佘 超 田富俊 王曉云

(1. 福建農(nóng)林大學(xué)馬克思主義學(xué)院， 福建福州 350002； 2. 福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院, 福建福州 350002)

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總體國家安全觀下油氣管道風(fēng)險監(jiān)控及預(yù)警對策

佘 超1田富俊2王曉云1

(1. 福建農(nóng)林大學(xué)馬克思主義學(xué)院， 福建福州 350002； 2. 福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院, 福建福州 350002)

作為開放與創(chuàng)新型經(jīng)濟建設(shè)的大動脈，油氣管道是國民經(jīng)濟的“生命線”。油氣管道風(fēng)險的科學(xué)監(jiān)控及預(yù)警，是協(xié)調(diào)發(fā)展理念與政府治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。但是其在安全治理上存在安全法規(guī)體系不完善，安全監(jiān)管機制不健全，風(fēng)險潛在來源眾多，管道完整性管理不到位等現(xiàn)實困境。為此，亟需從總體國家安全觀的視角，來探索油氣管道風(fēng)險監(jiān)控及預(yù)警的新內(nèi)容、新途徑，并著力增強“四種能力”，即國家的保障能力、政府的管理能力、企業(yè)的預(yù)防能力和公眾的社會動員能力。

總體國家安全觀； 油氣管道安全； 風(fēng)險監(jiān)控； 預(yù)警對策

作為油氣的輸送載體，油氣管道被譽為國民經(jīng)濟的“生命線”。2016年是中國油氣管道“十三五”規(guī)劃的開局之年，積極貫徹協(xié)調(diào)發(fā)展理念，加強對油氣管道風(fēng)險的科學(xué)監(jiān)控及預(yù)警，對我國的安全生產(chǎn)管理具有重要的戰(zhàn)略意義。2014年4月15日，習(xí)近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上強調(diào)：“要準(zhǔn)確把握國家安全形勢變化新特點新趨勢，堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路?！盵1]油氣管道安全與否，直接關(guān)系到我國政府治理能否實現(xiàn)科學(xué)化、法治化，是總體國家安全體系的重要子系統(tǒng)。本文以城鎮(zhèn)油氣管道為研究對象，探討我國油氣管道安全治理的風(fēng)險監(jiān)控及預(yù)警對策，旨在加強和改進城鎮(zhèn)油氣管道的安全管理，以期維護和保障我國城鎮(zhèn)的公共安全。

一、新時期我國油氣管道安全治理的現(xiàn)實困境

截至2015年底，中國在役油氣管道總里程累計約為12萬千米。[2]油氣管道作為國家現(xiàn)代化建設(shè)的能源供給通道，其安全運營有力推動和保障了經(jīng)濟建設(shè)與社會發(fā)展。但是，近幾年來油氣管道突發(fā)事故時有發(fā)生，在管道安全和保護方面的應(yīng)急問題越來越突出。[3]據(jù)不完全統(tǒng)計，自1995年-2015年，中國共發(fā)生各類管道安全事故1000多起，事故率年均達4次。[4]新時期，我國城鎮(zhèn)油氣管道安全治理面臨著諸多亟待破解的現(xiàn)實困境。

(一)油氣管道安全監(jiān)管機制有待健全

油氣管道安全監(jiān)管機制是一個復(fù)雜的體系，涵蓋諸多子機制，主要包括：完整性安全管理機制、施工現(xiàn)場安全監(jiān)管機制、安全管理部門的協(xié)同工作機制、社會公眾參與監(jiān)督的激勵機制和管道安全風(fēng)險預(yù)警及應(yīng)急機制等。這些機制不健全主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，地方政府和管道企業(yè)工作銜接不暢、管道建設(shè)與城鄉(xiāng)發(fā)展的需求矛盾突出。第二，缺乏健全的管道施工監(jiān)督機制。在油氣管道施工現(xiàn)場，相關(guān)部門監(jiān)管不嚴(yán)，忽視管道安全風(fēng)險源頭的治理，并缺乏事故風(fēng)險識別技術(shù)和能力，增加了管道施工的安全風(fēng)險。第三，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與常態(tài)的溝通工作機制。在油氣管道的安全風(fēng)險監(jiān)控及預(yù)警管理工作中，多主體的共同參與和安全監(jiān)管工作的持續(xù)進行至關(guān)重要。但是，各地區(qū)的國土資源、發(fā)改委、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通、能源、安監(jiān)等部門的管道安全監(jiān)管責(zé)任界面不清，導(dǎo)致相關(guān)部門之間難以形成有效的協(xié)同工作機制。第四，缺乏公眾參與監(jiān)督的長效激勵機制。管道安全管理工作中社會公眾參與監(jiān)督的激勵機制不健全，造成社會公眾參與管道安全保護的積極性較低。這些監(jiān)管機制尚不夠完善，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)油氣管道建設(shè)未能與城鄉(xiāng)規(guī)劃進行良好結(jié)合等問題，進一步增加了油氣管道風(fēng)險監(jiān)控及預(yù)警管理的難度。

(二)油氣管道安全風(fēng)險的潛在來源眾多

城鎮(zhèn)油氣管道安全風(fēng)險潛在來源不僅包括地理環(huán)境和管道自身因素，還包含著社會環(huán)境因素，這是城鎮(zhèn)管道安全治理中最為突出的一塊“短板”。主要體現(xiàn)在以下幾點：第一，管道的敷設(shè)自然環(huán)境復(fù)雜，易引發(fā)管道斷裂風(fēng)險。城鎮(zhèn)油氣管道主要穿越人口、工廠、商業(yè)密集的城區(qū)，受城市建筑、公路、軌道等的擠壓，易出現(xiàn)沖擊砸壞、拖拽拉斷、下切侵蝕等潛在風(fēng)險。第二，管道自身存在明顯的脆弱性。油氣管道長期深埋于土層中，易出現(xiàn)腐蝕開裂的問題，致使管道老化加速和管壁破裂，繼而導(dǎo)致油氣泄露，最終引發(fā)重大安全事故。例如：2013年爆發(fā)的11·22青島輸油管道爆炸事件，主要原因是石油管線破裂導(dǎo)致石油泄漏而引發(fā)爆燃。第三，管道輸送的物質(zhì)具有高度的風(fēng)險性。輸送的物質(zhì)是屬于易燃、易爆、易泄漏的石油和天然氣，其事故發(fā)生的隱患具有較強的隱蔽性。第四，我國油氣管道超期服役現(xiàn)象嚴(yán)重。2013年11月25日人民網(wǎng)報道，我國60%的油氣管道服役超過20年，已達到退役期，至今未進行汰換，屬于超期服役。第五，油氣管道安全在城鎮(zhèn)化過程中受到明顯沖擊。城鎮(zhèn)化建設(shè)的各類建筑工程項目在一些地段擠占了管道的安全距離，使得管道路線的規(guī)劃、布局不夠合理，給其安全運營造成潛在的安全隱患，甚至還存在因施工不當(dāng)、人為惡意破壞等因素造成的“第三方”破壞。

(三)油氣管道完整性管理不到位

管道安全風(fēng)險的人為、管理因素復(fù)雜，油氣管道完整性管理不到位，嚴(yán)重制約其安全隱患整改的進程。某些地方政府、管道企業(yè)、協(xié)調(diào)組織在處理管道安全問題時存在拖拉、推諉的情況。據(jù)新華社報道，2016年6月底，全國仍有113處油氣管道重大安全隱患未整改完畢。當(dāng)前，在油氣管道完整性管理上仍存在以下問題：第一，當(dāng)?shù)卣畬τ蜌夤艿腊踩芾淼慕M織職能混亂，對管道安全管理的監(jiān)督責(zé)任力度落實不夠。一方面，當(dāng)?shù)卣畬τ蜌馄髽I(yè)安全施工及管道項目審批監(jiān)管不力，導(dǎo)致管道安全管理人員誤操作引發(fā)管道爆炸重大事故。例如：2014年的6·30大連輸油管爆裂事件，系項目未經(jīng)審批盲目施工引起。另一方面，當(dāng)?shù)卣畬艿腊踩木S護意識不強，對管道安全區(qū)域的違規(guī)建筑、非法占壓、維護安全距離不足、管道交叉穿越等安全隱患的監(jiān)管出現(xiàn)“缺位”。第二，管道運營企業(yè)的安全主體責(zé)任落實不到位。管道企業(yè)發(fā)現(xiàn)管道安全隱患時報告、處理和維護不夠及時，且對此增設(shè)安全標(biāo)識并告知相關(guān)單位、人員也不夠及時。同時，部分管道企業(yè)主體過度追求經(jīng)濟效益，對管道安全風(fēng)險的監(jiān)控與預(yù)警工作不夠重視，也未充分發(fā)揮社會安全治理專家的“智囊團”作用。第三，管道施工人員的技術(shù)水平有待提高。因施工人員對施工技術(shù)掌握不全面，致使油氣管道施工管理陷入施工缺陷的安全隱患困境。第四，公眾保護管道安全的意識不強。一些油氣管道和安全警示牌被惡意破壞，打孔盜油現(xiàn)象頻出，在一定程度上折射出部分公眾的安全意識仍有待提升。

(四)油氣管道安全法規(guī)體系有待完善

我國有關(guān)油氣管道安全管理的現(xiàn)有法規(guī)主要有《石油天然氣管道保護法》《特種設(shè)備安全法》以及新《安全生產(chǎn)法》等。從實踐中來看，不僅上述幾項法規(guī)在實際落實中均存在缺陷(見表1)，而且整個油氣管道法律法規(guī)體系尚不完善。其主要體現(xiàn)為兩個方面：第一，油氣管道安全立法的基礎(chǔ)研究較為薄弱，現(xiàn)行法律法規(guī)部分條款與管道安全管理實際有不相適應(yīng)的問題，且未在加強技術(shù)支持體系和配套制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，提高管道安全法律法規(guī)的可操作性和執(zhí)行力。[5]第二，現(xiàn)有管道安全管理的相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，對政府、部門、企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任未明確規(guī)范，其在管道安全治理中未真正得到落實，最終導(dǎo)致現(xiàn)有管道安全管理的相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)被“架空”。為此，需要在全面梳理現(xiàn)有法規(guī)體系缺陷的基礎(chǔ)上，加快油氣管道安全法規(guī)體系的構(gòu)建進程。

表1 我國油氣管道安全管理法律缺陷匯總

資料來源：表格自制

二、總體國家安全觀對油氣管道風(fēng)險監(jiān)控及預(yù)警的要求

油氣管道風(fēng)險監(jiān)控是建立“生存安全”社會的重要基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)我國內(nèi)外部總體安全的重要民生工程?！翱傮w國家安全觀”高屋建瓴、應(yīng)運而生，蘊含著以民為本、良法善治和公私相濟三大價值，成為引領(lǐng)我國應(yīng)急法治建設(shè)的新航標(biāo)。[6]這三大價值是總體國家安全觀內(nèi)在價值的具體體現(xiàn)，也是總體國家安全觀對油氣管道風(fēng)險監(jiān)控的新規(guī)范。作為我國總體應(yīng)急預(yù)案框架的重要組成體系，油氣管道風(fēng)險監(jiān)控要著力落實“以民為本”安全觀、“良法善治”安全觀和“公私相濟”安全觀的要求，并切實做到以法治推動、善治拉動、理念驅(qū)動。換言之，城鎮(zhèn)油氣管道風(fēng)險監(jiān)控不僅要體現(xiàn)國家公共安全治理的要求，而且要著重遵照總體國家安全觀的新要求，充分理解和把握油氣管道風(fēng)險監(jiān)控及預(yù)警的新內(nèi)容、新途徑(見圖1)。

(一)突出油氣管道風(fēng)險源頭的甄別與監(jiān)管

突出油氣管道風(fēng)險源頭的甄別與監(jiān)管，加強事前預(yù)警，是“以民為本”安全觀的基本要求。在總體國家安全觀下，既要重視自身安全，又不能忽略共同安全。[7]自身安全突出的是“個體”安全，共同安全呼吁的是“整體”安全。誠如恩格斯所言：“支配著生產(chǎn)和交換的一個個資本家所能關(guān)心的，只是他們的行為的最直接的效益。”[8]因此，油氣企業(yè)被資本綁架是“個體”安全與“整體”安全分離、背離的誘因，同樣是引發(fā)油氣管道風(fēng)險運營和阻礙油氣管道安全監(jiān)控的根源。

由是觀之，在油氣管道風(fēng)險監(jiān)控中，需要制定有效的利益協(xié)調(diào)機制，改變油氣企業(yè)“資本二奶”的角色，加強對油氣管道風(fēng)險源頭的甄別與監(jiān)管，形成自身安全與共同安全相結(jié)合的“命運共同體”。此外，油氣管道風(fēng)險源頭的識別和監(jiān)管機制的建立，不僅符合國家“整體”的經(jīng)濟發(fā)展利益和社會建設(shè)利益，同時也注重“個體”生產(chǎn)和生活利益的滿足，實現(xiàn)了“個體”安全利益與“整體”安全利益相融合?！皞€體”安全與 “整體”共同安全的矛盾，從油氣管道風(fēng)險源頭的甄別與監(jiān)管上得到化解，也是轉(zhuǎn)變油氣管道風(fēng)險監(jiān)控模式的良策。

(二)聚焦油氣管道安全的風(fēng)險防范

“以民為本”安全觀要求油氣管道風(fēng)險監(jiān)控關(guān)口前移，聚焦事故發(fā)生前管道安全風(fēng)險的監(jiān)控及預(yù)警，這是一種安全治理和風(fēng)險控制的意識轉(zhuǎn)變。在總體國家安全觀下，國家安全既重視發(fā)展問題，又重視安全問題。[9]城鎮(zhèn)油氣管道安全運營不僅是發(fā)展問題，而且是城市乃至國家公共安全問題。在社會轉(zhuǎn)型的新時期，重大爆炸火災(zāi)事故將對社會公眾的生命財產(chǎn)造成巨大威脅，易引發(fā)群體性、個體性的突發(fā)事件。比如8·12天津爆炸事件，引起了一定區(qū)域內(nèi)民眾的恐慌，這是阻礙“安全生存”社會建設(shè)的安全性問題。

另外，油氣管道事故發(fā)生后造成的不安全因素，也會引發(fā)社會公眾對油氣管道的恐慌與不安，這違背了“以民為本”安全觀的要求。風(fēng)險防范主要側(cè)重于一種安全形態(tài)的穩(wěn)定性，油氣管道的風(fēng)險防范是指油氣在管道安全運輸?shù)姆€(wěn)定性以及相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)濟發(fā)展的安全保障力。當(dāng)前，應(yīng)加強對油氣管道安全的風(fēng)險防范，有效防范類似群體性、個體性事件對油氣管道發(fā)展和安全有威脅的社會問題，這才是既重視發(fā)展又重視安全的具體體現(xiàn)。

(三)重視油氣管道維護與安全監(jiān)控的社會協(xié)同

“公私相濟”安全觀要求經(jīng)濟效益與公民基本權(quán)益平等化，鼓勵社會公眾和社會組織積極參與油氣管道的維護與安全治理，重視油氣管道安全監(jiān)控的社會協(xié)同。在油氣管道安全治理中既要積極發(fā)揮政府監(jiān)管的主導(dǎo)作用，也應(yīng)依靠社會對油氣管道維護與監(jiān)管的重要力量。總體國家安全觀已經(jīng)構(gòu)筑起“人民安全—社會安全—國家安全”三位一體逐級遞進的安全治理新理念，其旨意蘊含著經(jīng)濟安全、社會安全和文化安全等寬廣的安全范疇，因而需要發(fā)揮各類社會組織的積極作用，積極參與油氣管道安全治理。

城鎮(zhèn)油氣管道的安全運營，飽含了“個體”、“群體”對“安全生存”社會發(fā)展的一種理想，也是社會對于建立安全油氣管道設(shè)施的一種期盼。然而，在油氣管道管理的傳統(tǒng)維護與監(jiān)管模式中，缺乏相應(yīng)的社會組織協(xié)調(diào)力與號召力，出現(xiàn)油氣管道維護效果差、監(jiān)管效率低的問題，導(dǎo)致諸多風(fēng)險監(jiān)控及預(yù)警環(huán)節(jié)出現(xiàn)混亂狀態(tài)。因此，城鎮(zhèn)油氣管道的維護與安全監(jiān)控需要在強化社會協(xié)同的基礎(chǔ)上，積極發(fā)揮政府部門、志愿組織和公益組織等力量的能動性，加強民間安全維穩(wěn)組織的創(chuàng)建，以提高油氣管道安全監(jiān)管的實效性。

(四)強調(diào)油氣管道風(fēng)險監(jiān)控及預(yù)警的法治化

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要貫徹落實總體國家安全觀，加快國家安全法治建設(shè)，推進公共安全法治化，構(gòu)建國家安全法律制度體系。“良法善治”安全觀要求政府逐步健全油氣管道安全法規(guī)體系，強調(diào)油氣管道風(fēng)險監(jiān)控及預(yù)警的法治化。即要摒棄行政權(quán)利對油氣管道風(fēng)險監(jiān)控的過度干預(yù)，轉(zhuǎn)向油氣管道風(fēng)險預(yù)警治理的法治化。在總體國家安全觀下，依法治國是維護國家安全的重要保障力。據(jù)調(diào)查，某些地方政府采取行政方式控制管道安全預(yù)警對策的制定，使得油氣管道風(fēng)險監(jiān)控預(yù)警工作陷入濫用權(quán)利、對策失靈的治理誤區(qū)。

習(xí)近平總書記指出：“黨委政法委要帶頭在憲法和法律范圍內(nèi)活動，善于運用法治思維和法治方式領(lǐng)導(dǎo)政法工作，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮重要作用?！盵10]因而，為促進油氣管道安全監(jiān)管工作的科學(xué)性、有效性和持續(xù)性，油氣管道監(jiān)督主體應(yīng)遵循法治監(jiān)控思維，并積極運用法治監(jiān)控方式，實現(xiàn)油氣管道風(fēng)險監(jiān)控及預(yù)警的法治化。如此才能維護好“個體”的自身安全利益與“整體”的共同安全利益，實現(xiàn)油氣管道安全監(jiān)管的法治化與“平安中國”建設(shè)同步進行，進而完成城鎮(zhèn)油氣管道的安全運營和國家總體安全的最終目標(biāo)。

三、總體國家安全觀下油氣管道風(fēng)險監(jiān)控及預(yù)警的對策

新時期，我國城鎮(zhèn)油氣管道安全監(jiān)控及預(yù)警面臨諸多現(xiàn)實困境，需要在總體國家安全觀的指導(dǎo)下，按照“以民為本”、“良法善治”和“公私相濟”這三個安全觀的要求，合理制定我國油氣管道的風(fēng)險監(jiān)控及預(yù)警對策。按照胡鞍鋼的理論：災(zāi)害損失=強度×脆弱性×集中度(暴露度)÷響應(yīng)能力。為減少油氣管道對社會造成的災(zāi)害損失，要增強管道安全預(yù)警的管理能力以降低管道事件危害的強度；需增強管道安全風(fēng)險的預(yù)防能力以降低管道災(zāi)害對社會的沖擊程度；應(yīng)增強管道風(fēng)險監(jiān)控的保障能力以減少管道災(zāi)害造成損失的區(qū)域；要增強管道維護的社會動員能力以提升管道災(zāi)害的響應(yīng)能力。各級各地政府、企業(yè)和公眾要牢固樹立政治意識、大局意識，進一步健全油氣管道的安全監(jiān)控體系，探索油氣管道風(fēng)險的監(jiān)控及預(yù)警對策，并將二者融入國家安全治理的框架之中，構(gòu)建我國城鎮(zhèn)油氣管道安全治理體系(見圖2)。

(一)健全油氣管道安全監(jiān)管機制，增強管道安全預(yù)警的管理能力

馬克思指出：“理論只要說服人，就能掌握群眾；而理論只要徹底，就能說服人。所謂徹底，就是抓住事物的根本?！盵11]總體國家安全觀是油氣管道安全治理的最高綱領(lǐng)，油氣管道安全治理的“根本”就是在“以民為本”安全觀的指導(dǎo)下，積極構(gòu)建“源頭監(jiān)督、全程管控”的安全監(jiān)管機制，增強各級各地政府管道風(fēng)險監(jiān)控及預(yù)警的管理能力。第一，建立管道完整性安全治理機制。與管道完整性管理相對應(yīng)，依照新《國家安全法》，將完整性監(jiān)管運用于項目審批、管道建設(shè)、管道維護、運行直至退出等階段的全過程。第二，建立完善的政府和企業(yè)監(jiān)督機制。政府應(yīng)統(tǒng)一建立風(fēng)險監(jiān)控與預(yù)警呼叫系統(tǒng)，明晰監(jiān)管職能機構(gòu)和監(jiān)督管理部門，督促建立完整的管道安全突發(fā)事件管理與處置流程，整合分散在各權(quán)力部門的監(jiān)督職能，加強對油氣管道安全的綜合監(jiān)督。第三，建立管道安全治理的協(xié)同工作機制。構(gòu)建以“政府主管、部門協(xié)同、企業(yè)行動”的安全聯(lián)防機制，全面落實政府部門的監(jiān)管責(zé)任、企業(yè)的運營維護責(zé)任，增強政府、部門、企業(yè)、公眾、資源的“五方”協(xié)調(diào)聯(lián)動。

此外，我國油氣管道安全預(yù)警能力的提升，還應(yīng)結(jié)合我國“十三五”時期油氣管道建設(shè)所面臨的新形勢，健全油氣管道安全監(jiān)管機制。一要建立適合我國油氣管道發(fā)展特點的管道安全數(shù)據(jù)采集機制，加快推進油氣管道隱患整改的信息化建設(shè)，在大數(shù)據(jù)的時代背景下實現(xiàn)我國油氣管道風(fēng)險監(jiān)控的數(shù)字化預(yù)警；二要制定油氣管道風(fēng)險舉報機制，增強我國油氣管道安全預(yù)警中人防、物防、技防等措施的耦合度；三要制定社會公眾自發(fā)監(jiān)督激勵政策和群眾自發(fā)管理預(yù)案，激發(fā)社會公眾參與管道風(fēng)險治理的積極性；四要建立油氣管道隱患整治專項資金管理機制，進一步規(guī)范油氣管道專項資金的使用和管理；五要構(gòu)建以“政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體”的油氣管道安全責(zé)任落實機制，將油氣管道安全管理納入績效考核范疇，嚴(yán)肅查處責(zé)任事故，防范、懲治失職瀆職等現(xiàn)象。

(二)編制油氣管道安全整治預(yù)案，增強管道安全風(fēng)險的預(yù)防能力

國家總體安全體系由眾多安全子系統(tǒng)組成，其中油氣管道是國家安全的一個重要子系統(tǒng)。城鎮(zhèn)油氣管道深受地理環(huán)境、管道自身、社會環(huán)境等影響因素的威脅，應(yīng)編制油氣管道安全整治預(yù)案，增強對其風(fēng)險的監(jiān)控、預(yù)測和預(yù)警能力。需著手從以下四個方面做起：第一，管道企業(yè)應(yīng)合理設(shè)計油氣管道的選線。管道選線的設(shè)計要“微觀”精細(xì)化，盡量繞避地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)，對于無路可避開的地段線路，制定相應(yīng)的地質(zhì)災(zāi)害整治預(yù)案。同時，應(yīng)細(xì)化地質(zhì)災(zāi)害整治預(yù)案的重點環(huán)節(jié)、工作目標(biāo)、責(zé)令期限和預(yù)防措施，并對其進行實時地質(zhì)監(jiān)測。第二，管道企業(yè)要加強對管道腐蝕檢測技術(shù)、腐蝕控制技術(shù)、防腐蝕技術(shù)及耐腐蝕材料的研究，以提高油氣管道的防腐質(zhì)量。對超出服役期的老管道及相關(guān)設(shè)備進行備案造冊，對其進行限期汰換，以防各類安全事故發(fā)生。第三，管道企業(yè)要配合管道主管部門，加強對管道隱患的排查力度。在大數(shù)據(jù)時代，應(yīng)對油氣管道的服役時間、埋設(shè)區(qū)域等相關(guān)數(shù)據(jù)進行編碼、采集、分析，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)預(yù)警系統(tǒng)和管道監(jiān)控應(yīng)用平臺，實施企地聯(lián)動隱患排查預(yù)案，達到對油氣管道安全隱患徹底深入排查治理的目標(biāo)。此外，對發(fā)現(xiàn)存在安全隱患的管道，要及時、深入、全面地對其進行整改。第四，管道企業(yè)要設(shè)立油氣管道安全警示牌和宣傳標(biāo)語，減少管道周邊開挖施工導(dǎo)致的管道破壞，構(gòu)筑全方位的管道“生命線”保障屏障，避免因工程建設(shè)對油氣管道安全造成危害。

(三)建立油氣管道安全保護體制，增強管道維護的社會動員能力

新《國家安全法》第11條第1款提出:“中華人民共和國公民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各人民團體、企事業(yè)單位和其他社會組織，都有維護國家安全的責(zé)任和義務(wù)?！盵12]這從法律上規(guī)定了一切公民、組織都有維護油氣管道安全運營的責(zé)任和義務(wù)，這也是“公私相濟”安全觀的充分體現(xiàn)。因此，增強管道維護的社會動員能力需要做到以下四點：第一，加強社會公眾對當(dāng)?shù)卣艿腊踩卫淼谋O(jiān)督，提升管道安全治理能力，增強對油氣管道保護的責(zé)任感。反過來，提高政府公信力，號召、引領(lǐng)社會公眾參與油氣管道的安全治理。第二，發(fā)揮高校智庫、社會組織、鄉(xiāng)賢能人等在安全治理的技術(shù)支撐和建言獻策作用。另外，應(yīng)積極搭建油氣管道安全治理的信息交流平臺，加強社會公眾與國家、政府、企業(yè)的信息交流與共享，實時調(diào)度指導(dǎo)，形成合力，共同推動油氣管道的隱患整改和保護工作。第三，規(guī)范油氣企業(yè)的施工管理，明確管道施工人員的安全生產(chǎn)責(zé)任，加強管道施工人員的安全意識憂患意識，從源頭上對油氣管道進行安全保護。第四，提升社會公眾保護油氣管道安全的自覺意識。政府部門和油氣企業(yè)應(yīng)落實油氣管道標(biāo)示牌的設(shè)置工作，并通過條幅畫報、網(wǎng)絡(luò)媒體、宣傳單頁等手段，加強對油氣管道保護條例和法規(guī)的宣傳，提高社會公眾對管道安全管理的了解和認(rèn)知。同時，也需通過法律途徑，嚴(yán)厲打擊肆意破壞油氣管道的違法行為，減少“第三方”破壞的發(fā)生。

(四)完善油氣管道安全法規(guī)體系，增強管道風(fēng)險監(jiān)控的保障能力

油氣管道是現(xiàn)代工業(yè)和城鎮(zhèn)生活的大動脈，是國家安全保障體系的“能源命脈”，應(yīng)當(dāng)依據(jù)“良法善治”安全觀的要求，對油氣管道進行立法監(jiān)管,提升應(yīng)對管道安全危機、風(fēng)險的能力。需努力做到以下三個方面：第一，各地政府應(yīng)以新《國家安全法》為基礎(chǔ)制定管道安全治理的地方性法規(guī)；按照有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建立管道保護和安全監(jiān)管落實主體責(zé)任清單(見表2)；加大當(dāng)?shù)卣?、管道企業(yè)的問責(zé)力度，以增強油氣管道安全法規(guī)體系實施與運行的有效性、實效性。第二，基于“良法善治”安全觀的理論思想，從管道風(fēng)險監(jiān)控及預(yù)警的需要來加強油氣管道安全的立法基礎(chǔ)研究；組織有關(guān)專家對管道安全的規(guī)定原則進行明晰細(xì)化，以避免國內(nèi)法規(guī)之間在油氣管道安全規(guī)定方面存在沖突。第三，群策群力，以管道安全問題為導(dǎo)向，積極發(fā)揮社會公眾的群體智慧，對油氣管道安全法規(guī)的制定獻計獻策；相關(guān)立法部門應(yīng)積極搭建與公眾溝通的立法媒介平臺，通過征求公眾對油氣管道安全立法的意見，提升我國油氣管道安全法規(guī)的立法水平。

表2 我國油氣輸送管道保護和安全監(jiān)管落實主體責(zé)任清單

資料來源：根據(jù)國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會印發(fā)的《油氣輸送管道保護和安全監(jiān)管職責(zé)分工》(安委〔2015〕4號)整理。

注釋：

[1][7][9] 習(xí)近平：《堅持總體國家安全觀 走中國特色國家安全道路》，《人民日報》2014年4月16日。

[2] 高 鵬、王培鴻、楊耀輝等：《2015年中國油氣管道建設(shè)新進展》，《國際石油經(jīng)濟》2016年第3期。

[3] 國務(wù)院安委會辦公室：《安委辦函〔2014)7號關(guān)于請抓緊報送油氣危險化學(xué)品輸送管道安全專項排查整治有關(guān)材料的通知》，北京，國務(wù)院安委會辦公室，2014年。

[4] 房劍萍：《國內(nèi)外油氣管道事故案例分析》，《石油和化工設(shè)備》2016年第9期。

[5] 關(guān)中原、高 輝、賈秋菊：《油氣管道安全管理及相關(guān)技術(shù)現(xiàn)狀》，《油氣儲運》2015年第5期。

[6] 楊海坤、馬 迅：《總體國家安全觀下的應(yīng)急法治新視野—以社會安全事件為視角》，《行政法學(xué)研究》2014年第4期。

[8] 馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯選集》第4卷，北京:人民出版社，1995年，第385頁。

[10] 習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》，北京:外文出版社，2014年，第148頁。

[11] 馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京: 人民出版社，1995年，第9頁。

[12] 《中華人民共和國國家安全法》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2015年第4期。

[責(zé)任編輯：黃艷林]

2016—09-25

國家“十二五”科技支撐計劃課題“城鎮(zhèn)油氣管道泄漏監(jiān)測預(yù)警與風(fēng)險研判技術(shù)裝備研發(fā)”(2015BAK16B03)

佘 超， 男， 河南信陽人， 福建農(nóng)林大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生； 田富俊， 男， 福建大田人， 福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系主任， 副教授， 臺灣亞洲大學(xué)訪問學(xué)者，博士；

D616

A

1002-3321(2016)06-0014-06

王曉云， 女， 福建漳州人， 福建農(nóng)林大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、 碩士生導(dǎo)師， 博士。