郭鐵成

(中國科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100038)

近年來國外創(chuàng)新治理實(shí)踐及啟示

郭鐵成

(中國科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100038)

隨著創(chuàng)新范式從三螺旋向四螺旋的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的縱向管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，以橫向運(yùn)作為核心的創(chuàng)新治理應(yīng)運(yùn)而生。創(chuàng)新治理與創(chuàng)新管理不同，其三個(gè)特征是公共目標(biāo)、多元主體和契約關(guān)系，其思想?yún)^(qū)別于西方傳統(tǒng)的自由主義思想，其政策任務(wù)是尋找公共目標(biāo)與私人目標(biāo)的結(jié)合點(diǎn)。從近年的國際實(shí)踐看，創(chuàng)新治理主要包括五種模式：戰(zhàn)略協(xié)商、綜合創(chuàng)新、公私合作、政策組合、社會(huì)評(píng)估。這些創(chuàng)新治理模式對(duì)中國的科技體制改革具有借鑒意義。

創(chuàng)新治理；創(chuàng)新范式；科技體制改革

自2008年國際金融危機(jī)以來，國際上出現(xiàn)了創(chuàng)新治理的潮流。什么是創(chuàng)新治理，創(chuàng)新治理興起的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是什么，創(chuàng)新治理的基本模式是什么等問題，都是政策界和學(xué)術(shù)界非常關(guān)心的，需要認(rèn)真研究，以便對(duì)我國實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略提供一些借鑒。

1 創(chuàng)新治理的本質(zhì)和特征

治理一詞原指統(tǒng)治、管理，但自19世紀(jì)80年代以后，治理一詞逐漸有了新的時(shí)代內(nèi)容。國際組織和學(xué)術(shù)界對(duì)治理一詞下過很多定義，各有不同；但絕大多數(shù)的定義有一點(diǎn)是相同的，就是治理專指不同組織之間的協(xié)調(diào)機(jī)制或體制，而不包括組織內(nèi)部的管理。

1.1 創(chuàng)新治理與創(chuàng)新管理

國家創(chuàng)新治理，簡稱創(chuàng)新治理，就是政府為了實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，與學(xué)術(shù)界、企業(yè)界、民間社會(huì)等多元利益主體，平等參與、交互作用、共同創(chuàng)新的契約管理過程。創(chuàng)新治理的實(shí)質(zhì)，是公私合作或政府與社會(huì)合作，以最大限度實(shí)現(xiàn)公共創(chuàng)新目標(biāo)。

創(chuàng)新治理有三個(gè)基本特征。一是公共目標(biāo)。創(chuàng)新治理必須具有公共目標(biāo)，沒有公共目標(biāo)的治理可以稱為公司或企業(yè)治理，不能稱為國家創(chuàng)新治理。二是多元主體。創(chuàng)新治理的主體是多元的，既包括中央、地方、部門等政府主體，也包括企業(yè)、大學(xué)和科研單位，還包括社會(huì)組織等眾多非政府組織，甚至包括自然人。三是契約關(guān)系。主體之間在法律上是平等的契約關(guān)系，不是上下級(jí)隸屬關(guān)系。作為平等主體的自然人、法人和其他組織、機(jī)構(gòu)之間，以橫向的民事協(xié)議為基礎(chǔ)，履行協(xié)議的權(quán)利和義務(wù)，相互制約，相互配合。

明確了創(chuàng)新治理的本質(zhì)和特征，就可以把創(chuàng)新治理與創(chuàng)新管理區(qū)分開來。創(chuàng)新管理是科層結(jié)構(gòu)，以職能分工和工作層級(jí)為基礎(chǔ)，其特點(diǎn)是垂直、單向運(yùn)作，一般適用于主體內(nèi)部的規(guī)制和協(xié)調(diào)；而創(chuàng)新治理是交互結(jié)構(gòu)，以當(dāng)事人之間民事協(xié)議為基礎(chǔ)，其特點(diǎn)是水平、交互運(yùn)作，主要適用于不同主體之間的規(guī)制和協(xié)調(diào)。簡單地說，創(chuàng)新管理是縱向行政結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新治理是橫向契約結(jié)構(gòu)。

1.2 創(chuàng)新治理與自由主義

創(chuàng)新治理的思想與西方傳統(tǒng)的自由主義思想有很大的不同。創(chuàng)新治理強(qiáng)調(diào)的是公共部門與私人部門的合作，而傳統(tǒng)自由主義則始終把公共部門與私人部門分開，主張二者各司其職，互不干涉。

自由主義是西方思想的支柱之一。自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展的第一個(gè)階段是古典自由主義，或放任的自由主義。代表人物為亞當(dāng)·斯密、約翰·穆勒等。古典自由主義認(rèn)為，在私人目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程中，就能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)最佳社會(huì)目標(biāo)；因此政府除了維護(hù)秩序和安全，不要干涉?zhèn)€人和經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)。

自主由主義發(fā)展的第二階段，是國家干預(yù)的自由主義，或新政自由主義。在20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)中，企業(yè)投資和私人消費(fèi)全面萎縮，通貨膨脹加劇，有效需求不足，自由放任的市場無力回天。如果要保持經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，國家必須干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活。凱恩斯主義由此應(yīng)運(yùn)而生，以凱恩斯主義為核心的“羅斯福新政”，把政策的重點(diǎn)放在擴(kuò)大政府支出等干預(yù)手段上。

自由主義發(fā)展的第三個(gè)階段，是新古典自由主義，或新自由主義。在凱恩斯主義實(shí)行了40年以后，從20世紀(jì)70年代開始，資本主義世界進(jìn)入了高通脹、高失業(yè)、低增長的“滯脹”時(shí)代。經(jīng)濟(jì)停滯與政府機(jī)構(gòu)擴(kuò)張、公共開支增加、企業(yè)稅賦加重同時(shí)出現(xiàn)，因此反對(duì)國家干預(yù)成為主流意見，而且在理論上更加系統(tǒng)化、徹底化，這就是新自由主義。其學(xué)術(shù)代表是哈耶克、弗里德曼等，其政策代表是里根政府和撒切爾政府。

近年來興起的國家治理以及創(chuàng)新治理思潮，不再把公共部門與私人部門對(duì)立起來，用市場來否定政府，或用政府來代替市場，而是將二者統(tǒng)一起來，主張發(fā)揮市場的基礎(chǔ)作用，同時(shí)發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。因此，創(chuàng)新治理的政策任務(wù)是尋找公共目標(biāo)與私人目標(biāo)的結(jié)合點(diǎn)，是兩個(gè)以上的意思重合；公共目標(biāo)依托企業(yè)等私人目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，企業(yè)等私人目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要體現(xiàn)公共目標(biāo)。

2 創(chuàng)新治理與四螺旋創(chuàng)新范式

創(chuàng)新治理的興起與國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)有關(guān)，也與19世紀(jì)西方政府的“有效改革”有關(guān)，但根本原因是創(chuàng)新范式的革命性轉(zhuǎn)變。以數(shù)字化為核心的新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命，正在提供萬物互聯(lián)的技術(shù)，從而把包括政府在內(nèi)的各利益主體聯(lián)在一起，創(chuàng)新范式也從三螺旋轉(zhuǎn)變?yōu)樗穆菪?/p>

所謂創(chuàng)新三螺旋范式，是指大學(xué)、企業(yè)、政府三方在創(chuàng)新中分工合作、相互作用的關(guān)系模式。這是工業(yè)時(shí)代典型的創(chuàng)新范式。創(chuàng)新的四螺旋范式則是在三螺旋之外，引入第四螺旋——民間社會(huì)。阿恩基爾(Arnkil)等歐洲學(xué)者在2010年曾對(duì)四螺旋概念加以分析。

民間社會(huì)包括非常多的主體，既有公民個(gè)人，也有多種類型的經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織。公民個(gè)人包括社會(huì)的全體成員，可能是消費(fèi)者、企業(yè)家，也可能是學(xué)者、公務(wù)員，或其他人員。因此，第四螺旋同其他三個(gè)螺旋不同，它不是引入少數(shù)主體，而是引入一種社會(huì)全員參與的機(jī)制，使創(chuàng)新變成了無邊界的活動(dòng)。因此，四螺旋創(chuàng)新在歐美也被稱為開式創(chuàng)新(我國一般翻譯為“開放創(chuàng)新”)。

歐盟《開放創(chuàng)新2.0年鑒2014》，把四螺旋創(chuàng)新范式的特點(diǎn)概括為“一體化合作、共同創(chuàng)造價(jià)值、建設(shè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)、推出指數(shù)級(jí)增長技術(shù)及極速采納[1]”。這四個(gè)特點(diǎn)可以簡單表述為：一體化合作、共同創(chuàng)造價(jià)值、快速采納產(chǎn)品、創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。

2.1 一體化合作

一體化合作包括兩個(gè)方面，即研發(fā)一體化合作和要素一體化合作。研發(fā)一體化合作是指基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、開發(fā)研究既相對(duì)獨(dú)立，又融為一體，平行與市場聯(lián)接。在三螺旋范式下，它們是分離的，創(chuàng)新從基礎(chǔ)研究開始，經(jīng)過應(yīng)用研究，最后再進(jìn)行開發(fā)研究、進(jìn)入市場；或者根據(jù)市場需要首先進(jìn)行開發(fā)研究，然后上溯到應(yīng)用研究，再上溯到基礎(chǔ)研究。而在四螺旋的范式下，基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、開發(fā)研究融為一體，雖然其上下游的關(guān)系依然存在，但同時(shí)也平行直接面向市場。例如，英國布萊克福德分析公司的阿蘭·黑文斯教授，在計(jì)算銀河系星球的年齡時(shí)，破解了巨大數(shù)據(jù)集壓縮的難題。這項(xiàng)基礎(chǔ)研究成果沒有經(jīng)過應(yīng)用研究、開發(fā)研究的線性轉(zhuǎn)移模式，而是直接實(shí)現(xiàn)商業(yè)化，用于提高核磁共振數(shù)據(jù)運(yùn)算的速度[2]。

要素一體化合作是指研發(fā)要素與非研發(fā)要素功能獨(dú)立，但卻在時(shí)間與空間上聯(lián)為一體，交互作用，甚至在功能上是同一個(gè)主體。在三螺旋范式下，研發(fā)要素與生產(chǎn)、應(yīng)用等非研發(fā)要素是分離的，研發(fā)完成以后，再產(chǎn)業(yè)化、市場化，廣大生產(chǎn)者、使用者位于創(chuàng)新之外。而在四螺旋范式下，信息通信技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)使人們能夠在全球范圍內(nèi)零距離聚合創(chuàng)意，同址設(shè)計(jì)、研發(fā)、投入，直至虛擬成型和3D打印定型，分布式生產(chǎn)，甚至消費(fèi)者自行下載文件、自行3D打印產(chǎn)品。這就使得工業(yè)時(shí)代位于創(chuàng)新之外的非研發(fā)要素與研發(fā)要素相互融合，共同構(gòu)成創(chuàng)新共同體。例如，創(chuàng)新眾籌網(wǎng)站為創(chuàng)意、設(shè)計(jì)、研發(fā)和創(chuàng)業(yè)籌集資金，創(chuàng)新眾包網(wǎng)站分布式完成應(yīng)用程序開發(fā)，就是研發(fā)、投資、制造、使用等創(chuàng)新要素一體化的例證。

2.2 共同創(chuàng)造價(jià)值

共同創(chuàng)造價(jià)值是指創(chuàng)新價(jià)值的形成是增贏過程，無論是研究者還是生產(chǎn)者、投資者、消費(fèi)者，每增加一個(gè)創(chuàng)新者，都會(huì)使所有創(chuàng)新主體邊際收益增加，總價(jià)值也增加。

在三螺旋范式下，創(chuàng)新活動(dòng)中物質(zhì)性投入相對(duì)較多，而物質(zhì)性投入是不變資本，因而創(chuàng)新的價(jià)值比較固定。在這種情況下，如果更多的人進(jìn)入創(chuàng)新過程，不變資本被稀釋，每個(gè)主體的邊際收益遞減。而在四螺旋范式下，創(chuàng)新活動(dòng)中人才、知識(shí)、技術(shù)等無形投入較多，物質(zhì)性投入相對(duì)較少；而人才、知識(shí)、技術(shù)等要素是可變資本，具有生長性，因而創(chuàng)新的價(jià)值是動(dòng)態(tài)的。在這種情況下，如果更多的創(chuàng)新者進(jìn)入，意味著可變資本的增加，對(duì)物質(zhì)性投入產(chǎn)生放大效應(yīng)，創(chuàng)新總價(jià)值會(huì)出現(xiàn)乘數(shù)化增加，每個(gè)創(chuàng)新主體的邊際收益遞增。價(jià)值增贏還來自“美第奇效應(yīng)”，即交互帶來的創(chuàng)新指數(shù)化增長。隨著通信節(jié)點(diǎn)數(shù)量的增加，不同產(chǎn)業(yè)、不同領(lǐng)域的理念和創(chuàng)意相遇，能夠激活大量創(chuàng)新痛點(diǎn)，創(chuàng)新速度和成功率大幅度提高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出任何單一主體。

在共創(chuàng)價(jià)值方面，寶潔公司是個(gè)成功案例。寶潔公司面向全球的創(chuàng)新者，實(shí)施了開放型的“聯(lián)絡(luò)加開發(fā)”計(jì)劃。公司發(fā)布自己的創(chuàng)新需求，吸收創(chuàng)新者參加開發(fā)，包括提出新的概念和創(chuàng)意。十多年來，寶潔公司建立了2000多種共創(chuàng)合作關(guān)系，開發(fā)了系列產(chǎn)品“賽局改變者”。陜西汽車控股集團(tuán)有限公司通過智能手機(jī)終端、車載終端和桌面電腦三屏合一技術(shù)，建立人、車、貨多方交互的車聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，從產(chǎn)品研發(fā)設(shè)計(jì)直至回收的全過程吸納創(chuàng)新者，共同創(chuàng)造價(jià)值。過去廠家和經(jīng)銷商、零部件供應(yīng)商搶著分存量這塊小蛋糕，現(xiàn)在則一起來做大增量蛋糕，共同創(chuàng)造價(jià)值、分享利潤。2014年在全球卡車行業(yè)低迷的情況下，陜汽利潤實(shí)現(xiàn)了40%以上的增長。

2.3 快速采納產(chǎn)品

快速采納產(chǎn)品是指由于研發(fā)、生產(chǎn)、應(yīng)用一體化，用戶已經(jīng)從創(chuàng)新的局外人變成內(nèi)部人，創(chuàng)新由以產(chǎn)品為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐杂脩魹橹行模谏a(chǎn)、應(yīng)用中研發(fā)，在研發(fā)中生產(chǎn)、應(yīng)用，產(chǎn)品和服務(wù)推出之日就是用戶使用之時(shí)。

在三螺旋范式下，由于創(chuàng)新與用戶分離，研發(fā)人員和開發(fā)商往往并不了解用戶的具體需求，特別是用戶的偏好和體驗(yàn)；即使研發(fā)成功了，用戶采納的速度也比較緩慢。更嚴(yán)重的是，由于無法得到用戶的采納，導(dǎo)致了大部分創(chuàng)新的失敗。據(jù)諾基亞創(chuàng)新眾包負(fù)責(zé)人皮亞·歐金海默-梅南德的數(shù)據(jù)，創(chuàng)新的失敗率高達(dá)86%，主要原因就是得不到用戶采納。而在四螺旋范式下，用戶群體從一開始就在場，創(chuàng)新既是發(fā)明者搞研發(fā)，也是用戶在使用研發(fā)的成果，研發(fā)與使用無縫對(duì)接，創(chuàng)新的成功率大大提高。

例如，樂高公司推出了樂高Cuuso平臺(tái)，向全社會(huì)包括兒童在內(nèi)，在線征集產(chǎn)品創(chuàng)意和設(shè)計(jì)方案，同時(shí)征集用戶，用戶也參加方案的討論。當(dāng)用戶達(dá)到一定數(shù)量時(shí)，就會(huì)立項(xiàng)開發(fā)。還有政府搭建的平臺(tái)，如歐盟依托項(xiàng)目建立了六個(gè)應(yīng)用創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室，在創(chuàng)新的起點(diǎn)就把用戶納入創(chuàng)新過程，而不是到驗(yàn)證和試生產(chǎn)階段才考慮推廣應(yīng)用。通過用戶體驗(yàn)迭代創(chuàng)新，直至達(dá)到目標(biāo)值，實(shí)現(xiàn)用戶最大滿意度。起初應(yīng)用創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室只是單體企業(yè)，現(xiàn)在發(fā)展到300多座站點(diǎn)，成為遍布五大洲的網(wǎng)絡(luò)體系。

2.4 創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)

創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)是指社會(huì)創(chuàng)新體系不僅限于個(gè)別人、個(gè)別企業(yè)或大學(xué)，而是跨越政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和環(huán)境各領(lǐng)域，連接發(fā)明者、投資者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者的自組織系統(tǒng)，就像自然生態(tài)系統(tǒng)一樣，具有自我維護(hù)、自我增長的機(jī)制。

在三螺旋范式下，創(chuàng)新體系主要由企業(yè)、大學(xué)和政府機(jī)構(gòu)組成，是有限主體，創(chuàng)新是小范圍內(nèi)的事情，難以形成普遍的生態(tài)聯(lián)系；創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈一樣，都是線性聯(lián)接的。而在四螺旋范式下，創(chuàng)新擴(kuò)大到所有利益主體，所有利益主體都可以依托交互平臺(tái)形成生態(tài)群落，因利益而自動(dòng)聚散。所謂交互平臺(tái)，既可以是以互聯(lián)網(wǎng)為工具的實(shí)體平臺(tái)，也可以是互聯(lián)網(wǎng)社區(qū)。創(chuàng)新鏈不再是線性的，而是交互的、群落的，或者說，創(chuàng)新鏈已經(jīng)進(jìn)化為創(chuàng)新圈。

海爾公司就已經(jīng)轉(zhuǎn)型為這樣的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，海爾打破原來的科層管理結(jié)構(gòu)，使企業(yè)變?yōu)橐粋€(gè)大平臺(tái)，由研發(fā)、供應(yīng)、制造、營銷四個(gè)專業(yè)平臺(tái)組成，接入大量創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)，還接入全球5萬多名研發(fā)人員。在平臺(tái)上形成創(chuàng)意，內(nèi)外創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)和創(chuàng)新者通過平臺(tái)建立聯(lián)系，找出用戶需求，確定產(chǎn)量，同時(shí)就產(chǎn)品的研發(fā)、設(shè)計(jì)、制造、資金進(jìn)行互動(dòng)、分包、定制，開發(fā)了一系列創(chuàng)新產(chǎn)品。歐洲創(chuàng)新與技術(shù)研究院建立的“知識(shí)創(chuàng)新社群”，也是一種生態(tài)系統(tǒng)。不同國度、不同文化、不同行業(yè)的機(jī)構(gòu)和人才，在社群內(nèi)動(dòng)態(tài)交互，整合資源，構(gòu)成相互依存的創(chuàng)新生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。

3 創(chuàng)新治理的基本模式

隨著創(chuàng)新范式從三螺旋向四螺旋的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的縱向管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)，以橫向運(yùn)作為核心的創(chuàng)新治理應(yīng)運(yùn)而生。從近年的國際實(shí)踐看，創(chuàng)新治理主要包括五種模式，即戰(zhàn)略協(xié)商、綜合創(chuàng)新、公私合作、政策組合、社會(huì)評(píng)估。

3.1 戰(zhàn)略協(xié)商

國家在制定科技創(chuàng)新戰(zhàn)略過程中，促使利益相關(guān)各方，包括研究機(jī)構(gòu)、出資機(jī)構(gòu)、企業(yè)、公眾以及地方政府等廣泛溝通，聚合意見，形成共識(shí)。

戰(zhàn)略協(xié)商不同于工作會(huì)商，其發(fā)生于戰(zhàn)略決策之前，主要內(nèi)容是戰(zhàn)略方向、優(yōu)先事項(xiàng)和預(yù)算結(jié)構(gòu)。而工作會(huì)商則發(fā)生于戰(zhàn)略實(shí)施階段，屬于戰(zhàn)術(shù)層面，內(nèi)容主要是項(xiàng)目銜接、行動(dòng)協(xié)調(diào)和工作配合。后者不涉及戰(zhàn)略方向、優(yōu)先事項(xiàng)和預(yù)算結(jié)構(gòu)，只是按照既定工作節(jié)點(diǎn)有效推進(jìn)。

戰(zhàn)略協(xié)商有兩種類型。一種是國家與民間協(xié)商，簡稱國民協(xié)商。一種是聯(lián)邦與地方協(xié)商，簡稱邦地協(xié)商。戰(zhàn)略協(xié)商的代表是美國、英國、加拿大等。

(1)國民協(xié)商。這種協(xié)商一般采取圓桌會(huì)議或政策委員會(huì)形式，通過平等對(duì)話進(jìn)行交流、協(xié)商。智庫在國民協(xié)商的過程中發(fā)揮至關(guān)重要的作用，也可以說國民協(xié)商的基本結(jié)構(gòu)是圓桌會(huì)議加智庫。美國制度的基本格局是分權(quán)加制衡，而分權(quán)和制衡是復(fù)雜的交互過程，在這個(gè)過程中各利益相關(guān)方為了有效博弈，必須明確訴求、迭代妥協(xié)、利益聚集，最大限度地實(shí)現(xiàn)利益公約。這只有通過智庫或利用智庫方法才能達(dá)到。特別是民間社會(huì)的利益訴求，往往模糊、凌亂、矛盾，要做到有效協(xié)商，更加需要借助智庫或智庫方法加以完整、準(zhǔn)確、充分表達(dá)。為了提高協(xié)商的質(zhì)量，英國政府專門建立了國家公共對(duì)話中心，資助公共對(duì)話的項(xiàng)目，提出優(yōu)質(zhì)的公眾對(duì)話方法，包括“公民陪審團(tuán)”“公民峰會(huì)”和“公民協(xié)商小組”。所開展的對(duì)話有一半影響了戰(zhàn)略決策，其中35%的對(duì)話直接為戰(zhàn)略決策提供了重要信息。

(2)邦地協(xié)商。這種協(xié)商主要流行于聯(lián)邦制國家或準(zhǔn)聯(lián)邦制國家，一般采取聯(lián)邦與地方政府之間科技創(chuàng)新合作協(xié)議形式。比如，加拿大聯(lián)邦在制定科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的重要戰(zhàn)略時(shí)，同各省和領(lǐng)地政府協(xié)商，合作確定優(yōu)先行動(dòng)事項(xiàng)，加強(qiáng)邦地在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)與就業(yè)等方面的合作；各級(jí)政府支持創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)邦目標(biāo)，同時(shí)滿足自身的不同需求和優(yōu)先任務(wù)，確定各地的創(chuàng)新潛力和創(chuàng)新重點(diǎn)。

3.2 綜合創(chuàng)新

綜合創(chuàng)新是指國家創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目不是以解決技術(shù)問題為導(dǎo)向，而是以解決經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題為導(dǎo)向，其任務(wù)是提交綜合解決方案，因此項(xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)施包括技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等利益相關(guān)方，具有技術(shù)、生產(chǎn)、市場等多維目標(biāo)，能夠集中配置科技、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各種創(chuàng)新資源，配套采取預(yù)算、財(cái)稅、金融、法規(guī)等方面的政策，以及按時(shí)間節(jié)點(diǎn)協(xié)同推進(jìn)。

綜合創(chuàng)新解決的是系統(tǒng)失靈問題。創(chuàng)新是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)，不僅包括技術(shù)研發(fā)要素，還包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面要素。只進(jìn)行單純的技術(shù)研發(fā)而不同時(shí)開展經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境建設(shè)等方面的創(chuàng)新，則技術(shù)無法轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)力量，這就是系統(tǒng)失靈。例如，雖然許多相關(guān)技術(shù)可用于綠色建筑和智慧城市，但是經(jīng)濟(jì)成本、居民偏好、制度規(guī)則、政策選擇和社會(huì)文化等因素，可能使技術(shù)束之高閣。系統(tǒng)失靈不同于市場失靈，也不同于政府失靈，而是由于治理不善導(dǎo)致的。解決系統(tǒng)失靈活需要完善創(chuàng)新治理，進(jìn)行綜合創(chuàng)新或系統(tǒng)創(chuàng)新。

例如，日本制定了綜合創(chuàng)新戰(zhàn)略(規(guī)劃)。日本社會(huì)當(dāng)前面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題是：實(shí)現(xiàn)清潔、經(jīng)濟(jì)的能源系統(tǒng)，構(gòu)建引領(lǐng)國際的健康長壽社會(huì)，建設(shè)世界領(lǐng)先的下一代基礎(chǔ)設(shè)施，利用當(dāng)?shù)刭Y源復(fù)蘇區(qū)域經(jīng)濟(jì)，加快災(zāi)區(qū)重建復(fù)興。為解決這些問題，綜合創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃確定包括研發(fā)內(nèi)容在內(nèi)的工作任務(wù)，統(tǒng)籌集聚內(nèi)閣官房、總務(wù)省、文部科學(xué)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、國土交通省的資源。韓國《未來增長動(dòng)力落實(shí)計(jì)劃》(2014年)設(shè)定的目標(biāo)是，在三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)人均國民收入4萬美元，創(chuàng)造新的產(chǎn)業(yè)和新的就業(yè)。其中5G移動(dòng)通信項(xiàng)目的目標(biāo)包括標(biāo)準(zhǔn)、專利競爭力和市場占有率；智能物聯(lián)網(wǎng)項(xiàng)目的目標(biāo)包括超鏈接數(shù)字技術(shù)突破，以及國內(nèi)市場規(guī)模；智能機(jī)器人項(xiàng)目的目標(biāo)包括產(chǎn)品技術(shù)和性能標(biāo)準(zhǔn)；智能汽車項(xiàng)的目標(biāo)包括成為全球智能汽車產(chǎn)業(yè)第三大強(qiáng)國等內(nèi)容。

3.3 公私合作

科技創(chuàng)新領(lǐng)域的公私合作或公私合作創(chuàng)新，就是“公共參與方和私營參與方以協(xié)議的形式建立法律上的合作關(guān)系，雙方在創(chuàng)新決策過程中互動(dòng)，共同投入稀有資源，包括資金、人員、設(shè)備和信息等，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)、技術(shù)、創(chuàng)新領(lǐng)域的特定目標(biāo)[3]?！边@里的公私不是指生產(chǎn)資料所有制，而是指公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，因此公方是指提供公共產(chǎn)品的政府及其附屬機(jī)構(gòu)；私方是指提供私人產(chǎn)品的企業(yè)和其他社會(huì)資本等，既包括私有企業(yè)也包括國有企業(yè)。公私合作研發(fā)項(xiàng)目的形成和實(shí)施，一般包括項(xiàng)目征集、公開招標(biāo)、多元投入、共擔(dān)損益等環(huán)節(jié)。

美國一直具有公私合作創(chuàng)新的傳統(tǒng)，目前絕大多數(shù)歐洲國家以及新興市場經(jīng)濟(jì)國家，都普遍采用公私合作創(chuàng)新模式。應(yīng)用領(lǐng)域廣泛，涵蓋重大創(chuàng)新專項(xiàng)、戰(zhàn)略研發(fā)項(xiàng)目、技術(shù)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目、創(chuàng)新投資基金項(xiàng)目、科研基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、科技創(chuàng)新機(jī)構(gòu)建設(shè)項(xiàng)目、創(chuàng)新人才項(xiàng)目等。

歐盟地平線2020計(jì)劃，在未來工廠、大數(shù)據(jù)、機(jī)器人等領(lǐng)域就采取公私合作模式。公方是歐盟委員會(huì)，私方為企業(yè)、大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)等，包括一千多個(gè)單位，由歐洲光子學(xué)協(xié)會(huì)進(jìn)行組織。公私雙方共同制定創(chuàng)新目標(biāo)和戰(zhàn)略規(guī)劃，歐委會(huì)負(fù)責(zé)項(xiàng)目征集、監(jiān)督，提供7億歐元的公共投入；私方提供28億歐元以上的投資。韓國稱公私合作為“官民合作”，專門設(shè)立官民合作旗艦計(jì)劃，成立官民合作創(chuàng)新推進(jìn)機(jī)構(gòu)，在未來增長動(dòng)力與民間關(guān)注領(lǐng)域的結(jié)合點(diǎn)上，確定科技創(chuàng)新項(xiàng)目。

3.4 政策組合

所謂創(chuàng)新政策組合，就是配套制定或修訂相關(guān)政策，形成目標(biāo)、對(duì)象、基礎(chǔ)和工具一致的政策集群，調(diào)動(dòng)相關(guān)資源協(xié)同創(chuàng)新。

2002年，歐盟委員會(huì)“對(duì)國家研究和技術(shù)開發(fā)政策進(jìn)行評(píng)估”的文件，提出了創(chuàng)新政策組合概念。創(chuàng)新政策組合的興起，與創(chuàng)新相關(guān)者的多元化有關(guān)。四螺旋創(chuàng)新包括廣泛的創(chuàng)新相關(guān)者，需要相關(guān)政策加以協(xié)調(diào)；但是新政策與舊政策之間，不同新政策之間，由于出臺(tái)的背景和任務(wù)不同，制定政策的部門也不同，政策目標(biāo)、政策對(duì)象、政策基礎(chǔ)、政策工具等方面不可避免會(huì)出現(xiàn)不連續(xù)、不平衡的情況，甚至直接矛盾和沖突，導(dǎo)致政策之間彼此消減。這就需要對(duì)政策進(jìn)行一致性組合，使不同政策之間能夠產(chǎn)生彼此增強(qiáng)的效果。

政策組合包括橫向和縱向兩種模式。

(1)橫向政策組合。就是把處于并列關(guān)系的不同政策平行組合起來，配套實(shí)施，包括研發(fā)政策、創(chuàng)業(yè)政策、中小企業(yè)政策、教育政策、人才政策、區(qū)域政策等科技政策；還包括能源、資源、環(huán)境、信息和通信等產(chǎn)業(yè)或行業(yè)政策；以及市場政策、金融政策、知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策、社會(huì)保障政策等框架政策。經(jīng)合組織在2012年曾做過一項(xiàng)調(diào)查，列舉了四種橫向政策組合：人力導(dǎo)向政策與非人力導(dǎo)向政策的組合；技術(shù)導(dǎo)向政策與非技術(shù)導(dǎo)向政策的組合；財(cái)務(wù)政策與非財(cái)務(wù)政策的組合；競爭性政策與非競爭性政策的組合。

(2)縱向政策組合。就是根據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的上下游關(guān)系，設(shè)立優(yōu)先序和銜接點(diǎn)，把供給側(cè)政策與需求側(cè)政策組合起來，形成政策合力。供給側(cè)創(chuàng)新政策包括向公共研發(fā)或企業(yè)研發(fā)提供直接和間接資助、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資提供財(cái)政支持、創(chuàng)建研究機(jī)構(gòu)或基礎(chǔ)設(shè)施、投資高等教育和人力資源等；需求側(cè)創(chuàng)新政策主要包括公共采購政策、企業(yè)采購政策、居民消費(fèi)政策、標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)等。其中公共采購政策是核心，主要包括創(chuàng)新訂制采購、創(chuàng)新期貨采購、創(chuàng)新標(biāo)簽采購、創(chuàng)新合作采購、創(chuàng)新服務(wù)采購等形式。

傳統(tǒng)創(chuàng)新政策大多著眼于研發(fā)供給，忽略需求拉動(dòng)；即使是需求側(cè)政策，大多也局限于單純的商品交易，與研發(fā)不掛鉤。因此當(dāng)研發(fā)成果向生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化時(shí)，缺乏市場的助力；而消費(fèi)市場擴(kuò)張時(shí)，往往與創(chuàng)新脫節(jié)。但是在四螺旋創(chuàng)新范式下，研發(fā)者與使用者位于一個(gè)平臺(tái)，甚至是重合的，這就要求把供給側(cè)與需求側(cè)結(jié)合起來，采取縱向政策組合。

3.5 社會(huì)評(píng)估

政府支持社會(huì)即第三方對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)和創(chuàng)新政策開展評(píng)估，評(píng)估結(jié)果既供政府管理者使用，也向社會(huì)公開，間接調(diào)控創(chuàng)新活動(dòng)。被評(píng)估對(duì)象為第一方，需要評(píng)估服務(wù)的對(duì)象為第二方，與第一方、第二方?jīng)]有隸屬和利益關(guān)系的評(píng)估機(jī)構(gòu)為第三方。第三方具有獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性。

傳統(tǒng)的創(chuàng)新政策大多采取直接政策，即政策工具直接作用于政策對(duì)象。但在四螺旋模式下，由于創(chuàng)新參與的廣泛性和創(chuàng)新形式的多樣性，直接政策無法作用于每一個(gè)創(chuàng)新主體。要引導(dǎo)全社會(huì)的創(chuàng)新就需要引入間接政策，即政府通過第三方評(píng)估間接地影響廣大受眾，持續(xù)對(duì)利益相關(guān)者產(chǎn)生政策的“涓滴效應(yīng)”，潛移默化影響全社會(huì)創(chuàng)新活動(dòng)的理念和方向，改變?nèi)鐣?huì)創(chuàng)新重點(diǎn)、結(jié)構(gòu)和規(guī)模。同時(shí)，公眾與政府也可以通過評(píng)估產(chǎn)生政策互動(dòng)，即公眾根據(jù)評(píng)估判斷公共經(jīng)費(fèi)使用的是否合理、合法、有效，督促政府調(diào)整政策設(shè)計(jì)和計(jì)劃安排。政府也根據(jù)評(píng)估結(jié)果改進(jìn)創(chuàng)新治理，調(diào)整戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向，完善資金結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率。

在社會(huì)評(píng)估治理方面，政府發(fā)揮作用的方式主要有以下三種。

(1)支持評(píng)估方法研究。評(píng)估的有效性首先取決于評(píng)估方法的科學(xué)性。政府提倡和鼓勵(lì)評(píng)估學(xué)科發(fā)展，研究科技評(píng)估的理論和方法，開發(fā)評(píng)估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。比如，美國開發(fā)了一種快速評(píng)估方法，廣泛用于公共政策和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域。英國政府支持開發(fā)了20多種“地平線掃描”評(píng)估工具，用于政府決策的評(píng)估。法國出臺(tái)了《國家鑒定基本法》，作為國家評(píng)估的根本準(zhǔn)則。

(2)建設(shè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)。實(shí)施評(píng)估最基礎(chǔ)的條件就是數(shù)據(jù)。政府積極建設(shè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，保障第三方評(píng)估數(shù)據(jù)的有效供給。美國2011年啟動(dòng) “星計(jì)量”項(xiàng)目，建立科學(xué)管理數(shù)據(jù)平臺(tái)和政策研究數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，平臺(tái)數(shù)據(jù)涵蓋政府資助的主要科研機(jī)構(gòu)和大學(xué)，包括科研管理數(shù)據(jù)和人力資源數(shù)據(jù)，還包社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益等多方面的非科技數(shù)據(jù)。2012年奧巴馬政府又發(fā)起“大數(shù)據(jù)計(jì)劃”，推動(dòng)科研信息和數(shù)據(jù)的公開獲取。加拿大制定專門計(jì)劃，建立科研成果在線綜合目錄，要求聯(lián)邦資助取得的數(shù)據(jù)和成果供公眾開放獲?。贿€成立數(shù)據(jù)研究所，專門整合數(shù)據(jù)，制定標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型程序的商業(yè)化。

(3)使用社會(huì)評(píng)估結(jié)果。對(duì)第三方獨(dú)立評(píng)估結(jié)果，以及政府委托的第三方評(píng)估結(jié)果，公開發(fā)布，及時(shí)使用。日本要求評(píng)估政府資助的研發(fā)，并向社會(huì)公開評(píng)估結(jié)果的使用情況；英國、新西蘭、韓國等許多國家，評(píng)估結(jié)果與經(jīng)費(fèi)預(yù)算、收入分配掛鉤。歐盟要求對(duì)歐洲創(chuàng)新與技術(shù)研究院(EIT)的評(píng)估，要定期、連續(xù)、獨(dú)立進(jìn)行，評(píng)估結(jié)果向全社會(huì)公開。EIT管委會(huì)參考評(píng)估結(jié)果改善工作，歐委會(huì)根據(jù)評(píng)估結(jié)果提出相應(yīng)調(diào)整意見，或提出修改相關(guān)法令的建議。

4 創(chuàng)新治理對(duì)科技體制改革的啟示

黨的十八屆三中全會(huì)“把完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“作為全面深化改革的總目標(biāo)[4]。”國家治理包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各領(lǐng)域，當(dāng)然也包括創(chuàng)新領(lǐng)域。目前，我國創(chuàng)新治理尚屬起步階段，深入研究國際創(chuàng)新治理實(shí)踐，總結(jié)國際創(chuàng)新治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)提高我國的創(chuàng)新治理能力具有重要啟示。

4.1 創(chuàng)新治理是科技體制改革的重要方向

多元化社會(huì)要求創(chuàng)新治理，數(shù)字化革命要求創(chuàng)新治理，優(yōu)化資源配置要求創(chuàng)新治理，這就決定了創(chuàng)新治理是科技體制改革的重要方向。

(1)多元化社會(huì)要求創(chuàng)新治理。經(jīng)過改革開放三十多年的發(fā)展，我國已經(jīng)建立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，從被封鎖的一元化社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣鐣?huì)。其標(biāo)志是利益主體多元化，以及由此帶來的社會(huì)組織多樣化、社會(huì)階層多樣化、地方利益多樣化。多元化社會(huì)要求最大限度調(diào)動(dòng)各利益主體的積極性，實(shí)行創(chuàng)新治理。

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了新變化，由單一公有制經(jīng)濟(jì)變?yōu)槎喾N所有制的混合經(jīng)濟(jì)，既有國有經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)，也有個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私有經(jīng)濟(jì)，還有相當(dāng)數(shù)量的外資經(jīng)濟(jì)。社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了新的變化，除了工人、農(nóng)民、知識(shí)分子、干部和解放軍指戰(zhàn)員，還“出現(xiàn)了民營科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術(shù)人員、受聘于外資企業(yè)的管理技術(shù)人員、個(gè)體戶、私營企業(yè)主、中介組織的從業(yè)人員、自由職業(yè)人員等社會(huì)階層[5]?！敝袊鐣?huì)科學(xué)院學(xué)術(shù)委員陸學(xué)藝的課題組做過一個(gè)研究，把中國社會(huì)分為十大階層，即：國家與社會(huì)管理階層、經(jīng)理階層、私營企業(yè)主階層、專業(yè)技術(shù)人員階層、辦事人員階層、個(gè)體工商戶階層、商業(yè)服務(wù)人員階層、產(chǎn)業(yè)工人階層、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層以及城市無業(yè)、失業(yè)和半失業(yè)階層。實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，建設(shè)科技強(qiáng)國，必須通過創(chuàng)新治理，發(fā)揮各階層、各主體的作用，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的力量。

(2)數(shù)字化革命要求創(chuàng)新治理。我國目前處于工業(yè)化的中后期，正在全面建設(shè)小康社會(huì)，工業(yè)時(shí)代的創(chuàng)新模式依然有效。但與此同時(shí)，一場以數(shù)字化為特征的新科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，正在全世界的范圍內(nèi)發(fā)生。因此，我國正處于工業(yè)化、城市化和數(shù)字化的新三期疊加。而數(shù)字化革命把多種創(chuàng)新主體聯(lián)為一體，要求綜合發(fā)揮各創(chuàng)新主體的效能，實(shí)行創(chuàng)新治理。

在新三期疊加中，數(shù)字化代表新科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的方向。數(shù)字技術(shù)是基礎(chǔ)性因素，包括工業(yè)在內(nèi)的三次產(chǎn)業(yè)都必須在數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)上建立新的結(jié)構(gòu)和功能；數(shù)字技術(shù)又是引領(lǐng)性因素，云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等一系列新興技術(shù)的突破，都因數(shù)字技術(shù)得以實(shí)現(xiàn)。數(shù)字技術(shù)改變了生產(chǎn)和生活形態(tài)，把原子世界與比特世界全面融合起來，為創(chuàng)新治理提供了技術(shù)手段。

(3)優(yōu)化資源配置要求創(chuàng)新治理。我國雖然還不是科技強(qiáng)國，但已經(jīng)是具有國際影響力的科技大國，科技資源總量居世界首位。2016年，科技人力資源8100多萬人，研發(fā)人員540多萬人，均居世界第一；研發(fā)投入15440億元，居世界第二；大學(xué)2500多所，科研院所3600多家，國家高新區(qū)146家，有效期內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)累計(jì)10.4萬家；發(fā)明專利申請(qǐng)量世界第一，有效發(fā)明專利保有量世界第三；SCI論文數(shù)量世界第二，被引次數(shù)世界第四；眾創(chuàng)空間數(shù)量超過4200家，科技企業(yè)孵化器3000家、加速器400多家。如此富集的科技資源只有通過創(chuàng)新治理，才能優(yōu)化配置，釋放巨大的創(chuàng)新能量。

4.2 建設(shè)創(chuàng)新型政府是創(chuàng)新治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

創(chuàng)新治理本質(zhì)上是政府與各方利益主體之間的契約關(guān)系，政府在其中起決定性作用。要建立運(yùn)轉(zhuǎn)有效的治理機(jī)制，首先要轉(zhuǎn)變政府職能經(jīng)，建設(shè)創(chuàng)新型政府。

(1)宏觀調(diào)控。實(shí)行創(chuàng)新治理，政府就要把大量直接從事的創(chuàng)新活動(dòng)交給企業(yè)和民間社會(huì)，轉(zhuǎn)而把宏觀調(diào)控作為主要工作內(nèi)容。所謂宏觀調(diào)控，就是間接管理。包括制定戰(zhàn)略、政策、預(yù)算，提供公共服務(wù)，確定重大項(xiàng)目五個(gè)方面。通過戰(zhàn)略規(guī)劃、創(chuàng)新政策等手段，確定戰(zhàn)略目標(biāo)、方向、重點(diǎn)，以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和程序、方法，培育公平競爭環(huán)境，從而影響科技創(chuàng)新活動(dòng)的微觀取向，鼓勵(lì)創(chuàng)新主體提高創(chuàng)新能力；通過制定預(yù)算改善創(chuàng)新結(jié)構(gòu)，優(yōu)化創(chuàng)新要素配置，引導(dǎo)創(chuàng)新取向；通過提供公共服務(wù)，保障有效科技供給，滿足國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要；通過確定重大項(xiàng)目，形成重大科技創(chuàng)新，引領(lǐng)未來發(fā)展。

(2)智能行政。實(shí)行創(chuàng)新治理，政府就必須與企業(yè)主體和民間社會(huì)廣泛互動(dòng)，這就要求政府采用數(shù)字化技術(shù)和新興政策工具，建立有別于科層制的柔性工作機(jī)制。一是建設(shè)“數(shù)據(jù)政府”，把數(shù)據(jù)作為重要資產(chǎn)，以大數(shù)據(jù)資源為基礎(chǔ)建立創(chuàng)新監(jiān)測和創(chuàng)新預(yù)見系統(tǒng)，并根據(jù)監(jiān)測和預(yù)見結(jié)果調(diào)整相關(guān)政策。二是建設(shè)“交互政府”，在創(chuàng)新全過程與民間伙伴保持互動(dòng)，及時(shí)響應(yīng)和積極反饋。三是建設(shè)“服務(wù)政府”，以用戶為中心開展工作，既為社會(huì)提供普惠性服務(wù)，又為重大創(chuàng)新提供個(gè)性化服務(wù)。

(3)信用行政。實(shí)行創(chuàng)新治理，必須在政府與民間創(chuàng)新主體之間建立廣泛的信用體系，重點(diǎn)是建設(shè)信用型政府。增加政府的透明度和信用度，按照法律法規(guī)和約定的規(guī)則、規(guī)制辦事，保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，減少創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)創(chuàng)新主體合法權(quán)益。

4.3 創(chuàng)新治理要從科研與經(jīng)濟(jì)的結(jié)合入手

科研與經(jīng)濟(jì)脫節(jié)是長期存在的痼疾，也是我國創(chuàng)新體系與發(fā)達(dá)國家的差距所在。推進(jìn)創(chuàng)新治理必須緊緊抓住這個(gè)痛點(diǎn)，進(jìn)一步打通科技和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的通道，減少直至消除無效科技供給，提供高質(zhì)量的有效科技供給。核心是處理好政府與市場的關(guān)系，發(fā)揮政府和市場的積極性，從科技與經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方向發(fā)力，以企業(yè)為主體，以市場為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)各利益主體的有效對(duì)接。

一是公共投入方與企業(yè)用戶方的有效對(duì)接。目前在很多地方，技術(shù)創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目仍然存在用戶缺失問題。項(xiàng)目由政府推薦、審批，科學(xué)家立題、評(píng)審，造成不少公共研發(fā)投入有論文、專利等科技成果，卻沒有企業(yè)用戶；與此同時(shí)，大量企業(yè)用戶需要的研發(fā)，因無法滿足政府和科學(xué)家的要求而得不到資助。二是基礎(chǔ)研究方與市場應(yīng)用方的有效對(duì)接?；A(chǔ)研究主要由大學(xué)和科研院所承擔(dān)，其目的是探索自然界的規(guī)律，而不是取得經(jīng)濟(jì)收益。但基礎(chǔ)研究的成果可能具有很好的市場價(jià)值。這就需要建立技術(shù)商業(yè)化的體系，把供給方與使用方聯(lián)接起來，使成果迅速轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。我國目前還沒有技術(shù)商業(yè)化體系，科研人員難以確定科研成果的市場價(jià)值，而市場用戶又不了解科研成果的技術(shù)性能，造成科技成果難以轉(zhuǎn)化。三是政府采購方與技術(shù)研發(fā)方的有效對(duì)接。政府采購政策雖然已經(jīng)把創(chuàng)新作為一個(gè)考慮因素，但還沒有成為重要因素；公共研發(fā)項(xiàng)目也沒有把技術(shù)商業(yè)化作為重要內(nèi)容，造成自主創(chuàng)新產(chǎn)品難以市場化應(yīng)用。四是科技人員與企業(yè)主體的有效對(duì)接。研發(fā)活動(dòng)集中在少數(shù)大學(xué)，大量高等學(xué)校研發(fā)活動(dòng)較少，造成很多科技人員創(chuàng)新能力得不到釋放，廣大中小企業(yè)創(chuàng)新需求得不到滿足。

[1]歐盟.開放創(chuàng)新2.0年鑒2014[EB/OL].http://bookshop.europa.eu/eu/open-innovation-yearbook-2014-pbKKAI13001/

[2]Innovation and research strategy for growth[EB/OL].https://www.gov.uk/government/publications/innovation-and-research-strategy-for-growth--2.

[3]郭鐵成.“公私合作”模式已成創(chuàng)新治理熱點(diǎn)[N].科技日?qǐng)?bào)，2016-08-26.

[4]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013.

[5]江澤民在慶祝中國共產(chǎn)黨成立八十周年大會(huì)上的講話[EB/OL].http://www.cctv.com/special/1060/6/1.html.

(責(zé)任編輯 沈蓉)

Practices and Enlightenment of Innovation Governance

Guo Tiecheng

(Institute of Scientific and Technical Information of China,Beijing 100038,China)

Along with innovation paradigm changing from Triple Helix to Quadruple Helix，innovation governance based on lateral cooperation emerges.Innovation governance is different from innovation management.It has 3 characteristics:public object，multi-subject and contractual relation.Thought of Innovation governance is different from western traditional liberalism ideas.In policy，it seeks to the combination point between public and private object.According to the practices in the world，five modes of innovation governance are found:strategy consultation，comprehensive innovation，PPP，policy mix，social assessment.These modes have enlightenment to China’s scientific and technical system reform.

Innovation governance；Innovation management；Scientific and technical system reform

2017-03-12

郭鐵成，中國科學(xué)技術(shù)信息研究所研究員、副所長；研究方向：創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，科技創(chuàng)新政策。

C01 F062.3

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