臨沂市水土保持監(jiān)督管理工作的實踐與思考

喬士強，陳新軍，肖殿斌，丁明波，王連雷(.蘭陵縣水利局，山東 蘭陵 777； .臨沂市水利局，山東 臨沂 7600；.平邑縣水土保持局，山東 平邑 700； .莒南縣水利局，山東 莒南 76600)

臨沂市水土保持監(jiān)督管理工作的實踐與思考

喬士強1，陳新軍2，肖殿斌3，丁明波4，王連雷4
(1.蘭陵縣水利局，山東 蘭陵 277731； 2.臨沂市水利局，山東 臨沂 276001；3.平邑縣水土保持局，山東 平邑 273300； 4.莒南縣水利局，山東 莒南 276600)

水土保持；監(jiān)督管理；臨沂市

革命老區(qū)臨沂市開發(fā)建設(shè)勢頭迅猛，對水土保持監(jiān)督管理提出了更高的要求。臨沂市在開展水土保持生態(tài)建設(shè)的同時，進一步加強水土保持監(jiān)督管理，遏制人為擾動帶來的水土流失。分析了臨沂市近年來水土保持監(jiān)督管理的做法與成效，指出當(dāng)前發(fā)展形勢下存在的問題，并對下一步工作提出了落實水土保持政府考核機制、開展“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管等建議。

臨沂市位于山東省東南部，轄3區(qū)9縣157個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，總面積17 184 km2，總?cè)丝? 113萬人，其中農(nóng)村人口占75%。臨沂是著名的革命老區(qū)，近年來經(jīng)濟發(fā)展迅速，在全國革命老區(qū)中率先脫貧。城市建設(shè)依托沂河開展環(huán)境綜合整治，建成臨沂濱河國家級城市濕地公園，城市生態(tài)環(huán)境進一步提升[1]。隨著經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突飛猛進，礦產(chǎn)資源大規(guī)模開發(fā)，伴隨而來的是人為水土流失形勢日益嚴峻，這就對水土保持監(jiān)督管理工作提出了更高的要求。

1 臨沂市水土保持監(jiān)督管理現(xiàn)狀

近年來，臨沂堅持“防治并重，預(yù)防為主”的方針，落實“三同時”制度，狠抓“三權(quán)”落實，強化監(jiān)督管理，不斷鞏固建設(shè)成果。在監(jiān)督管理范圍內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項目較為集中的區(qū)域，以占地5萬m2以上的大中型生產(chǎn)建設(shè)項目和礦產(chǎn)資源開發(fā)類項目為重點，集中開展檢查、整治，有效落實了開發(fā)建設(shè)單位的水土流失防治責(zé)任[2]。在配套執(zhí)法體系建設(shè)上，認真貫徹《中華人民共和國水土保持法》和《山東省水土保持條例》，出臺了《臨沂市水土保持補償費征收使用管理辦法》，制訂了進一步規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理工作實施方案。在規(guī)范化建設(shè)方面，在10個縣開展了水土保持監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)試點，并全部通過水利部驗收。2016年，全市審批水土保持方案209個，征收補償費1 122萬元。

2 主要經(jīng)驗與做法

2.1 強化組織機構(gòu)

作為山東省水土流失主要發(fā)生區(qū)，為了確保做好水土保持工作，臨沂市進一步強化了組織機構(gòu)建設(shè)。市水保機構(gòu)為市水利局副處級二級單位，12個縣區(qū)中， 5個縣區(qū)單列正科級水土保持局，3個縣區(qū)的水土保持機構(gòu)為縣水利局副科級二級單位。在執(zhí)法人員配備上，市、縣都成立了水土保持監(jiān)督管理站與執(zhí)法大隊。新水土保持法實施后，為進一步加強各部門之間協(xié)作開展水土保持監(jiān)督管理的能力，各縣區(qū)陸續(xù)成立或恢復(fù)了以縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)為主任，發(fā)改、國土、財政、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通等部門一把手為成員的水土保持委員會[3]。

2.2 完善制度建設(shè)

除出臺了《臨沂市水土保持補償費征收使用管理辦法》，制訂了進一步規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理工作實施方案外，在10個縣區(qū)開展了水土保持監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)試點，制定了行政執(zhí)法人員監(jiān)督檢查管理守則，完善了法律體系，規(guī)范了管理制度，提高了監(jiān)管效率。同時，將水土保持監(jiān)督管理納入全市經(jīng)濟發(fā)展保障體系。在臨沂市《關(guān)于認真貫徹中央和省委一號文件精神加快全市水利改革發(fā)展的實施意見》中，把“水生態(tài)環(huán)境治理明顯改善”作為全市水利改革發(fā)展的主要目標之一，把“加快水生態(tài)工程體系建設(shè)，提高城鎮(zhèn)水土流失防治水平”作為加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容。市縣兩級水保部門每年初都簽訂工作責(zé)任書，將年度治理任務(wù)、水土保持監(jiān)督執(zhí)法情況等作為評定縣級水保部門工作績效的主要依據(jù)。

2.3 規(guī)范執(zhí)法流程

在監(jiān)督管理工作中實行一站式審批、流程式管理、社會化參與、同步化繳費，極大地推動了水土保持監(jiān)督管理工作落實。2013年編寫了水土保持審批事項業(yè)務(wù)手冊和服務(wù)指南，制定了水土保持方案審批管理流程和事中事后監(jiān)管制度。生產(chǎn)建設(shè)項目開工前，執(zhí)法人員按照分工進行現(xiàn)場查看，提出施工準備期間的水土保持相關(guān)要求，查看水土保持措施、管理和費用落實等情況。送達《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查程序表》，告知在項目開工前、施工過程中、項目投入使用前每個階段水土保持的工作程序及內(nèi)容，需落實的水保義務(wù)及配合的工作。根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)項目施工進度，對施工現(xiàn)場進行定期監(jiān)督檢查，針對存在問題，填寫《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查情況表》，要求建設(shè)單位限期落實。2016年全市開展專項檢查5次，共檢查項目184個。

2.4 加大宣傳力度

臨沂市于 2010 年開始推進水土保持國策宣傳教育進黨校工作。編制水土保持教材，以生態(tài)建設(shè)為主題主線，把紅色沂蒙精神與綠色水保生態(tài)相結(jié)合，把紅色教育融入水土保持生態(tài)建設(shè)中。通過典型帶動、全面開花的方式，認真開展水保國策教育“進黨?！薄斑M課堂”等活動，向黨政領(lǐng)導(dǎo)干部開展水土保持國策宣傳教育，提升各級領(lǐng)導(dǎo)干部水土保持理念和意識，推進水土流失依法防治和生態(tài)文明建設(shè)。目前，全市已將水土保持課程列入黨校主體班、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手培訓(xùn)班、村干部培訓(xùn)班等各類專題班次教學(xué)計劃，讓各級領(lǐng)導(dǎo)干部接受水土保持培訓(xùn)。2016年，市委黨校共開展水土保持培訓(xùn)班6次，縣級開展63次，共培訓(xùn)各級領(lǐng)導(dǎo)干部 2 400多人次。2015年7月臨沂市被確定為全國水土保持國策宣傳教育進黨校試點。2016年3月16日，在全國水土保持工作視頻會議上，臨沂市就水土保持國策宣傳教育進黨校的經(jīng)驗作典型發(fā)言。通過開展水保國策宣傳教育進黨?；顒?，提升了全市各級領(lǐng)導(dǎo)干部的水保理念，強化了各級黨政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任感及生態(tài)保護意識，為水土保持監(jiān)督執(zhí)法提供了良好的基礎(chǔ)平臺。

2.5 提高執(zhí)法能力

市、縣兩級水土保持機構(gòu)均建立了水土保持執(zhí)法隊伍，全面推進綜合執(zhí)法，延伸構(gòu)建水土保持執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，配齊車輛、器材，并保障執(zhí)法經(jīng)費，健全和完善執(zhí)法制度。為提高執(zhí)法人員素質(zhì)，每年舉行水土保持執(zhí)法培訓(xùn)班集中培訓(xùn)學(xué)習(xí)一周，請有關(guān)專家就法律法規(guī)、執(zhí)法人員行為等內(nèi)容進行授課培訓(xùn)。通過集中培訓(xùn)，每位水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員熟悉了水土保持法律法規(guī)，明確了自己的工作職責(zé)，掌握了監(jiān)督執(zhí)法工作程序，具備了獨立開展工作的能力。

3 當(dāng)前監(jiān)督管理工作存在的問題

3.1 監(jiān)督執(zhí)法硬度不夠

生產(chǎn)建設(shè)項目審批立項涉及的部門較多，在當(dāng)前“提高項目立項審批效率、簡化審批流程”的并聯(lián)審批形勢下，水土保持方案、環(huán)評等審批不再作為項目立項的前提條件，這就要求在監(jiān)督執(zhí)法中要提高執(zhí)法的力度和硬度。雖然新水土保持法加大了對水土保持違法對象的處罰力度，但多年形成的執(zhí)法軟弱及其他行政干預(yù)的存在，導(dǎo)致這項強制處罰的硬性規(guī)定很少被用到。

3.2 社會水土保持意識依然淡薄

盡管近幾年臨沂市水土保持宣傳力度加大，社會對水土保持的認知程度有所提高，但在圍繞經(jīng)濟發(fā)展、注重招商的大環(huán)境下，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)仍然以GDP為核心，加快招商引資步伐。為促進項目盡快落地，忽視開發(fā)建設(shè)帶來的水土流失，以犧牲環(huán)境為代價實現(xiàn)經(jīng)濟目標。不考慮水土保持法律規(guī)定，行政干預(yù)審批的情況時有發(fā)生，導(dǎo)致企業(yè)對水土保持工作重視不夠，拿到批文是其最終目的，違規(guī)立項投產(chǎn)的情況時有發(fā)生。

3.3 水土保持方案落實不到位

近兩年，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編報率有所提升，但事中、事后監(jiān)管缺乏，有的地方把水土保持補償費收取作為一項任務(wù)，導(dǎo)致監(jiān)督部門為完成任務(wù)，在監(jiān)督管理過程中一切圍繞著收費轉(zhuǎn)，批復(fù)的水土保持方案僅僅成為收取水土保持補償費的依據(jù)。后期方案落實跟不上，讓監(jiān)管對象產(chǎn)生只要繳補償費，人為水土流失就合法化的錯覺。有的事中、事后監(jiān)管僅僅是為了完成任務(wù)，完全流于形式，檢查不到現(xiàn)場，讓企業(yè)填寫發(fā)放的表格，并將其作為驗收依據(jù)。

3.4 上下協(xié)調(diào)機制缺乏

生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案按立項級別，由相應(yīng)的水行政主管部門審批、管理。由于上下級水行政主管部門缺乏協(xié)調(diào)，致使下級水行政主管部門不能及時了解和掌握上級審批結(jié)果和信息，影響配合監(jiān)督。上級水行政主管部門管理的范圍大、人員少等，負責(zé)審批的重大生產(chǎn)建設(shè)項目往往“該管的管不到”，而項目屬地的下級水行政主管部門卻沒有管理權(quán)限，建設(shè)單位不予配合，“想管的管不了”。

4 建 議

4.1 建立政府考核機制

在加大宣傳、提高社會水土保持意識的同時，還要從制度上進行約束，增加水土保持在各級政府考核指標中的權(quán)重。2016年水利部印發(fā)了《關(guān)于加快推進水土保持目標責(zé)任考核的指導(dǎo)意見》(水?！?017〕108號)，在下一步工作中，要按照十八大以來生態(tài)文明建設(shè)要求，結(jié)合指導(dǎo)意見，擯除“唯GDP論政績成敗”的考核指標，推動市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展水土保持目標責(zé)任考核，制定考核的重點內(nèi)容、關(guān)鍵指標和評價方法，提高各級政府對水土保持的重視程度。

4.2 運用新技術(shù)加強水土保持監(jiān)管

利用衛(wèi)星、無人機、三維激光掃描儀等高科技設(shè)備，助力水土保持監(jiān)督檢查?；诟叻直媛蔬b感影像，通過計算機自動提取與人機交互相結(jié)合的方法提取地表擾動、土地利用類型、措施類型等監(jiān)管指標[4]，建立數(shù)據(jù)庫，并結(jié)合無人機和移動終端輔助監(jiān)管指標的數(shù)據(jù)核查、行政執(zhí)法的調(diào)查取證及水保設(shè)施的現(xiàn)場驗收，加快行業(yè)管理現(xiàn)代化進程。推動生產(chǎn)建設(shè)項目“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管[5]，滿足當(dāng)前生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持信息化、動態(tài)化、精細化、定量化、規(guī)范化和科技化的監(jiān)管需求，解決事中、事后管理不到位的問題。

4.3 加強橫向與縱向溝通協(xié)調(diào)

加強與各級發(fā)改、國土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門的橫向溝通協(xié)調(diào)，在滿足“服務(wù)企業(yè)、提高效率”，推動項目立項并聯(lián)審批的同時，加強部門之間的協(xié)作，變水利部門的“孤軍奮戰(zhàn)”為全社會的“齊抓共建”。同時，加強各級水利部門的縱向聯(lián)系，適應(yīng)行政體制“放管服”改革的要求，上級審批單位及時下放審批與監(jiān)督管理權(quán)限，下級部門建立轄區(qū)內(nèi)工作臺賬，及時與上級部門溝通監(jiān)督管理情況，確保步調(diào)一致，形成工作合力。

4.4 加強項目事中、事后監(jiān)管

將項目立項審批、方案落實、水土保持補償費收繳、監(jiān)督檢查、設(shè)施驗收情況等歸類、登記、建檔，建立生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持管理數(shù)據(jù)庫和工作臺賬，強化日常監(jiān)督檢查，督促落實水土流失防治措施，著力提高水土保持設(shè)施驗收率，克服“重審批、輕監(jiān)管”的傾向，切實依法強化事中、事后監(jiān)管。

[1] 劉德力，陳新軍，鄧海瑜. 臨沂市水保建設(shè)現(xiàn)狀及生態(tài)文明建設(shè)措施[J].山東水利，2013(4)：60-61.

[2] 陳新軍.水土保持與生態(tài)文明——沂蒙山區(qū)水土保持探索與實踐[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2011：105-113.

[3] 陳新軍，張德國，公衍濤.蒙陰縣水土保持生態(tài)文明建設(shè)的主要做法[J].中國水土保持，2012(12)：64-66.

[4] 陳新軍，李德福.臨沂市開發(fā)建設(shè)項目揚塵污染防治技術(shù)探討[J].中國水土保持，2015(8)：26-28.

[5] 李智廣，王敬貴.生產(chǎn)建設(shè)項目“天地一體化”監(jiān)管示范總體實施方案[J].中國水土保持，2016(2)：14-17.

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

蒲朝勇司長對水土保持信息化工作提出明確要求

本刊訊 2017年7月19日，水利部水土保持司蒲朝勇司長在北京召開的水土保持信息化試點推進會上對加快推進水土保持信息化工作提出了明確要求：一是要深刻認識推進水土保持信息化工作的緊迫性。水土保持信息化是落實中央生態(tài)文明建設(shè)決策部署和相關(guān)制度的必然要求，是適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變和強化行業(yè)管理的重要抓手，是推動水土保持改革發(fā)展的迫切需要。各試點省和流域要提高認識、落實責(zé)任，切實加大工作力度，確保完成既定目標任務(wù)，為推動全國水土保持信息化工作發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。二是要進一步理清思路。水土保持信息化工作重點是要為監(jiān)督執(zhí)法、重點治理、監(jiān)測評價等工作服務(wù)。在監(jiān)督管理方面，要通過水土保持信息化手段解決監(jiān)管不到位問題，及時掌握生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治落實情況，做到精準監(jiān)管，保證監(jiān)管到位不缺位。在重點工程管理方面，要應(yīng)用遙感、無人機等手段，強化水土保持重點工程實施監(jiān)管。在監(jiān)測方面，全面應(yīng)用衛(wèi)星遙感手段，開展重點區(qū)域水土流失動態(tài)監(jiān)測，分析年度全國及各級行政區(qū)水土流失消長變化。三是要進一步明確任務(wù)。數(shù)據(jù)錄入是水土保持信息化工作的基礎(chǔ)。各試點省要抓緊開展“十二五”以來的水土保持數(shù)據(jù)錄入工作，推進水土保持管理信息系統(tǒng)應(yīng)用。要利用最新遙感影像開展生產(chǎn)建設(shè)項目“天地一體化”監(jiān)管，對發(fā)現(xiàn)的疑似違規(guī)項目，流域機構(gòu)、地方水行政主管部門要及時核實處理。要形成中央與地方相互協(xié)調(diào)、流域機構(gòu)與各省密切配合、成果共享、上下聯(lián)動、合力推進水土保持信息化的工作機制。四是要進一步細化實化措施。各試點省要充分發(fā)揮省級水土保持監(jiān)測機構(gòu)的力量和作用，根據(jù)工作目標、要求、措施和時間節(jié)點，針對存在的機構(gòu)、人員、經(jīng)費，以及數(shù)據(jù)錄入和管理制度等問題，采取針對性措施予以解決，扎實推進各項任務(wù)落到實處。五是要提前謀劃經(jīng)費保障。各省(區(qū)、市)要按照水土保持信息化實施計劃，加強與財政部門的溝通協(xié)調(diào)，及時將信息化工作經(jīng)費列入2018年預(yù)算。

S157

C

1000-0941(2017)08-0004-03

喬士強(1971—)，男，山東蘭陵縣人，助理工程師，從事水土保持生態(tài)建設(shè)及監(jiān)督管理工作。

2017-04-05