張靜，蔣洪強*，周佳

（環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院國家環(huán)境規(guī)劃與政策模擬重點實驗室，北京 100012）

基于排污許可的環(huán)境標準制度改革完善研究

張靜，蔣洪強*，周佳

（環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院國家環(huán)境規(guī)劃與政策模擬重點實驗室，北京 100012）

排污許可制度是固定點源環(huán)境管理的基礎(chǔ)核心制度，政府以排污許可證為載體，對固定污染源的污染物排放限值、排污行為等進行許可，以排放標準的要求作為基本依據(jù)，并以環(huán)境質(zhì)量標準為依據(jù)，對非達標區(qū)實施更為嚴格的排污許可限制。然而，現(xiàn)有的部分行業(yè)排放標準由于制定時間較早、科學(xué)技術(shù)支撐方法不足、與環(huán)境質(zhì)量改善難以掛鉤等問題，難以滿足新排污許可證制度改革要求。本文在研究現(xiàn)行環(huán)境標準體系對排污許可制度的支撐作用與相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，研究了基于排污許可制的排放標準存在的主要問題，并以健全排污許可制度的環(huán)境標準支撐為目的，提出了現(xiàn)行環(huán)境標準體系的完善和修訂建議。

排放標準；排污許可；最佳可行技術(shù)

引言

排污許可制度是發(fā)達國家普遍實行并證明行之有效的環(huán)境管理制度，也是環(huán)境質(zhì)量改善的基礎(chǔ)核心制度。我國從20世紀80年代中期對排污許可這一基本的環(huán)境管理制度開始進行有益的探索[1]。為加快構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源環(huán)境管理制度，2016年底我國出臺的《控制污染物排放許可制實施方案》，對完善控制污染物排放許可制度、實施企事業(yè)單位排污許可證管理做出總體部署和系統(tǒng)安排。新的排污許可證實施方案對銜接總量控制制度、環(huán)境影響評價制度、環(huán)境保護稅等制度做了要求，但一些細節(jié)問題有待進一步明晰，與各項環(huán)境管理制度協(xié)調(diào)融合有待進一步完善，對與污染源達標排放、環(huán)境標準等的關(guān)系及如何銜接沒有明確說明[2,3]。本文將研究現(xiàn)行環(huán)境標準體系對排污許可制度的支撐作用與相關(guān)關(guān)系，基于排污許可的排放標準存在的問題，以健全排污許可制度的環(huán)境標準支撐為目的，提出現(xiàn)行標準體系的完善和修訂建議。

1 排污許可制度和環(huán)境標準制度的銜接關(guān)系

環(huán)境標準是國家環(huán)保法律法規(guī)體系的重要組成部分，從1973年發(fā)布第一項國家環(huán)境保護標準《工業(yè)“三廢”排放試行標準》（GBJ 4-73）開始，我國已經(jīng)建立了國家環(huán)境質(zhì)量標準、國家污染物排放（控制）標準、國家環(huán)境監(jiān)測規(guī)范、國家環(huán)境管理規(guī)范類標準、國家環(huán)境基礎(chǔ)類標準五類環(huán)保標準體系[4]。環(huán)境標準的制定和實施對規(guī)范環(huán)境管理、減少污染物排放、改善環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。

環(huán)境標準與排污許可制緊密相關(guān)，兩者最終目標一致，均為改善環(huán)境質(zhì)量。環(huán)境標準是依法制定實施的規(guī)范性文件，排污許可制度是固定污染源環(huán)境管理的核心制度，是排污單位守法、執(zhí)法單位執(zhí)法、社會監(jiān)督護法的基本依據(jù)。環(huán)境標準是排污許可證確定許可限值的依據(jù)，排污許可證是保證環(huán)境標準有效實施的載體。環(huán)境標準和排污許可制度最直接關(guān)聯(lián)，主要體現(xiàn)在企事業(yè)單位的污染物許可排放濃度限值、許可排放量的確定以及排污單位的自行監(jiān)測、實際排放量的核算等，要以現(xiàn)有的行業(yè)污染物排放標準為基本依據(jù)。同時，企事業(yè)單位污染物許可排放量還要根據(jù)環(huán)境質(zhì)量達標的要求進行調(diào)控。因此，環(huán)境標準應(yīng)隨著污染治理技術(shù)更新和排污許可制度發(fā)展而不斷完善。

根據(jù)歐美的經(jīng)驗，“最佳可行技術(shù)”是排污許可制度不可或缺的組成要件，我國也才剛剛開始制定最佳可行技術(shù)，2017年6月起開始實施的《火電廠污染防治可行技術(shù)指南》即作為我國一項國家環(huán)保標準[5]。污染控制技術(shù)的發(fā)展是污染物排放標準修訂的主要依據(jù)，最佳可行技術(shù)是制定先進的排放限值的科學(xué)基礎(chǔ)[6]。

我國已經(jīng)建立了固定源排放標準體系，該體系覆蓋了主要行業(yè)，這是實施排污許可制度的基礎(chǔ)[7,8]。根據(jù)《控制污染物排放許可制實施方案》以及各行業(yè)申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范等政策文件，政府對所有固定源排污限值的許可，以排放標準作為基本依據(jù)?，F(xiàn)行的排污許可制度對環(huán)境標準提出了如下銜接要求：

（1）行業(yè)的發(fā)證范圍根據(jù)相應(yīng)的排放標準確定，且排放標準作為核發(fā)機關(guān)依法合理確定排放污染物種類、濃度及實際排放量的主要依據(jù)之一。

（2）排污許可證載明的主要污染物類型以相應(yīng)排放標準中確定的污染因子為準，申請的排放濃度符合國家或地方規(guī)定的相關(guān)標準和要求，排放量符合排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范的要求。執(zhí)行特別排放限值的地區(qū)或有地方排放標準的，按照從嚴原則確定。

（3）環(huán)境質(zhì)量不達標地區(qū)，要通過提高排放標準或加嚴許可排放量等措施，對企事業(yè)單位實施更為嚴格的污染物排放總量控制，推動改善環(huán)境質(zhì)量。對重污染天氣應(yīng)急預(yù)警期間日排放量以及重點區(qū)域冬防階段月排放量有明確規(guī)定的，還應(yīng)計算特殊時段許可排放量。

（4）有環(huán)境影響評價批復(fù)的新增污染源依據(jù)環(huán)境影響評價文件及批復(fù)確定許可排放量。環(huán)境影響評價文件及批復(fù)中無排放總量要求或排放總量要求低于按照排放標準（含特別排放限值）確定的許可排放量的，按照執(zhí)行的排放標準（含特別排放限值）要求為依據(jù)，采用相應(yīng)技術(shù)規(guī)范中的方法確定許可排放量。地方有更嚴格的環(huán)境管理要求的，按照地方要求核定。

（5）國家或地方實施新污染物排放標準的，核發(fā)機關(guān)應(yīng)主動通知排污單位進行變更，排污單位在接到通知后二十日內(nèi)申請變更。

（6）行業(yè)技術(shù)規(guī)范尚未做出規(guī)定，且排放工業(yè)廢氣和有毒有害大氣污染物，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國家和地方排放標準的，要參照相關(guān)技術(shù)規(guī)范自行填報。

2 發(fā)達國家排污許可與環(huán)境標準銜接的經(jīng)驗做法

歐美發(fā)達國家的環(huán)境標準與排污許可制度緊密聯(lián)系在一起，特別是其成熟完善的環(huán)境標準制定的技術(shù)經(jīng)濟評估方法，對我國基于排污許可的環(huán)境標準制度的改革和完善具有重要借鑒意義[9,10]。

2.1 許可排放濃度限值基于排放標準，排放標準的制定基于最佳污染控制技術(shù)

歐美發(fā)達國家環(huán)境標準與排污許可制度相輔相成[9]。國家層面的大氣污染物排放標準主要是依據(jù)污染控制技術(shù)制定的，如美國的最佳可行控制技術(shù)（MACT）排放標準、歐盟的最佳可行技術(shù)（BAT）排放標準[11]。歐美的“最佳可行技術(shù)”來源于行業(yè)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和證明（如達到全行業(yè)前5%的工藝路線），排污許可證是獲取完整、可靠行業(yè)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)；基于行業(yè)的數(shù)據(jù)及“最佳可行技術(shù)”的實踐，政府再制定出基于技術(shù)的排放標準[5]。對于美國的許可證制度，固定源達到污染物排放標準是直接行動目標[11]。美國國會1990年修訂《清潔空氣法》（Clean Air Act）時，借鑒水污染物排放許可證的經(jīng)驗，增設(shè)了第五章——“許可證”（Permit），強化了關(guān)于大氣污染物排放許可制度的規(guī)定[12]。主要是為以排放基數(shù)為基礎(chǔ)的排放標準服務(wù)的，目的是保證污染源在限期內(nèi)達到排放標準。美國的固定源排放標準主要基于最佳污染控制技術(shù)制定，包括對污染物排放量、排放濃度、排放速率等的要求，對特殊運行狀態(tài)（如開停機、故障等）的排放要求。此外，基于全過程控制的原則，對原料、生產(chǎn)、處置等環(huán)節(jié)也有相應(yīng)的要求。運行許可證除包含排放標準外，還包含排放量限值、遵守方案、實施時間表、進度報告、年度遵守保證書及檢測、記錄、報告要求等。

2.2 排放許可證與環(huán)境質(zhì)量標準高度相關(guān)，非達標區(qū)執(zhí)行更嚴格的排放限值

美國《清潔空氣法》的制度體系，是以固定源、移動源排放標準為核心的污染源排放管理，以環(huán)境空氣質(zhì)量標準及其州實施計劃為核心的環(huán)境質(zhì)量管理，兩者雙管齊下、并行不悖的管理思路，最終通過許可證制度加以整合，明確企業(yè)最終需要執(zhí)行的控制要求。國家或州的排放標準只是這一系列排放要求中相對寬松的規(guī)定，相當(dāng)于“入門要求”。在局部區(qū)域，僅執(zhí)行排放標準不能達到管理要求或者環(huán)境改善需求，需要通過確定執(zhí)行更嚴格的排放限值和技術(shù)性能來實現(xiàn)[13]。州實施計劃的核心工作，是根據(jù)排放清單和空氣質(zhì)量模型決定是否違反了空氣質(zhì)量標準，如果數(shù)據(jù)顯示超標，則必須對現(xiàn)有污染源進行必要的控制，以保證排放不會造成環(huán)境超標?！肚鍧嵖諝夥ā芬?guī)定，州實施計劃的首要內(nèi)容應(yīng)包括可實施的排放限制和其他控制措施、技術(shù)和方法（包括經(jīng)濟手段），以及為達標所必須遵守的期限和時間表。對照前述排放標準制定原理，這相當(dāng)于依據(jù)環(huán)境容納能力制定的地方排放標準，雖然可能不是標準的形式[12,13]。

美國EPA將全國劃分為空氣質(zhì)量達標地區(qū)和未達標地區(qū)，劃分依據(jù)是大氣中6種標準污染物（O3、SO2、NO2、CO、PM10、Pb）的濃度，任一種濃度超過空氣質(zhì)量標準規(guī)定的達標濃度，則為未達標地區(qū)，否則為達標地區(qū)。未達標地區(qū)新建或改建的重大固定污染源需取得“新污染源審查”（new source review，NSR）許可證。NSR許可證要求申請企業(yè)找到未達標污染物的“排污空間”，即我國所稱的總量指標替代，并使用排放控制水平最高且不計成本的最低排放率技術(shù)（LAER），以加快未達標地區(qū)空氣質(zhì)量好轉(zhuǎn)進程。所有主要污染源及部分非主要污染源、需取得建設(shè)許可證或酸雨物質(zhì)排放許可證的污染源都需具備運行許可證。受控污染物為6種標準污染物、6種溫室氣體及189種有害污染物（能對人體健康及環(huán)境產(chǎn)生嚴重影響的氣體物質(zhì)HAP）。

3 基于排污許可制度的環(huán)境標準存在的問題

由于我國環(huán)境標準制定在技術(shù)支撐方面還不足，存在部分標準滯后、制定不科學(xué)、對應(yīng)監(jiān)測監(jiān)管體系的不完善、管理機制不匹配等問題，如何基于環(huán)境質(zhì)量對排放限值進行核定尚未建立，這些對排污許可制度的實施帶來一定困難。

3.1 排放標準制定缺乏有效技術(shù)支撐，基于環(huán)境質(zhì)量的排放標準還未建立

我國環(huán)境標準主要是按照污染控制技術(shù)評估思路制定的[11]，主要基于樣本調(diào)查，缺少系統(tǒng)、規(guī)范的制定程序與方法[14]。在制定排放標準過程中，考慮了污染治理技術(shù)的可達性，但由于抽樣調(diào)查率不高，標準值的選取與最佳可行技術(shù)之間并無直接關(guān)聯(lián)，缺失從最佳可行技術(shù)推導(dǎo)排放標準的環(huán)節(jié)。同時，排放標準的制定考慮了技術(shù)可達性與經(jīng)濟可行性，但并未確定經(jīng)濟可行性應(yīng)該達到怎樣程度的排放標準是可接受的。這導(dǎo)致了國內(nèi)現(xiàn)在采用的最佳可行技術(shù)無法細分，考慮的僅是綜合成本。此外，現(xiàn)有的排放標準與區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量標準沒有有效銜接。雖然我國對部分重點區(qū)域重點行業(yè)執(zhí)行特殊排放限值，但并未覆蓋到全國各地，從長遠和國際經(jīng)驗來看，需要建立以環(huán)境質(zhì)量為核心的排污許可排放標準體系[15]。除常規(guī)污染物外，有些項目還排放苯系物、多環(huán)芳烴（PAHs）、重金屬等對人體健康存在風(fēng)險的特征污染物[16]，這些特征污染物的種類多，環(huán)境質(zhì)量標準不健全，故在標準制定中要更加關(guān)注。

目前，我國應(yīng)用較多的污染物排放標準仍為20世紀90年代制定，部分標準20余年未進行過修訂。也存在部分行業(yè)標準缺失現(xiàn)象，致使行業(yè)間核算基準不統(tǒng)一，很難全面、公平、有針對性地管理企業(yè)排污，也無法促使企業(yè)提高污染物排放的管理水平[16]。重點行業(yè)主要污染節(jié)點、特征因子、作用機理以及相應(yīng)的控制技術(shù)路線不清，重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和科研成果的信息共享程度不夠，“定標準需要數(shù)據(jù)、調(diào)查數(shù)據(jù)需要依據(jù)標準”的矛盾始終存在，影響排放標準制修訂質(zhì)量[4]。

3.2 排放標準與相關(guān)環(huán)境管理制度不匹配，排污許可監(jiān)管難以到位

排放標準具有強制執(zhí)行的法律效力，是排污許可證對受控產(chǎn)排污單元的核心限制要求[17]。但目前普遍存在違反排放標準的“超標”現(xiàn)象，存在考核指標不能覆蓋標準要求的全部污染物、未按照排放標準提出的監(jiān)測規(guī)定進行監(jiān)測、監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量差等問題[14]。一是固定源的“連續(xù)穩(wěn)定達標”情況并不樂觀。不重視無組織排放控制以及污染設(shè)施的運行管理規(guī)定，政府難以通過執(zhí)法行動威懾固定源所有者認真遵守相關(guān)污染物排放標準，這正需要通過排污許可證來完善標準制度。二是與環(huán)境標準相關(guān)的環(huán)境管理制度包括環(huán)境影響評價、總量控制，迄今為止這些制度之間的關(guān)系尚未得到明確。環(huán)境管理過于依賴國家標準“一刀切”規(guī)定，不能因地制宜細化與落實，造成區(qū)域、行業(yè)的不公平現(xiàn)象，有的地方甚至出現(xiàn)了“合規(guī)性傷害”問題[4]。三是排放標準缺乏給予特殊情況下的豁免機制和彈性規(guī)定。對國計民生影響重大的電力行業(yè)而言，其排放的常規(guī)污染物應(yīng)當(dāng)在特殊條件下給予特殊的要求，這也是世界通行做法[18]。

3.3 排放標準對應(yīng)的監(jiān)測標準不完善，排污許可監(jiān)測難以落地

近日，環(huán)境保護部印發(fā)了《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南 總則》（以下簡稱“總則”）、《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南 火力發(fā)電及鍋爐》《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南造紙工業(yè)》三項環(huán)境保護標準，對排污單位自行監(jiān)測活動提出技術(shù)指導(dǎo)。隨著需要監(jiān)控的環(huán)境污染因子不斷增多，環(huán)境監(jiān)測方法標準的數(shù)量和技術(shù)水平距離實際需求尚存在一定差距[4]。我國排放標準缺少對應(yīng)于限值的平均取值時間的規(guī)定[14]，對排污許可證的實際執(zhí)行監(jiān)測體系需要加以完善。如何對排放濃度限值設(shè)定不同的時間尺度，時間越長，監(jiān)測的要求越高，是許可證的監(jiān)測中容易出現(xiàn)的現(xiàn)實落地問題。

4 基于排污許可制的環(huán)境標準改革完善建議

環(huán)境標準是排污許可制度的基本依據(jù)，通過實施排污許可制度，反過來又會促進環(huán)境標準或者是基于技術(shù)的排放標準的完善[1,19,20]。

4.1 分級建立最佳可行技術(shù)的排放標準體系，作為排污許可的重要技術(shù)基礎(chǔ)

以最佳可行技術(shù)作為排放標準以及排污許可的重要技術(shù)基礎(chǔ)。排放標準的制定應(yīng)當(dāng)以最佳可行技術(shù)為核心技術(shù)依據(jù)，以行業(yè)內(nèi)公平、經(jīng)濟上可行、推動技術(shù)進步為基本原則，針對各行業(yè)的不同設(shè)施、工藝、規(guī)模制定排放標準限值。建議盡快出臺不同行業(yè)的污染治理最佳可行技術(shù)指南，建立設(shè)施名錄，針對不同行業(yè)的各類設(shè)施的生產(chǎn)工藝與產(chǎn)污環(huán)節(jié)，分析排放污染物種類、排放水平和環(huán)境影響。提出最佳可行的推薦技術(shù)或技術(shù)組合，并據(jù)此規(guī)定不同設(shè)施、不同規(guī)模下的排放標準和工藝技術(shù)運行標準。綜合考慮現(xiàn)有技術(shù)的排放控制水平、經(jīng)濟成本以及運行管理要求等因素，分級開展成本—效益分析，在不同的經(jīng)濟可行性層面建立包括最佳實用控制技術(shù)標準、最佳控制技術(shù)標準和最嚴格控制技術(shù)標準在內(nèi)的最佳可行技術(shù)分級體系。

4.2 構(gòu)建基于環(huán)境質(zhì)量的排放標準體系，嚴格不達標區(qū)域的排污許可

排污許可限值要最終基于環(huán)境質(zhì)量標準，確定排污許可的排放達標“底線”，如果一個地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量不能達標，則該地區(qū)在發(fā)放排污許可時，應(yīng)當(dāng)針對影響環(huán)境質(zhì)量達標的污染物，提出比排放標準更嚴格的排放量控制要求，同時要基于環(huán)境質(zhì)量對排放標準進行核定和完善。針對環(huán)境容量不足或某項污染物環(huán)境質(zhì)量不達標地區(qū)的污染源，建議許可排放濃度限值按照最嚴格的控制技術(shù)標準核定許可限值和要求，如京津冀空氣重污染區(qū)域所在控制單元。要大力推進地方環(huán)保標準的制定實施，構(gòu)建基于環(huán)境容量與環(huán)境健康的排放標準體系。考慮環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀，分區(qū)、分類執(zhí)行不同排放標準。針對一般地區(qū)的固定污染源，建議許可排放濃度限值的核定考慮兼顧經(jīng)濟和環(huán)境效益的控制技術(shù)，即最佳實用控制技術(shù)標準；針對新建項目或重點行業(yè)須特別管控的污染物指標，許可排放濃度限值按照最佳可行控制技術(shù)標準進行核定，即首要考慮環(huán)境效益，兼顧經(jīng)濟可行性。

4.3 完善與排放標準匹配的監(jiān)測監(jiān)管技術(shù)，使排污許可監(jiān)管充分落地

與排放標準相匹配的環(huán)境監(jiān)測方案，只提供監(jiān)測技術(shù)規(guī)范是不夠的，還應(yīng)包括監(jiān)測頻率、監(jiān)測時間、生產(chǎn)和污染處理設(shè)施非正常運行時數(shù)據(jù)處理、排污單位守法記錄的使用等。關(guān)于管控要求，對于大氣排放標準中有組織排放要針對工藝和排放源細化要求；對無組織排放量較大的行業(yè)，增加無組織控制的措施要求。明確正常工況下污染物達標排放判定有關(guān)問題，提高標準的科學(xué)性，同步規(guī)范環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法。要區(qū)別對待超標排放如實報告和虛假報告等行為。完善基于排污許可的排放標準相關(guān)配套制度，監(jiān)測監(jiān)管保障能力的建設(shè)應(yīng)與許可制度改革同時推進。

4.4 建立最佳可行技術(shù)更新機制，盡快形成排放標準制定“技術(shù)儲備庫”

對不同排放標準的污染因子，要區(qū)分常規(guī)污染物（影響環(huán)境質(zhì)量標準的污染物，如大氣SO2、NOx、VOCs、顆粒物）和有毒有害特征污染物，從不同控制目標的角度，提出排放限值要求。針對不同的區(qū)域，制定符合改善環(huán)境質(zhì)量要求的排放標準，建議逐步強化對環(huán)境質(zhì)量影響大的污染因子的控制，避免出現(xiàn)“一刀切”的情況。加快編制出臺大氣有毒有害污染物名錄。隨著行業(yè)的技術(shù)發(fā)展和污染防治工藝的進步，最佳可行技術(shù)應(yīng)當(dāng)處在不斷的動態(tài)更新中，最佳可行技術(shù)指南也應(yīng)當(dāng)定期編制與更新。構(gòu)建完善的最佳可行技術(shù)指南更新機制，隨著技術(shù)工藝的進步和控制管理水平的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)以基于最佳可行技術(shù)排放水平的不斷更新來推動建立科學(xué)、可行的排放標準和技術(shù)標準。解決部分行業(yè)標準過舊、參照標準限值寬松、準入門檻低、針對性不強等問題，結(jié)合排污許可制度的實施，盡快形成標準制定“技術(shù)儲備庫”。

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Reform Strategies of Environmental Standards System Based on Permits

ZHANG Jing, JIANG Hongqiang*, ZHOU Jia
( State Environmental Protection Key Laboratory of Environmental Planning and Policy Simulation,Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012 )

The permit of pollutant discharged is an important carrier and the main thread running through environmental surveillance system of the stationary sources. The governments permit to stationary sources using the requirements of the emission standards as a baseline. And based on environmental quality standards, non-compliance area implement more stringent control of pollutant emissions. However, the emission standards in partial industry are laid down earlier, lack of support methods for science and technology, and hard to hook on the environmental quality, which can’t keep up with the requirements of the permit reform. Based on the study of the relationship between the environmental standard system and the permit system, the problems in the emission standards are found out, reform strategies and revised recommendations of environmental standards system based on permits of pollutant discharged are put forward in the end.

emission standards; permit of pollutant discharged; best available control technology

X-652

1674-6252（2017）06-0030-05

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.06.030

國家重點研發(fā)計劃大氣污染成因與控制技術(shù)研究專項（項目編號：2016YFC0208400）。

張靜（1986—），女，博士，助理研究員，研究方向為環(huán)境規(guī)劃與政策模擬。

*責(zé)任作者： 蔣洪強（1975—），男，博士，研究員，研究方向為環(huán)境規(guī)劃與政策模擬，E-mail: jianghq@caep.org.cn。