江蘇省屬水利工程管理單位“兩法銜接”工作實踐與建議

周 潔，張 鵬

（江蘇省江都水利工程管理處，225200，江都）

江蘇省屬水利工程管理單位“兩法銜接”工作實踐與建議

周 潔，張 鵬

（江蘇省江都水利工程管理處，225200，江都）

“兩法銜接”；水管單位；江蘇

一、“兩法銜接”概念的提出及完善過程

“兩法銜接”概念的提出可追溯到2000年10月，一場全國性打假聯(lián)合行動發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法機關(guān)查處的涉嫌犯罪案件在向司法機關(guān)移送時缺乏明確的法律依據(jù)。2001年7月國務(wù)院頒布了 《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》明確要求加強行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，建立信息共享、溝通便捷、防范有力、查處及時的打擊犯罪協(xié)作機制，對構(gòu)成犯罪的行為必須及時移送司法機關(guān)處理。《規(guī)定》確立了“兩法銜接”制度的基本框架和具體程序，“兩法銜接”機制就此開始應(yīng)用。

2011年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了 《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》，在督促行政機關(guān)履行職責(zé)的同時進一步規(guī)范了公安機關(guān)和檢察機關(guān)在“兩法銜接”中的責(zé)任與義務(wù)，“兩法銜接”機制得以進一步完善，為行政機關(guān)及時將行政執(zhí)法中查辦的涉嫌犯罪案件移送司法機關(guān)處理提供了有效的制度保證。

從“兩法銜接”機制進化完善的過程可以看出，“兩法銜接”不僅是行政機關(guān)將涉嫌犯罪的案件向司法機關(guān)移送的單項鏈接，同時也包括司法機關(guān)在案件辦理中發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人未構(gòu)成犯罪卻涉嫌違反行政法律法規(guī)而將案件移送行政機關(guān)的雙向互動。因此，“兩法銜接”是指由檢察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)、政府主管部門和有關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)探索實行的旨在防止以罰代刑、有罪不究、瀆職違紀(jì)等社會管理問題而形成的行政執(zhí)法與司法合力的工作機制。

二、江蘇省水利系統(tǒng)“兩法銜接”工作的探索實踐

黨的十八屆四中全會以來，為實現(xiàn)“行政處罰和刑事處罰無縫對接”，江蘇省先后出臺《江蘇省行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作實施辦法》《省政府關(guān)于深入推進依法行政加快建設(shè)法治政府的意見》，在職責(zé)、程序、監(jiān)督、機制、保障等多方面作出具體規(guī)定,將“兩法銜接”工作納入法治政府工作重點視野。

根據(jù)省委、省政府的決策部署，通過仔細(xì)梳理法律法規(guī)，對照《中華人民共和國刑法》422個罪名，江蘇省水利廳制定了《水利部門移送涉嫌刑事犯罪案件標(biāo)準(zhǔn) （試行）》（以下簡稱《移送標(biāo)準(zhǔn)》），于2015年8月由江蘇省兩法銜接辦公室發(fā)文正式施行?！兑扑蜆?biāo)準(zhǔn)》主要涉及30項水行政處罰事項、12項涉嫌罪名，涵蓋危害河道堤防安全、侵占破壞損毀水利工程設(shè)施、非法從事河道采砂等行為，為涉嫌刑事犯罪水事違法案件的移送提供了詳細(xì)、權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)，對進一步推進江蘇水利系統(tǒng)“兩法銜接”工作具有十分重要的指導(dǎo)意義。

三、省屬水管單位“兩法銜接”工作中存在的問題

①“兩法銜接”主觀認(rèn)識不夠。省屬水管單位因為管理范圍相對較小、職能相對單一、處罰權(quán)限有限等因素，水事違法行為立案處理的比例并不高，在思想上對“兩法銜接”缺乏認(rèn)識。此外，省屬管理單位隸屬省水利廳管轄，與地方政府特別是檢察院和法院等司法機關(guān)接觸不多，很難建立良好的銜接機制和暢通的溝通渠道。

②水行政執(zhí)法權(quán)責(zé)不對等。隨著近年河湖資源管理力度不斷加大，水管單位被賦予省管湖泊和骨干河道的監(jiān)管職能。但省屬水管單位僅能在《江蘇省水利工程管理條例》和《江蘇省建設(shè)項目占用水域管理辦法》的授權(quán)下行使部分行政處罰權(quán)。法律法規(guī)授權(quán)的制約使水管單位在河湖管理中只能履行監(jiān)督和指導(dǎo)職責(zé)，不能直接對水事違法行為進行查處，一定程度上束縛了管理單位，使其在面對法規(guī)授權(quán)外的水事違法行為時束手無策。

③水行政執(zhí)法力量薄弱。一是執(zhí)法人員數(shù)量偏少。據(jù)了解，江蘇大部分省屬水管單位執(zhí)法人員不超過20人，其中大部分人員雖為“專職水政監(jiān)察員”，卻只能兼職從事水行政執(zhí)法工作。部分省屬水管單位執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)不夠健全，僅有一級執(zhí)法隊伍，支隊下面未設(shè)置大隊。二是專業(yè)執(zhí)法人才稀缺。在崗位設(shè)置和人才引進方面，更多傾向于水利工程專業(yè)，缺少法律專業(yè)人才。現(xiàn)有執(zhí)法人員在水事違法案件的判斷分析、辦案流程、證據(jù)固定和文書制作等業(yè)務(wù)方面很難跟上“兩法銜接”的要求。三是執(zhí)法裝備不到位。目前，省屬水管單位擁有一定規(guī)模水行政執(zhí)法基地以及現(xiàn)代化執(zhí)法巡查配套設(shè)備的不多，對水事違法案件的及時發(fā)現(xiàn)、正確取證和有效查處造成了困難，一定程度上影響了“兩法銜接”工作的開展。

④ “兩法銜接”機制尚未成熟?！兑扑蜆?biāo)準(zhǔn)》的印發(fā)執(zhí)行使江蘇成為全國首個水利系統(tǒng)出臺水事違法涉嫌刑事犯罪移送司法追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的省份。但通過一年多的實踐發(fā)現(xiàn)，省屬水管單位與當(dāng)?shù)毓埠蜋z察機關(guān)的聯(lián)合、協(xié)作、咨詢、會商機制尚不成熟，與法院案件審理對接渠道不夠暢通，未搭建科學(xué)合理的案件信息共享平臺，造成水管單位有案不移、有案難移，使行政處罰與刑事處罰不能及時有效銜接。

四、對省屬水管單位推進“兩法銜接”工作的建議

1.充分認(rèn)識“兩法銜接”工作的重要性，搭建行政處罰與刑事司法的銜接平臺

“兩法銜接”是中央為更好地落實依法治國而提出的一項重要工作機制，水管單位應(yīng)當(dāng)主動與公安、檢察院、法院加強溝通，建立有效的咨詢、會商和聯(lián)合辦案制度，形成水利、公安、檢察、法院等多部門聯(lián)合工作、協(xié)同辦案的長效機制；利用現(xiàn)代化、信息化手段，搭建水事案件信息共享平臺，將所有水行政處罰案件的辦案流程都納入信息平臺系統(tǒng)，探索建立案件網(wǎng)上移送模式，為“兩法銜接”的實施提供高效便捷的載體。

2.擇機修訂完善相關(guān)地方性法規(guī)規(guī)章，進一步明確省屬水管單位執(zhí)法權(quán)限

江蘇水法規(guī)體系較為完善，但有的法規(guī)、規(guī)章已不能適應(yīng)當(dāng)前水行政管理和水利改革發(fā)展的需求?？梢岳梅ㄒ?guī)、規(guī)章修訂的時機，結(jié)合當(dāng)前水管單位管理和執(zhí)法工作實際，科學(xué)界定執(zhí)法權(quán)責(zé)，適當(dāng)拓寬執(zhí)法權(quán)限，使水管單位在水行政執(zhí)法工作中挺直腰桿，做到主動出擊、有案必查、依法辦事，避免面對水事違法行為因沒有法律依據(jù)支撐而無計可施的局面。

3.增列水利部門移送涉嫌刑事犯罪的行政執(zhí)法事項和依據(jù)

對照《移送標(biāo)準(zhǔn)》，對江蘇地方性法規(guī)規(guī)章授予水管單位的水行政執(zhí)法事項和依據(jù)進行梳理和歸納，發(fā)現(xiàn)被列入《移送標(biāo)準(zhǔn)》的僅有《江蘇省水利工程管理條例》（以下簡稱《條例》）第八條所列九項禁止性行為。筆者認(rèn)為仍有以下水行政執(zhí)法事項可納入“兩法銜接”移送標(biāo)準(zhǔn)。

一是《條例》第三十條第一款第二項規(guī)定的擅自開發(fā)利用河道、湖泊、湖蕩、海堤和沿海港河管理范圍的違法行為。由于城市化進程加快，地方招商引資熱，加上水土資源本身優(yōu)勢，省屬水管單位管理范圍已經(jīng)逐步從“農(nóng)村走向了城市”，成為開發(fā)建設(shè)的“香餑餑”，導(dǎo)致擅自開發(fā)和利用水工程用地的現(xiàn)象屢禁不止。有的違法違章行為還手握地方保護的“尚方寶劍”，使水事案件不斷加劇升級，對水管單位權(quán)益的侵害日益嚴(yán)重。

二是《條例》第三十條第一款第三項規(guī)定的阻撓防洪方案執(zhí)行、拒絕拆除在險工險段或影響防洪安全的建筑物及設(shè)施的違法行為，如違法情節(jié)嚴(yán)重，可能造成或已經(jīng)造成嚴(yán)重的危害后果，危及公共安全，則可能構(gòu)成以危險方法危害公共安全罪。該項規(guī)定也明確，上述行為如果構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，

三是《江蘇省建設(shè)項目占用水域管理辦法》第二十三條至二十六條規(guī)定的危害防洪、調(diào)水、通航安全的違法活動，未批先建以及臨時占用水域期滿不履行審批手續(xù)等違法行為。在實際工作中，省屬水管單位管理范圍內(nèi)未批先建、邊批邊建的違法現(xiàn)象并不罕見，情節(jié)嚴(yán)重仍可能涉嫌刑事犯罪。例如，在河勢變化頻繁的河段，建設(shè)對防洪、排澇、調(diào)水、通航有影響的建筑物、構(gòu)筑物，情節(jié)嚴(yán)重時可能危害防洪安全或者已經(jīng)造成了一定的危害后果，有可能構(gòu)成以危險方法危害公共安全罪或者過失以危險方法危害公共安全罪。

將上述水行政違法事項納入“兩法銜接”移送標(biāo)準(zhǔn)，對于省屬水管單位來說具有一定的可操作性，也能更大程度上保障水管單位的權(quán)益，有效預(yù)防水事違法行為特別是惡性水事違法行為發(fā)生。

4.注重強化執(zhí)法隊伍能力建設(shè)，確?！皟煞ㄣ暯印惫ぷ饔行ч_展

江蘇省水利廳于2016年出臺了《江蘇省水政監(jiān)察執(zhí)法能力建設(shè)規(guī)劃（2016—2020）》，對全省水利系統(tǒng)執(zhí)法能力建設(shè)提出了明確的目標(biāo)和要求。有針對性、系統(tǒng)性地開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，水行政執(zhí)法人員不僅要熟練掌握水行政處罰案件的辦案流程，還要盡快熟悉有關(guān)刑事案件的立案標(biāo)準(zhǔn)、犯罪構(gòu)成、證據(jù)收集、移送方法和途徑，為“兩法銜接”工作提供人員保障。

5.建立運用考核機制，推動“兩法銜接”工作向縱深發(fā)展

省屬水管單位應(yīng)結(jié)合自身特點和執(zhí)法工作實際，盡快建立切實可行、科學(xué)合理的“兩法銜接”工作制度體系和考核評價體系。對案件移送的數(shù)量、質(zhì)量以及“兩法銜接”工作開展與落實情況進行系統(tǒng)考核，以督促水管單位根據(jù)《移送標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，對發(fā)現(xiàn)的涉嫌刑事犯罪違法行為做到需報必報、應(yīng)報早報，并主動做好各項配合工作。

[1]宋寬馀.“兩法銜接”在基層的實踐與思考[J].人民檢察，2015（20).

[2]林穎瑜，郭艷娜.淺論兩法銜接機制的完善[J].司法實踐，2015(10).

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2017-04-02

周潔，工程師。

責(zé)任編輯 董明銳