活狀況更是艱難。貧富差距的擴(kuò)大也引發(fā)了60年代末至70年代初的社會動蕩。以色列政府開始考慮制定一些社會保障政策以縮小社會收入的差距。四是人口老齡化。自建國以來，以色列總?cè)丝谠鲩L了6倍，而65歲以上的老年人人數(shù)增加了17倍，由于大批年長移民的涌入,使以色列政府不得不開始認(rèn)真考慮老年人生活護(hù)理的社會問題。

以色列長護(hù)制度的立法保障

基本原則。在老齡人口城市總體規(guī)劃的指引與支撐下，國家制定了《護(hù)理保險(xiǎn)法》。該法規(guī)定了以下基本原則：(1)優(yōu)先性原則，即法律給予老年人享受服務(wù)的法定優(yōu)先權(quán)。(2) 家庭護(hù)理對象有限性原則，家庭護(hù)理的服務(wù)水準(zhǔn)較高，成本也較高，故而不可能采取普惠制，而僅能注重于完全或部分靠別人幫助才能完成日常生活的體質(zhì)相對較弱的老年人。(3)專門護(hù)理的補(bǔ)充性原則，專門護(hù)理是對家庭護(hù)理的補(bǔ)充，是一種單項(xiàng)護(hù)理，目的在于減輕家庭護(hù)理的負(fù)擔(dān)。(4) 服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)日?；瓌t，即護(hù)理服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)基于日常生活能力，不宜過高。

享受主體資格。專業(yè)護(hù)理的認(rèn)定采取對申請人逐個進(jìn)行資格認(rèn)定的方法。以色列護(hù)理保險(xiǎn)的享受對象為達(dá)到退休年齡的以色列公民和長期居民，但實(shí)際上享受護(hù)理服務(wù)的主要是低收入和中低收入的老年人。

護(hù)理保險(xiǎn)的繳費(fèi)與待遇。以色列法律原先規(guī)定, 雇主和雇員每月各繳納工資的0.1%作為護(hù)理保險(xiǎn)基金, 合計(jì)0.2%。長期護(hù)理保險(xiǎn)金待遇取決于對護(hù)理人員的依賴程度, 分為“大部分依賴者”和“完全依賴者”。其中大部分依賴者的待遇為全國平均工資的25% ,完全依賴者為37.5%。一般情況下, 長期護(hù)理費(fèi)直接支付給提供護(hù)理服務(wù)的組織機(jī)構(gòu), 而不付給被護(hù)理人。只有在被護(hù)理人所需的護(hù)理服務(wù)無法獲得或系由其家庭護(hù)理, 被護(hù)理人才可以得到上述金額的80%。

護(hù)理服務(wù)的提供。以色列護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)的提供采取“半市場化”方式, 既有政府組織, 也有包括自愿的非營利性組織和營利性組織在內(nèi)的非政府組織。

以色列經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示

鼓勵非營利社會組織在養(yǎng)老服務(wù)體系中發(fā)揮作用。以色列政府非常重視非營利社會組織的積極作用。非營利社會組織在以色列的老年護(hù)理等社會服務(wù)體系中發(fā)揮著非常重要的作用。在老年人護(hù)理等方面，以色列政府既鼓勵非營利社會組織參與，同時通過各種比較嚴(yán)格有效的手段進(jìn)行監(jiān)督，保證了非營利社會組織運(yùn)作的規(guī)范合法。

目前，我國的養(yǎng)老形式主要包括機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老等。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多為小規(guī)模、低層次，無法滿足巨大的養(yǎng)老需求。如果以國際通用的5%老年人進(jìn)入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老來算，目前的養(yǎng)老床位還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。因此，需要進(jìn)一步發(fā)揮社會組織在養(yǎng)老服務(wù)工作中的積極作用，一方面，政府要加快把老年護(hù)理這樣的公益性、服務(wù)性、社會性的公共服務(wù)職能，通過授權(quán)、委托的方式轉(zhuǎn)移給社會組織；另一方面，可通過政府購買服務(wù)、稅收減免、設(shè)立社會組織發(fā)展基金等方式，提高社會組織的運(yùn)作能力。同時，鼓勵社會資本投入護(hù)理產(chǎn)業(yè)，開辦民營護(hù)理機(jī)構(gòu)，提升護(hù)理總量和護(hù)理能力。醫(yī)保部門可根據(jù)護(hù)理機(jī)構(gòu)的運(yùn)營情況將其納入護(hù)理保險(xiǎn)定點(diǎn)機(jī)構(gòu)，專業(yè)護(hù)理機(jī)構(gòu)、民營護(hù)理機(jī)構(gòu)、非盈利性護(hù)理機(jī)構(gòu)和社區(qū)老年護(hù)理服務(wù)設(shè)施可按照服務(wù)范圍、護(hù)理等級等按比例提供醫(yī)保支付。

研究試點(diǎn)老年護(hù)理保險(xiǎn)制度，力求“廣覆蓋、?；尽薄Ｗo(hù)理保險(xiǎn)是集護(hù)理、治療、生活于一體的保障方式。建立老年護(hù)理保險(xiǎn)，可借鑒以色列等國的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行個人、單位和政府共同分擔(dān)的老年護(hù)理保險(xiǎn)模式，可以在醫(yī)療保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上試行護(hù)理保險(xiǎn)，暫不增加目前社保繳費(fèi)比例，根據(jù)服務(wù)需求及標(biāo)準(zhǔn)測算后，按一定比例從目前社保繳費(fèi)及基金中劃撥。

探索建立以市級、區(qū)級、社區(qū)組成的三級老年護(hù)理管理服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò)。市級老年護(hù)理指導(dǎo)中心負(fù)責(zé)制訂全市老年養(yǎng)老（重在老年護(hù)理）規(guī)劃、政策、實(shí)施方針和預(yù)算；統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各部門，制訂相關(guān)政策與實(shí)施細(xì)則，指導(dǎo)各區(qū)的推進(jìn)和落實(shí)；統(tǒng)籌管理全市的老年護(hù)理體系資源，監(jiān)督全市老年護(hù)理體系的運(yùn)作。區(qū)、縣級老年護(hù)理中心結(jié)合本區(qū)實(shí)際，落實(shí)市指導(dǎo)中心要求，制訂老年護(hù)理服務(wù)社（站）設(shè)置規(guī)劃、服務(wù)項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)和具體實(shí)施計(jì)劃，落實(shí)本區(qū)預(yù)算；協(xié)調(diào)各方，指導(dǎo)和推進(jìn)街道服務(wù)社的工作；統(tǒng)籌管理全區(qū)的老年護(hù)理體系資源，監(jiān)督全區(qū)老年護(hù)理體系的運(yùn)作。社區(qū)層面,以現(xiàn)有的社區(qū)助老服務(wù)社為基礎(chǔ)建設(shè)社區(qū)護(hù)理服務(wù)站，在社區(qū)醫(yī)院和上級醫(yī)院指導(dǎo)下，提供醫(yī)療護(hù)理服務(wù)與康復(fù)護(hù)理服務(wù)等。社區(qū)老年護(hù)理服務(wù)站重在落實(shí)老年護(hù)理中心要求，具體規(guī)劃護(hù)理服務(wù)站的個數(shù)、設(shè)置與建設(shè)、制訂服務(wù)細(xì)則，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。同時，應(yīng)當(dāng)建立起對整個服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的質(zhì)量監(jiān)督評估體系，定期對工作及服務(wù)進(jìn)行績效評估，并根據(jù)動態(tài)評估結(jié)果，對服務(wù)體系不斷加以完善。另外,還應(yīng)在三級管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中建立一套基于互聯(lián)網(wǎng)的養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營體系，有效連接老年家庭、社區(qū)護(hù)理服務(wù)社（站）、專業(yè)老年護(hù)理機(jī)構(gòu)。

加快老年護(hù)理專業(yè)人員培養(yǎng)，確保護(hù)理水平和服務(wù)質(zhì)量。護(hù)理保險(xiǎn)不僅涉及到保險(xiǎn)費(fèi)用給付，更重要的是護(hù)理水平的提高和服務(wù)質(zhì)量的提升，這就需要增加專業(yè)和非專業(yè)的護(hù)理人員。應(yīng)進(jìn)一步明確老年護(hù)理醫(yī)院的功能定位，建立老年健康評估制度，加強(qiáng)老年護(hù)理醫(yī)院床位結(jié)構(gòu)和功能的調(diào)整，重視人才技術(shù)隊(duì)伍的建設(shè)。增加專業(yè)護(hù)理人員，與衛(wèi)生院校聯(lián)合培養(yǎng)專業(yè)護(hù)理人員，為居家養(yǎng)老的老人提供護(hù)理服務(wù)。支持職業(yè)技術(shù)院校的老年護(hù)理專業(yè)的校內(nèi)外實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)和發(fā)展，及時調(diào)整護(hù)理專業(yè)人員的收入分配政策，提高工資待遇，以利穩(wěn)定隊(duì)伍。提高老年護(hù)工隊(duì)伍的素質(zhì)和技術(shù)水平。依據(jù)政府制定的護(hù)理護(hù)工專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)大綱和要求，開展老年護(hù)工的職業(yè)教育與等級培訓(xùn)。合格者可獲得國家職業(yè)資格證書，并獲得政府相關(guān)部門的就業(yè)服務(wù)?！?/p>

作者單位：上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院、上海市公務(wù)員局