包新泰

（浙江省泰順縣委農辦縣農業(yè)局，溫州 325500）

泰順縣農村集體“三資”管理調研

包新泰

（浙江省泰順縣委農辦縣農業(yè)局，溫州 325500）

文章介紹了泰順縣農村集體“三資”的基本情況，分析了其存在的主要問題及原因，并提出了相應的對策建議。

農村集體 “三資”管理 泰順縣

農村集體“三資”包括農村集體資金、資產和資源，加強農村集體“三資”管理，對于維護村集體經濟組織和農民群眾的合法權益、增加農民財產性收入、推進農村黨風廉政建設等，具有重要意義。2016年12月，對泰順縣農村集體“三資”管理進行調研，現(xiàn)將調研情況報告如下：

1 基本情況

泰順縣共有299個行政村，其中村集體經濟收入10萬元以下的村 221個，村集體經濟收入10萬元以上的村78個。農村集體“三資”管理主要以村集體經濟組織資金、資產和農村土地資源為主。全縣耕地面積4 888hm2，林地6.03萬hm2，園地3 697 hm2，水面293 hm2。家庭承包經營的農戶數(shù)是7.716 4萬戶，家庭承包合同份數(shù)7.355 1萬份。建立了產權明細臺賬，做到變動登記及時。規(guī)范了村集體“三資”檔案管理，有關會議決定、承包租賃方案、經濟合同、招標文書、財務會計等資料做到及時立卷歸檔?，F(xiàn)全縣“三資”管理以村級財務記賬向社會購買服務，以村級加強自我管理，以鄉(xiāng)、縣兩級加強監(jiān)管的管理模式，涉及村級財務中介代理的鄉(xiāng)鎮(zhèn) 19個，村299 個，覆蓋面 100 %。

1.1 縣、鎮(zhèn)、村三級網絡監(jiān)管平臺建立

縣、鄉(xiāng)兩級已成立農村集體“三資”管理領導小組和辦公室，已完成建成縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)網的“三資”計算機監(jiān)管網絡，實現(xiàn)了村級集體“三資”運行網絡監(jiān)控和 “三資”檔案信息化管理。2012年泰順縣實行了村財中介組織代理（制度），全縣299個行政村和92個資產管理小組已全部納入村財中介代理，村集體“三資”管理進一步得到規(guī)范?！短╉樋h農村集體資金資產資源管理辦法》（泰政辦〔2012〕226號）文件，對機構職責、“三資”經營、資金管理、票據(jù)管理、資產管理、資源管理、檔案管理、“三資”監(jiān)督、責任追究等作了明確規(guī)定。全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面建立農村集體“三資”管理服務中心，配備了專（兼）職工作人員，落實了經費保障，明確了管理服務職能；明確了專人負責村級財務，明確了出納或報賬員必須經過培訓后上崗的規(guī)定。為加強農村集體“三資”管理人員培訓工作，泰順縣每年至少組織一次以上的中介代理會計、村財務負責人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經員培訓會，2016年該縣共培訓1 200人次。

1.2 農村集體“三資”管理制度逐漸完善

制定了《關于進一步規(guī)范村級（社區(qū)）財務中介代理工作的意見》（泰委辦〔2012〕80號）、《關于進一步規(guī)范農村集體“三資”監(jiān)督管理工作的實施意見（試行）》（泰委辦〔2015〕88號）、《泰順縣代理村級財務中介組織工作考核實施辦法》（〔2015〕46號）、《關于規(guī)范非生產性開支管理的意見》（泰農〔2015〕45號）、《關于要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展對村級財務檢查的通知》（泰農（2015）183號）等制度，完善了農村集體“三資”重大事項民主決策、財務收支預決算、民主理財和財務公開、現(xiàn)金銀行存款管理、非生產性開支控制、財務開支審批、集體資產臺賬、資產清查、村（社區(qū)）干部任期與離任經濟責任和重大項目審計等各項制度，并指導各村制定具體規(guī)定。規(guī)范了農村集體資金管理制度，完善票據(jù)管理，不使用非正規(guī)收款收據(jù)，各支出款項應有真實合法有效憑證，嚴格審批手續(xù)；嚴格執(zhí)行每個村級集體經濟組織設一個銀行基本存款賬戶的規(guī)定，村級各類收支納入村經濟合作社賬戶統(tǒng)一核算。完善了農村集體資產經營管理制度，村集體公益事業(yè)建設項目及集體資產、資源的發(fā)包、租賃和轉讓等采取招標投標方式進行，明確合同履約要求，加強合同規(guī)范管理。通過籌資籌勞方式興建的村內公益事業(yè)項目，本著節(jié)省投資、民主決策和民主管理的原則，采取議標或包清工等方式進行。對美麗鄉(xiāng)村建設、一事一議財政獎補、社會幫扶等建成的資產項目要按照村集體“三資”管理要求，及時入賬。建立村級資產等公共設施管護制度，落實管理措施和人員，確保公共設施長期發(fā)揮作用。遵循“按照權屬分配，保障成員受益、尊重農民意愿”原則，合理分配農村集體資源收益。

1.3 農村集體“三資”監(jiān)管工作逐步規(guī)范

深化完善村務公開制度，村經濟合作社等集體經濟組織按照有關要求，定期向全體成員公布“三資”運營情況，聽取其對集體“三資”管理工作的意見和建議，接受全體成員的監(jiān)督。該縣積極創(chuàng)新公開手段，并結合當?shù)氐膶嶋H情況，采用了電子觸摸屏、村務公開欄、網絡實時公開等村集體“三資”公開三種有效方式，并各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求確保公開及時、公開渠道正常運行；細化公開內容，實現(xiàn)村級財務賬目數(shù)據(jù)、原始憑證照片、資產資源實物取證、民主決策過程等全方位、多層次“三資”公開模式。

2 存在的問題及原因

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視程度不夠

鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在重完成任務、輕監(jiān)督管理的片面思想。農村集體“三資”監(jiān)管工作聯(lián)席會議制度未有效運行，全縣共有49個農經員，但2/3農經員不從事農經工作，農經干部配備不足。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導思想認識不到位，認為“三資”管理就是做做賬、管管錢，沒有多大工作量，對村級財務管理不夠重視，放松了對村級財務委托代理工作的指導和管理，甚至忽視資金使用的監(jiān)管。比如：三魁鎮(zhèn)張宅村的塔頭資產管理小組由于不能開立基本戶，屬于資產管理小組的資金一律先撥付到行政村再由行政村撥付到塔頭資產管理小組，只要屬于自然村的資金往來，張宅村委會都同意自然村把資金領取，不對資金使用情況進行管理，塔頭資產管理小組所領取的資金具體開支未到鎮(zhèn)經管站報賬，導致該資產管理小組的資金監(jiān)管被忽視，近3年塔頭村從總村張宅村領取資金數(shù)10.230 8萬元。

2.2 代理人員業(yè)務不精

全縣19鄉(xiāng)鎮(zhèn)的299個行政村和92個資產管理小組全部實行了村財中介代理，共有12名村級財務中介代理人員，聘用人員一般工資為2 000元/月，因待遇較低很多人做了一段時間業(yè)務熟練后就辭職跳槽了，流動較快，造成了部分代理人員對農村“三資”管理有關規(guī)定不熟悉，素質也難以保證。對村集體非生產性開支把關不嚴，票據(jù)手續(xù)不全就予以入賬的情況。比如筱村鎮(zhèn)外垟村村干部存在無特殊情況包車0.373 5萬元，工作餐費用超標，2015年1～9月工作餐開支0.617 4萬元，雅陽鎮(zhèn)存在村干部補貼2.800 0萬元附有村民代表決議予以入賬的情況。

2.3 家底不清，管理混亂

未建立完整的資產資源管理臺賬，不清楚具體的資產存量及資產管理和使用情況，特別是對集體所有的耕地、林地、山地、水域等資源，存在登記不全、不細等問題。在財務核算上不及時、不準確，有的資產已經報廢的未作銷賬處理，有的資產在賬外運行未納入賬內核算，造成集體資產賬實不符。村級組織換屆時賬目不移交，或新一屆村委會不理會上一屆賬務，長此以往，造成歷史賬目混亂。

2.4 資源經營與分配監(jiān)管指導不力

經營管理中存在違法違紀行為，資產資源流失嚴重。一是村集體資產、資源在發(fā)包和出租管理過程中，操作簡單，存在著程序不合法、手續(xù)不完整等現(xiàn)象。有些村的集體資產、資源發(fā)包未經村民大會或者村民代表大會通過，甚至是個別村干部說了算，即使開了會，在會后也擅自變更集體決定；有些村干部將集體資產、資源長期低價或無償承包給自己的親戚、朋友；部分村承包款收繳不及時，拖欠承包款現(xiàn)象也比較普遍。二是村集體資產、資源承包和出租合同不規(guī)范。存在合同要素不全、條款不明、期限過長等問題，有的甚至無書面合同；在合同定價方面缺乏公平性，按人情定價、按面子定價。

2.5 “三資”處置不規(guī)范、不民主

如有的村財務制度執(zhí)行不力，資金管理不規(guī)范，部分村干部擔心自己的崗位報酬不能到位，為了用錢方便，將經手收取的資金不及時繳入收入專戶，坐收坐支，報賬時只有一堆發(fā)票，存在收支不入賬，個別村報賬員甚至可以提取大量現(xiàn)金自由使用；根據(jù)調研截止第四季度我縣庫存現(xiàn)金（以5 000元為基礎）超限額的有196個，現(xiàn)金余額10萬元以上的村有30個，有的村基礎設施建設項目，支出隨意，打白條入賬現(xiàn)象普遍，比如泗溪鎮(zhèn)下橋村至溪源段公路拓寬工程，白條入賬62.074 0萬元。

2.6 報賬員隊伍建設不力，人員素質參差不齊

泰順縣共有299名報賬員，報賬員更換頻繁，素質偏低，工作積極性不高。有的村報賬員由村主要干部指定，一旦換屆后村主要干部換了，報賬員也跟著換，據(jù)統(tǒng)計，近3年有115個村的報賬員更換，有的村報賬員業(yè)務能力差，難以勝任工作。299名報賬員中，小學學歷65人，初中學歷154人，高中以上學歷80人，其中20～30歲的5人，30～40歲的29人，40～50歲的97人，50歲以上168人，占56%。少數(shù)報賬員政治素質不高，與個別村干部串通一氣，在賬目上弄虛做假，欺瞞村民，或利用職務便利為自己和親屬謀取利益。

3 建議

3.1 提高認識抓基礎

認識是行動的先導，也是做好每項工作的基礎?；鶎狱h委、政府必須把“三資”管理工作作為農村黨風廉政建設的重要內容和維護農村社會和諧穩(wěn)定的迫切需要，擺上重要議事日程抓緊抓好，要建立起縣委統(tǒng)一領導、紀委組織協(xié)調、農業(yè)部門業(yè)務指導、財政審計等部門參與、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主管理的領導體制和工作機制。具體在以下幾個方面下功夫：一是將農村“三資”管理工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村目標管理，進行績效考核，并把考核結果與干部的考核任用進行掛鉤。二是組織力量，再次對農村“三資”進行全面徹底清查，建立臺賬并實行動態(tài)管理，實行電子管理，確保做到底數(shù)清晰，賬賬相符、賬實相符。三是加強“三資”管理組織和隊伍建設力度，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經管理站要在人員、經費、政治待遇上給予必要合理的傾斜，同時加大鄉(xiāng)、村兩級工作人員的培訓力度，提高業(yè)務知識水平。

3.2 健全制度抓落實

制度是關鍵，沒有規(guī)矩不成方圓，要依靠制度來管人管事，而抓好制度落實又是重中之重。一是要繼續(xù)嚴格執(zhí)行村級資金、資源、資產由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管制度。二是要對收入管理、支出管理、資產資源管理等各項制度進行清理規(guī)范，并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進行統(tǒng)一編印成冊下發(fā)，堅決杜絕有制不依的現(xiàn)象。三是要把落實村務、財務公開作為促進農村“三資”管理的有效手段。明確公開的內容、時間、形式，在“全、實、細”上下功夫，做到真公開。要把主動公開與群眾點題公開結合起來，提高公開實效。四是不斷完善公開招標投標制度，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源交易站建設，進一步明確進站交易的范圍和程序，實行陽光作業(yè)，擠壓“腐敗空間”。五是抓好組級“三資”監(jiān)管制度的建立完善，掃除盲點。試行“組財村代管”制度，將組級“三資”納入村統(tǒng)管，組里成立由3～5人組成的監(jiān)督小組，對組里的“三資”管理進行監(jiān)督，重大支出等事項必須由村民小組會議決定，村備案審查。

3.3 強化監(jiān)督抓制約

監(jiān)督是有效手段。一是要落實民主決策機制，強化內部監(jiān)督。從強化監(jiān)督程序入手，規(guī)定凡辦理村級重大事項、重大開支等決策必須按照“四議兩公開”的模式進行決策，堅持用“程序化”管住“隨意性”，杜絕“一言堂”。二是要加強對農村財務管理工作事前、事中和事后的全程監(jiān)管，充分發(fā)揮農經監(jiān)督職能，做好村級財務收支入賬前原始憑證及入賬后會計憑證檢查工作，并把檢查結果作為對中介代理組織考核的重要依據(jù)之一，對存在的問題要及時督促中介代理組織整改。三是要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和中介組織之間溝通協(xié)調，及時掌握和協(xié)調解決運作中的新情況新問題，做到按時結算、嚴格執(zhí)行備用金、資金領取審批制度，四是要加強對中介代理組織和代理人員的管理和考核，建立長效的備案制度、工資激勵和約束機制。加強對村級報賬員的管理，建立村級報帳員準入制度，落實有關報酬待遇，村級報賬員的調整由村提出報鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批。四是強化其他組織監(jiān)督。實行村財審計制度，并及時公布審計結果；實行日常監(jiān)督檢查制度，農經、財政、審計、紀委等部門要加強溝通聯(lián)系，形成聯(lián)動機制，加強對農村“三資”管理情況的日常檢查，及時發(fā)現(xiàn)糾正問題，如果問題具有普遍性或屬于新問題新情況，要開展有針對性的專項整治，達到標本兼治的效果。五是要加強審計資源整合，探索分類審計的形式和途徑。可以采取政府購買服務等方式，委托或招投標選定有資質的社會審計中介機構實施審計和專項審計調查。

3.4 規(guī)范集體資產資源管理

加強用于生產經營和管理的固定資產提取折舊工作。村集體自購、建、銷的固定資產要按規(guī)定程序進行核算和管理。村級工程建設驗收通過后，及時進行結轉固定資產等賬務處理，錄入“三資”監(jiān)管平臺。村集體經濟組織通過農村集體建設用地使用權或指標流轉取得的收益，主要用于基礎設施和公益設施建設、該集體經濟組織成員的社會保障和發(fā)展生產等。

原由村集體名義投資興辦的企業(yè)，應以村股份經濟合作社名義作投資人名稱變更登記，規(guī)范股改后的資產更名、合同主體變更登記等工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要督促村集體經濟組織強化資產清查制度、資產臺帳制度、資產承包租賃出讓制度、資產經營制度、資源登記簿制度、公開協(xié)商和招標投標制度、資源承包及租賃合同管理制度、集體建設用地收益專項管理制度的執(zhí)行規(guī)范，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村集體“三資”監(jiān)管機構備案。

3.5 提高財會人員素質，強化隊伍建設

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經員方面，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應合理利用原來的專業(yè)人員，配足配強鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經員，實行定崗定編，無特殊情況不輕易轉崗，保證工作的連續(xù)性；在村級財務中介代理的聘任上，應遵循“公開招聘、統(tǒng)一培訓、嚴格考核、擇優(yōu)錄用”的原則，確保高素質的專業(yè)才人進入代理隊伍。

在村報賬員方面，在委任或聘任時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應把好審核關，確保作風正派、認真負責并具有較高財會素質的人員進入報賬員隊伍，同時要避免頻繁更換報賬員，盡量減少“一任村長一任報賬員”現(xiàn)象；加強對報賬員的業(yè)務培訓，完善考核機制，充分調動其工作積極性。

3.6 建立交易平臺，規(guī)范農村集體資產資源交易

盡快使農村集體資產資源監(jiān)管系統(tǒng)進入正式運行，建立完整、明晰的臺賬。對資產資源的權屬界定、出租和出售、數(shù)量增減等情況，應及時記錄歸檔，實行動態(tài)管理和實時監(jiān)控。出臺泰順縣農村集體資產資源交易管理辦法，明確村集體資產資源承包、租賃、出讓和轉讓的運作規(guī)程。建立農村集體資產資源交易平臺，規(guī)范和加強交易管理，防范暗箱操作和權錢交易，確保農村集體資產資源正常交易。