唐永梅，吳衛(wèi)東

（1.中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總公司，100125，北京；2.江蘇省洪澤湖水利工程管理處，223100，洪澤）

農(nóng)水項目稽查資金使用與管理常見問題及建議

唐永梅1，吳衛(wèi)東2

（1.中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總公司，100125，北京；2.江蘇省洪澤湖水利工程管理處，223100，洪澤）

農(nóng)水項目稽查資金使用與管理方面常存在一些問題，主要有地方配套資金不到位或到位不及時，項目法人專項資金核算管理欠規(guī)范，設(shè)計與監(jiān)理費用支付不及時，施工單位資金使用與管理不規(guī)范，地方財政滯留挪用項目資金及多頭管理引發(fā)多頭申報或重復申報等。針對這些問題逐一進行分析研究，提出相應(yīng)解決途徑。

農(nóng)田水利；建設(shè)管理；項目稽查；資金管理

近年，從中央到地方，各級政府更加關(guān)注民生、關(guān)注水利，特別是“三農(nóng)”項目，為此農(nóng)田水利項目方面資金投入逐年增加，有的年份有些地區(qū)資金投入量已經(jīng)超過水利基本建設(shè)項目，如江蘇省年度農(nóng)田水利建設(shè)項目資金就已經(jīng)突破百億元，由過去的“小農(nóng)水”變成了名副其實的“大農(nóng)水”。這些資金的投入使用與管理是否規(guī)范，不僅中央與地方各級政府關(guān)心，也同樣是社會大眾特別是農(nóng)民群眾關(guān)注的焦點、熱點問題。

為了確保農(nóng)田水利建設(shè)項目資金的使用規(guī)范合理，水利部、各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水行政主管部門都相繼開展了農(nóng)田水利建設(shè)項目專項稽查工作，將農(nóng)田水利建設(shè)項目與水利基本建設(shè)項目按照同樣的標準與方法進行稽查。以江蘇為例，每年都將農(nóng)田水利建設(shè)重點項目納入稽查計劃，由省水利廳稽查辦根據(jù)年度工作計劃統(tǒng)一安排專家，組建項目稽查組專項開展稽查工作，通過稽查發(fā)現(xiàn)問題、查擺問題、分析原因，并提出整改意見與建議，督促落實整改措施，取得了很大成效。資金管理方面，許多主觀人為因素造成的問題（如貪污、挪用專項資金等）得到了有效遏制，但一些客觀因素造成的問題（如地方配套資金不到位、多頭管理亂象等）仍然需要進一步去探索、去研究，盡快找出解決的途徑與方法。

一、農(nóng)水項目稽查中資金使用與管理方面常見問題

1.地方配套資金不到位或到位不及時

農(nóng)田水利建設(shè)項目資金籌集，特別是中央小型農(nóng)田水利建設(shè)重點縣項目，一般要求中央與地方按照各50%的比例籌集。對中央資金以外的部分，通俗說法叫“地方配套資金”，這部分資金又分為省、市、縣（區(qū)）三級，其籌集資金的通常比例分別為20%、20%、10%。對于這一籌資比例，早期在投資規(guī)模較小、地方財力較為充足的情況下，一直都不存在問題。但隨著近年農(nóng)田水利改造項目資金投入逐年增加，且投入資金總量也較以前有大幅度提升，有的市縣近3年投入總量甚至超過過去10年總和，由此造成經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)市、縣兩級配套資金不到位或到位不及時的問題時常出現(xiàn)。

從江蘇近幾年的稽查情況來看，在蘇南、蘇中這些經(jīng)濟發(fā)達或較為發(fā)達的地區(qū)，市、縣兩級的配套資金均不存在問題，但在蘇北這樣的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，市、縣配套資金問題則較為普遍。在過去，對于籌集資金較為困難的縣（區(qū)），可以通過農(nóng)民投勞折資的方式解決。但現(xiàn)在隨著農(nóng)村勞動力對外輸出的不斷增加，現(xiàn)有農(nóng)村勞動力大部分均已經(jīng)外出進入城市，余下的老弱病殘已經(jīng)無法直接參與農(nóng)田水利建設(shè)。另外隨著現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展，機械化作業(yè)幾乎全部替代了原有的人力勞動，“缺錢不缺人”導致市、縣兩級地方配套資金壓力不斷增加。

有人說“沒錢就不干事嘛”，這話說得但做不得。改造農(nóng)田水利，改造農(nóng)村水環(huán)境，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，是當前社會發(fā)展的迫切需求，是社會大眾關(guān)注的焦點、熱點。沒錢也得干事，而且必須干成事、干好事。所以解決地方配套資金不到位或到位不及時的問題，是當前無法回避也回避不了的問題。

2.項目法人專項資金核算管理欠規(guī)范

當前農(nóng)田水利建設(shè)項目均已按照水利基本建設(shè)項目管理規(guī)范進行管理，普遍實行了項目法人責任制管理模式。這個模式出發(fā)點很好，但稽查發(fā)現(xiàn)各地項目法人責任制并沒有真正落實到位。就資金使用與管理而言，項目法人雖然是項目實施主體，但項目資金卻不真正屬于項目法人管理，實際管理權(quán)在縣（區(qū)）財政部門。根據(jù)現(xiàn)行財政管理體制及管理模式，項目資金仍然存放于國庫之中，既沒有按項目實行專賬核算，也沒有實行項目法人專項核算與審批，有的即便項目法人實行了專項核算，但最終審批大權(quán)依然控制在縣（區(qū)）財政部門，而不是水利部門。于是便時常發(fā)現(xiàn)項目施工單位已申請撥付工程款并得到項目法人批準，而在縣（區(qū)）財政辦理實際支付時，財政部門根據(jù)有關(guān)領(lǐng)導批示，僅僅支付一部分（有錢時多批點，沒錢時少批點）。在支付時間上也不及時，有的甚至工程已經(jīng)結(jié)束1～2年，而實際支付到施工單位賬戶的項目資金還不足工程結(jié)算價款總額的50%。這種情況下，項目法人資金核算也只是通過每次在縣（區(qū)）財政部門報賬時的資料復印件進行記賬核算，工程結(jié)束后很長一段時間因為與參建單位的工程價款未清理，而無法編制工程決算并完成上報審計和驗收等相關(guān)工作，導致工程項目驗收一拖再拖。

3.設(shè)計與監(jiān)理費用支付不及時

工程設(shè)計是否經(jīng)濟合理,對工程建設(shè)項目造價的確定與控制十分重要。但對于農(nóng)水項目的設(shè)計，地方政府的許多領(lǐng)導對此沒有足夠的認識，有的甚至認為設(shè)計可有可無，于是在設(shè)計費用方面能省則省，能拖就拖?；榘l(fā)現(xiàn)部分工程項目已經(jīng)進入掃尾階段，而設(shè)計費用分文未付給設(shè)計單位，有的甚至幾年前的項目設(shè)計費都未支付。在這種境況下，難以要求設(shè)計單位保質(zhì)保量地完成設(shè)計任務(wù)。

不僅僅是設(shè)計，監(jiān)理也是如此?；檫^程中發(fā)現(xiàn)，有的縣（區(qū)）地方財政部門不愿意及時支付監(jiān)理費用，導致經(jīng)常出現(xiàn)施工現(xiàn)場監(jiān)理人員配備不足，或監(jiān)理履職不到位的現(xiàn)象。

4.施工單位資金使用與管理不規(guī)范

稽查過程中發(fā)現(xiàn)，地方配套資金不到位或不及時到位的縣（區(qū)），通常撥付給施工單位的工程價款也不能及時足額到位。這樣，在延伸審查施工單位時，就會發(fā)現(xiàn)資金使用與管理的不規(guī)范。如有的施工單位根本就沒有單獨建賬核算，理由是項目法人還沒有給錢，有的即便給了錢，因為數(shù)額較少，就通過往來賬款掛賬。還有的施工單位雖然建了賬，但也是只有收入賬，沒有支出賬，根本無法反映項目資金使用與管理全貌，深究其原因，都是因為沒有收到錢，而施工需要的材料費、機械費等都是施工單位向其合作方賒賬的，項目經(jīng)理有自己工作手冊記載的使用清單，卻沒有合作單位開具的發(fā)票，施工單位財務(wù)部門也就沒有辦法記賬。項目經(jīng)理記載的“小掛賬”，即便記錄得再詳實，也是屬于不符合規(guī)范的“賬外賬”。

5.地方財政滯留挪用項目資金

根據(jù)前面所述情況，有一個問題不得不引發(fā)稽查人員深思。稽查過程中發(fā)現(xiàn)，地方配套資金不到位或不及時到位的縣（區(qū)），撥付給參建各方的項目建設(shè)資金也存在不能及時足額到位的問題，其根本原因到底出在哪里？通常截至稽查日，省級以上的項目資金（占項目總投資的70%）一般都已撥付到縣（區(qū)）財政賬戶。按照常理，即便地方配套資金沒有落實到位，撥付參建單位的項目資金也不應(yīng)該少于其總額的70%，但實際卻是不足50%，極個別還有不足30%的現(xiàn)象。未能及時撥付的項目資金哪里去了？還在縣（區(qū)）財政專戶里嗎？如果在，財政局還有必要找出種種理由拖著不付款嗎？而且這并不是個別現(xiàn)象。需要說明的是，省級以上資金70%已經(jīng)到了財政專戶，這是有證據(jù)的，那么縣（區(qū)）財政以種種理由拖欠參建單位工程結(jié)算價款，不足70%的部分認定其是滯留專項資金的理由是充分的，完全可以根據(jù)這一點找出相關(guān)行政處罰的規(guī)章來進行處罰。

6.多頭管理引發(fā)多頭申報、重復申報等

農(nóng)水項目建設(shè)資金分散在發(fā)改委、財政、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧、國土等多個管理部門，這些部門之間缺少統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理機制，很容易導致資金在項目選擇與投向上各自為政，在個別建設(shè)項目上補助標準或建設(shè)標準各不相同。另外，在農(nóng)水項目建設(shè)過程中，中央與地方的財權(quán)、事權(quán)不對等，加大投入主要依靠中央，而中央轉(zhuǎn)移支付中，專項轉(zhuǎn)移支付多，一般轉(zhuǎn)移支付少，下達到市縣的都是專項，導致市縣也很難統(tǒng)一整合與優(yōu)化配置。這種情況下，引發(fā)多頭申報、重復申報等問題也就很難避免。

二、解決問題的途徑與方法建議

1.有針對性地通過借貸資金或引進民間投資方式解決地方配套問題

一是通過由省級財政先期墊付，后由相關(guān)市、縣（區(qū)）分期返還的方式，確保農(nóng)水項目資金及時足額到位；二是責成市、縣（區(qū)）通過財政擔保向所在地商業(yè)銀行貸款解決；三是允許引進民間投資共同運營。

2.完善項目法人責任制賦予其資金管控專屬權(quán)

農(nóng)水建設(shè)項目既然已經(jīng)按照基本建設(shè)項目管理，就必須完善項目法人責任制。首先必須要賦予項目法人專項資金的專項使用與管理權(quán)限。當前雖然要求農(nóng)水項目建設(shè)資金實行專戶存儲、專賬核算，但實際上所謂的專戶是所有的涉農(nóng)資金都在縣（區(qū)）財政局的一個賬戶里，在使用與管理上項目法人根本無權(quán)，而專賬核算更是屬于賬外輔助核算。對于項目法人代表而言，由于其自身在地方水利部門通常只是擔任副職，無財務(wù)審批的終審權(quán)，導致其對項目建設(shè)管理費用的開支都無力規(guī)范使用。而組建項目法人機構(gòu)時按要求設(shè)立的財務(wù)管理專門機構(gòu)，其實質(zhì)也不是一個獨立的機構(gòu)，都是由地方水利部門的財務(wù)機構(gòu)兼管的，有的縣（區(qū)），地方水利部門自身都沒有財務(wù)機構(gòu)，所有開支都是向財政報賬，項目法人代表的權(quán)限就更小了。為此建議，必須按照基建項目管理規(guī)定，以項目法人為單位，在地方商業(yè)銀行開設(shè)獨立的專戶，核算、管理項目資金，地方財政部門不得直接干預(yù)。要做到這一點，首先需要上級財政部門放權(quán)，不以國庫統(tǒng)一集中支付為由而允許轉(zhuǎn)移支付，允許項目法人在商業(yè)銀行開設(shè)專屬臨時賬戶。這種做法本身并不違規(guī)，只是地方財政部門不愿意做。

3.完善管理制度保證參建各方項目資金及時足額撥付到位

對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，不僅是地方配套資金不能足額配套問題，每年農(nóng)水項目上億元省級以上的投資，對地方政府而言，就像輸送給一個病人的血液，雖然是針對某一個器官手術(shù)使用的，但其他器官享受的則無法細分，所以，地方政府即便擠占和挪用，也無法過分較真兒。為解決根本性問題，只得退而求其次——必須保證項目保質(zhì)保量地順利實施。為此，建議上級水行政主管部門與地方財政部門聯(lián)合完善農(nóng)水項目資金管理規(guī)章制度，確保項目資金能夠按照項目的實施進度及時足額撥付給參建各方。如果不能，則需要有明確的處罰條款對有關(guān)單位和責任人進行處罰。

4.加大對施工單位資金使用與管理的監(jiān)督力度

施工單位資金使用與管理不規(guī)范，雖然存在因為項目法人工程價款撥付不及時的原因，但也不能成為施工單位資金使用與管理不規(guī)范的借口。施工單位管理不規(guī)范主要還是其自身主觀不想規(guī)范，是項目經(jīng)理不作為的表現(xiàn)，也有可能是施工企業(yè)為了掩蓋轉(zhuǎn)分包或違規(guī)使用大額資金等行為。為此，作為項目法人應(yīng)該加強對施工單位的資金監(jiān)管，撥付給施工單位的資金應(yīng)要求其進行專項核算，并根據(jù)需要進行跟蹤審計，加大對其資金使用與管理的監(jiān)督力度，以確保項目資金不被施工單位違規(guī)使用。

5.完善中央轉(zhuǎn)移支付制度，改變多頭管理亂象

鑒于農(nóng)田水利建設(shè)資金多頭管理問題突出，市縣政府整合難度大，難以發(fā)揮合力的情況，應(yīng)建立以一般轉(zhuǎn)移支付為主、專項轉(zhuǎn)移支付為輔的支付方式，將資金“打包”下達到市縣，不斷強化市縣政府在農(nóng)田水利建設(shè)資金使用與管理中的主導地位。

6.充分發(fā)揮群眾監(jiān)督職能

農(nóng)田水利建設(shè)項目確定下來后，項目實施部門應(yīng)該及時主動地與項目建設(shè)區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府進行溝通和協(xié)調(diào)，注意聽取他們的意見和建議，爭取他們的支持和配合。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社干部一道，深入到項目區(qū)群眾中，宣講黨的惠農(nóng)政策和項目建設(shè)的規(guī)模、質(zhì)量標準、工程作用，使項目建設(shè)始終置于群眾的監(jiān)督之下，增強項目建設(shè)的透明度；使項目區(qū)群眾要我干變我要干，真正成為工程建設(shè)的主人翁，真正把項目建設(shè)當成自己的事來辦；充分發(fā)揮群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，使項目建設(shè)有堅實的群眾基礎(chǔ)。

三、結(jié)語

農(nóng)田水利建設(shè)項目在稽查中發(fā)現(xiàn)的常見問題具有一定的普遍性、代表性，主觀方面原因造成的問題，建議應(yīng)通過加強監(jiān)管力度的方法解決；客觀方面因素導致的問題，不僅需要從完善制度入手，還需要充分發(fā)揮群眾的積極性與主動性、創(chuàng)造性，多方挖掘潛力，共同尋求解決途徑，才能真正解決實際問題。■

[1] 郭峰，等.開封市水利項目資金管理使用中存在的問題及建議[EB/OL].http://doc.mbalib.com/view/2e8bed8e5 eab9888a32765dd33580c07.html.

[2] 泗縣審計調(diào)查.水利建設(shè)資金管理存在的問題及建議[EB/OL].http://www.gongkong.com/news/201009/93716.html.

Auditing of funds utilization of irrigation and drainage project and common problems involved with management and suggestions

//Tang Yongmei,Wu Weidong

The common problems existed in auditing of funds utilization of irrigation and drainage projects are lacking of funds or delay in allocation of local counterpart funding.The management of special accounts of legal person has not strictly followed the rules and regulations,such as delaying payments to designer and supervisors,improper utilization of funds by contractors,misappropriation of project funds by local government agencies or sending project proposals to various departments repeatedly for raising more money for the same project.Solutions are given regarding to these issues based on analysis and studies.

irrigation and drainage;construction management;project audit;fund management

S27責任編輯B

1000-1123（2017）18-0051-03

2017-07-31

唐永梅，工程師。

責任編輯 張金慧