王顯生

（安徽省淮河河道管理局，233000，蚌埠）

關(guān)于涉河建設(shè)項(xiàng)目行政審批制度改革的思考

王顯生

（安徽省淮河河道管理局，233000，蚌埠）

結(jié)合安徽省涉河建設(shè)項(xiàng)目審批程序，針對(duì)存在的行業(yè)內(nèi)交叉管理、多頭審批、審查內(nèi)容不統(tǒng)一、技術(shù)報(bào)告編制單位能力要求不明確等突出問題，提出了“統(tǒng)一受理、集中審查、統(tǒng)一審批”的原則，探討制定涉河建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)、及時(shí)修訂《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目防洪評(píng)價(jià)報(bào)告編制導(dǎo)則》、適應(yīng)河道管理體制改革、積極推行河長(zhǎng)制、實(shí)施河道岸灘綜合利用規(guī)劃等，解決當(dāng)前存在的突出問題。

涉河建設(shè)項(xiàng)目；審批制度；改革；探討

為深化水行政審批制度改革，進(jìn)一步簡(jiǎn)化整合投資項(xiàng)目涉水行政審批事項(xiàng)，創(chuàng)新審批方式，優(yōu)化審批流程，提高審批效率，水利部制定印發(fā)了《簡(jiǎn)化整合投資項(xiàng)目涉水行政審批實(shí)施辦法（試行）》，其中將水工程建設(shè)規(guī)劃同意書審核、河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目工程建設(shè)方案審批、非防洪建設(shè)項(xiàng)目洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告審批、國(guó)家基本水文測(cè)站上下游建設(shè)影響水文監(jiān)測(cè)工程的審批歸并為 “洪水影響評(píng)價(jià)類審批”，內(nèi)容包括：在江河、湖泊上新建、擴(kuò)建以及改建并調(diào)整原有功能的水工程，在河道、湖泊管理范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，在洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)內(nèi)建設(shè)非防洪建設(shè)項(xiàng)目，在國(guó)家基本水文監(jiān)測(cè)站上下游建設(shè)影響水文監(jiān)測(cè)的工程。

一、安徽省涉河建設(shè)項(xiàng)目審批程序

安徽省水利廳制定了《安徽省河道及水工程管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理辦法（試行）》，審批程序包括建設(shè)方案審查和施工方案審查。

1.建設(shè)方案審查

屬省管河道及水工程管理范圍內(nèi)的大中型非水利建設(shè)項(xiàng)目，在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告審查前，建設(shè)單位應(yīng)將項(xiàng)目可行性研究報(bào)告及有關(guān)資料直接報(bào)送省級(jí)河道及水工程管理單位3份，同時(shí)抄送有關(guān)市、縣（區(qū)）水行政主管部門、河道及水工程管理單位?？尚行匝芯繄?bào)告和初步設(shè)計(jì)評(píng)審時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)邀請(qǐng)相關(guān)水行政主管部門、河道及水工程管理單位派員參加。省級(jí)河道及水工程管理單位在接到可行性研究報(bào)告后，征求有關(guān)市、縣水行政主管部門或河道及水工程管理單位意見，20個(gè)工作日內(nèi)提出初審意見，報(bào)省水行政主管部門審批或?qū)彶?。省水行政主管部門在接到初審意見后20個(gè)工作日內(nèi)，按審批管理權(quán)限報(bào)流域機(jī)構(gòu)審查或?qū)徟庖娡ㄖ鯇弳挝弧?/p>

屬省管河道及水工程管理范圍內(nèi)的小型非水利建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)將建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)資料報(bào)省級(jí)河道及水工程管理單位審查批準(zhǔn)，省級(jí)河道及水工程管理單位在審查批準(zhǔn)前應(yīng)征求有關(guān)市、縣水行政主管部門和河道及水工程管理單位意見。

市、縣管理的河道及水工程管理范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)將建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)資料報(bào)市、縣水行政主管部門審查批準(zhǔn)?？缡泻拥拦芾矸秶鷥?nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位將建設(shè)項(xiàng)目直接報(bào)省水行政主管部門審批，省水行政主管部門審批前，征求相關(guān)市水行政主管部門意見。

2.施工方案審查

河道及水工程管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的施工方案（包括施工圖、施工組織設(shè)計(jì)等），經(jīng)水行政主管部門或者經(jīng)授權(quán)的省級(jí)河道及水工程管理單位審查同意后，方可開工建設(shè)。

省管河道及水工程管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的施工方案由省級(jí)河道及水工程管理單位審查批準(zhǔn)；市、縣管理的河道及水工程管理范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目施工方案由所在市、縣水行政主管部門審查批準(zhǔn)；跨市河道管理范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目施工方案由省水行政主管部門審批，或委托工程所在地市水行政主管部門審批。

二、存在的突出問題

1.行業(yè)內(nèi)交叉管理，多頭審批

一個(gè)涉河建設(shè)項(xiàng)目可能同時(shí)涉及水工程的規(guī)劃建設(shè)、河道（湖泊）內(nèi)工程建設(shè)及非防洪工程建設(shè)、影響水文監(jiān)測(cè)等內(nèi)容的審查審批，由于行業(yè)內(nèi)部分工不同，建設(shè)單位需要向有關(guān)內(nèi)設(shè)部門編制送審不同的技術(shù)報(bào)告，涉及內(nèi)容多，手續(xù)繁，審查時(shí)間長(zhǎng)。

2.審查內(nèi)容不統(tǒng)一

建設(shè)方案審查可行性研究報(bào)告或初步設(shè)計(jì)，施工方案審查包括施工圖、施工組織設(shè)計(jì)等，但可行性研究報(bào)告或初步設(shè)計(jì)、施工圖、施工組織等技術(shù)報(bào)告具體包括哪些內(nèi)容、指標(biāo)和參數(shù)，沒有統(tǒng)一要求，審查難度大，同質(zhì)項(xiàng)目審批要求存在很大差異性。

3.技術(shù)報(bào)告編制單位能力要求不明確

作為審批單位進(jìn)行審查的技術(shù)支撐材料，技術(shù)報(bào)告涉及河勢(shì)演變分析，堤防穩(wěn)定與滲流計(jì)算，水文要素分析計(jì)算，甚至水工模型試驗(yàn)等。水利專業(yè)技術(shù)性要求較強(qiáng)，申請(qǐng)人一般由于專業(yè)局限性，提交的技術(shù)報(bào)告難以滿足審批單位要求。因此，技術(shù)報(bào)告編制單位的能力要求需要明確界定。

4.規(guī)范文件修訂相對(duì)滯后，操作難度大

隨著《簡(jiǎn)化整合投資項(xiàng)目涉水行政審批實(shí)施辦法（試行）》出臺(tái)，進(jìn)一步簡(jiǎn)化了審批流程，規(guī)范了審批形式，整合了受理審批部門。但建設(shè)項(xiàng)目防洪評(píng)價(jià)報(bào)告、洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告等規(guī)范文件尚未修訂，難以適應(yīng)新形勢(shì)下的審批要求，尤其對(duì)于光伏項(xiàng)目、風(fēng)能項(xiàng)目、水生態(tài)治理項(xiàng)目等，規(guī)范文件缺乏相應(yīng)的指導(dǎo)意見，實(shí)際操作非常困難。

5.岸灘資源開發(fā)利用無序

受土地資源緊缺等因素影響，很多地方的招商引資項(xiàng)目向河道內(nèi)拓展空間，河道（湖泊、蓄滯洪區(qū)）內(nèi)碼頭、貨場(chǎng)甚至新能源等項(xiàng)目愈發(fā)增多，造成岸灘資源過度開發(fā)利用。

6.行業(yè)監(jiān)管無力

水法規(guī)明確規(guī)定，禁止建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物，對(duì)河道管理范圍內(nèi)的阻水障礙物實(shí)行 “誰設(shè)障，誰清障”。但涉河建設(shè)項(xiàng)目，尤其國(guó)家重點(diǎn)工程都是政府組織建設(shè)的，未批先建、不按批準(zhǔn)施工等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。水管單位履行職責(zé)，只能制而不止，甚至受到不公正處理等等。

三、涉河建設(shè)項(xiàng)目水行政審批制度改革的思考與建議

一是制定《簡(jiǎn)化整合投資項(xiàng)目涉水行政審批實(shí)施辦法（試行）》細(xì)則等的實(shí)施配套文件，按照“統(tǒng)一受理、集中審查、統(tǒng)一審批”的原則，對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目實(shí)行“一事一文一卷”管理。

二是制定涉河建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)。提出具體明確的技術(shù)審查標(biāo)準(zhǔn)，給項(xiàng)目建設(shè)劃上紅線，便于申請(qǐng)人掌握項(xiàng)目建設(shè)類型、結(jié)構(gòu)和規(guī)模。按照涉河建設(shè)項(xiàng)目不同類型、規(guī)模等，制定統(tǒng)一技術(shù)審查標(biāo)準(zhǔn)，作為項(xiàng)目審批單位進(jìn)行審查的技術(shù)支撐。可以直接提出意見和要求，直接體現(xiàn)了公開、公平、公正、便捷的原則，更加有利于社會(huì)監(jiān)督。

三是及時(shí)修訂《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目防洪評(píng)價(jià)報(bào)告編制導(dǎo)則》等規(guī)范性文件，針對(duì)行政審批改革新要求，補(bǔ)充完善新內(nèi)容；針對(duì)新產(chǎn)業(yè)新項(xiàng)目等新業(yè)態(tài)，提出指導(dǎo)性意見。明確技術(shù)報(bào)告編制單位的能力要求。導(dǎo)則既要有宏觀指導(dǎo)性，更要有具體參數(shù)、指標(biāo)等切實(shí)可行的可操作性。

四是積極推行河長(zhǎng)制。適應(yīng)河道管理體制改革，積極推行河長(zhǎng)制，變行業(yè)管理為行業(yè)監(jiān)督。河長(zhǎng)制是地方政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，分級(jí)傳遞至鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)及村主任。實(shí)行河長(zhǎng)制，可以統(tǒng)籌建設(shè)與管理、發(fā)展與生態(tài)等一系列固有矛盾，有效遏制未批先建、非法侵占、違章搭建等違建現(xiàn)象；利用綜合執(zhí)法優(yōu)勢(shì)，大力進(jìn)行河道清障與保護(hù)，可以消除行業(yè)監(jiān)管無力的被動(dòng)局面；利用社會(huì)資源開展河湖治理，建設(shè)親水工程，美化水環(huán)境。

五是制定實(shí)施河道岸灘綜合利用規(guī)劃。合理劃定岸線、項(xiàng)目開發(fā)利用區(qū)域、水利工程保護(hù)區(qū)域等，對(duì)于確保防洪安全、河勢(shì)穩(wěn)定、航道及涉水工程安全，有效抑制岸灘資源無序開發(fā)、過度利用，保護(hù)岸灘資源以及岸灘資源的合理開發(fā)具有重要意義。

六是建立防洪（洪水）影響處理工程保證金制度。對(duì)涉河建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的負(fù)面影響，通過切灘、護(hù)岸（護(hù)坡）等工程措施消除是基本要求。但防洪影響處理工程的實(shí)施需要增加總體工程費(fèi)用，因此經(jīng)費(fèi)落實(shí)難，工程實(shí)施難。建立防洪（洪水）影響處理工程保證金制度，預(yù)收防洪（洪水）影響處理工程抵押金，可以保證工程的順利實(shí)施，從而確保防洪安全。 ■

責(zé)任編輯 軒 瑋

Reform of administrative approval system for river-related construction projects

Wang Xiansheng

In order to deepen reform and implement Specific Implementation Methods on Simplifying and Integration Administrative Examination and Approval of Water-related Investment Project,discussions are made on how to integrate inspection standards for river-related construction projects,so as to optimize project examination and approval and increase efficiency.A principle of integrated acceptance,inspection and approval has been raised considering the problems such as overlapped management institutions to give approval with different inspection contents and has no specific requirements to capacity of organizations preparing the technical reports.The Guidelines to Preparation of Flood Control Evaluation Report for Construction Project Within Water Management Scope was revised in order to fit to the reform of river course management system and implementation of river chief system and integrated planning of river banks and marshlands.

river-relevant construction project;approval system;reform;discussion

TV+F407.9

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1000-1123（2017）06-0024-02

2017-01-24

王顯生，科長(zhǎng)。