王鳳濤

【提 要】 最高人民檢察院巡回檢察廳是最高人民檢察院的派出機(jī)構(gòu)。最高人民法院設(shè)立六個(gè)巡回法庭后，在司法辦案、涉訴信訪和司法改革三個(gè)方面，產(chǎn)生了設(shè)立巡回檢察廳的現(xiàn)實(shí)需求和制度需要。由于巡回法庭有別于內(nèi)設(shè)審判庭，“對(duì)應(yīng)原則”也并非機(jī)構(gòu)設(shè)置正當(dāng)與否的根據(jù)，兩者均不構(gòu)成不設(shè)巡回檢察廳的理由。在未設(shè)巡回檢察廳的情況下，僅憑巡回法庭無法有效降低司法成本。巡回檢察廳與派出檢察院、跨行政區(qū)劃檢察院的差異，決定了其不可替代性。大行政區(qū)分署、派出（駐）檢察室與巡視制度、巡回（視）檢察，分別從“靜”和“動(dòng)”的角度為巡回檢察廳的設(shè)立提供了制度借鑒。在此基礎(chǔ)上，需要從設(shè)置地點(diǎn)與管轄范圍、主要職能以及人員配備、干部管理和機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面明確巡回檢察廳的組織架構(gòu)。巡回檢察廳的設(shè)立不僅是履行法律監(jiān)督職能的需要，更是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國家政治安全的需要。

始于巡回法庭的進(jìn)路，關(guān)于巡回檢察廳的江湖。

——題記

一、巡回法庭的制度回音

2014年10月，十八屆四中全會(huì)提出最高人民法院設(shè)立巡回法庭，2014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次全體會(huì)議審議通過《最高人民法院設(shè)立巡回法庭試點(diǎn)方案》，同意最高人民法院設(shè)立第一、第二巡回法庭作為改革試點(diǎn)。經(jīng)過三個(gè)月的醞釀，2015年1月底，最高人民法院第一巡回法庭（管轄廣東、廣西、海南三省區(qū)）、第二巡回法庭（管轄遼寧、吉林、黑龍江三?。┓謩e在深圳、沈陽掛牌。2016年11月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十九次會(huì)議同意最高人民法院在深圳市、沈陽市設(shè)立第一、二巡回法庭的基礎(chǔ)上，在重慶市、西安市、南京市、鄭州市增設(shè)巡回法庭，要求把握好巡回法庭的定位，處理好巡回法庭同所在地、巡回區(qū)以及最高人民法院本部的關(guān)系，發(fā)揮跨行政區(qū)域?qū)徖碇卮笮姓兔裆淌掳讣淖饔?，更好滿足群眾需求，公正高效審理案件，提高司法公信力。這是繼第一、二巡回法庭設(shè)立之后，最高人民法院巡回法庭的一次大規(guī)模擴(kuò)容。

2016年12月19日最高人民法院審判委員會(huì)第1704次會(huì)議審議通過《最高人民法院關(guān)于修改〈最高人民法院關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定〉〔1〕最高人民法院審判委員會(huì)于2015年1月5日審議通過、2015年2月1日起施行《最高人民法院關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2015〕3號(hào)）。的決定》（自2016年12月28日起施行），修訂后的《最高人民法院關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》對(duì)最高人民法院六個(gè)巡回法庭的設(shè)立地點(diǎn)和巡回區(qū)作了規(guī)定。第一巡回法庭設(shè)在廣東省深圳市，巡回區(qū)為廣東、廣西、海南、湖南四省區(qū)。第二巡回法庭設(shè)在遼寧省沈陽市，巡回區(qū)為遼寧、吉林、黑龍江三省。第三巡回法庭設(shè)在江蘇省南京市，巡回區(qū)為江蘇、上海、浙江、福建、江西五省市。第四巡回法庭設(shè)在河南省鄭州市，巡回區(qū)為河南、山西、湖北、安徽四省。第五巡回法庭設(shè)在重慶市，巡回區(qū)為重慶、四川、貴州、云南、西藏五省區(qū)。第六巡回法庭設(shè)在陜西省西安市，巡回區(qū)為陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆五省區(qū)。最高人民法院本部直接受理北京、天津、河北、山東、內(nèi)蒙古五省區(qū)市有關(guān)案件〔2〕參見《關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》第1條。，至此，最高人民法院巡回法庭的分工和布局明確下來。

最高人民法院巡回法庭設(shè)立之初即對(duì)自身功能作了定位，如解決司法實(shí)踐中迫切需要處理的問題，實(shí)現(xiàn)司法重心下移和方便當(dāng)事人訴訟，開辟司法改革的試驗(yàn)田等?？傮w而言，“在改革者心中的理想圖景，是希望通過跨區(qū)法院與巡回法庭的銜接，破除跨區(qū)案件審理中可能遇到的地方干預(yù)，同時(shí)通過本部與巡回法庭的分工，逐步實(shí)現(xiàn)最高人民法院的職能優(yōu)化?！薄?〕方斯遠(yuǎn)：《最高人民法院巡回法庭的制度建構(gòu)》，《法律科學(xué)》2015年第2期，第65頁。

根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以對(duì)巡回法庭的功能作出不同的分類，考慮到與主題的相關(guān)性，在此按照服務(wù)目標(biāo)是否最高人民法院本部的標(biāo)準(zhǔn)，將巡回法庭的功能劃分為兩類：一是作為最高人民法院的派出機(jī)構(gòu)，通過分擔(dān)本部的職責(zé)任務(wù)，促進(jìn)最高人民法院本部功能的發(fā)揮。二是巡回法庭在服務(wù)于最高人民法院本部的需求（如緩解案件壓力）之外，發(fā)揮自身的功能和作用。

從最高人民法院的有關(guān)表態(tài)看，設(shè)立巡回法庭確有緩解最高人民法院本部辦案壓力，從而使最高人民法院本部可以集中精力制定司法政策和司法解釋、加強(qiáng)對(duì)下指導(dǎo)的考慮。這種考慮的理由是，最高人民法院辦案數(shù)量呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，特別是“近年來，最高法院每年審理的案件都突破1萬件，最多的一年審理1.4萬余件。法院和法官辦案壓力很大，案件多的繁忙季節(jié)，不少法官每周常常工作6天，還經(jīng)常加班加點(diǎn)，這不僅有損法官的身心健康，而且嚴(yán)重影響最高法院發(fā)揮對(duì)下指導(dǎo)的職能作用。設(shè)立巡回法庭分流最高法院的部分案件后，最高法院本部就有更多精力審理死刑案件和對(duì)全國有普遍指導(dǎo)意義的案件，及時(shí)制定司法解釋和司法政策，更多地發(fā)布指導(dǎo)性案例，更好地指導(dǎo)全國法院審判工作，從而更有力地發(fā)揮司法引領(lǐng)社會(huì)公正的作用?！薄?〕羅書臻：《“巡回法庭要當(dāng)司法改革排頭兵”》，載《人民法院報(bào)》2015年2月1日，第4版。既然巡回法庭將最高人民法院的案件分流走了一些，最高人民法院本部案件量就會(huì)減少，案子少了似乎就可以拿出更多的時(shí)間做更有意義的事情。這種看起來順理成章的因果關(guān)系，在邏輯上卻經(jīng)不起推敲。

巡回法庭毫無疑問可以分流最高人民法院本部的案件數(shù)量，卻不意味著最高人民法院本部因此就可以騰出更多的時(shí)間，也推導(dǎo)不出“最高法院本部就有更多精力審理死刑案件和對(duì)全國有普遍指導(dǎo)意義的案件，及時(shí)制定司法解釋和司法政策，更多地發(fā)布指導(dǎo)性案例，更好地指導(dǎo)全國法院審判工作，從而更有力地發(fā)揮司法引領(lǐng)社會(huì)公正的作用”的結(jié)論。因?yàn)榉至鞒鰜淼陌讣⒎寝D(zhuǎn)移給了地方法院審理或辦理（如涉訴信訪事項(xiàng)），這些案件仍然在最高人民法院內(nèi)部，只是部分地從最高人民法院本部轉(zhuǎn)移到了巡回法庭。

伴隨最高人民法院本部的案件量一同減少的，還有本部法官和法官助理（為了方便，一般表述為法官）的數(shù)量，一批優(yōu)秀的法官與案子一同去了巡回法庭。最高人民法院第一、二巡回法庭“主審法官平均年齡46.5歲，助理審判員平均年齡36歲，法官助理平均年齡33.4歲；主審法官平均具有15年以上審判工作經(jīng)驗(yàn)，均具有碩士以上學(xué)歷，其中7人有法學(xué)博士學(xué)位，3人是全國審判業(yè)務(wù)專家，4人曾獲全國優(yōu)秀法官、全國法院辦案標(biāo)兵、全國法院模范、全國青年法官標(biāo)兵等榮譽(yù)稱號(hào)，6名助理審判員均來自最高法各業(yè)務(wù)庭室，23名法官助理全部具有研究生學(xué)歷”?！?〕參見李想《最高法深耕巡回法庭“試驗(yàn)田”》，載《法制日?qǐng)?bào)》2016年1月8日，第3版。在江蘇、河南、重慶和陜西“新設(shè)的四個(gè)巡回法庭庭長(zhǎng)均由最高人民法院副院長(zhǎng)兼任，8名副庭長(zhǎng)從機(jī)關(guān)現(xiàn)任庭局職干部中選派。他們組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)豐富，業(yè)務(wù)能力突出，其中，有3名同志曾獲‘全國十大杰出青年法學(xué)家’稱號(hào)，5名同志被授予‘全國審判業(yè)務(wù)專家’。36名主審法官中，博士學(xué)歷11人，碩士學(xué)歷25人；平均年齡44歲”?！?〕“主審法官隊(duì)伍年齡、學(xué)歷、經(jīng)歷等人員結(jié)構(gòu)合理，隊(duì)伍梯次較好，法學(xué)理論功底扎實(shí)，已從事審判或司法調(diào)研工作8年以上，具有豐富的審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，承辦過多起疑難復(fù)雜案件或曾參與起草重要司法解釋，絕大部分同志多次獲得立功、嘉獎(jiǎng)、辦案標(biāo)兵或其他表彰?！眳⒁娏_沙、楊維漢、丁小溪《最高人民法院政治部主任解析巡回法庭》，登載于“新華網(wǎng)”，網(wǎng)址：http：／／news.xinhuanet.com／legal／2016-12／29／c＿1120214714.htm，訪問時(shí)間：2017年 1月 12日。隨著一批優(yōu)秀法官前往巡回法庭，最高人民法院本部辦案的法官自然就因此減少了，而案件最終是由法官來辦的。如果巡回法庭配備的法官數(shù)量是根據(jù)巡回區(qū)的案件量來核定的，也就是說，根據(jù)巡回法庭巡回區(qū)內(nèi)每年的案件量（案件量每年都在變化，只能根據(jù)一定期間內(nèi)的平均值大致確定）占最高人民法院案件量的比重，來確定巡回法庭法官數(shù)量占最高人民法院法官數(shù)量的比重，那么，在最高人民法院每年受理的案件數(shù)量既定的情況下，分流走的那部分案件就由前往巡回法庭的同比例的法官去辦理了，留在本部的那部分法官（比如法官總數(shù)的50%）則辦理那些留在本部的案件（比如同樣是案件總數(shù)的50%）。最高人民法院本部的法官與去了巡回法庭的法官的區(qū)別，就僅僅是工作地點(diǎn)不同而已，最高人民法院本部的辦案壓力絲毫不會(huì)減少，在辦案之外的剩余時(shí)間上與巡回法庭的法官相比，沒有什么優(yōu)勢(shì)可言。

如果最高人民法院本部要在辦案之外，騰出更多的時(shí)間在發(fā)揮對(duì)下指導(dǎo)的職能作用等方面一展身手，在一定時(shí)間內(nèi)案件量相對(duì)確定的情況下，大致有兩種實(shí)現(xiàn)方式：一種是巡回法庭法官的配備沒有按照最高人民法院法官的人均辦案量核定，配備的法官數(shù)量低于根據(jù)巡回區(qū)的案件量（如近3年平均案件量）與最高人民法院案件量（如近3年平均辦案量）之比得出的應(yīng)當(dāng)配備的數(shù)量，即與留在本部的法官比重相比，留在本部的案件比重更低。假定六個(gè)巡回法庭分流了最高人民法院案件總數(shù)的50%，但派往巡回法庭的辦案力量低于最高人民法院辦案力量總數(shù)的50%，比如最高人民法院30%的法官派遣到了巡回法庭，承擔(dān)了最高人民法院50%的案件量。最高人民法院本部辦案力量的人均辦案量，就會(huì)少于設(shè)立巡回法庭之前的辦案量，也少于巡回法庭法官的人均辦案量，本部的法官在辦案之外就會(huì)有比以前更多的閑暇時(shí)間從事對(duì)下指導(dǎo)、制定司法解釋和司法政策等工作。但巡回法庭的法官和法官助理會(huì)更加繁忙、辦理更多案件、閑暇時(shí)間更少。

最高人民法院如果在薪酬待遇、等級(jí)晉升等方面不向巡回法庭適度傾斜，〔1〕最高人民法院第一巡回法庭劉貴祥庭長(zhǎng)表示：“深圳的物價(jià)這么貴，坦率地說我們現(xiàn)在一分錢的補(bǔ)助都沒有，完全拿北京的工資，連最基本的同城同酬都沒有?！眳⒁妱㈤L(zhǎng)《未來法院的樣子，我們?cè)谔剿鳌獙?duì)話最髙人民法院第一巡回法庭庭長(zhǎng)劉貴祥》，載《南方周末》2015年3月19日。巡回法庭的法官和法官助理與本部的相比，福利水平會(huì)顯著降低，因?yàn)檠不胤ㄍスぷ魇找媾c本部相比沒有明顯變化，但比本部的工作壓力更大。況且，派遣到巡回法庭的法官大多40多歲，這個(gè)年紀(jì)基本是上有老下有小，在家人最需要的時(shí)候卻難以給予家人和家庭足夠的照顧，承受著情感上的壓力與離別，還要克服兩地分居的困難，并支付往返探親的成本，這會(huì)降低巡回法庭對(duì)最高人民法院辦案骨干的吸引力。而任何非自愿的制度安排，都可能挫傷司法人力資源的積極性，從而影響辦案產(chǎn)出，因此，不可避免的，最高人民法院要在薪酬待遇、等級(jí)晉升等方面給予巡回法庭的法官和法官助理比本部更優(yōu)厚的待遇。只有這樣，才能夠調(diào)動(dòng)他們?nèi)パ不胤ㄍサ姆e極性并維持他們不低于在本部工作的產(chǎn)出。然而，以巡回法庭法官和法官助理更忙碌來為最高人民法院本部爭(zhēng)取時(shí)間的做法，并沒有解決任何時(shí)間問題。因?yàn)檫@是以最高人民法院一部分人比另一部分人有更少的閑暇為代價(jià)的，而這種效果的實(shí)現(xiàn)與設(shè)立巡回法庭本身沒有關(guān)系，這是工作量分配的結(jié)果，而非巡回法庭設(shè)立的結(jié)果。在巡回法庭設(shè)立之前，同樣可以通過工作任務(wù)的不均衡分配，實(shí)現(xiàn)一部分人員在辦案之外比另一部分人員有更多時(shí)間用于對(duì)下指導(dǎo)、制定司法解釋等職能。

另一種是最高人民法院在現(xiàn)有在崗人員基礎(chǔ)上增加人手。新招錄或從地方法院借調(diào)一批人員充實(shí)到巡回法庭，通過人員的增加強(qiáng)化巡回法庭的辦案力量。由于最高人民法院的政法專項(xiàng)編制數(shù)是有限的，不可能大范圍的招錄，更何況招錄新人用于巡回法庭，就必然會(huì)減少招錄新人用于本部的機(jī)會(huì)，通過新招錄政法專項(xiàng)編制人員解決巡回法庭人員配備的做法，與從最高人民法院本部派遣沒有多大區(qū)別，不可能成為常態(tài)。更可能的方式是通過借用人員解決人員配備不足的問題，實(shí)際上也確實(shí)如此。從巡回法庭的人員配備情況看，主審法官從最高人民法院辦案能力突出、審判經(jīng)驗(yàn)豐富的審判人員中選派，法官助理從最高人民法院和各高、中級(jí)人民法院擇優(yōu)選用，書記員和法警由巡回法庭就地聘用。每個(gè)巡回法庭的所有工作人員加在一起，各有60人左右。對(duì)于最高人民法院派遣的人員而言，原定的巡回工作時(shí)間是兩年，期滿后原則上要輪換回原審判庭工作，由最高人民法院選派新的人員來巡回法庭接替。對(duì)于從下級(jí)法院借用的法官助理，借用的時(shí)間也是兩年，期滿后回到原來的法院。兩年后如果需繼續(xù)借用下級(jí)法院的人員，則重新借用。對(duì)于就地招聘的人員，按照聘用合同的規(guī)定聘用。合同期滿后，或者重新簽訂聘用合同，或者解除合同另行招聘?！?〕參見胡云騰：《最高人民法院巡回法庭設(shè)置與運(yùn)行介述》，《金陵法律評(píng)論》2015年秋季卷，第9頁。這意味著巡回法庭的人員包括最高人民法院、地方法院和社會(huì)招聘三部分，地方法院和社會(huì)招聘的人員來自最高人民法院外部，即便巡回法庭的法官與本部相比承擔(dān)了更多案件，但由于可以獲得來自最高人民法院之外的司法輔助人員的幫助，也可能在不顯著增加最高人民法院派遣法官工作量的前提下辦理這些案件。

然而，如果將這些來自地方法院和社會(huì)招聘的人員充實(shí)到最高人民法院本部而非巡回法庭，同樣可以減輕最高人民法院本部的辦案壓力，從而讓本部的法官們節(jié)省出時(shí)間發(fā)揮對(duì)下指導(dǎo)、制定司法解釋和司法政策等職能。同時(shí)，從地方法院借用人員的做法，雖然強(qiáng)化了巡回法庭的辦案力量，卻弱化了借出人員所在地方法院的辦案力量。當(dāng)然，這并不等于從地方法院借用人員的做法就不可取，考慮到地方法院審理一件案子與最高人民法院巡回法庭審理一件案子所產(chǎn)生的社會(huì)收益是不同的，因此，地方法院借出人員給辦案帶來的損失，在一定程度上可以看作是法院系統(tǒng)提高總體收益的必要支出，這從一個(gè)側(cè)面反映出通過從地方法院借用人員解決巡回法庭人員不足問題是必要的。盡管如此，最高人民法院本部法官在辦案之外的時(shí)間節(jié)余，也并非巡回法庭產(chǎn)生的收益，而是增加人手的結(jié)果。

無論是通過司法成本的轉(zhuǎn)嫁還是通過司法資源的轉(zhuǎn)移來擴(kuò)展最高人民法院本部的自由支配時(shí)間，都不可能實(shí)現(xiàn)不損害任何一方境況的情況下使得至少一方（比如最高人民法院本部）境況變好的帕累托最優(yōu)狀態(tài)，可以實(shí)現(xiàn)的是帕累托改進(jìn)，進(jìn)而提高社會(huì)總體收益，而非最高人民法院本部的收益。也就是說，通過分流案件強(qiáng)化最高人民法院本部非辦案職能的制度預(yù)期，是巡回法庭本身所難以達(dá)到的，要實(shí)現(xiàn)最高人民法院本部的更多時(shí)間節(jié)余，必需輔以辦案力量的傾向性配置或者借助上下級(jí)法院之間司法資源的轉(zhuǎn)移。這也意味著巡回法庭的主要功能，不是也不可能是成就最高人民法院本部的非辦案職能，而是通過辦案發(fā)揮自身的功能（如減輕首都涉訴信訪壓力）和價(jià)值。恰恰是因?yàn)檠不胤ㄍサ墓δ懿辉谟诜?wù)于最高人民法院本部，而是在最高人民法院本部之外，在這個(gè)層面上，設(shè)立巡回法庭就不再是最高人民法院內(nèi)部資源調(diào)配的事，而產(chǎn)生了很強(qiáng)的外部效應(yīng)，使得社會(huì)作為整體形成了設(shè)立巡回檢察廳的制度需求，這種需求與巡回法庭擔(dān)負(fù)的職能是分不開的。

二、巡回檢察廳設(shè)置的制度需求

巡回法庭設(shè)立運(yùn)行以來，隨著巡回法庭制度的推進(jìn)實(shí)施，其職能定位日趨明晰。巡回法庭的職能總體上可以分為三部分：一是制度設(shè)計(jì)當(dāng)初所預(yù)設(shè)的職能，二是實(shí)際運(yùn)行中擔(dān)負(fù)的主要職能，三是司法體制改革進(jìn)程中所承擔(dān)的改革職能。這三項(xiàng)職能的行使，均產(chǎn)生了設(shè)置巡回檢察廳履行對(duì)應(yīng)職能的現(xiàn)實(shí)和緊迫需要，并佐證了巡回檢察廳設(shè)立的必要性、合理性和正當(dāng)性。

（一）巡回法庭的初心與巡回檢察廳的公心

2014年10月23日，十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），對(duì)由巡回法庭審理的案件作了頂層設(shè)計(jì)：“最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件?！边@表明，巡回法庭設(shè)立的初衷是“辦案”，具體而言，是辦“跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件”。

最高人民法院在中央《決定》賦予職能的基礎(chǔ)上，又大幅擴(kuò)展了巡回法庭的職能?！蛾P(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》明確了最高人民法院巡回法庭的案件受理范圍和審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。按照《關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》第3條的表述，“巡回法庭審理或者辦理巡回區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)由最高人民法院受理的以下案件：（一）全國范圍內(nèi)重大、復(fù)雜的第一審行政案件；（二）在全國有重大影響的第一審民商事案件；（三）不服高級(jí)人民法院作出的第一審行政或者民商事判決、裁定提起上訴的案件；（四）對(duì)高級(jí)人民法院作出的已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政或者民商事判決、裁定、調(diào)解書申請(qǐng)?jiān)賹彽陌讣?；（五）刑事申訴案件；（六）依法定職權(quán)提起再審的案件；（七）不服高級(jí)人民法院作出的罰款、拘留決定申請(qǐng)復(fù)議的案件；（八）高級(jí)人民法院因管轄權(quán)問題報(bào)請(qǐng)最高人民法院裁定或者決定的案件；（九）高級(jí)人民法院報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)延長(zhǎng)審限的案件；（十）涉港澳臺(tái)民商事案件和司法協(xié)助案件；（十一）最高人民法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由巡回法庭審理或者辦理的其他案件。巡回法庭依法辦理巡回區(qū)內(nèi)向最高人民法院提出的來信來訪事項(xiàng)”。

《關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》用“列舉＋兜底”的方式，將巡回法庭的職責(zé)確定為審理案件和辦理涉訴信訪兩部分。就“審理案件”職能而言，巡回法庭審理的案件包括11項(xiàng)，前10項(xiàng)是列舉，第11項(xiàng)用來兜底。11項(xiàng)中，第（一）至（四）及第（十）項(xiàng)中的“涉港澳臺(tái)民商事案件”均涉及行政案件或民商事案件，多少與十八屆四中全會(huì)《決定》規(guī)定的“審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件”有關(guān)聯(lián)，至少屬于行政或民商事案件的范疇。但（五）到（十一）項(xiàng)（含第十項(xiàng)中的部分“司法協(xié)助案件”）則超越了行政和民商事案件的限定，涉及刑事申訴、提起再審、申請(qǐng)復(fù)議、管轄權(quán)、延長(zhǎng)審限、區(qū)際司法協(xié)助等案件。最高人民法院巡回法庭負(fù)責(zé)的所有這些案件或事項(xiàng)，都與最高人民檢察院的法律監(jiān)督職能密切相關(guān)。

最高人民檢察院履行法律監(jiān)督職能的一種方式是抗訴。如《民事訴訟法》第208條第1款規(guī)定：“最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第二百條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴?！边@就是說，由巡回法庭受理的判決、裁定和調(diào)解書，如果符合訴訟法規(guī)定的條件，最高人民檢察院應(yīng)當(dāng)提出抗訴。而一旦最高人民檢察院抗訴，且案件又由巡回法庭審理，那么，最高人民檢察院檢察官在抗訴時(shí)，就需要從本部奔波到巡回法庭所在地出庭，產(chǎn)生額外的交通、時(shí)間等成本是顯而易見的，法律監(jiān)督職能不便行使也一目了然，最高人民檢察院對(duì)應(yīng)設(shè)置巡回檢察廳，以更好地履行相應(yīng)的法律監(jiān)督職能，就順理成章。

至于《關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》第4條提出：“知識(shí)產(chǎn)權(quán)、涉外商事、海事海商、死刑復(fù)核、國家賠償、執(zhí)行案件和最高人民檢察院抗訴的案件暫由最高人民法院本部審理或者辦理?！边@一規(guī)定可能認(rèn)為回應(yīng)了最高人民檢察院派員出庭時(shí)的兩地奔波問題，甚至被誤解為是最高人民法院對(duì)最高人民檢察院的“屏蔽”之舉，即將與最高人民檢察院有關(guān)的案件的一部分（而非全部）放在本部，由本部審理或辦理，那么，巡回法庭看起來跟檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系不那么密切了，設(shè)立巡回檢察廳的必要性緊迫性就會(huì)緩和一些，審判機(jī)關(guān)設(shè)立后未對(duì)應(yīng)設(shè)立檢察機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)就不會(huì)顯得那么不協(xié)調(diào)，最高人民法院似乎也因此獲得了抵觸設(shè)立巡回檢察廳的擋箭牌。但細(xì)究起來，將最高人民法院把與最高人民檢察院法律監(jiān)督職能有關(guān)的一些案件放在本部視為“封堵”最高人民檢察院巡回檢察廳之舉的看法并不成立，因?yàn)檫@種做法不可行也不具有說服力，實(shí)際上是對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的淺顯理解?！白罡呷嗣駲z察院抗訴的案件暫由最高人民法院本部審理或者辦理”，與其說是最高人民法院不愿最高人民檢察院設(shè)立巡回檢察廳，不如說是已經(jīng)做好了迎接巡回檢察廳法律監(jiān)督的準(zhǔn)備。

最高人民法院起草《關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》時(shí)很可能已經(jīng)意識(shí)到了最高人民檢察院的法律監(jiān)督職能與巡回法庭的辦案職能之間的關(guān)聯(lián)，“暫由”的表述蘊(yùn)含著更深層的信息，“暫由”意味著不是長(zhǎng)久之計(jì)，因此，表述為“暫由”要比表述為“由”高明得多：一是空出了回旋余地。既然是“暫由”那就有調(diào)整的可能性，如果最高人民法院有意將“知識(shí)產(chǎn)權(quán)、涉外商事、海事海商、死刑復(fù)核、國家賠償、執(zhí)行案件和最高人民檢察院抗訴的案件”安排給巡回法庭審理或辦理，可以刪除該條款，這種調(diào)整不會(huì)招來太大非議，因?yàn)椤皶河伞钡囊?guī)定明確了制度變遷的預(yù)期。二是預(yù)留了制度接口。最高人民法院似乎預(yù)見到有必要也有可能要設(shè)立最高人民檢察院巡回檢察廳，而一旦巡回檢察廳設(shè)立，如此規(guī)定就明顯不合理，因?yàn)榕c最高人民檢察院有關(guān)的案件的一部分再由最高人民法院本部審理或辦理的理由就不存在了，也不宜再有最高人民法院本部審理或辦理。這時(shí)就可以根據(jù)《關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》第1條第2款的規(guī)定“最高人民法院根據(jù)有關(guān)規(guī)定和審判工作需要，可以……調(diào)整巡回法庭的……案件受理范圍”。將此類案件從由本部審理或辦理的案件中剔除，調(diào)整為由巡回法庭審理。三是便于最高人民檢察院法律監(jiān)督的同時(shí)也便于最高人民法院自身。在最高人民檢察院巡回檢察廳尚未設(shè)立時(shí)，如“最高人民檢察院抗訴的案件”由巡回法庭審理或辦理，那么最高人民檢察院每次抗訴就需要從本部派員出庭，而由最高人民法院本部審理或辦理，則可以避免由此引來不便于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的質(zhì)疑，在客觀上方便了最高人民檢察院抗訴、降低了抗訴成本的同時(shí)，也有利于最高人民法院贏得聲譽(yù)和好感，在某種程度上是法檢相互配合相互制約原則的體現(xiàn)，也符合最高人民法院的效用函數(shù)；反之，如果將這部分案件放在最高人民法院本部設(shè)立或辦理，很容易被解讀為是在折騰最高人民檢察院的檢察官。在巡回檢察廳未設(shè)立時(shí)，最高人民法院將部分案件“暫由”本部審理或辦理的做法，也從最高人民法院的角度印證了設(shè)立巡回檢察廳的必要性。

檢察建議是最高人民檢察院行使法律監(jiān)督職能的另一重要方式?！睹袷略V訟法》第208條第3款規(guī)定：“各級(jí)人民檢察院對(duì)審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級(jí)人民法院提出檢察建議。”最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》第9條規(guī)定，法院的審判活動(dòng)違反法律規(guī)定情形，不適用再審程序的，檢察院應(yīng)當(dāng)向法院提出檢察建議。同時(shí)，對(duì)于法院適用民事訴訟特別程序、督促程序、公示催告程序等所作的具有法律效力的審判行為錯(cuò)誤，其他民事審判行為違法，或者審判主體不作為，檢察機(jī)關(guān)可以提出檢察建議進(jìn)行監(jiān)督。雖然檢察機(jī)關(guān)通常不參加普通的民事訴訟和行政訴訟，案件的審理過程和結(jié)果，法院也無須向檢察機(jī)關(guān)通報(bào)，但當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)的控告申訴等為解決這一問題提供了有效途徑，而設(shè)立巡回檢察廳恰恰為當(dāng)事人控告申訴提供了便利條件。

違法瀆職調(diào)查是最高人民檢察院行使法律監(jiān)督職能的重要方式。2010年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于對(duì)司法工作人員在訴訟活動(dòng)中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》（高檢會(huì)〔2014〕4號(hào)）提出，對(duì)司法工作人員的瀆職行為可以依法審查案卷材料、調(diào)查核實(shí)違法事實(shí)、提出糾正違法意見或者建議更換辦案人、立案?jìng)刹槁殑?wù)犯罪等措施進(jìn)行法律監(jiān)督。因此，與最高人民檢察院有關(guān)的部分案件放在最高人民法院本部審理或者辦理，并不構(gòu)成不設(shè)立最高人民檢察院巡回檢察廳的理由，它只是巡回檢察廳未設(shè)立的結(jié)果。

（二）巡回法庭的主業(yè)與巡回檢察廳的職責(zé)

《最高人民法院關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》將巡回法庭的“涉訴信訪”職能表述為“巡回法庭依法辦理巡回區(qū)內(nèi)向最高人民法院提出的來信來訪事項(xiàng)”。從職能表述的篇幅上看，審理案件顯然是巡回法庭工作的重頭戲，辦理涉訴信訪事項(xiàng)只是附屬職能，但事實(shí)上涉訴信訪在巡回法庭工作中的分量要重得多。從2015年1月設(shè)立，到最高人民法院第一、二巡回法庭設(shè)立滿一周年時(shí)的數(shù)據(jù)顯示，兩個(gè)法庭接待信訪量分別為1萬多人次和3.3萬人次，審理的跨行政區(qū)劃案件數(shù)量占比則不到兩成，第一巡回法庭受理跨行政區(qū)域案件占18.5%，第二巡回法庭審理跨行政區(qū)域案件占19.73%。盡管當(dāng)初設(shè)立巡回法庭的目標(biāo)定位，是破解司法地方化，也正因?yàn)槿绱?，巡回法庭的職能重心?yīng)當(dāng)是審理跨行政區(qū)劃的重大行政和民商事案件，但兩個(gè)巡回法庭都接待了大量信訪，被比喻為“信訪辦”。〔1〕參見兵臨《巡回法庭變“信訪辦”，算不上浪費(fèi)》，載《浙江法制報(bào)》2016年2月4日，第2版。而在這些涉訴信訪案件中，大量案件是訴訟程序已經(jīng)終結(jié)的信訪案件，以及首次申請(qǐng)?jiān)賹彴讣?、申?qǐng)?jiān)賹彵获g回的案件〔2〕參見侯猛《最高人民法院巡回法庭：何去何從》，《北大法律評(píng)論》2015年第1期，第70頁。，這些案件涉及訴訟參與人的切身訴訟權(quán)利，都與檢察院的控告申訴職能密切相關(guān)。

控告申訴檢察是最高人民檢察院履行法律監(jiān)督職能的重要體現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)控告申訴檢察部門受理有關(guān)單位或公民個(gè)人控告、申訴，審查和處理其控告或申訴案件?！度嗣駲z察院組織法》第6條規(guī)定：“人民檢察院依法保障公民對(duì)于違法的國家工作人員提出控告的權(quán)利，追究侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利的人的法律責(zé)任。”對(duì)檢察機(jī)關(guān)查辦控告或申訴案件作出了明確的法律要求?？馗嫔暝V檢察作為檢察機(jī)關(guān)直接依靠有關(guān)單位或公民實(shí)施法律監(jiān)督的檢察業(yè)務(wù)工作，通過受理有關(guān)單位或公民的控告、申訴，查辦控告申訴案件，了解執(zhí)法情況，發(fā)現(xiàn)犯罪案件線索，懲罰犯罪，糾正冤假錯(cuò)案，有利于保護(hù)公民的合法權(quán)益〔1〕參見鄧思清《中國檢察制度概覽》，北京：中國檢察出版社2016年版，第43頁。，也有助于引導(dǎo)民眾以理性、合法的方式維護(hù)自身權(quán)利，舒緩和排解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。通過依法處理群眾的控告、舉報(bào)和申訴案件，開展對(duì)其他司法機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督和對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法辦案行為的制約，是檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中與群眾工作聯(lián)系最密切、最直接、最能體現(xiàn)專群結(jié)合特點(diǎn)的一項(xiàng)重要業(yè)務(wù)工作，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與維護(hù)群眾合法權(quán)益方面具有不可替代的作用。〔2〕參見穆紅玉、胡衛(wèi)列主編《控告舉報(bào)檢察業(yè)務(wù)教程》，北京：中國檢察出版社，2015年，第3頁。具體而言，檢察機(jī)關(guān)依法管轄的控告、申訴包括訴訟監(jiān)督事項(xiàng)、涉檢事項(xiàng)和依法屬于檢察院管轄的其他控告、申訴事項(xiàng)。訴訟監(jiān)督事項(xiàng)包括不服公安機(jī)關(guān)刑事處理決定，反映公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)有違法情況，要求人民檢察院實(shí)行法律監(jiān)督，依法屬于人民檢察院管轄的；不服人民法院生效判決、裁定、調(diào)解書，以及人民法院賠償委員會(huì)作出的國家賠償決定，反映審判人員在審判程序中存在違法行為，以及反映人民法院刑罰執(zhí)行、民事執(zhí)行和行政執(zhí)行活動(dòng)存在違法情形，要求人民檢察院實(shí)行法律監(jiān)督，依法屬于人民檢察院管轄的。涉檢事項(xiàng)包括不服人民檢察院刑事處理決定的；反映人民檢察院在處理群眾舉報(bào)線索中久拖不決，未查處、未答復(fù)的；反映人民檢察院違法違規(guī)辦案或者檢察人員違法違紀(jì)的；人民檢察院為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，請(qǐng)求人民檢察院進(jìn)行國家賠償?shù)?。?〕參見徐盈雁：《最高檢下發(fā)涉法涉訴信訪改革三個(gè)配套辦法》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2014年12月6日，第1版。由此可見，檢察機(jī)關(guān)管轄的控告申訴案件，很大程度上與法院的訴訟活動(dòng)相關(guān)。

黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要將“涉法涉訴信訪問題納入法治軌道處理”。隨著《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》的先后修改，檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉法涉訴信訪案件的法律監(jiān)督職能進(jìn)一步強(qiáng)化。2012年3月14日，十一屆全國人大五次會(huì)議審議通過了《全國人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》，新修訂的《刑事訴訟法》將原屬于公安機(jī)關(guān)、法院自行處理的事項(xiàng)，歸入檢察機(jī)關(guān)受理、辦理。如《刑事訴訟法》第47條規(guī)定：“辯護(hù)人、訴訟代理人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院及其工作人員阻礙其依法行使訴訟權(quán)利的，有權(quán)向同級(jí)或者上一級(jí)人民檢察院申訴或者控告。人民檢察院對(duì)申訴或者控告應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行審查，情況屬實(shí)的，通知有關(guān)機(jī)關(guān)予以糾正?！蓖瑫r(shí)，規(guī)定涉及訴訟參與人訴訟權(quán)利的控告申訴，由檢察機(jī)關(guān)直接受理。如《刑事訴訟法》第115條規(guī)定：“當(dāng)事人和辯護(hù)人、訴訟代理人、利害關(guān)系人對(duì)于司法機(jī)關(guān)及其工作人員有下列行為之一的，有權(quán)向該機(jī)關(guān)申訴或者控告：（一）采取強(qiáng)制措施法定期限屆滿，不予以釋放、解除或者變更的；（二）應(yīng)當(dāng)退還取保候?qū)彵ＷC金不退還的；（三）對(duì)與案件無關(guān)的財(cái)物采取查封、扣押、凍結(jié)措施的；（四）應(yīng)當(dāng)解除查封、扣押、凍結(jié)不解除的；（五）貪污、挪用、私分、調(diào)換、違反規(guī)定使用查封、扣押、凍結(jié)的財(cái)物的。受理申訴或者控告的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理。對(duì)處理不服的，可以向同級(jí)人民檢察院申訴；人民檢察院直接受理的案件，可以向上一級(jí)人民檢察院申訴。人民檢察院對(duì)申訴應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行審查，情況屬實(shí)的，通知有關(guān)機(jī)關(guān)予以糾正?！?012年8月31日第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議審議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》，新《民事訴訟法》將檢察監(jiān)督確立為重要的司法救濟(jì)程序，如第209條規(guī)定：“有下列情形之一的，當(dāng)事人可以向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議或者抗訴：（一）人民法院駁回再審申請(qǐng)的；（二）人民法院逾期未對(duì)再審申請(qǐng)作出裁定的；（三）再審判決、裁定有明顯錯(cuò)誤的。人民檢察院對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)進(jìn)行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定。當(dāng)事人不得再次向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議或者抗訴。”再如，第210條規(guī)定：“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況?！?/p>

歸納起來，兩大訴訟法修改實(shí)施后，控告舉報(bào)檢察工作發(fā)生由轉(zhuǎn)到辦的根本變化，控告檢察部門的訴訟監(jiān)督屬性進(jìn)一步加強(qiáng)，直接辦理五項(xiàng)新增業(yè)務(wù)。根據(jù)《刑事訴訟法》第47條的規(guī)定，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《刑訴規(guī)則》）第57條列舉了公檢法三機(jī)關(guān)及其工作人員違法限制辯護(hù)律師會(huì)見等16種阻礙辯護(hù)人、訴訟代理人依法行使訴訟權(quán)利的情形，這些違法情形的控告或申訴由檢察機(jī)關(guān)控告檢察部門審查辦理；根據(jù)《刑事訴訟法》第55條、第115條的規(guī)定，《刑訴規(guī)則》第565條列舉了違法查封扣押凍結(jié)財(cái)物等20種違法情形，《刑訴規(guī)則》第575條規(guī)定這些違法情形的控告或申訴由檢察機(jī)關(guān)的控告檢察部門的審查辦理；根據(jù)《刑訴規(guī)則》第166條、第167條的規(guī)定，控告檢察部門還承擔(dān)舉報(bào)線索初核和不立案舉報(bào)線索審查職責(zé)，同時(shí)，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第5條明確規(guī)定，民事訴訟監(jiān)督案件的受理、辦理、管理工作分別由控告檢察部門、民事檢察部門、案件管理部門負(fù)責(zé)，確立了“受理、辦理和管理相分離的原則”，控告檢察部門承擔(dān)民事訴訟監(jiān)督案件的審查受理工作，也就是“立案”工作?！?〕參見穆紅玉、胡衛(wèi)列主編《控告舉報(bào)檢察業(yè)務(wù)教程》，北京：中國檢察出版社，2015年，第7頁。所有上述規(guī)定都對(duì)檢察機(jī)關(guān)的控告舉報(bào)檢察工作產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

這些原由公安機(jī)關(guān)、法院自行處理決定的事項(xiàng)，在公安機(jī)關(guān)、法院日常的信訪量中，占有很大比例。大量此前由公安機(jī)關(guān)、法院受理的控告、舉報(bào)、申訴轉(zhuǎn)由檢察機(jī)關(guān)受理、辦理并由檢察機(jī)關(guān)調(diào)查處理并作出糾正決定，檢察機(jī)關(guān)控告、申訴或信訪大幅上升?！?〕參見孫謙、童建明主編《檢察機(jī)關(guān)貫徹新刑事訴訟法學(xué)習(xí)綱要》，北京：中國檢察出版社，2012年，第100頁。從統(tǒng)計(jì)分析情況看，檢察機(jī)關(guān)信訪工作已經(jīng)呈現(xiàn)出五個(gè)方面的新動(dòng)向：一是信訪總量急劇增加；二是修改后的《民事訴訟法》實(shí)施以來，檢察機(jī)關(guān)受理的民事申訴量急劇攀升；三是重信重訪比率高；四是極端信訪行為突出；五是息訴化解難度加大。〔3〕參見穆紅玉、胡衛(wèi)列主編《控告舉報(bào)檢察業(yè)務(wù)教程》，北京：中國檢察出版社，2015年，第5頁。2015年，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)共接收、辦理群眾信訪114.8萬件次〔4〕參見中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室《中國司法領(lǐng)域人權(quán)保障的新進(jìn)展（2016年9月）》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年9月1日，第11版。，其中涉檢信訪僅占6.5萬件次〔5〕參見徐盈雁《曹建明作最高人民檢察院工作報(bào)告》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2016年3月14日，第3版。，這意味著各級(jí)檢察機(jī)關(guān)一年接收、辦理的群眾信訪中，就有100多萬件次屬于訴訟監(jiān)督事項(xiàng)和依法屬于檢察院管轄的其他控告、申訴事項(xiàng)。從近年來最高人民檢察院的信訪情況看，與全國檢察機(jī)關(guān)的總體情況也大致相同，反映法院?jiǎn)栴}的涉法涉訴案件約占整個(gè)涉法涉訴信訪量的80%，反映公安機(jī)關(guān)問題的約占15%〔6〕參見孫謙、童建明主編《檢察機(jī)關(guān)貫徹新刑事訴訟法學(xué)習(xí)綱要》，北京：中國檢察出版社，2012年，第101頁。，反映法院?jiǎn)栴}的涉法涉訴信訪案件，無疑是最高人民檢察院在控告申訴領(lǐng)域檢察監(jiān)督的重點(diǎn)。

（三）司法改革的試驗(yàn)田與檢察改革的排頭兵

最高人民法院巡回法庭負(fù)責(zé)人的發(fā)言、學(xué)者的論述以及媒體的報(bào)道，都將“司法改革的試驗(yàn)田”〔1〕“司法改革”嚴(yán)格說來，既包括法院系統(tǒng)的改革，也包括檢察系統(tǒng)的改革。在表述上為了將兩者加以區(qū)分，并更加直觀地進(jìn)行比較，在此，在狹義上使用“司法改革”指代法院系統(tǒng)的改革，而用“檢察改革”指代檢察系統(tǒng)的改革。視為巡回法庭的重要職能，認(rèn)為巡回法庭的創(chuàng)設(shè)運(yùn)行不僅僅在于方便訴訟，還在于為法院發(fā)展探索可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的經(jīng)驗(yàn)，即“巡回法庭既是司法改革的成果，又是司法改革的引擎，擔(dān)負(fù)著為最高法乃至各級(jí)法院的管理模式和運(yùn)行機(jī)制探索明天的歷史使命”?！?〕參見葛曉陽《最高法巡回法庭實(shí)實(shí)在在搞改革》，載《法制日?qǐng)?bào)》2016年2月4日，第3版。這表明巡回法庭實(shí)際上還擔(dān)負(fù)著司法改革的重要任務(wù)，盡管最高人民法院《關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》并未將司法改革列入巡回法庭的職能。

1.巡回法庭的今天

從作為試點(diǎn)最先設(shè)立的第一、二巡回法庭的司法改革舉措看，巡回法庭的司法改革舉措與其承擔(dān)的職能作用相對(duì)應(yīng)，集中體現(xiàn)在審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革和涉訴信訪機(jī)制改革兩個(gè)方面?！?〕第一巡回法庭、第二巡回法庭司法改革情況，參見最高人民法院在“巡回法庭成立一周年座談會(huì)”（2016年1月）上，對(duì)巡回法庭成立一周年運(yùn)行情況的介紹。媒體報(bào)道可參見葛曉陽《最高法巡回法庭實(shí)實(shí)在在搞改革》，載《法制日?qǐng)?bào)》2016年2月4日，第3版。在審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革方面，第一巡回法庭的改革嘗試主要有：一是實(shí)行法官員額制和司法人員分類管理。突出主審法官主體地位，為每位主審法官均配備1名法官助理和1名書記員，形成“1＋1＋1”的審判團(tuán)隊(duì)模式，建立健全主審法官與輔助人員的分工協(xié)作機(jī)制。二是落實(shí)“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”機(jī)制。不設(shè)固定合議庭，每個(gè)案件合議庭組成人員原則上由電腦在12名主審法官中隨機(jī)選定；嚴(yán)格落實(shí)主審法官、合議庭負(fù)責(zé)制，庭領(lǐng)導(dǎo)帶頭審理案件，不再簽發(fā)未參與審理案件的裁判文書，除庭領(lǐng)導(dǎo)因承辦案件或參加合議而擔(dān)任審判長(zhǎng)的案件外，其余案件均由承辦案件的主審法官擔(dān)任審判長(zhǎng)并自行簽發(fā)。三是推進(jìn)庭審實(shí)質(zhì)化。二審案件一般安排公開開庭審理；鼓勵(lì)合議庭當(dāng)庭宣判；凡涉及證據(jù)認(rèn)定的，進(jìn)行“階段性合議”，當(dāng)庭對(duì)關(guān)鍵證據(jù)進(jìn)行認(rèn)定，增強(qiáng)事實(shí)認(rèn)定的公開性；申請(qǐng)?jiān)賹彴讣?，凡有事?shí)爭(zhēng)議的，組織聽證、質(zhì)證，充分聽取當(dāng)事人意見。四是健全自由裁量權(quán)約束機(jī)制。建立檢索近三年類似案件制度、作出與類案不同判決時(shí)的充分說理制度、裁判文書由30%法官交叉校驗(yàn)制度、主審法官聯(lián)席會(huì)議制度、疑難分歧性問題征求本部意見制度，規(guī)范法官的自由裁量權(quán)，堵塞自由裁量權(quán)濫用漏洞。五是推進(jìn)與高校的雙向交流。與多所法學(xué)院校簽署合作協(xié)議，對(duì)在校生到巡回法庭實(shí)習(xí)以及聘請(qǐng)巡回法庭主審法官擔(dān)任校外指導(dǎo)老師作出制度安排。六是實(shí)行扁平化管理。巡回法庭內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置避免“疊床架屋”，除了審判團(tuán)隊(duì)外，設(shè)一個(gè)由6名正式在編人員組成的綜合辦公室，負(fù)責(zé)后勤保障、安全保衛(wèi)、公文起草、新聞宣傳、外事接待、對(duì)外交流等各項(xiàng)行政事務(wù)性工作。書記員、法警、財(cái)務(wù)、信息化工作人員采取購買社會(huì)服務(wù)方式予以解決。七是深化巡回職能，加強(qiáng)對(duì)巡回區(qū)法院的指導(dǎo)。到巡回區(qū)進(jìn)行巡回開庭、聽證，減輕雙方當(dāng)事人訴累；開庭或聽證期間，通過組織觀摩庭審、作專題報(bào)告、撰寫調(diào)研報(bào)告等方式，對(duì)巡回區(qū)地方法院就地指導(dǎo)。

第二巡回法庭的改革努力主要體現(xiàn)在：一是貫徹落實(shí)“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的改革精神。建立“兩個(gè)隨機(jī)”制度。即承辦案件的主審法官隨機(jī)生成，合議庭其他成員隨機(jī)生成。以此避免分案環(huán)節(jié)人為操控的可能，消除合議庭固定所可能帶來的弊端，為各主審法官公平輪案提供制度化機(jī)制保證。去除領(lǐng)導(dǎo)簽批制，落實(shí)辦案負(fù)責(zé)制。法庭全部案件的審理實(shí)行主審法官和合議庭辦案負(fù)責(zé)制，庭領(lǐng)導(dǎo)帶頭審案但不簽發(fā)任何未參審的裁判文書，落實(shí)還權(quán)合議庭的改革要求。建立庭領(lǐng)導(dǎo)辦案制度。落實(shí)資深法官必須立足審判一線辦案的要求，實(shí)行庭長(zhǎng)和副庭長(zhǎng)直接參與辦案的制度。建立主審法官會(huì)議制度。討論的議題涉及司法改革、建章立制、統(tǒng)一法律適用等，以討論案件為主。二是建立訴權(quán)保障機(jī)制。加強(qiáng)與當(dāng)事人溝通，注意辯法析理工作：第一，法律釋明制度。在立案和開庭審理等環(huán)節(jié)，適時(shí)向當(dāng)事人進(jìn)行公正審判釋明、誠信訴訟釋明、宣傳法治與司法禮儀釋明等，促進(jìn)公正司法；落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不得干預(yù)案件處理制度。第二，在接訪和庭審中堅(jiān)持“最后一問”。讓當(dāng)事人在訴訟活動(dòng)和到法院來訪中把話說完，明確回應(yīng)他們的訴求。第三，對(duì)再審審查案件盡量實(shí)行“每案必詢”。制定《第二巡回法庭詢問規(guī)則（試行）》，對(duì)于當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽陌缸樱词柜g回也召集當(dāng)事人進(jìn)行詢問，以給予雙方當(dāng)事人最后陳述的機(jī)會(huì)。同時(shí)，對(duì)申請(qǐng)?jiān)賹彽陌讣M可能不調(diào)解，依法糾錯(cuò)，維護(hù)司法權(quán)威。三是深化巡回審判工作機(jī)制。制定《巡回審判工作制度》，依托巡回區(qū)內(nèi)11個(gè)中級(jí)人民法院設(shè)立固定的巡回審判點(diǎn)，巡回法庭法官走出法庭，到當(dāng)事人所在地巡回審判案件，使巡回審判工作常態(tài)化、規(guī)范化。四是建立司法深度公開機(jī)制。巡回法庭受理的案件統(tǒng)一納入最高人民法院審判信息綜合管理平臺(tái)進(jìn)行管理，立案信息、審判流程，裁判文書除依法應(yīng)當(dāng)不予公開的外，全部向當(dāng)事人和社會(huì)公開。開庭公告、開庭審判、裁判文書等在互聯(lián)網(wǎng)上公開，開庭公告中公開主審法官和合議庭成員的姓名，便于當(dāng)事人了解和監(jiān)督。五是與高校建立雙向交流合作機(jī)制。與巡回區(qū)七所高校簽訂了《雙向交流合作協(xié)議》，形成人員交流機(jī)制。選聘實(shí)習(xí)助理進(jìn)入各審判團(tuán)隊(duì)協(xié)助處理與案件有關(guān)的事務(wù)性工作和調(diào)研性工作。啟動(dòng)“庭審走進(jìn)法學(xué)院”活動(dòng)，把庭審現(xiàn)場(chǎng)搬進(jìn)大學(xué)校園，促進(jìn)主審法官融入學(xué)府，象牙塔的師生們走進(jìn)司法一線。六是統(tǒng)一司法理念維護(hù)司法權(quán)威。在案件審理中倡導(dǎo)三個(gè)理念：一是倡導(dǎo)維護(hù)巡回區(qū)內(nèi)生效裁判既判力理念。在審理再審案件時(shí)，倡導(dǎo)首先推定生效裁判公正的理念，對(duì)確有證據(jù)證明案件存在錯(cuò)誤的，啟動(dòng)再審程序，以維護(hù)司法權(quán)威。二是倡導(dǎo)注重司法裁判二重性理念。倡導(dǎo)不僅要通過訴訟確定是非曲直，更要注重通過訴訟程序化解當(dāng)事人因糾紛產(chǎn)生的矛盾的理念。在事實(shí)認(rèn)定和法律適用上注重二重性，追求真正的公平正義，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。三是倡導(dǎo)通過庭審弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。通過辦案大力弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的理念。

在涉訴信訪機(jī)制改革方面，第一巡回法庭的改革體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是依法處理信訪問題。對(duì)原審可能有問題或當(dāng)事人反映強(qiáng)烈的申訴案件，予以立案審查。對(duì)立案后經(jīng)充分審查確無道理的信訪案件，以裁定或通知形式予以駁回。二是依法糾錯(cuò)，堅(jiān)持司法為民和實(shí)質(zhì)性解決糾紛。對(duì)當(dāng)事人反映強(qiáng)烈的民事或行政申訴案件，予以立案審查，發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤的，根據(jù)《民事訴訟法》第198條或《行政訴訟法》第89條的規(guī)定啟動(dòng)審判監(jiān)督程序。第二巡回法庭的改革體現(xiàn)在：一是在巡回法庭建設(shè)數(shù)字化接談室，通過視頻接訪這一信息化手段便利人民群眾申訴和上訪。二是健全相關(guān)制度，如針對(duì)信訪工作研究制定《登記室工作流程》《來訪接待規(guī)則》《登記接談須知》等一系列規(guī)則、制度，規(guī)范接訪工作。三是制作《遠(yuǎn)程視頻接訪指南》《行政案件申請(qǐng)?jiān)賹徶改稀贰睹裆淌掳讣暾?qǐng)?jiān)賹徶改稀贰缎淌掳讣暝V指南》等擺放在訴訟服務(wù)大廳，引導(dǎo)來訪群眾。四是將“最后一問”制度落實(shí)到信訪工作。每一間接談工作室都貼上“務(wù)必耐心細(xì)致，堅(jiān)持最后一問”的提示，提醒接談的法官保障每一位來訪人的話語權(quán)。

對(duì)于第一、二巡回法庭推行的司法改革措施看，在審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革方面，落實(shí)“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”改革精神、與高校建立雙向交流合作機(jī)制和深化巡回審判工作機(jī)制三項(xiàng)，第一、二巡回法庭均在推動(dòng)，第一項(xiàng)是司法責(zé)任制改革的內(nèi)容，第二項(xiàng)是黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于健全政法部門和法學(xué)院校、法學(xué)研究機(jī)構(gòu)人員雙向交流精神的體現(xiàn)，第三項(xiàng)則相當(dāng)于地方法院特別是基層法庭走進(jìn)田間地頭的巡回審判的升級(jí)版。第一、二巡回法庭的其他改革各有側(cè)重。第一巡回法庭的法官員額制和司法人員分類管理是司法人員分類管理改革的一部分；庭審實(shí)質(zhì)化改革是以審判為中心的訴訟制度改革的體現(xiàn)；健全自由裁量權(quán)約束機(jī)制是一個(gè)老生常談的問題，當(dāng)然，第一巡回法庭的改革措施也頗有新意；實(shí)行扁平化管理則是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的重要體現(xiàn)。第二巡回法庭的建立訴權(quán)保障機(jī)制、建立司法深度公開的機(jī)制和統(tǒng)一司法理念維護(hù)司法權(quán)威改革，在此之前一直都是法院系統(tǒng)努力的方向，盡管并非巡回法庭的創(chuàng)舉，巡回法庭的改革也都加入了新的改革元素。在涉訴信訪機(jī)制改革方面，第一、二巡回法庭的改革則是對(duì)既有的信訪法治化和司法為民的進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。

第一、二巡回法庭在審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革方面的改革總體上可以分為三類：第一類是本輪司法改革的新課題，涉及司法人員分類管理改革（第一巡回法庭的“法官員額制和司法人員分類管理”）、司法責(zé)任制改革（第一、二巡回法庭的“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”）、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革（第一巡回法庭的“扁平化管理”）和人才交流機(jī)制改革（第一、二巡回法庭的“與高校建立雙向交流”合作機(jī)制）。第二類是既有改革措施的深化，包括第一巡回法庭推動(dòng)的庭審實(shí)質(zhì)化改革、健全自由裁量權(quán)約束機(jī)制改革，第二巡回法庭推行的建立訴權(quán)保障機(jī)制、建立司法深度公開的機(jī)制和統(tǒng)一司法理念維護(hù)司法權(quán)威，第三類是地方法院司法經(jīng)驗(yàn)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，包括第一、二巡回法庭的“巡回審判工作機(jī)制”。第二類和第三類改革雖有創(chuàng)新，但都是原有改革基礎(chǔ)上的調(diào)整或?qū)σ延薪?jīng)驗(yàn)的提升，沒有突破原有司法制度的框架結(jié)構(gòu)，不具有司法改革的典型性。與之相比，第一類則集中體現(xiàn)了本輪司法改革的最新要求和改革方向，更具代表性。對(duì)于這類改革，法院系統(tǒng)和檢察系統(tǒng)都面臨一系列改革任務(wù)，很多還是檢法兩家所共同推動(dòng)的（如完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理四項(xiàng)改革任務(wù)）。第一、二巡回法庭在涉訴信訪機(jī)制方面的六項(xiàng)改革措施，無論是第一巡回法庭推行的依法信訪、依法糾錯(cuò)，還是第二巡回法庭推行的四項(xiàng)便民舉措，更多是對(duì)已有制度規(guī)定的落實(shí)和細(xì)化。巡回法庭在審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制和涉訴信訪領(lǐng)域推行的這些改革，巡回檢察廳同樣有對(duì)應(yīng)的改革任務(wù)需要嘗試和探索，而且不限于此，還有很多檢察系統(tǒng)特有的改革內(nèi)容，巡回檢察廳在這些改革任務(wù)的試點(diǎn)探索過程中都大有可為。

2.巡回檢察廳的明天

黨的十八大提出，要進(jìn)一步深化司法體制改革，堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義司法制度。黨的十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)深化司法體制改革進(jìn)行了全面部署。最高人民檢察院為貫徹落實(shí)中央部署，全面深化檢察改革，制定了《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規(guī)劃）》（2015年修訂版）（以下簡(jiǎn)稱檢察改革五年規(guī)劃），確定了六項(xiàng)、42類、91個(gè)具體改革任務(wù)，這些改革任務(wù)中，很多都可以發(fā)揮巡回檢察廳的排頭兵角色，由巡回檢察廳進(jìn)行改革探索，形成可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)。

巡回法庭的司法改革嘗試，巡回檢察廳都有與之對(duì)應(yīng)的檢察改革項(xiàng)目，比如：檢察改革五年規(guī)劃中的“……（二）建立符合職業(yè)特點(diǎn)的檢察人員管理制度。8.實(shí)行檢察人員分類管理。將檢察人員劃分為檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員三類，完善相應(yīng)的管理制度。建立檢察官員額制度，合理確定檢察官與其他人員的比例。制定相關(guān)配套措施?！?0.完善檢察官職業(yè)準(zhǔn)入和選任制度?！姆蠗l件的律師、法學(xué)專家中招錄檢察官制度。建立軍事檢察官轉(zhuǎn)任地方檢察官銜接制度，暢通具備條件的軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部進(jìn)入檢察隊(duì)伍的通道。健全檢察機(jī)關(guān)和法學(xué)教育研究機(jī)構(gòu)人員的雙向交流與互聘機(jī)制?！眱身?xiàng)改革任務(wù)，分別對(duì)應(yīng)著第一巡回法庭的“實(shí)行法官員額制和司法人員分類管理”和第一、二巡回法庭的“與高校建立雙向交流合作機(jī)制”改革。檢察改革五年規(guī)劃中的“（三）健全檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制。14.深化檢察官辦案責(zé)任制改革。以落實(shí)和強(qiáng)化檢察官執(zhí)法責(zé)任為重點(diǎn)，完善主任檢察官辦案責(zé)任制，科學(xué)界定主任檢察官、副檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)在執(zhí)法辦案中的職責(zé)權(quán)限。建立健全檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案組織，完善檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案責(zé)任體系。改革和完善執(zhí)法辦案指導(dǎo)決策機(jī)制，規(guī)范案件請(qǐng)示匯報(bào)制度，明確各層級(jí)的辦案責(zé)任。15.規(guī)范內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置。研究制定地方各級(jí)檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置指導(dǎo)意見，明確設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，整合相關(guān)職能，形成科學(xué)合理、規(guī)范有序的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)體系。制定派出檢察院管理辦法，規(guī)范派出檢察室設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、職能定位和職責(zé)權(quán)限，明確派出主體，完善審批程序。16.完善案件管理機(jī)制。深化案件管理機(jī)制改革，建立嚴(yán)格規(guī)范的案件受理、辦理、管理工作機(jī)制，完善案件流程監(jiān)控、質(zhì)量評(píng)查工作機(jī)制。完善檢察業(yè)務(wù)考評(píng)機(jī)制。升級(jí)完善檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。推進(jìn)電子檢務(wù)工程，加快建設(shè)全國檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一的信息交換與資源共享平臺(tái)及服務(wù)體系，提升檢察業(yè)務(wù)的信息化、規(guī)范化、科學(xué)化水平?！狈謩e對(duì)應(yīng)著第一、二巡回法庭的“落實(shí)‘讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)’機(jī)制”即司法責(zé)任制改革、第一巡回法庭的“實(shí)行扁平化管理”改革和第二巡回法庭的“建立司法深度公開的機(jī)制”改革。檢察改革五年規(guī)劃中的“（五）強(qiáng)化法律監(jiān)督職能……23.適應(yīng)以審判為中心的訴訟制度改革，全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則。嚴(yán)格規(guī)范取證程序，依法收集、固定、保存、審查、運(yùn)用證據(jù)，配合有關(guān)部門完善證人、鑒定人出庭制度，舉證、質(zhì)證、認(rèn)定證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，健全落實(shí)罪刑法定、疑罪從無、非法證據(jù)排除的法律制度。進(jìn)一步明確檢察環(huán)節(jié)非法證據(jù)排除的范圍、程序和標(biāo)準(zhǔn)。”對(duì)應(yīng)著第一巡回法庭的“推進(jìn)庭審實(shí)質(zhì)化”改革。“34.加強(qiáng)和規(guī)范司法解釋和案例指導(dǎo)，統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)。完善司法解釋的制定程序，增強(qiáng)司法解釋的規(guī)范性、及時(shí)性、針對(duì)性和有效性。明確案例指導(dǎo)的方式和效力，規(guī)范指導(dǎo)性案例的發(fā)布主體、選用標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)布程序及編纂、廢止機(jī)制。”與第二巡回法庭的“統(tǒng)一司法理念維護(hù)司法權(quán)威”有著相近的目標(biāo)和功能?！?2.改革涉法涉訴信訪制度。完善檢察機(jī)關(guān)信訪受理、辦理、督辦、息訴化解、終結(jié)退出、責(zé)任追究、源頭治理等工作機(jī)制。推進(jìn)網(wǎng)上信訪、遠(yuǎn)程視頻接訪工作。建立涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入司法程序機(jī)制，建立健全依法處理涉法涉訴信訪事項(xiàng)和與其他政法機(jī)關(guān)相互協(xié)調(diào)配合機(jī)制。完善涉法涉訴信訪終結(jié)辦法。完善刑事申訴案件辦理程序。配合有關(guān)部門，探索建立以律師為主體的社會(huì)第三方參與機(jī)制，對(duì)不服司法機(jī)關(guān)生效裁判、決定的申訴，逐步實(shí)行律師代理制度。”對(duì)應(yīng)著第一、二巡回法庭的“涉訴信訪制度”改革。

除此之外，還有很多檢察系統(tǒng)的改革項(xiàng)目可由巡回檢察廳進(jìn)行探索。如“（五）強(qiáng)化法律監(jiān)督職能，完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，加強(qiáng)對(duì)刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督?！?2.完善刑事審判監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)和規(guī)范刑事抗訴工作。健全死刑復(fù)核法律監(jiān)督機(jī)制。……24.健全冤假錯(cuò)案防范、糾正、責(zé)任追究機(jī)制。完善對(duì)限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)刑訊逼供和非法取證的源頭預(yù)防。落實(shí)和完善訊問職務(wù)犯罪嫌疑人全程同步錄音錄像制度，推動(dòng)有條件的地方建立對(duì)所有訊問活動(dòng)、重要取證活動(dòng)全程同步錄音或錄像制度。強(qiáng)化訴訟過程中當(dāng)事人和其他訴訟參與人的知情權(quán)、陳述權(quán)、辯護(hù)辯論權(quán)、申請(qǐng)權(quán)、申訴權(quán)的制度保障。建立對(duì)犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的辯解、申訴、控告認(rèn)真審查、及時(shí)處理機(jī)制，完善訴權(quán)救濟(jì)機(jī)制，為訴訟權(quán)利受到不當(dāng)限制或者非法侵犯的當(dāng)事人提供暢通的救濟(jì)渠道。實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制。統(tǒng)一錯(cuò)案責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，明確糾錯(cuò)主體和啟動(dòng)程序。明確檢察人員工作職責(zé)、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)。25.完善羈押、刑罰執(zhí)行等刑事執(zhí)行活動(dòng)和強(qiáng)制醫(yī)療監(jiān)督機(jī)制。健全和落實(shí)羈押必要性審查制度。完善對(duì)指定居所監(jiān)視居住決定和執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制。完善分級(jí)負(fù)責(zé)的糾防超期羈押和久押不決工作機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)刑罰變更執(zhí)行的法律監(jiān)督，配合建立減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行網(wǎng)上協(xié)同辦案平臺(tái)。配合立法機(jī)關(guān)，健全社區(qū)矯正法律監(jiān)督制度。完善對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療決定和執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制?！?7.完善民事行政訴訟監(jiān)督機(jī)制。進(jìn)一步明確民事抗訴的適用對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、程序和效力。完善和規(guī)范檢察建議的提出、受理、辦理、反饋機(jī)制。完善對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督的范圍、方式和程序，健全民事行政裁判執(zhí)行監(jiān)督工作機(jī)制。細(xì)化對(duì)行政訴訟活動(dòng)監(jiān)督的范圍、程序、方式和要求。28.完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度。推動(dòng)擴(kuò)大司法監(jiān)督的主體范圍，為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政強(qiáng)制措施提供法律依據(jù)。推動(dòng)完善相關(guān)法律，為受到違法行政強(qiáng)制措施侵害的當(dāng)事人提供便捷的司法救濟(jì)途徑。強(qiáng)化對(duì)行政強(qiáng)制措施實(shí)施過程的司法監(jiān)督，及時(shí)糾正違法行政強(qiáng)制措施。29.探索建立健全行政違法行為法律監(jiān)督制度。建立檢察機(jī)關(guān)在履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)行為的督促糾正制度。探索對(duì)行政違法行為實(shí)行法律監(jiān)督的范圍、方式、程序，明確監(jiān)督的效力，建立行政機(jī)關(guān)糾正違法行為的反饋機(jī)制。30.探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。探索提起公益訴訟的條件、適用范圍和程序，明確公益訴訟的參加人、案件管轄、舉證責(zé)任分配。健全督促起訴制度，完善檢察建議工作機(jī)制?！?3.完善檢察環(huán)節(jié)司法救助制度。建立健全對(duì)人身受到傷害或財(cái)產(chǎn)受到重大損失的刑事案件被害人或其近親屬、舉報(bào)人、證人、鑒定人，以及特定民事侵權(quán)案件當(dāng)事人、符合條件的涉法涉訴信訪人的司法救助制度?！薄@些改革項(xiàng)目都可能通過巡回檢察廳的改革探索，為檢察改革提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。如果說最高人民法院巡回法庭很好地體現(xiàn)了司法改革試驗(yàn)田的作用，那么最高人民檢察院巡回檢察廳則可以很好地發(fā)揮檢察改革排頭兵的功能。巡回法庭今天取得的改革成效，巡回檢察廳明天完全有條件作出與之相媲美的改革貢獻(xiàn)。

三、“我們?cè)O(shè)個(gè)審判庭，你們也要跟著設(shè)嗎？”

巡回法庭設(shè)立后，存在將巡回法庭與最高人民法院審判庭混同為一類機(jī)構(gòu)，進(jìn)而據(jù)此質(zhì)疑巡回檢察廳對(duì)應(yīng)巡回法庭設(shè)置必要性的聲音。這種聲音的內(nèi)在邏輯是，最高人民法院設(shè)審判庭時(shí)，最高人民檢察院并不必然對(duì)應(yīng)設(shè)置檢察廳，而巡回法庭就是個(gè)“審判庭”，為什么要對(duì)應(yīng)設(shè)置巡回檢察廳呢？這反映出對(duì)于巡回法庭與審判庭關(guān)系以及巡回檢察廳機(jī)構(gòu)定位的誤解，而這種認(rèn)知偏差影響了對(duì)巡回檢察廳制度價(jià)值的判斷。

（一）巡回法庭何以有別于內(nèi)設(shè)審判庭？

巡回法庭與最高人民法院審判庭之間的確分享很多共性特征：在組織體系上，兩者與最高人民法院是部分與整體的關(guān)系，作為最高人民法院的組成部分，均由最高人民法院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不是獨(dú)立的法庭，也不是獨(dú)立的法院；在審級(jí)歸屬上，巡回法庭與審判庭是同一審級(jí)，兩者與高級(jí)人民法院的關(guān)系，從審級(jí)上講都是上下審級(jí)關(guān)系，巡回法庭和審判庭均是高級(jí)法院的上訴審；在裁判效力上，巡回法庭和審判庭作出的判決、裁定和決定，就是最高人民法院的判決、裁定和決定，兩者的裁判結(jié)果均為終審裁判〔1〕參見蘇鏡祥《什么是最高人民法院巡回法庭？》，《理論視野》2015年第4期，第29頁；胡云騰《最高人民法院巡回法庭設(shè)置與運(yùn)行介述》，《金陵法律評(píng)論》2015年秋季卷，第6頁。；在機(jī)構(gòu)編制上，巡回法庭與審判庭都與最高人民法院的機(jī)構(gòu)編制緊密相關(guān)，兩者的機(jī)構(gòu)編制均來源于最高人民法院。也許，正是因?yàn)檠不胤ㄍヅc最高人民法院內(nèi)設(shè)審判庭有一些相似之處，很容易讓人將巡回法庭與審判庭混為一談。

但這些形式上的相似，改變不了巡回法庭與審判庭的鮮明差別。一是設(shè)置目的不同。審判庭的設(shè)立體現(xiàn)的是法院拓展司法資源應(yīng)對(duì)司法需求增長(zhǎng)的思路，法院為回應(yīng)不斷增長(zhǎng)的司法需求，彰顯對(duì)某一領(lǐng)域司法保護(hù)的態(tài)度，習(xí)慣通過增設(shè)專業(yè)庭應(yīng)對(duì)社會(huì)復(fù)雜性〔2〕參見徐振華、范莉《論人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的合理配置》，載《全國法院第25屆學(xué)術(shù)討論會(huì)獲獎(jiǎng)?wù)撐募汗痉ㄅc行政法實(shí)施問題研究》（上冊(cè)），北京：人民法院出版社，2014年，第232頁。，目的是通過依案件性質(zhì)對(duì)案件進(jìn)行分類，強(qiáng)化司法的專門化程度?！?〕參見左衛(wèi)民等《最高法院研究》，北京：法律出版社，2004年，第9頁。巡回法庭的設(shè)置目的，則體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是推動(dòng)審判工作重心下移、實(shí)現(xiàn)就地解決糾紛、方便當(dāng)事人訴訟〔2〕參見傅郁林《最高人民法院巡回法庭的職能定位與權(quán)威形成》，《中國法律評(píng)論》2014年第2期，第212頁；賀小榮、何帆、馬淵杰：《〈最高人民法院關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定〉的理解與適用》，載《人民法院報(bào)》2015年1月29日，第5版。；二是保障最高人民法院本部集中精力制定司法解釋、司法政策、發(fā)布指導(dǎo)性案例和統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)。〔3〕參見胡云騰《最高人民法院巡回法庭設(shè)置與運(yùn)行介述》，《金陵法律評(píng)論》2015年秋季卷，第3頁。由此可見，巡回法庭的設(shè)立目的與審判庭的設(shè)立目的相比，在功能預(yù)設(shè)上并不存在一脈相承的關(guān)系。二是機(jī)構(gòu)性質(zhì)不同。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》，巡回法庭是最高人民法院派出的常設(shè)審判機(jī)構(gòu)。巡回法庭作出的判決、裁定和決定，是最高人民法院的判決、裁定和決定。《人民法院組織法》〔4〕2006年10月31日，第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過。第30條規(guī)定：“……最高人民法院設(shè)刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟(jì)審判庭和其他需要設(shè)的審判庭?！弊罡呷嗣穹ㄔ嚎梢栽O(shè)置“其他需要設(shè)的審判庭”的授權(quán)性規(guī)定，給了最高人民法院很大的選擇彈性，可以根據(jù)需要設(shè)審判庭，〔5〕參見劉忠《論中國法院的分庭管理制度》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2009年第5期，第126頁。但并不包括設(shè)巡回法庭，這可以從《人民法院組織法》的其他條款中得到印證。根據(jù)《人民法院組織法》第18條的規(guī)定：“……基層人民法院可以設(shè)刑事審判庭、民事審判庭和經(jīng)濟(jì)審判庭，庭設(shè)庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)?！钡?9條規(guī)定：“基層人民法院根據(jù)地區(qū)、人口和案件情況可以設(shè)立若干人民法庭。人民法庭是基層人民法院的組成部分，它的判決和裁定就是基層人民法院的判決和裁定。”基層人民法院審判庭和人民法庭的設(shè)立，分別規(guī)定在了《人民法院組織法》的兩個(gè)條款中，這也體現(xiàn)了人民法庭與審判庭的明顯區(qū)別。在性質(zhì)上，巡回法庭屬于派出機(jī)構(gòu)，審判庭則屬于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。巡回法庭與最高人民法院的關(guān)系相當(dāng)于人民法庭與基層人民法院的關(guān)系，而非作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的審判庭與基層人民法院的關(guān)系。巡回法庭與巡回檢察廳的關(guān)系，從機(jī)構(gòu)性質(zhì)上看，類似于人民法庭與檢察室的關(guān)系，而非法院審判庭與檢察院檢察業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系。最高人民法院審判庭與最高人民檢察院檢察廳的設(shè)立習(xí)慣，同巡回法庭與巡回檢察廳的設(shè)立邏輯并不具有可比性。以最高人民法院審判庭與最高人民檢察院業(yè)務(wù)廳的設(shè)立之間不存在必然對(duì)應(yīng)關(guān)系，來質(zhì)疑巡回檢察廳的設(shè)立是沒有道理的。更何況，“對(duì)應(yīng)原則”僅是對(duì)檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置不完全歸納的結(jié)果。

（二）否定“對(duì)應(yīng)原則”就可以不設(shè)巡回檢察廳？

按照“對(duì)應(yīng)原則”，“我國的檢察機(jī)關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)與各級(jí)人民法院對(duì)應(yīng)設(shè)置”〔1〕參見張玉華《關(guān)于我國檢察機(jī)關(guān)設(shè)置的思考》，載胡衛(wèi)列、董桂文、韓大元主編：《人民檢察院組織法與檢察官法修改——第十二屆國家高級(jí)檢察官論壇論文集》，北京：中國檢察出版社，2016年，第386頁。，管轄區(qū)域原則上相同。從法院和檢察院的組織體系看，法院組織體系分為最高法院、高級(jí)法院、中級(jí)法院和基層法院四級(jí)，檢察院組織體系也分為最高檢察院，省、自治區(qū)、直轄市檢察院，省、自治區(qū)、直轄市檢察院分院及自治州和省轄市檢察院，縣、市、自治縣和市轄區(qū)檢察院四級(jí)。檢察活動(dòng)主要是以訴訟為中心。以公訴業(yè)務(wù)為例，檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查終結(jié)的刑事案件，經(jīng)過審查認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提起公訴的，向相應(yīng)的審判機(jī)關(guān)起訴并支持公訴，因而檢察院的設(shè)置需要與法院有對(duì)應(yīng)關(guān)系〔2〕參見鄧思清《中國檢察制度概覽》，北京：中國檢察出版社，2016年，第42頁。，便于更好檢察機(jī)關(guān)的職能。從行政區(qū)劃檢察院和法院的設(shè)置來看，檢察院與法院的設(shè)置的確存在很強(qiáng)的對(duì)應(yīng)關(guān)系。最高人民法院巡回法庭設(shè)立后，“對(duì)應(yīng)原則”〔3〕北京市人民檢察院第二分院課題組：《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)設(shè)置的四個(gè)問題》，載胡衛(wèi)列、董桂文、韓大元主編：《人民檢察院組織法與檢察官法修改——第十二屆國家高級(jí)檢察官論壇論文集》，北京：中國檢察出版社，2016年，第367頁。自然會(huì)被視為最高人民檢察院設(shè)立巡回檢察廳的重要依據(jù)，但這要以準(zhǔn)確理解“對(duì)應(yīng)原則”的涵義為前提。

按行政區(qū)劃設(shè)置的檢察院和很多派出檢察院，與相應(yīng)的法院存在很強(qiáng)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，但有時(shí)檢察院的設(shè)置與法院的設(shè)置并沒有必然的對(duì)應(yīng)關(guān)系。由于“對(duì)應(yīng)原則”找到反例并不困難，以至于很容易受到反駁。如有海事法院但并沒有海事檢察院，知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院也沒有與其相對(duì)應(yīng)的檢察院?！?〕參見張玉華《關(guān)于我國檢察機(jī)關(guān)設(shè)置的思考》，載胡衛(wèi)列、董桂文、韓大元主編：《人民檢察院組織法與檢察官法修改——第十二屆國家高級(jí)檢察官論壇論文集》，北京：中國檢察出版社，2016年，第386頁。但并不能因?yàn)楹芏嘣O(shè)置法院的場(chǎng)所沒有設(shè)置檢察院，就因此得出結(jié)論，檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)不存在對(duì)應(yīng)關(guān)系，設(shè)置了巡回法庭可以不用設(shè)置巡回檢察廳。首先，很多設(shè)置了審判機(jī)關(guān)的地方?jīng)]有設(shè)置檢察機(jī)關(guān)，并不等于這些地方就不應(yīng)當(dāng)設(shè)立檢察機(jī)關(guān)，也不意味著將來不會(huì)對(duì)應(yīng)設(shè)立檢察機(jī)關(guān)，比如即便是對(duì)應(yīng)設(shè)置的法院、檢察院，設(shè)立時(shí)間也并非完全同步，這并不能成為否定后設(shè)立的法院或檢察院的理由。況且，很多設(shè)置了檢察機(jī)關(guān)的場(chǎng)所也沒有設(shè)置審判機(jī)構(gòu)，如很多監(jiān)獄設(shè)置了派出檢察院，但并沒有設(shè)置派出法院。其次，巡回法庭不同于各地的法院，巡回檢察廳也不同于各地的檢察院，任何類比都是蹩腳的。將巡回法庭類比為各地設(shè)立的法院，將巡回檢察廳類比為沒有對(duì)應(yīng)設(shè)置的檢察院，而后將兩者放到一起進(jìn)行比較，并不具有任何說服力。最后，如果一些設(shè)置了審判機(jī)關(guān)的地方?jīng)]有設(shè)立檢察機(jī)關(guān)，可以成為設(shè)立巡回法庭而不設(shè)立巡回檢察廳的理由，那么按照這種邏輯，一些設(shè)置了巡回法庭的地方就應(yīng)該設(shè)立巡回檢察廳。因?yàn)榕c很多地方設(shè)立了審判機(jī)構(gòu)而沒有設(shè)立檢察機(jī)關(guān)相比，更多設(shè)立了審判機(jī)關(guān)的地方設(shè)立了檢察機(jī)關(guān)。

對(duì)應(yīng)原則的意蘊(yùn)并非在于強(qiáng)調(diào)設(shè)立審判機(jī)關(guān)（檢察機(jī)關(guān)）的地方都要設(shè)立檢察機(jī)關(guān)（審判機(jī)關(guān)），該原則也并非用來論證審判或檢察機(jī)關(guān)設(shè)置正當(dāng)性的依據(jù)，而是對(duì)于審判和檢察機(jī)關(guān)設(shè)置常態(tài)的一種描述。強(qiáng)調(diào)對(duì)應(yīng)原則并不能證明某個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立，否定這一原則也不能證明特定機(jī)構(gòu)不應(yīng)當(dāng)設(shè)立，因?yàn)閷徟泻蜋z察機(jī)構(gòu)設(shè)置的直接考慮是履行職責(zé)需要和方便當(dāng)事人訴訟的需要〔1〕北京市人民檢察院第二分院課題組：《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)設(shè)置的四個(gè)問題》，載胡衛(wèi)列、董桂文、韓大元主編：《人民檢察院組織法與檢察官法修改——第十二屆國家高級(jí)檢察官論壇論文集》，北京：中國檢察出版社，2016年，第367頁。，深層關(guān)注則在于這種機(jī)構(gòu)的設(shè)置給社會(huì)的收益扣除其帶來的成本還有剩余，也就是這種機(jī)構(gòu)的設(shè)置有社會(huì)產(chǎn)出。這也意味著巡回檢察廳的設(shè)立，必須對(duì)由此引發(fā)的司法成本的變化給予足夠關(guān)注。

四、“一手獨(dú)拍，雖疾無聲”〔2〕 《韓非子·功名》。

巡回法庭的設(shè)立被認(rèn)為以方便訴訟、降低成本、提高效率為重要制度追求，理由是設(shè)立巡回法庭能夠免去各地當(dāng)事人到首都訴訟的奔波之苦，也便于及時(shí)查明案情、化解矛盾糾紛，減輕當(dāng)事人訴累、節(jié)約司法成本?！?〕參見李想《最高法深耕巡回法庭“試驗(yàn)田”》，載《法制日?qǐng)?bào)》2016年1月8日，第3版。這種良好的愿望是值得肯定的，但這種愿望的實(shí)現(xiàn)隱含著前提條件，那就是巡回檢察廳的設(shè)立和密切配合。

（一）當(dāng)事人訴訟和信訪成本的轉(zhuǎn)移

巡回法庭的職能總體上主要包括審理跨行政區(qū)案件和辦理涉訴信訪事項(xiàng)兩類。就審理案件而言，巡回法庭對(duì)當(dāng)事人訴訟成本的影響，與雙方當(dāng)事人的居住地等地理位置相關(guān)。如果雙方當(dāng)事人都位于案件由最高人民法院直接受理的北京、天津、河北、山東、內(nèi)蒙古五省區(qū)市，或者一方在首都而另一方不在首都，甚至雙方都不位于首都，巡回法庭設(shè)立以后，當(dāng)事人的訴訟成本并不必然降低。

雙方當(dāng)事人都位于案件由最高人民法院直接受理的北京、天津、河北、山東、內(nèi)蒙古五省區(qū)市很好理解，無論是在巡回法庭設(shè)立前還是設(shè)立后，案件都由最高人民法院本部受理，因此，訴訟成本沒有變化。在一方當(dāng)事人位于首都，另一方當(dāng)事人位于外地（北京、天津、河北、山東、內(nèi)蒙古五省區(qū)市之外）的情況下，如一方當(dāng)事人位于首都，另一方當(dāng)事人位于六個(gè)巡回法庭所在城市之一，在巡回法庭設(shè)立之前，位于外地的一方當(dāng)事人要到位于首都的最高人民法院本部參加訴訟，而位于首都的一方當(dāng)事人則可以就地參加訴訟；巡回法庭設(shè)立后，無論是案件由最高人民法院本部審理還是由六個(gè)巡回法庭審理，都有一方當(dāng)事人要往返于兩地，雙方當(dāng)事人往返兩地的總成本沒有變化，只是在雙方當(dāng)事人之間進(jìn)行了重新分配，以前可能是位于六個(gè)巡回法庭所在地的一方當(dāng)事人支付往返成本，現(xiàn)在可能是位于首都的一方當(dāng)事人（原告）支付往返成本，具體要看案件由最高人民法院本部受理還是巡回法庭受理。在雙方當(dāng)事人都在最高人民法院直接受理的五省區(qū)市之外的地區(qū)的情況下，如果當(dāng)事人到首都的往返成本之和，與雙方到所在巡回區(qū)巡回法庭的往返成本之和相等，那么訴訟成本也沒有明顯變化。

但在有些情況下，巡回法庭的確可以降低當(dāng)事人的訴訟成本，比如雙方當(dāng)事人都位于最高人民法院本部直接受理案件的五省區(qū)市之外，且雙方到首都的往返成本之和要遠(yuǎn)高于雙方到巡回法庭的往返成本之和，這時(shí)雙方到巡回法庭參加訴訟要比原來到首都參加訴訟劃算的多。也就是說，巡回法庭在部分情況下，能夠降低當(dāng)事人的訴訟成本。

考慮到巡回法庭審理的跨行政區(qū)劃案件與辦理的涉訴信訪事項(xiàng)相比要少許多〔1〕參見兵臨《巡回法庭變“信訪辦”，算不上浪費(fèi)》，載《浙江法制報(bào)》2016年2月4日，第2版。，巡回法庭對(duì)當(dāng)事人的訴訟成本的影響更多是通過涉訴信訪案件當(dāng)事人信訪成本的變化反映出來。在涉訴信訪案件中，對(duì)訪民來說，如果可以就近信訪，就單次信訪而言，自然比舍近求遠(yuǎn)到首都信訪成本要低得多。但伴隨信訪成本降低而來的是信訪數(shù)量的增加，因?yàn)槟軌蛑Ц兜闷鹦旁L費(fèi)用的人群增加了。如果到巡回法庭上訪的費(fèi)用僅為到首都上訪費(fèi)用的十分之一，那么同一個(gè)訪民，到首都一次，就有能力到巡回法庭上訪十次。特別是巡回法庭周邊地區(qū)信訪人員會(huì)增多，信訪的頻率也會(huì)增加。很多原來到當(dāng)?shù)馗呒?jí)人民法院、中級(jí)人民法院上訪的人群，看到了前往巡回法庭上訪的更大影響力，也會(huì)被吸引到巡回法庭。同時(shí)，由于有些人支付不起去首都信訪的費(fèi)用，但可以支付得起去巡回法庭信訪的費(fèi)用，會(huì)有新的申訴信訪案件出現(xiàn)在巡回法庭，這也在某種程度上反映了巡回法庭對(duì)現(xiàn)有訪民以及潛在訪民的吸附效果。

由于法院負(fù)責(zé)的涉訴信訪案件只占涉法涉訴信訪案件的一部分，還有很大一部分是由檢察院負(fù)責(zé)的，從目前巡回法庭的實(shí)際運(yùn)行情況來看，巡回法庭巡回區(qū)的很多訪民仍然來京上訪。〔2〕參見侯猛《最高人民法院巡回法庭：何去何從》，《北大法律評(píng)論》2015年第1期，第74頁。隨著最高人民法院本部不再受理有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的涉訴信訪事項(xiàng)，這些訪民在得到不受理的答復(fù)后，轉(zhuǎn)而可能到最高人民檢察院本部尋求解決，而非回流到各地巡回法庭。因?yàn)閷?duì)很多涉訴信訪人員而言，到首都信訪的影響力要比到各地巡回法庭大得多，既然最高人民檢察院的涉訴信訪案件仍由位于首都的本部處理，而從最高人民法院本部到最高人民檢察院本部的成本又幾乎可以忽略不計(jì)，到最高人民檢察院本部要比回流到巡回法庭更容易。這就說明，巡回法庭只能影響造成首都穩(wěn)定壓力的隱患之一，即由法院負(fù)責(zé)的涉訴信訪案件，如果僅有巡回法庭而沒有巡回檢察廳，大量由檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職責(zé)的涉訴信訪案件，并不會(huì)因巡回法庭的設(shè)立而得到分流，涌向最高人民檢察院本部的涉訴信訪案件仍然會(huì)一如既往。

（二）“兩院”司法成本的變化

權(quán)利保護(hù)的質(zhì)量與程度不僅依賴于私人支出，也依賴于公共成本〔3〕參見［美］史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·R.桑斯坦《權(quán)利的成本——為什么自由依賴于稅》，畢競(jìng)悅譯，北京：北京大學(xué)出版社，2011年，第7頁。，巡回法庭對(duì)社會(huì)凈收益的影響，不僅包括當(dāng)事人訴訟、信訪費(fèi)用的變化，還包括巡回法庭的運(yùn)行成本和引發(fā)的外部不經(jīng)濟(jì)性，僅考慮制度安排對(duì)私人支出的影響是不全面的。

巡回法庭作為最高人民法院的派出機(jī)構(gòu)，被看作是“開在老百姓家門口的最高法”〔1〕參見梁中同《巡回法庭怎么“巡”》，《東北之窗》2015年第5期，第36頁。，在巡回區(qū)內(nèi)開庭，雖然當(dāng)事人的成本可能會(huì)降低，但伴隨當(dāng)事人成本降低而來的，是司法成本的上升。這并不代表設(shè)立巡回法庭不劃算，因?yàn)樽罡呷嗣穹ㄔ涸O(shè)立巡回法庭的成本，實(shí)際上是一種固定資產(chǎn)投資，巡回法庭的硬件設(shè)施可以長(zhǎng)期使用，因此，隨著時(shí)間的推移，巡回法庭的運(yùn)行成本會(huì)被攤薄，如果時(shí)間足夠長(zhǎng)，這種成本就會(huì)顯得微乎其微，巡回檢察廳的運(yùn)行成本也是如此。

但在未設(shè)立巡回檢察廳的情況下，最高人民法院對(duì)巡回法庭進(jìn)行法律監(jiān)督的成本，卻隨著時(shí)間的推移而越來越高。以刑事申訴案件為例，2015年最高人民法院第一、二巡回法庭成立后，巡回法庭啟動(dòng)刑事再審程序的案件由最高人民檢察院派員出庭，由于沒有對(duì)應(yīng)于巡回法庭的巡回檢察廳，最高人民檢察院辦理的一批疑難、重大、復(fù)雜申訴案件，都需要從最高人民檢察院本部派員到巡回法庭所在地出庭，每次都需要投入大量的辦案人力資源、支付不菲的出差成本，而且隨著近年來不服法院生效裁判申訴案件數(shù)量的大幅攀升，最高人民檢察院的法律監(jiān)督成本也會(huì)與日俱增。而一旦巡回檢察廳設(shè)立，在司法成本的分擔(dān)上，就可以取得與巡回法庭一樣的效果，通過固定資產(chǎn)投資解決個(gè)案投資導(dǎo)致的辦案成本居高不下的問題。

另外，考慮到巡回法庭設(shè)立后，非但最高人民檢察院負(fù)責(zé)的涉訴信訪案件的數(shù)量不會(huì)減少，最高人民法院負(fù)責(zé)的很多涉訴信訪案件還會(huì)被分流到最高人民檢察院本部，僅有巡回法庭無法完成有效分流信訪人員的任務(wù)。這不僅會(huì)增加最高人民檢察院本部的信訪壓力，更重要的是，不利于維護(hù)首都的社會(huì)穩(wěn)定和國家政治安全。在這種現(xiàn)實(shí)情況下，通過設(shè)立最高人民檢察院巡回檢察廳，由巡回檢察廳通過控告、申訴發(fā)現(xiàn)案件線索，行使法律監(jiān)督職能，才能構(gòu)筑起法院、檢察院雙管齊下分流信訪案件的局面，實(shí)現(xiàn)法檢兩院分流涉訴信訪案件的無縫對(duì)接。這既是保障訴訟參與人的合法權(quán)益的需要，更是有效緩解首都的信訪壓力，維護(hù)首都的社會(huì)穩(wěn)定和國家政治安全的需要。

五、派出檢察院、跨行政區(qū)劃檢察院與巡回檢察廳

在檢察組織體系建設(shè)中，有兩個(gè)概念與巡回檢察廳有著千絲萬縷的聯(lián)系，在改革過程中受到的關(guān)注度也比較高，一個(gè)是派出檢察院，另一個(gè)是跨行政區(qū)劃檢察院。但如此表述并不表示派出檢察院和跨行政區(qū)劃檢察院是全異關(guān)系的兩類概念。實(shí)際上，跨行政區(qū)劃檢察院可以視為派出檢察院的一種，只是其職能作用不同于一般的派出檢察院，因此，可以視為特殊類型的派出檢察院。〔1〕為了在概念上加以區(qū)分，也為了體現(xiàn)跨行政區(qū)劃檢察院與一般派出檢察院的不同，文中除非特別注明，“派出檢察院”一詞均在不含跨行政區(qū)劃檢察院的意義上使用。在明確了這個(gè)前提下，將這兩類檢察院與巡回檢察廳從設(shè)置主體（誰來設(shè)置）、職能定位（為啥設(shè)置）和審批程序（怎樣設(shè)置）三個(gè)角度進(jìn)行比較分析，進(jìn)一步理解巡回檢察廳的制度角色。

（一）設(shè)置主體

派出檢察院是人民檢察院根據(jù)需要，經(jīng)過有關(guān)機(jī)關(guān)審批，依照法定程序，在未設(shè)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的層級(jí)或區(qū)域內(nèi)設(shè)立的行使一級(jí)檢察院職權(quán)的派出機(jī)關(guān)。根據(jù)1986年《人民檢察院組織法》第2條第3款的規(guī)定，“省一級(jí)人民檢察院和縣一級(jí)人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設(shè)置人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)”。1986年8月1日，全國人大常委會(huì)法工委在《關(guān)于人民檢察院組織法幾個(gè)問題的答復(fù)》中，對(duì)檢察機(jī)關(guān)在勞改勞教場(chǎng)所建立派出檢察院的問題明確答復(fù)：設(shè)區(qū)的市、自治州的人民檢察院根據(jù)工作需要，提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，可以在勞改勞教場(chǎng)所等區(qū)域設(shè)置人民檢察院作為派出機(jī)構(gòu)。最高人民檢察院1994年制定出臺(tái)《關(guān)于設(shè)置派出人民檢察院的規(guī)定》〔2〕參見《最高人民檢察院關(guān)于設(shè)置派出人民檢察院的規(guī)定》（高檢發(fā)政字〔1994〕65號(hào)）。（以下簡(jiǎn)稱《派出檢察院規(guī)定》）規(guī)定：“省級(jí)和省轄市、自治州的人民檢察院可以在上述規(guī)定的區(qū)域和場(chǎng)所設(shè)置派出人民檢察院。”根據(jù)法律及相關(guān)規(guī)定，省級(jí)檢察院，自治州、省轄市級(jí)檢察院和縣級(jí)檢察院均可以設(shè)置派出人民檢察院。但在檢察實(shí)踐中，由縣級(jí)檢察院派出的檢察機(jī)關(guān)并不多見〔1〕天津市濱海新區(qū)人民檢察院作為天津市的區(qū)檢察院，派出天津市濱海新區(qū)塘沽人民檢察院、天津市濱海新區(qū)漢沽人民檢察院和天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院三個(gè)檢察院。，由省級(jí)檢察院或自治州、省轄市級(jí)檢察院派出的檢察機(jī)關(guān)較常見。理論上，派出檢察院還包括最高人民檢察院設(shè)立的最高人民檢察院分院，這在跨行政區(qū)劃檢察院這類特殊派出檢察院的設(shè)置上體現(xiàn)較為明顯。

黨的十八屆四中全會(huì)作出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”的決定后，最高人民檢察院積極推動(dòng)上海、北京檢察機(jī)關(guān)以現(xiàn)有鐵路運(yùn)輸檢察分院為依托，開展跨行政區(qū)劃檢察院試點(diǎn)。雖然跨行政區(qū)劃檢察院的層級(jí)，在理論上可以有一級(jí)、兩級(jí)或三級(jí)設(shè)置多種思路，但無論哪種方案最終上升為制度，涉及派出主體最多的，無非是設(shè)立跨縣級(jí)、跨市（地）級(jí)、跨省級(jí)的三級(jí)跨行政區(qū)劃檢察院的改革思路，這時(shí)，跨行政區(qū)劃檢察院的派出主體將涵蓋最高人民檢察院、省級(jí)人民檢察院和自治州、省轄市級(jí)人民檢察院；在其他方案中，派出主體則可能為最高人民檢察院、省級(jí)人民檢察院和自治州、省轄市級(jí)人民檢察院的一個(gè)或兩個(gè)。

巡回檢察廳作為最高人民檢察院的派出機(jī)構(gòu)，是最高人民檢察院的組成部分，只能由最高人民檢察院派出，在經(jīng)費(fèi)保障、人員調(diào)配上均由最高人民檢察院統(tǒng)一管理和領(lǐng)導(dǎo)。巡回檢察廳不是一個(gè)獨(dú)立的檢察機(jī)關(guān)，不能以自己的名義獨(dú)立行使檢察權(quán)，而是以最高人民檢察院的名義發(fā)揮檢察職能。巡回檢察廳與省級(jí)檢察院的關(guān)系，相當(dāng)于最高人民檢察院各條線的檢察廳與省級(jí)檢察院的關(guān)系?！?〕這與巡回法庭與最高人民法院業(yè)務(wù)庭、高級(jí)法院的關(guān)系相似。參見胡云騰《最高人民法院巡回法庭設(shè)置與運(yùn)行介述》，《金陵法律評(píng)論》2015年秋季卷，第6頁。這與派出檢察院和跨行政區(qū)劃檢察院明顯不同，派出檢察院和跨行政區(qū)劃檢察院都是相對(duì)獨(dú)立于派出主體的檢察機(jī)關(guān)，其派出主體也更加多元。

（二）職能定位

明確的職能定位是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。有設(shè)置的制度必要，需要檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，則是設(shè)置派出檢察院、跨行政區(qū)劃檢察院和巡回檢察廳的根據(jù)所在，而職能定位的差異，又成為設(shè)置不同檢察機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

派出檢察院的設(shè)置需求表現(xiàn)為：一是延伸檢力強(qiáng)化法律監(jiān)督的需要。根據(jù)《派出檢察院規(guī)定》：“設(shè)置派出人民檢察院的區(qū)域和場(chǎng)所：（1）工礦區(qū)：位于偏遠(yuǎn)地區(qū)，人口聚集尚未形成行政區(qū)劃的大型企業(yè)的所在區(qū)域。（2）農(nóng)墾區(qū)：相當(dāng)于縣級(jí)以上行政區(qū)劃的大型國營農(nóng)場(chǎng)或國營農(nóng)場(chǎng)比較集中、代管居民的墾區(qū)。（3）林區(qū)：大面積重點(diǎn)國有林區(qū)或國有森林集中連片地區(qū)。（4）監(jiān)獄、勞教場(chǎng)所：低處偏僻、交通不便、收押人犯在五千人以上的監(jiān)獄、勞教場(chǎng)所或監(jiān)獄比較集中的地區(qū)。（5）開發(fā)區(qū)：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)置的經(jīng)濟(jì)技術(shù)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等開發(fā)區(qū)，且具有一定規(guī)模，黨政管理機(jī)構(gòu)健全，居住和從業(yè)人員較多，已形成獨(dú)立的行政區(qū)劃的?！痹诠さV區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)、監(jiān)獄、勞教場(chǎng)所和開發(fā)區(qū)，這些特定區(qū)域和場(chǎng)所設(shè)立派出檢察院，具有延伸檢力，在空間上實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督全覆蓋的考慮。

二是填補(bǔ)案件級(jí)別管轄空白的需要。省、自治區(qū)人民檢察院根據(jù)案件級(jí)別管轄和管理的需要，對(duì)指定代管確有困難的省直管縣（市），設(shè)立的作為省直管縣（市）人民檢察院的上級(jí)機(jī)關(guān)的派出人民檢察院分院；直轄市人民檢察院根據(jù)案件級(jí)別管轄需要，設(shè)立的人民檢察院分院；未設(shè)區(qū)的省轄市人民檢察院，根據(jù)案件級(jí)別管轄需要，設(shè)立縣一級(jí)人民檢察院，都有填補(bǔ)案件級(jí)別管轄空白的考慮。例如，根據(jù)《憲法》的規(guī)定，直轄市是省級(jí)地方行政區(qū)域，直轄市的下一級(jí)行政區(qū)域?yàn)閰^(qū)、縣。為了適應(yīng)我國四級(jí)兩審制司法體制，在直轄市設(shè)立市檢察院分院作為市檢察院的派出機(jī)構(gòu)，在規(guī)定的區(qū)域內(nèi)行使自治州和省轄市一級(jí)檢察院的檢察職權(quán)。市檢察院分院對(duì)轄區(qū)內(nèi)的區(qū)、縣人民檢察院的檢察業(yè)務(wù)工作和行政管理工作方面的職責(zé)，由派出它的市檢察院按照有關(guān)法律和政策規(guī)定的權(quán)限根據(jù)實(shí)際情況確定?！?〕最高人檢察院政治部《關(guān)于對(duì)重慶市人民檢察院政治部〈關(guān)于重慶市檢察分院體制定位的請(qǐng)示〉的答復(fù)》（2008年10月27日［2008］高檢政發(fā)157號(hào)）。這類機(jī)構(gòu)設(shè)置，就充分考慮了填補(bǔ)級(jí)別管轄的需要。

在有些林區(qū)和農(nóng)墾區(qū)，既沒有相應(yīng)的市（地）級(jí)檢察院，也沒有基層檢察院，不僅相當(dāng)于市級(jí)檢察院的檢察分院需要由省級(jí)檢察院派出，有時(shí)根據(jù)級(jí)別管轄需要，省級(jí)檢察院在派出分院管轄的區(qū)域內(nèi)設(shè)立縣級(jí)人民檢察院作為派出分院的下級(jí)檢察機(jī)關(guān)。在直轄市、林區(qū)和農(nóng)墾區(qū)等缺少自治州和省轄市一級(jí)行政區(qū)劃的情況下，在直轄市設(shè)立的檢察院分院或在林區(qū)和農(nóng)墾區(qū)等設(shè)立的縣級(jí)檢察院，也都發(fā)揮著填補(bǔ)案件級(jí)別管轄空檔的職能作用。

設(shè)立跨行政區(qū)劃檢察院的職能定位體現(xiàn)在：一是辦理跨行政區(qū)劃案件，構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃檢察院辦理、特殊案件在跨行政區(qū)劃檢察院辦理的訴訟格局。二是減少地方對(duì)檢察監(jiān)督的行政干預(yù)，保障檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)。而巡回檢察廳的職能定位則恰如設(shè)立巡回檢察廳的制度需求所反映的，與巡回法庭的職能定位密切相關(guān)，包括行使法律監(jiān)督職能并強(qiáng)化對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的督查指導(dǎo)、分流首都涉法涉訴信訪案件和擔(dān)任司法改革排頭兵三個(gè)方面的內(nèi)容。由此可見，派出檢察院、跨行政區(qū)劃檢察院與巡回檢察廳之間各有職責(zé)使命，具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性。

（三）審批程序

根據(jù)《人民檢察院組織法》第2條的規(guī)定，省一級(jí)人民檢察院和縣一級(jí)人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設(shè)置人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)?！杜沙鰴z察院規(guī)定》：“設(shè)置派出人民檢察院應(yīng)由省級(jí)人民檢察院書面請(qǐng)示最高人民檢察院。最高人民檢察院同意后，再由派出的人民檢察院提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。派出人民檢察院的院印由最高人民檢察院刻制?！薄吨泄仓醒朕k公廳關(guān)于印發(fā)〈地方各級(jí)人民法院機(jī)構(gòu)改革意見〉和〈地方各級(jí)人民檢察院機(jī)構(gòu)改革意見〉的通知》（2001年3月24日中辦發(fā)〔2001〕9號(hào)）規(guī)定：“地方各級(jí)人民檢察院依法設(shè)置。因特殊需要設(shè)置人民檢察院，由省級(jí)人民檢察院商有關(guān)部門同意后，報(bào)最高人民檢察院審批。因特殊需要設(shè)置的人民檢察院，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)額和人員編制的審批程序是：相當(dāng)于市（地）級(jí)人民檢察院的機(jī)構(gòu)編制，由最高人民檢察院審核，中央機(jī)構(gòu)編制主管部門審批；相當(dāng)于縣級(jí)人民檢察院的機(jī)構(gòu)編制，由省級(jí)人民檢察院審核，省級(jí)機(jī)構(gòu)編制主管部門審批。”由省級(jí)人民檢察院派出的人民檢察院分院，行使省轄市一級(jí)人民檢察院的職權(quán)；由省轄市、自治州人民檢察院派出的人民檢察院一般行使縣一級(jí)人民檢察院的職權(quán)。根據(jù)案件審級(jí)管轄的需要，省級(jí)人民檢察院可以在派出分院管轄的區(qū)域內(nèi)派出縣一級(jí)人民檢察院，由分院領(lǐng)導(dǎo)。

可見，省級(jí)檢察院和自治州、省轄市級(jí)檢察院設(shè)立作為派出機(jī)關(guān)的縣級(jí)檢察院，須經(jīng)最高人民檢察院批準(zhǔn)并由派出的人民檢察院提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)；設(shè)置的派出檢察院的機(jī)構(gòu)編制須經(jīng)省級(jí)人民檢察院審核，由省級(jí)機(jī)構(gòu)編制主管部門審批。省級(jí)檢察院設(shè)立作為派出機(jī)關(guān)的檢察院分院，須經(jīng)最高人民檢察院批準(zhǔn)并由派出的人民檢察院提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)；設(shè)置的派出檢察院的機(jī)構(gòu)編制須經(jīng)最高人民檢察院審核，由中央機(jī)構(gòu)編制主管部門審批。根據(jù)《人民檢察院組織法》和有關(guān)規(guī)定的精神，設(shè)立派出人民檢察院仍應(yīng)當(dāng)由派出它的人民檢察院提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。同時(shí)，考慮到在沒有法律明確授權(quán)的情況下，不存在自行批準(zhǔn)設(shè)立檢察院分院和派出檢察院的問題，在審批程序上，如果最高人民檢察院設(shè)立省級(jí)派出檢察院，則需提請(qǐng)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)，派出檢察院的機(jī)構(gòu)編制由中央機(jī)構(gòu)編制主管部門審批。

對(duì)于巡回檢察廳的設(shè)置，在審批程序方面，在經(jīng)中央批準(zhǔn)后，由最高人民檢察院提請(qǐng)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)。在機(jī)構(gòu)編制方面，根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理工作的通知》（2002年8月30日廳字〔2002〕7號(hào)），中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室研究擬定全國機(jī)構(gòu)編制政策，對(duì)全國行政編制提出總量控制意見；對(duì)中央一級(jí)工作部門和直屬事業(yè)單位的職能、內(nèi)設(shè)司（局）級(jí)機(jī)構(gòu)、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)及其各部門所屬事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行直接管理，并對(duì)各部門處級(jí)機(jī)構(gòu)的設(shè)置進(jìn)行總量控制。機(jī)構(gòu)編制實(shí)行“一支筆”審批制度。凡涉及職能調(diào)整，機(jī)構(gòu)、編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的增減，都要嚴(yán)格按照審批程序，報(bào)經(jīng)機(jī)構(gòu)編制部門審核后，提交機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)或黨委、政府審批。巡回檢察廳作為最高人民檢察院的一部分，機(jī)構(gòu)編制需要由中央機(jī)構(gòu)編制主管部門審批。無論是設(shè)置主體、職能定位還是審批程序，巡回法庭不同于派出檢察院和跨行政區(qū)劃檢察院，非設(shè)置后兩者所可以替代的。

六、巡回檢察廳的制度先聲

巡回檢察廳并非僅僅是制度建構(gòu)的結(jié)果，而是經(jīng)歷了長(zhǎng)期的經(jīng)驗(yàn)積淀和制度積累，在漫長(zhǎng)的制度演進(jìn)中，有大行政區(qū)分署的往事，有派出（駐）檢察室的努力，有系統(tǒng)內(nèi)巡視的探索，還有巡回檢察和巡視檢察的嘗試。這些制度處于不完全重疊的時(shí)空，承擔(dān)著各自的使命，發(fā)揮著各自的功能。其中每一項(xiàng)制度都與巡回檢察廳有著不可分割的聯(lián)系，都在某種程度上為巡回檢察廳動(dòng)靜兼?zhèn)涞奶攸c(diǎn)（“靜”表現(xiàn)在派駐地方，“動(dòng)”則體現(xiàn)在巡回管轄）提供了啟發(fā)，都為巡回檢察廳提供了或多或少的參考。

（一）定點(diǎn)：從大行政區(qū)分署到派出（駐）檢察室

在“靜”的方面能夠給最高人民檢察院巡回檢察廳提供借鑒的，除了大行政區(qū)分署，還有派出（駐）檢察室。將屬于派出機(jī)構(gòu)的巡回檢察廳與作為派出機(jī)關(guān)的大行政區(qū)分署和作為派出機(jī)構(gòu)的派出（駐）檢察室進(jìn)行比較，可從中吸收大行政區(qū)分署和派出（駐）檢察室設(shè)置的經(jīng)驗(yàn)，獲得設(shè)置巡回檢察廳的啟發(fā)。這對(duì)于在全面把握制度變遷歷程的基礎(chǔ)上，盡可能地降低制度形成的信息成本是很有必要的。

1.大行政區(qū)分署對(duì)巡回檢察廳的參考價(jià)值

在1949年10月22日成立之初，最高人民檢察院稱作“最高人民檢察署”期間〔1〕“最高人民檢察院”的稱謂是在1954年9月20日通過的《憲法》和9月21日通過的《人民檢察院組織法》中確定下來的。根據(jù)王桂五先生的回憶，“從1949年開國時(shí)制定《中央人民政府組織法》開始，就把檢察機(jī)關(guān)的名稱定為‘人民檢察署’。1954年起草檢察機(jī)關(guān)組織法時(shí)，共寫了21稿，其中前20稿仍然沿用‘署’的名稱。1954年9月20日夜，中央政治局討論人民檢察署組織法草案時(shí)，彭真同志作了說明之后，毛主席說：既然檢察工作這樣重要，為什么不叫做院呢，可以改為院吆！政治局討論了毛主席的這個(gè)意見，一致同意改‘署’為‘院’。9月21日，人民代表大會(huì)全體會(huì)議一致通過了我國第一部檢察機(jī)關(guān)組織法《中華人民共和國人民檢察院組織法》”。參見王桂五《王桂五論檢察》，北京：中國檢察出版社，2008年，第180頁。，檢察系統(tǒng)存在過一級(jí)獨(dú)特的檢察機(jī)構(gòu)，那就是“最高人民檢察署大行政區(qū)分署”，與最高人民法院大行政區(qū)分院相對(duì)應(yīng)。

最高人民檢察署的大行政區(qū)分署，屬于最高人民檢察署的派出機(jī)構(gòu)，這種檢察制度建制與建國初期的大行政區(qū)制行政區(qū)劃一致。新中國成立初期，中央人民政府設(shè)置了西北軍政委員會(huì)、華東軍政委員會(huì)、中南軍政委員會(huì)、東北人民政府、西南軍政委員會(huì)五個(gè)大行政區(qū)，作為一級(jí)地方政權(quán)機(jī)構(gòu)。大行政區(qū)作為地方政權(quán)的最高機(jī)構(gòu)，屬于中央人民政府的派出機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)區(qū)內(nèi)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府的工作。最高人民檢察署大行政區(qū)分署的設(shè)置與國家機(jī)構(gòu)中的大行政區(qū)的設(shè)置相適應(yīng)。

根據(jù)1949年11月2日，最高人民檢察署第二次檢察委員會(huì)通過、12月20日中央人民政府通過的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》第2條的規(guī)定：“中央人民政府最高人民檢察署依中央人民政府組織法第五條及第二十八條之規(guī)定，為全國人民最高檢察機(jī)關(guān)，對(duì)政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和全國國民之嚴(yán)格遵循法律，負(fù)最高的檢察責(zé)任。全國各級(jí)檢察署均獨(dú)立行使職權(quán)，不受地方機(jī)關(guān)干涉，只服從最高人民檢察署之指揮?！睓z察署采取垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，地方各級(jí)檢察署的業(yè)務(wù)、機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一歸最高人民檢察署領(lǐng)導(dǎo)。

1950年1月29日，中央轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于中央人民檢察署四項(xiàng)規(guī)定的通報(bào)》，要求各中央局、分局、各省、市委、在各軍政委員會(huì)及人民政府中保證實(shí)施：“一、成立檢察署：……（2）望接電即先將各大行政區(qū)及所屬之省與主要市、縣的檢察機(jī)關(guān)有重點(diǎn)地次第建立?！?、組織：……（3）除各大行政區(qū)分署、省署正副檢察長(zhǎng)應(yīng)提請(qǐng)中央政府委員會(huì)任命外，余可暫由省府或大行政區(qū)任命呈報(bào)中央備案，但同時(shí)應(yīng)報(bào)最高人民檢察署。”

1950年2月21日，中央人民政府毛澤東主席批準(zhǔn)《最高人民檢察署一九五○年工作計(jì)劃綱要》，按照計(jì)劃綱要，各級(jí)檢察署在組織建設(shè)上采取了重點(diǎn)建立、積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件、逐步發(fā)展的方針。在建立地方檢察署過程中，首當(dāng)其沖的就是組建大行政區(qū)分署，這項(xiàng)工作在同年3月份正式拉開帷幕。1950年3月—9月18日，最高人民檢察署大行政區(qū)分署相繼成立?！?〕1950年3月，最高人民檢察署西北分署成立。檢察長(zhǎng)張宗遜，原任西北軍政委員會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任。副檢察長(zhǎng)茹欲立，原任西北軍政委員會(huì)委員；郭步岳，原任人民解放軍第一野戰(zhàn)軍政治部保衛(wèi)部部長(zhǎng)。1950年4月22日，最高人民檢察署華東分署成立，檢察長(zhǎng)魏文伯，原任中國共產(chǎn)黨中央華東局秘書長(zhǎng)。副檢察長(zhǎng)周碧泉，原任人民解放軍東北軍區(qū)政治部組織部部長(zhǎng)。1950年4月29日，最高人民檢察署中南分署成立。檢察長(zhǎng)朱滌新（任職到1951年9月），原任中南軍政委員會(huì)委員，武漢市人民政府公安總局局長(zhǎng)。副檢察長(zhǎng)周光坦，原任中原臨時(shí)人民政府民政部副部長(zhǎng)。1950年5月，最高人民檢察署東北分署成立。檢察長(zhǎng)汪金祥，原任最高人民檢察署監(jiān)察委員會(huì)會(huì)議委員，東北人民政府委員兼公安部部長(zhǎng)。副檢察長(zhǎng)李東冶，原任中國共產(chǎn)黨熱河省委員會(huì)委員、熱河省人民政府公安廳廳長(zhǎng)。1950年9月18日，最高人民檢察署西南分屬成立。檢察長(zhǎng)周興，原任中國共產(chǎn)黨中央西南局委員。參見孫謙主編《人民檢察制度的歷史變遷》，北京：中國檢察出版社，2009年，第163—164頁。根據(jù)最高人民檢察署1951年1月制定的編制計(jì)劃，大行政區(qū)分署的編制為30—70人（含勤雜人員）。

1950年4月6日，中央人民政府毛澤東主席批準(zhǔn)了最高人民檢察署起草的《各級(jí)檢察署工作人員任免暫行辦法》，這一辦法對(duì)檢察署的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行了細(xì)化，規(guī)定：“……2.最高人民檢察署大行政區(qū)分署檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)及委員，由最高人民檢察署提請(qǐng)中央人民政府任免，或由各大行政區(qū)人民政府（軍政委員會(huì)）提請(qǐng)最高人民檢察署轉(zhuǎn)請(qǐng)中央人民政府委員會(huì)批準(zhǔn)任免。分署處長(zhǎng)及其同級(jí)人員，由各該分署檢察長(zhǎng)提請(qǐng)最高人民檢察署任免。秘書科長(zhǎng)以下，由各該分署檢察長(zhǎng)任免，并報(bào)請(qǐng)最高人民檢察署核準(zhǔn)備案。……4.大行政區(qū)直屬省市人民檢察署檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)及委員，由最高人民檢察署大行政區(qū)分署提請(qǐng)最高人民檢察署轉(zhuǎn)請(qǐng)中央人民政府委員會(huì)批準(zhǔn)任免。其所屬縣市人民檢察署檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)及委員，由各該省人民檢察署提請(qǐng)各該大行政區(qū)分署轉(zhuǎn)請(qǐng)最高人民檢察署任免。”

最高人民檢察署大行政區(qū)分署的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制持續(xù)到1951年，而后領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)生變化。1951年9月3日中央人民政府委員會(huì)第十二次會(huì)議通過《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》（以下簡(jiǎn)稱《組織條例》）和《各級(jí)地方人民檢察署組織通則》（以下簡(jiǎn)稱《組織通則》）兩部法規(guī)?！督M織條例》刪除了《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第2條中關(guān)于“全國各級(jí)檢察署均獨(dú)立行使職權(quán)，不受地方機(jī)關(guān)干涉，只服從最高人民檢察署之指揮。”的表述，將垂直領(lǐng)導(dǎo)體制改為雙重領(lǐng)導(dǎo)體制?！督M織通則》第6條規(guī)定：“……（一）各級(jí)地方人民檢察署受上級(jí)人民檢察署的領(lǐng)導(dǎo)。（二）各級(jí)地方人民檢察署（包括最高人民檢察署分署）為同級(jí)人民政府的組成部分，同時(shí)受同級(jí)人民政府委員會(huì)之領(lǐng)導(dǎo)，與同級(jí)司法、公安、監(jiān)察及其他有關(guān)機(jī)關(guān)密切聯(lián)系，進(jìn)行工作。省人民檢察署受所在區(qū)專員的指導(dǎo)?！薄督M織條例》第15條規(guī)定：“最高人民檢察署得在各大行政區(qū)域或其他區(qū)域設(shè)分署，在其所轄區(qū)域內(nèi)執(zhí)行最高人民檢察署的職務(wù)?！泵鞔_了大行政區(qū)分署的法律地位，即最高人民檢察署的派出機(jī)關(guān)。

1954年4月7日，中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議決定撤銷大行政區(qū)一級(jí)黨政機(jī)關(guān)，各大區(qū)行政委員會(huì)隨同各中央局、分局一并撤銷。6月19日，中央人民政府委員會(huì)第三十二次會(huì)議通過《關(guān)于撤銷大區(qū)一級(jí)行政機(jī)構(gòu)和合并若干省、市建制的決定》，各大行政區(qū)隨即移交權(quán)力，撤銷機(jī)構(gòu)、分流人員，到10月份完成移交工作。〔1〕參見閔釤、薛偉宏編著《共和國檢察歷史片段》，北京：中國檢察出版社，2009年，第23頁。地方政權(quán)機(jī)構(gòu)中的大行政區(qū)一級(jí)撤銷后，最高人民檢察署大行政區(qū)分署也隨即撤銷。

需要說明的是，雖然巡回檢察廳與大行政區(qū)分署都由最高檢察機(jī)關(guān)派出，卻并非同一個(gè)概念。巡回檢察廳與大行政區(qū)分署的區(qū)別表現(xiàn)在：一是領(lǐng)導(dǎo)體制不同。巡回檢察廳作為最高人民檢察院的組成部分，直接由最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)，沒有對(duì)應(yīng)的一級(jí)地方政府，不屬于某一級(jí)地方政府的組成部分，不受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，采取單一領(lǐng)導(dǎo)模式。大行政區(qū)分署為同級(jí)大行政區(qū)人民政府的組成部分，受同級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，采取最高人民檢察署和同級(jí)人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制。二是管轄區(qū)域不完成重合。巡回檢察廳的管轄區(qū)域是一種司法區(qū)劃，沒有轄區(qū)相同的一級(jí)行政區(qū)劃，涵蓋范圍是3—5個(gè)省份。大行政區(qū)分署基于大行政區(qū)而設(shè)，與大行政區(qū)轄區(qū)相一致，管轄范圍包括3—7個(gè)省份，而且兩者的管轄區(qū)域不存在重合關(guān)系。三是級(jí)別不同。巡回檢察廳作為最高人民檢察院的派出機(jī)構(gòu)，在案件管轄上代表的是最高人民檢察院，巡回檢察廳對(duì)案件或事項(xiàng)的處理結(jié)果就是最高人民檢察院的處理結(jié)果。最高人民檢察署大行政區(qū)分署作為一級(jí)地方檢察署，其上級(jí)檢察署為最高人民檢察署，按照《組織條例》第3條第（五）項(xiàng)的規(guī)定，由最高人民檢察署行使不服其“不起訴處分之聲請(qǐng)復(fù)議案件”，也就是說大行政區(qū)分署對(duì)案件的處理決定不具有終局性。

大行政區(qū)分署、巡回檢察廳與派出主體最高人民檢察署（院）的關(guān)系，從機(jī)構(gòu)性質(zhì)上看，類似于地方檢察機(jī)關(guān)組織體系中派出檢察院、檢察室與派出它們的檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系，即大行政區(qū)分署和地方檢察機(jī)關(guān)中派出檢察院都屬于派出機(jī)關(guān)，巡回檢察廳與檢察室都屬于派出機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，巡回檢察廳和大行政區(qū)分署都有著各自的職能定位和功能作用，這一點(diǎn)是不可忽略的。盡管最高人民檢察署大行政區(qū)分署作為最高人民檢察署的派出機(jī)關(guān)，不同于作為派出機(jī)構(gòu)的巡回檢察廳，而且隨著大行政區(qū)的撤銷而撤銷，但在對(duì)于巡回檢察廳的設(shè)置還是具有一定的參考價(jià)值。大行政區(qū)分署與巡回檢察廳都由最高檢察機(jī)關(guān)派出，都承擔(dān)著便于和加強(qiáng)對(duì)下指導(dǎo)的功能〔1〕最高人民檢察署副檢察長(zhǎng)李六如在《關(guān)于〈最高人民檢察署暫行組織條例〉和〈各級(jí)地方人民檢察署組織通則〉的說明》中提出：“最高人民檢察署為全國最高檢察機(jī)關(guān)。固然一方面直接行使檢察權(quán)，另一方面更重要的是領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察署行使檢察權(quán)。它為便于指導(dǎo)地方人民檢察署進(jìn)行檢察工作，特在各大行政區(qū)設(shè)立分署。分署是代表中央領(lǐng)導(dǎo)地方的機(jī)關(guān)。”參見閔釤《中國檢察史資料選編》，北京：中國檢察出版社，2008年，第395頁。，而且管轄范圍都涵蓋若干省級(jí)行政區(qū)劃，這種組織形式為巡回檢察廳的組建運(yùn)行和妥當(dāng)協(xié)調(diào)與地方政府的關(guān)系提供了基本經(jīng)驗(yàn)。

2.派出（駐）檢察室對(duì)巡回檢察廳的借鑒意義

派出（駐）檢察室最早可以追溯到廣東潮州市人民檢察院1982年在庵埠鎮(zhèn)設(shè)立的檢察室，隨后，廣東、遼寧、吉林等地的一些基層檢察院相繼開始了派出（駐）檢察室的試點(diǎn)。此后，派出檢察室迅速發(fā)展。檢察機(jī)關(guān)設(shè)置派出（駐）檢察室，強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，密切了檢察機(jī)關(guān)同群眾的聯(lián)系。

最高人民檢察院2010年10月9日印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》（高檢發(fā)政字〔2010〕95號(hào)），提出加強(qiáng)和規(guī)范派出（駐）檢察室建設(shè)，標(biāo)志著派出（駐）檢察室進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段。最高人民檢察院提出，對(duì)現(xiàn)有檢察室，要充實(shí)力量，規(guī)范管理，進(jìn)一步完善保障條件，充分發(fā)揮其作用。新設(shè)檢察室，要考慮工作需要和實(shí)際可能，解決好辦公場(chǎng)所、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、辦公經(jīng)費(fèi)等保障條件，做到成熟一個(gè)、設(shè)置一個(gè)、規(guī)范一個(gè)。設(shè)置布局重點(diǎn)是人口較多、信訪總量較大、治安問題突出、輻射功能強(qiáng)的地區(qū)，原則上可與人民法院派出法庭對(duì)應(yīng)設(shè)置。檢察室由基層檢察院派出，其名稱可統(tǒng)一為“××人民檢察院派駐××（駐在地名稱）檢察室”。檢察室的設(shè)立、更名和撤銷，應(yīng)報(bào)省級(jí)人民檢察院審批。要求各地加強(qiáng)檢察室隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)禁從社會(huì)上聘請(qǐng)人員行使檢察權(quán)。檢察室不得自行處理信訪舉報(bào)案件線索。派出檢察室的主要職責(zé)包括七個(gè)方面：（1）接收群眾舉報(bào)、控告、申訴，接待群眾來訪；（2）發(fā)現(xiàn)、受理職務(wù)犯罪案件線索；（3）開展職務(wù)犯罪預(yù)防；（4）受理、發(fā)現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公問題，對(duì)訴訟中的違法問題依法進(jìn)行法律監(jiān)督；（5）開展法制宣傳，化解社會(huì)矛盾，參與社會(huì)治安綜合治理和平安創(chuàng)建；（6）監(jiān)督并配合開展社區(qū)矯正工作，參與并促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新；（7）派出院交辦的其他事項(xiàng)。

派出（駐）檢察室對(duì)于延伸法律監(jiān)督觸角、促進(jìn)檢力下沉，不斷提高法律監(jiān)督的能力和水平，發(fā)揮了積極作用。但同時(shí)也面臨一些新情況、新問題，比如，如何科學(xué)界定派出（駐）檢察室的職責(zé)任務(wù)，進(jìn)一步規(guī)范其履職方式、工作程序和服務(wù)方法；如何加強(qiáng)對(duì)派出（駐）檢察室的管理和監(jiān)督；派出（駐）檢察室能否行使檢察職能等問題，各地認(rèn)識(shí)并不完全一致〔1〕參見萬春《〈人民檢察院組織法〉修改重點(diǎn)問題》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第1期，第61頁。，特別是對(duì)于派出（駐）檢察室能不能承擔(dān)辦案職能、能辦哪些類型的案件分歧較大。產(chǎn)生爭(zhēng)議的一個(gè)重要原因就在于，派出（駐）檢察室人員配備有限，辦案力量有限，而且檢察室的派出檢察院本身的工作重心就是辦案，這就需要對(duì)派出（駐）檢察室和派出它的檢察院進(jìn)行科學(xué)的業(yè)務(wù)分工。

派出（駐）檢察室的職能定位為巡回檢察廳的職能確定提供了很好的參考，可以根據(jù)履職需要吸收到巡回檢察廳的職能當(dāng)中。作為派出機(jī)構(gòu)的檢察室與派出院的關(guān)系，為同樣是派出機(jī)構(gòu)的巡回檢察廳妥善處理與最高人民檢察院的關(guān)系提供了現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，派出（駐）檢察室在發(fā)展過程中遇到的新情況、新問題，也為巡回檢察廳的制度設(shè)置提供了重要參考。最高人民檢察院可以參照派出（駐）檢察室的職能定位，結(jié)合巡回法庭的基本職能和巡回檢察廳的機(jī)構(gòu)定位，確定巡回檢察廳承擔(dān)的職能，并根據(jù)派出（駐）檢察室與派出院的關(guān)系，科學(xué)界定巡回檢察廳與最高人民檢察院的關(guān)系。同時(shí)，鑒于派出（駐）檢察室缺乏辦案職能在一定程度上影響了其法律監(jiān)督效果，應(yīng)當(dāng)充分賦予巡回檢察廳辦案職能和控告申訴職能，并充實(shí)巡回檢察廳的辦案力量。與此同時(shí)，巡回檢察廳的設(shè)立運(yùn)行，對(duì)于派出（駐）檢察室重新定位職能，解決發(fā)展過程中遇到的疑問和瓶頸，又可以起到很好的示范作用。

（二）連線：從巡視制度到巡回與巡視檢察

如果說最高人民檢察署大行政區(qū)分署和派出（駐）檢察室分別在最高檢察機(jī)關(guān)和基層檢察機(jī)關(guān)兩個(gè)層面，為最高人民檢察院巡回檢察廳在“定點(diǎn)”也就是“靜”的一面提供了經(jīng)驗(yàn)參考，那么，最高人民檢察院巡視制度和巡回和巡視檢察則在“連線”也就是“動(dòng)”的一面，為最高人民檢察院巡回檢察廳提供了最高檢察機(jī)關(guān)和地方檢察機(jī)關(guān)兩個(gè)層面的制度借鑒。

1.巡視制度與巡回檢察廳的互補(bǔ)效應(yīng)

最高人民檢察院2004年建立巡視制度，2005年開展巡視試點(diǎn)，2013年完成了對(duì)32個(gè)省級(jí)檢察院（含兵團(tuán)檢察院）的第一輪巡視。黨的十八大以來，最高人民檢察院又組織對(duì)部分省級(jí)檢察院和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了巡視，巡視的監(jiān)督重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員。在檢察系統(tǒng)內(nèi)部，不僅最高人民檢察院對(duì)省級(jí)檢察院開展巡視，各省級(jí)檢察院普遍對(duì)市級(jí)檢察院進(jìn)行巡視，〔1〕“全國有28個(gè)省級(jí)檢察院建立了巡視制度，23個(gè)省級(jí)檢察院在去年派出了67個(gè)巡視組，對(duì)99個(gè)下級(jí)院的領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行了巡視，發(fā)現(xiàn)了一些領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員在貫徹民主集中制、干部選拔任用、廉潔自律等方面存在的問題，提出整改建議并督促落實(shí)?！眳⒁娫úā?8個(gè)省級(jí)檢察院建立巡視制度》，載《法制日?qǐng)?bào)》2008年1月30日，第5版。已經(jīng)開展該項(xiàng)工作的省份的市級(jí)檢察院，也逐步開展對(duì)基層檢察院的巡察〔1〕參見常檢軒、朱松南《常州檢方首推內(nèi)部巡視制度》，載《江蘇法制報(bào)》2007年5月14日，第1版；彭于艷《21個(gè)省級(jí)檢察院巡視工作展開》，載《法制日?qǐng)?bào)》2007年8月9日，第1版；周華芳《市檢察院實(shí)行巡視工作制度》，載《商洛日?qǐng)?bào)》2006年7月5日，第2版。，基本形成自上而下逐級(jí)巡視的監(jiān)督格局。2015年8月，中央頒布新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，在中央巡視組對(duì)省（區(qū)、市）四套班子開展巡視的基礎(chǔ)上，將中央部委、中央國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員納入中央巡視范圍，并將省、市、縣三級(jí)檢察院黨組主要負(fù)責(zé)人也納入地方黨委巡視范圍?！?〕參見《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》第13條第2款。最高人民檢察院則先后修訂巡視工作規(guī)定、督辦落實(shí)規(guī)定，出臺(tái)2013—2017年巡視工作規(guī)劃，頒布巡視工作細(xì)則等配套制度，并組建巡視專門人才庫，舉辦巡視骨干培訓(xùn)班，力求在制度和人才上為巡視提供保障。

檢察機(jī)關(guān)實(shí)行巡視制度是在長(zhǎng)期的內(nèi)部監(jiān)督實(shí)踐中探索出的有效方法〔3〕參見王治國《提升高檢院巡視工作科學(xué)化水平 更好發(fā)揮巡視制度內(nèi)部監(jiān)督作用》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2013年7月3日，第1版。，是黨內(nèi)監(jiān)督（落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求）與檢察系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督（推進(jìn)全面從嚴(yán)治檢）的重要載體和上級(jí)檢察機(jī)關(guān)黨組對(duì)下級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的重要方式。檢察機(jī)關(guān)按照加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的要求建立起來的巡視制度，將黨內(nèi)監(jiān)督與上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督結(jié)合起來，采取對(duì)下巡視的方法，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)院領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督?！?〕參見彭于艷《21個(gè)省級(jí)檢察院巡視工作展開》，載《法制日?qǐng)?bào)》2007年8月9日，第1版。上級(jí)檢察院派出的巡視組代表本級(jí)檢察院黨組對(duì)下級(jí)檢察院履行監(jiān)督職責(zé)，重點(diǎn)發(fā)現(xiàn)和解決黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力的問題，在檢察機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中發(fā)揮了重要作用。

最高人民檢察院巡視制度在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，建立專門巡視機(jī)構(gòu)組織對(duì)下級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督。最高人民檢察院成立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由最高人民檢察院黨組書記或者副書記和中央紀(jì)委駐最高人民檢察院紀(jì)檢組、最高人民檢察院政治部主要負(fù)責(zé)人組成。巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組向最高人民檢察院黨組負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。最高人民檢察院設(shè)立巡視工作辦公室，為巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)。辦公室配備專職人員，設(shè)在中央紀(jì)委駐最高人民檢察院紀(jì)檢組。最高人民檢察院黨組根據(jù)需要設(shè)立若干個(gè)巡視組，承擔(dān)巡視任務(wù)，向最高人民檢察院巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，巡視組設(shè)組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)、巡視專員和其他工作職位，每個(gè)巡視組一般由四至六名成員組成。巡視組實(shí)行組長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，副組長(zhǎng)協(xié)助組長(zhǎng)工作。巡視工作人員采取組織選調(diào)、單位推薦等方式選配，巡視組組長(zhǎng)從最高人民檢察院聘任的省、廳級(jí)咨詢委員或現(xiàn)職正廳級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部中選任，成員從最高人民檢察院或省級(jí)人民檢察院有關(guān)部門的廳、處級(jí)干部中選任，巡視工作人員采取專兼職相結(jié)合的人員構(gòu)成模式，專職人員按照規(guī)定進(jìn)行輪崗交流；兼職人員不參與巡視工作時(shí)，仍在原崗位工作。巡視工作人員實(shí)行公務(wù)回避、任職回避和地域回避?！?〕最髙人民檢察院關(guān)于印發(fā)《最高人民檢察院巡視工作規(guī)定》的通知（高檢發(fā)紀(jì)字〔2012〕3號(hào)）第5—8條、第31條。巡視通過巡視組來實(shí)現(xiàn)，巡視組成員的構(gòu)成方式，使得巡視組成為具有“臨時(shí)性”色彩的派出機(jī)構(gòu)，這種臨時(shí)性盡可能地降低了巡視組成員與被監(jiān)督者有利害瓜葛的概率。超脫當(dāng)?shù)氐膶傩杂兄谘惨暯M放開手腳開展工作，也增大了被巡視人員的尋租和俘獲巡視組成員的成本，降低了巡視組成員被“圍獵”的可能性?！?〕參見王仰文《中國古代巡視制度的現(xiàn)代觀察》，《蘭州學(xué)刊》2010年第2期，第127頁。但由于巡視組的臨時(shí)性和非常設(shè)性，可能出現(xiàn)威懾力的間斷性或者周期性現(xiàn)象，即巡視組來了問題得到解決至少是抑制，巡視組走了發(fā)現(xiàn)的問題又可能在一定程度上反彈，畢竟巡視組并非是常設(shè)于地方的派出機(jī)構(gòu)，難以實(shí)現(xiàn)保持威懾力的持續(xù)性。如果能夠?qū)崿F(xiàn)巡視組的動(dòng)態(tài)監(jiān)督與常設(shè)機(jī)構(gòu)的靜態(tài)監(jiān)督相互配合〔3〕參見張瑞《關(guān)于完善巡視制度的建議》，載《光明日?qǐng)?bào)》2009年11月26日。，則可以實(shí)現(xiàn)兩者的互補(bǔ)。

巡回檢察廳恰恰滿足了檢察系統(tǒng)內(nèi)部長(zhǎng)效性監(jiān)督的需求。巡回檢察廳的一項(xiàng)不可忽視的功能，即對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。作為常設(shè)性機(jī)構(gòu)，在開展自身業(yè)務(wù)工作和加強(qiáng)對(duì)下業(yè)務(wù)指導(dǎo)的同時(shí)，巡回檢察廳可以強(qiáng)化對(duì)轄區(qū)內(nèi)地方檢察機(jī)關(guān)的系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督，進(jìn)而對(duì)地方檢察機(jī)關(guān)依法公正行使法律監(jiān)督權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督，這種制度安排很好地彌補(bǔ)了臨時(shí)性的巡視監(jiān)督難以形成長(zhǎng)效機(jī)制的弱點(diǎn)。而巡回檢察廳與臨時(shí)性監(jiān)督機(jī)構(gòu)相比所可能出現(xiàn)的不足，則通過巡視制度得到了很好的避免，從而在固定與臨時(shí)兩個(gè)維度，形成雙重保險(xiǎn)相互補(bǔ)臺(tái)的有效對(duì)下監(jiān)督機(jī)制。

2.巡回和巡視檢察與巡回檢察廳的制度關(guān)聯(lián)

最高人民檢察院2010年2月5日出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的實(shí)施意見》，提出充分發(fā)揮基層檢察院化解矛盾糾紛的作用，不斷完善定期走訪、巡回檢察、聘請(qǐng)檢察聯(lián)絡(luò)員等服務(wù)基層的新形式，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社區(qū)和工礦企業(yè)，了解群眾訴求，積極為群眾提供便捷的法律服務(wù)?！?〕參見錢根源《巡回檢察制度的探索與實(shí)踐》，《人民檢察》2010年第11期，第58頁。隨后各地檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了相應(yīng)的制度探索，并在巡回檢察工作方面取得了積極效果〔2〕江蘇省張家港市檢察院在院機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立巡回檢察辦公室，與控告申訴檢察科合署辦公，專門配備3名檢察干警，負(fù)責(zé)巡回檢察的具體工作，目前已在全市八鎮(zhèn)一區(qū)各設(shè)立一個(gè)巡回檢察聯(lián)絡(luò)站，聘請(qǐng)鎮(zhèn)（區(qū)）綜治辦主任或司法所長(zhǎng)擔(dān)任檢察聯(lián)絡(luò)員，在181個(gè)行政村設(shè)立巡回檢察聯(lián)系點(diǎn)，各聘請(qǐng)1名檢察信息員巡回檢察室，采取定期和預(yù)約相結(jié)合的方式，在各鎮(zhèn)（區(qū)）流動(dòng)辦公。為規(guī)范這項(xiàng)制度的運(yùn)行，該院同時(shí)還制定了巡回檢察工作制度巡回檢察聯(lián)絡(luò)員工作制度和巡回檢察信息對(duì)接辦法（試行）等文件，規(guī)定巡回檢察工作的職責(zé)和范圍，明確了巡回檢察聯(lián)絡(luò)員的任職資格、主要職責(zé)、獎(jiǎng)勵(lì)辦法等，逐步形成網(wǎng)絡(luò)覆蓋、歸口管理、全院聯(lián)動(dòng)的制度模式。自成立以來，該院共巡回鎮(zhèn)區(qū)150余次，收集各類信息500余條，開展法律服務(wù)早市7次，參與協(xié)助各鎮(zhèn)（區(qū)）司法所社會(huì)治安綜合治理中心處理社會(huì)矛盾糾紛70余起，提供涉農(nóng)職務(wù)犯罪線索6件，已立案?jìng)刹?件6人，提供民事申訴線索1件，從中成功挖出系列民事虛假訴訟案件8件，并移送刑事案件1件1人。2009年到2010年，巡回檢察先后為反貪反瀆部門提供涉農(nóng)職務(wù)犯罪線索6件，經(jīng)初查，均成功立案。民行部門根據(jù)巡回檢察提供的線索，成功挖出8起系列虛假訴訟案件，經(jīng)再審，檢察建議，原審法院撤銷了原審調(diào)解書。參見錢根源《巡回檢察制度的探索與實(shí)踐》，《人民檢察》2010年第11期，第59頁。，有的地方檢察機(jī)關(guān)還制定了具體辦法，對(duì)巡回檢察進(jìn)行細(xì)化。〔3〕山西省檢察院出臺(tái)了《山西省縣（市、區(qū)）人民檢察院派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室管理辦法（試行）》和《山西省縣（市、區(qū)）人民檢察院開展巡回檢察服務(wù)農(nóng)村工作辦法（試行）》（下稱“兩個(gè)辦法”）?！皟蓚€(gè)辦法”對(duì)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，要求做到明確組織形式、適用范圍、審批權(quán)限、人員身份和工作職責(zé)；在農(nóng)村開展巡回檢察服務(wù)中，要求公開人員情況、職責(zé)任務(wù)、服務(wù)方式和信息渠道，必須保證工作時(shí)間，規(guī)范工作制度，深入聯(lián)系群眾，認(rèn)真回應(yīng)訴求。參見郭超美等《山西：規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室和巡回檢察工作》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2010年12月7日，第1版。雖然為了解決巡回檢察的辦公問題，有的地方檢察機(jī)關(guān)在基層設(shè)置了類似于派出（駐）檢察室的巡回檢察室（也有的稱作“巡回檢察工作站”或“巡回檢察聯(lián)絡(luò)室”），同時(shí)巡回檢察室與派出（駐）檢察室也有一些相似的履職方式〔4〕內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市東勝區(qū)檢察院派的駐檢察室和基層巡回檢察室，都設(shè)立了“檢察信箱”和“檢務(wù)公開宣傳欄”，發(fā)放檢務(wù)公開宣傳資料，向群眾講解派駐檢察室和基層巡回檢察室建立的背景和意義，以及檢察機(jī)關(guān)的職能和作用，積極協(xié)助街道辦事處做好維穩(wěn)工作，不斷健全完善派駐和基層巡回檢察工作的各項(xiàng)規(guī)章制度。參見李棟《東勝區(qū)檢察院扎實(shí)推進(jìn)派駐檢察室和基層巡回檢察室工作》，載《鄂爾多斯日?qǐng)?bào)》2010年11月15日，第2版。，但從行使職能的主要方式看，巡回檢察室不同于派出（駐）檢察室的是，盡管巡回檢察也可能有固定的辦公場(chǎng)所，巡回檢察室實(shí)行的是定期或不定期的來回巡察，如每月或每周開展一次巡回檢察〔1〕2011年4月，福建省漳州市檢察院在漳浦、南靖、龍海3個(gè)基層院試點(diǎn)巡回檢察。3個(gè)試點(diǎn)院分別在所轄的重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)巡回檢察工作室，干警每月定期到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡回走訪。一年之后，巡回檢察工作在全市檢察機(jī)關(guān)推行。在石獅市，借助交通便利條件，該市檢察院每周五開展一次巡回檢察，群眾可在家門口反映涉法涉訴問題，刑事和解、化解矛盾糾紛不出村不出鎮(zhèn)。參見張仁平《福建：巡回檢察巡來和諧與安寧》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2014年12月18日，第4版。，而非常態(tài)化辦公。派出（駐）檢察室則是每個(gè)工作日常態(tài)化辦公，沒有特殊情況，平時(shí)辦公場(chǎng)所保持運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。

實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)往往在人口集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)探索建立派出（駐）檢察室，在偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合考慮方便當(dāng)事人和節(jié)約司法成本，沒有必要設(shè)立派出（駐）檢察室的，開展巡回檢察就地受理控告申訴。〔2〕參見周斌《“兩高”報(bào)告抒寫司法為民情懷》，載《法制日?qǐng)?bào)》2013年3月11日，第5版。因?yàn)樵跊]有派出（駐）檢察室的地方，檢察機(jī)關(guān)缺少在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接為群眾服務(wù)的平臺(tái)，缺乏同農(nóng)村基層直接聯(lián)系的渠道，影響了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能在基層的發(fā)揮，巡回檢察成為檢察機(jī)關(guān)發(fā)展完善基層檢察工作的重要途徑?！?〕參見錢根源《巡回檢察制度的探索與實(shí)踐》，《人民檢察》2010年第11期，第59頁。從最高人民檢察院關(guān)于巡回檢察的制度安排來看，也的確有此種考慮，“沒有設(shè)置派出檢察室的，可以采取多種組織形式下沉檢力，通過相對(duì)固定或定期、不定期巡回方式開展基層檢察工作?！薄?〕最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》的通知（2010年10月2日高檢發(fā)政字〔2010〕95號(hào)）。這也體現(xiàn)了巡回檢察與派出（駐）檢察室的不同分工。巡回檢察是在派出（駐）檢察室無法全覆蓋的現(xiàn)實(shí)情況下，為滿足未覆蓋區(qū)域的檢察監(jiān)督需求的一種方式。巡回檢察的這種制度定位，使其彌補(bǔ)了派出（駐）檢察室不能做到全覆蓋，以及派出（駐）檢察室與人民法庭設(shè)置不平行等制度缺失，成為派出（駐）檢察室的有益補(bǔ)充〔5〕參見李維兵《巡回檢察模式大有可為》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2013年11月17日，第3版。，從而盡可能地?cái)U(kuò)大了法律監(jiān)督的覆蓋范圍。

巡回檢察對(duì)巡回檢察廳的啟示體現(xiàn)在，對(duì)于檢察監(jiān)督的制度盲區(qū)要給予足夠關(guān)注和認(rèn)真對(duì)待，如果沒有與特定區(qū)域檢察監(jiān)督需求相應(yīng)的檢察制度安排（如派出檢察室不可能面面俱到），法律監(jiān)督效果就會(huì)大打折扣。地方有巡回法庭而無巡回檢察廳，帶來的問題之一就是空間距離引發(fā)的檢察監(jiān)督信號(hào)的弱化。這就如同移動(dòng)通信基站，一個(gè)信號(hào)基站即便覆蓋范圍是360度全方位的，如果距離太遠(yuǎn)，信號(hào)強(qiáng)度和通信質(zhì)量也會(huì)受影響。而巡回檢察廳設(shè)置于地方并開展巡回檢察，就相當(dāng)于移動(dòng)通信在各地設(shè)立信號(hào)基站和移動(dòng)信號(hào)站，在某種程度上很好地解決了審級(jí)制度下地方有最高審判機(jī)關(guān)的巡回法庭而沒有最高檢察機(jī)關(guān)的巡回檢察廳所帶來的檢察監(jiān)督信號(hào)弱化問題。

與檢察機(jī)關(guān)在基層采取巡回檢察異曲同工的，是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所檢察部門開展的巡視檢察。最高人民檢察院2012年2月29日印發(fā)《關(guān)于上級(jí)人民檢察院監(jiān)所檢察部門開展巡視檢察工作的意見》，明確“巡視檢察，是指地（市）級(jí)以上人民檢察院監(jiān)所檢察部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)由下級(jí)人民檢察院檢察的監(jiān)獄、看守所、勞教所的刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)是否合法進(jìn)行檢察，同時(shí)對(duì)派出、派駐該監(jiān)管場(chǎng)所檢察機(jī)構(gòu)履行法律監(jiān)督職責(zé)情況進(jìn)行檢查”。首次提出巡視檢察的概念，明確了巡視檢察的工作性質(zhì)。巡視檢察由對(duì)監(jiān)管場(chǎng)所擔(dān)負(fù)直接監(jiān)督職責(zé)的檢察院的上級(jí)檢察院進(jìn)行，這種上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的巡視檢察，可以是對(duì)下一級(jí)也可以是跨級(jí)對(duì)下級(jí)檢察院擔(dān)負(fù)監(jiān)督職責(zé)的監(jiān)管場(chǎng)所進(jìn)行檢察。上級(jí)檢察院監(jiān)所檢察部門巡視檢察的事項(xiàng)包括兩類：一是對(duì)由下級(jí)檢察院監(jiān)所檢察部門檢察的監(jiān)管場(chǎng)所的刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)是否合法進(jìn)行檢查；二是對(duì)派駐檢察機(jī)構(gòu)履行法律監(jiān)督職責(zé)的情況進(jìn)行檢查。

強(qiáng)化對(duì)刑罰執(zhí)行場(chǎng)所的檢察監(jiān)督是實(shí)行巡視檢察的重要原因。檢察機(jī)關(guān)刑罰執(zhí)行場(chǎng)所檢察業(yè)務(wù)雖然一直在開展，并對(duì)保證刑罰執(zhí)行活動(dòng)的合法化、規(guī)范化起到了不可或缺的作用，但與此同時(shí)，這種派駐檢察也存在一些需要克服的弊端。派駐檢察室人員通常較少而且在監(jiān)管場(chǎng)所辦公，與監(jiān)管場(chǎng)所干警工作、生活在一起，存在廣泛交集，派駐檢察人員容易與監(jiān)管場(chǎng)所干警融為一體，導(dǎo)致一些檢察室未能充分發(fā)揮對(duì)刑罰執(zhí)行場(chǎng)所的監(jiān)督職責(zé)。另一方面，派駐檢察室級(jí)別往往低于監(jiān)管場(chǎng)所，檢察室主任的級(jí)別也低于監(jiān)獄長(zhǎng)或看守所長(zhǎng)，級(jí)別的不對(duì)等導(dǎo)致有時(shí)監(jiān)督乏力?！?〕參見袁其國《以監(jiān)所檢察工作為視角看巡視檢察》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2013年2月25日，第3版。而巡視檢察采取上級(jí)檢察院對(duì)下巡視的方式，巡視檢察組由上級(jí)檢察院組建，巡視檢察組的組長(zhǎng)一般由監(jiān)所檢察部門負(fù)責(zé)人或者相當(dāng)級(jí)別檢察官擔(dān)任，必要時(shí)可以由分管副檢察長(zhǎng)擔(dān)任巡視檢察組組長(zhǎng)。巡視檢察組成員由本級(jí)人民檢察院監(jiān)所檢察部門工作人員組成，視情況邀請(qǐng)檢察技術(shù)部門工作人員或者抽調(diào)下級(jí)人民檢察院監(jiān)所檢察部門工作人員參加。根據(jù)工作需要，邀請(qǐng)同級(jí)公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)相關(guān)業(yè)務(wù)部門工作人員參加巡視檢察工作。巡視檢察組成員與刑罰執(zhí)行場(chǎng)所人員不直接共事，同時(shí)，在巡視方式上，巡視檢察采取隨機(jī)抽查、突擊檢察和不定期檢察等方式進(jìn)行，事先不通知被檢察的單位；對(duì)發(fā)生被監(jiān)管人非正常死亡、脫逃等重大事故的監(jiān)管場(chǎng)所，及時(shí)開展巡視檢察。巡視檢察采取的這種以上對(duì)下的監(jiān)督方式，有效地克服了級(jí)別不對(duì)等所可能引發(fā)的監(jiān)督不力問題。

巡視檢察對(duì)巡回檢察廳的意義在于，要通過以上對(duì)下的方式解決熟人化社群帶來的不便監(jiān)督和監(jiān)督者級(jí)別偏低造成的不利監(jiān)督的問題。地方檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職能過程中所遇到的易于被熟人同化和監(jiān)督者級(jí)別低于被監(jiān)督者級(jí)別的問題，恰恰是巡回檢察廳可以有效解決的問題。巡回檢察廳人員主要由最高人民檢察院派出，不同于人員多來自當(dāng)?shù)厍冶舜耸煜さ牡胤綑z察機(jī)關(guān)，不易于出現(xiàn)不便監(jiān)督的問題，同時(shí)巡回檢察廳的人員定期輪換，可以確保不被所在地方同化。由最高檢察機(jī)關(guān)派出，代表的是最高檢察機(jī)關(guān)，也保證了巡回檢察廳的級(jí)別優(yōu)勢(shì)，可以克服不利監(jiān)督的問題，有助于有效履行法律監(jiān)督職能。

盡管巡回檢察與巡視檢察有著很多的差異：針對(duì)的對(duì)象不同，職責(zé)不同〔1〕巡回檢察的內(nèi)容包括涉訴信訪、收集犯罪線索、宣傳、預(yù)防等，工作面較寬。巡視檢察的內(nèi)容相對(duì)具體，巡視檢察組對(duì)監(jiān)管場(chǎng)所進(jìn)行巡視檢察的內(nèi)容包括：（一）對(duì)監(jiān)獄進(jìn)行巡視檢察，主要檢察對(duì)服刑人員的減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行活動(dòng)是否符合規(guī)定；對(duì)服刑人員使用械具、禁閉是否符合規(guī)定；服刑人員的生活、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)等是否符合有關(guān)規(guī)定；服刑人員的合法權(quán)益是否得到保障等；（二）對(duì)看守所進(jìn)行巡視檢察，主要檢察對(duì)犯罪嫌疑人、被告人是否有超期羈押、久押不決情況；對(duì)在押人員使用械具、禁閉是否符合有關(guān)規(guī)定；是否存在牢頭獄霸、混管混押情況；辦理留所服刑及刑罰變更執(zhí)行活動(dòng)是否符合規(guī)定；在押人員的生活、醫(yī)療衛(wèi)生管理等是否符合有關(guān)規(guī)定；在押人員的合法權(quán)益是否得到保障等。巡視檢察組對(duì)派出、派駐機(jī)構(gòu)履行法律監(jiān)督職責(zé)情況進(jìn)行檢查的內(nèi)容包括：開展刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)日常監(jiān)督工作情況；被監(jiān)管人非正常死亡、脫逃、逃跑等事故的檢察處理情況，執(zhí)行監(jiān)所場(chǎng)所重大事件報(bào)告制度情況；監(jiān)管民警職務(wù)犯罪案件、服刑人員又犯罪及勞教人員犯罪案件的辦理情況，重點(diǎn)檢查職務(wù)犯罪案件線索的管理、初查、立案?jìng)刹楣ぷ髑闆r；落實(shí)檢務(wù)公開、檢察官信箱、約見檢察官等制度情況，辦理被監(jiān)管人申訴、控告、舉報(bào)情況；貫徹落實(shí)最高人民檢察院有關(guān)監(jiān)所檢察工作的規(guī)范性文件和工作制度情況，落實(shí)派駐檢察時(shí)間，填寫《檢察日志》和有關(guān)業(yè)務(wù)登記表、臺(tái)賬情況；其他派駐檢察工作情況。參見《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于上級(jí)人民檢察院監(jiān)所檢察部門開展巡視檢察工作的意見〉的通知》（〔2012〕高檢監(jiān)發(fā)6號(hào)）第8條、第9條。，派出檢察院級(jí)別不同，巡視組成員和工作機(jī)制也不同，但兩者有著很重要的共同點(diǎn)，那就是都是以動(dòng)態(tài)（巡回或巡視）的方式，解決靜態(tài)的檢察機(jī)構(gòu)（派出檢察室和派駐檢察室）所沒有解決的問題，而且在根本上目標(biāo)上是一致的，都是為了更好地滿足檢察需求、履行好監(jiān)督職能，并分別從不同側(cè)面彰顯了設(shè)置最高人民檢察院巡回檢察廳的合理性、必要性以及需要注意的事項(xiàng)。

七、巡回檢察廳的組織架構(gòu)

最高人民檢察院巡回檢察廳的設(shè)立與巡回法庭的設(shè)立，作為司法體制改革的重要體現(xiàn)，必然會(huì)涉及組織體系的深刻調(diào)整。在組織架構(gòu)上，需要通過機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)劃分，加強(qiáng)對(duì)下指導(dǎo)和監(jiān)督，并通過強(qiáng)化法律監(jiān)督職能，確保檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)，充分發(fā)揮巡回檢察廳的職能作用。

（一）設(shè)置地點(diǎn)與管轄范圍

根據(jù)近年來受理案件情況以及各省（自治區(qū)、直轄市）的地理位置、區(qū)域面積等，從方便訴訟和管理、有利于提高工作效率出發(fā)，在總體思路上，最高人民檢察院巡回檢察廳可與最高人民法院巡回法庭對(duì)應(yīng)設(shè)置，選擇地理位置適中、交通便捷的地方，設(shè)立六個(gè)巡回檢察廳，分別管轄3—5個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的有關(guān)案件。

第一巡回檢察廳：設(shè)在廣東省深圳市，管轄廣東、廣西、海南、湖南四省區(qū)的有關(guān)案件。

第二巡回檢察廳：設(shè)在遼寧省沈陽市，管轄遼寧、吉林、黑龍江三省的有關(guān)案件。

第三巡回檢察廳：設(shè)在江蘇省南京市，管轄江蘇、上海、浙江、福建、江西五省市的有關(guān)案件。

第四巡回檢察廳：設(shè)在河南省鄭州市，管轄河南、山西、湖北、安徽四省的有關(guān)案件。

第五巡回檢察廳：設(shè)在重慶市，管轄重慶、四川、貴州、云南、西藏五省區(qū)市的有關(guān)案件。

第六巡回檢察廳：設(shè)在陜西省西安市，管轄陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆五省區(qū)的有關(guān)案件。

最高人民檢察院本部直接受理北京、天津、河北、山東、內(nèi)蒙古五省區(qū)市有關(guān)案件。

最高人民檢察院根據(jù)有關(guān)規(guī)定和法律監(jiān)督工作需要，可以增設(shè)巡回檢察廳，并根據(jù)最高人民法院巡回法庭巡回區(qū)和案件受理范圍等情況，適時(shí)調(diào)整管轄范圍。

巡回檢察廳根據(jù)法律監(jiān)督工作需要，可以在巡回區(qū)內(nèi)巡回辦理案件、接待來訪。

（二）巡回檢察廳的主要職能

巡回檢察廳的主要職能，需要結(jié)合最高人民檢察院職能履行和巡回檢察廳的職能定位確定，同時(shí)涵蓋巡回檢察廳設(shè)立之前暫由最高人民法院本部審理的案件或者辦理的事項(xiàng)，這些案件或事項(xiàng)集中體現(xiàn)在最高人民法院《關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》第4條“知識(shí)產(chǎn)權(quán)、涉外商事、海事海商、死刑復(fù)核、國家賠償、執(zhí)行案件和最高人民檢察院抗訴的案件暫由最高人民法院本部審理或者辦理?！边@也意味著，巡回法庭與巡回檢察廳是相輔相成的，如果不設(shè)巡回檢察廳，巡回法庭很多案件就需要由最高人民法院本部審理或者辦理，其緩解首都涉訴信訪壓力等職能也會(huì)大大削弱。

基于這種考慮，巡回檢察廳在職能定位上，可以表述為辦理巡回區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)由最高人民檢察院辦理的以下案件或事項(xiàng)：

1.辦理應(yīng)當(dāng)由最高人民檢察院審查起訴、抗訴的案件；

2.對(duì)最高人民檢察院抗訴及最高人民法院開庭審理的刑事案件，出庭履行職務(wù)；

3.對(duì)最高人民法院巡回法庭開庭審理的、最高人民檢察院抗訴的民事行政案件，出庭履行職務(wù)；

4.對(duì)海事法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，以及海關(guān)、民航、水運(yùn)、海監(jiān)領(lǐng)域公安機(jī)關(guān)辦理案件進(jìn)行訴訟監(jiān)督；

5.對(duì)報(bào)請(qǐng)最高人民法院巡回法庭的死刑復(fù)核案件，認(rèn)為確有必要的，向最高人民法院巡回法庭提出意見；

6.對(duì)最高人民法院巡回法庭的民事、行政、刑事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督；

7.辦理由最高人民檢察院受理的國家賠償案件；

8.辦理最高人民檢察院受理的審判程序中審判人員違法行為監(jiān)督案件；

9.辦理需要由最高人民檢察院跟進(jìn)監(jiān)督和糾正下級(jí)人民檢察院存在錯(cuò)誤或者不當(dāng)監(jiān)督意見的案件；

10.辦理巡回區(qū)內(nèi)向最高人民檢察院提出的控告申訴案件；

11.辦理其他應(yīng)當(dāng)由最高人民檢察院巡回檢察廳辦理的案件或事項(xiàng)。

最高人民檢察院認(rèn)為巡回檢察廳受理的案件對(duì)統(tǒng)一法律適用有重大指導(dǎo)意義的，可以決定由本部辦理。

巡回檢察廳對(duì)于已經(jīng)受理的案件，認(rèn)為對(duì)統(tǒng)一法律適用有重大指導(dǎo)意義的，可以報(bào)請(qǐng)最高人民檢察院本部辦理。

（三）人員配備、干部管理和機(jī)構(gòu)設(shè)置

在巡回檢察廳組建和管理過程中，將注重加強(qiáng)隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)、思想建設(shè)、廉政建設(shè)和黨的建設(shè)，經(jīng)中央有關(guān)部門批準(zhǔn)后，可參照巡回法庭的做法，在每個(gè)巡回檢察廳設(shè)立分黨組，將黨中央關(guān)于從嚴(yán)治黨的各項(xiàng)要求落到實(shí)處。

在人員配備上，根據(jù)巡回檢察廳所承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)，按照“從優(yōu)選派、嚴(yán)格選拔”的原則，嚴(yán)格選派程序，高規(guī)格、高標(biāo)準(zhǔn)，選派骨干力量到巡回檢察廳工作。巡回檢察廳堅(jiān)持從嚴(yán)控制編制，每個(gè)巡回檢察廳在編人員暫時(shí)可以控制在50名以內(nèi)?！?〕參見羅沙、楊維漢、丁小溪：《最高人民法院政治部主任解析巡回法庭》，登載于“新華網(wǎng)”，網(wǎng)址：http：／／news.xinhuanet.com／legal／2016-12／29／c＿1120214714.htm，訪問時(shí)間：2017年 1月 12日。部分檢察官助理可考慮從地方檢察院抽調(diào)人員，書記員、法警、財(cái)務(wù)、信息化工作人員可通過購買社會(huì)服務(wù)解決。

巡回檢察廳領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)可考慮配備1正3副，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備1正2副。巡回檢察廳廳長(zhǎng)可由最高人民檢察院二級(jí)大檢察官兼任，副廳長(zhǎng)可從最高人民檢察院一級(jí)高級(jí)檢察官中選派，內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人可從二級(jí)或三級(jí)高級(jí)檢察官中選派。

巡回檢察廳可以參照最高人民法院巡回法庭設(shè)廉政監(jiān)察員和省級(jí)人民檢察院、設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院設(shè)置人民監(jiān)督員的做法〔2〕最高人民檢察院、司法部《關(guān)于印發(fā)〈人民監(jiān)督員選任管理辦法〉的通知》（司發(fā)〔2016〕9號(hào)）。按照黨的十八屆四中全會(huì)的要求，“人民監(jiān)督員制度，重點(diǎn)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪的立案、羈押、扣押凍結(jié)財(cái)物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動(dòng)”。參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日，第1版。，在巡回檢察廳設(shè)置人民監(jiān)督員，負(fù)責(zé)巡回檢察廳的日常廉政監(jiān)督工作。最高人民檢察院紀(jì)檢監(jiān)察部門通過受理舉報(bào)投訴、查處違紀(jì)案件、開展內(nèi)部巡視等方式，對(duì)巡回檢察廳及其工作人員進(jìn)行廉政監(jiān)督。

最高人民檢察院巡回檢察廳的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，按照“精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能”的原則，實(shí)行扁平化管理，可考慮設(shè)置刑事檢察、民事檢察、行政檢察和訴訟監(jiān)督等業(yè)務(wù)部門；設(shè)置一個(gè)綜合管理部門，負(fù)責(zé)行政管理、政工黨務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察、后勤保障等工作。科學(xué)劃分巡回檢察廳與最高人民檢察院本部的職權(quán)職責(zé)，合理設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人力資源配置，提高工作質(zhì)量和效能。

八、一切歸于法律監(jiān)督

最高人民法院巡回法庭的成立，是中央在通盤考慮司法實(shí)際需要的基礎(chǔ)上，為滿足司法需求、提高司法效率和司法公信力而作出的重大改革決定。最高人民法院巡回法庭設(shè)立的初心雖然是“依法及時(shí)公正審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事等案件，推動(dòng)人民法院審判工作重心下移、就地解決糾紛、方便當(dāng)事人訴訟”，從巡回法庭的運(yùn)作情況來看，實(shí)際承擔(dān)的任務(wù)和發(fā)揮的功能并未局限于此。伴隨著巡回法庭的增設(shè)和審判工作重心的下移，隨之而來的，是最高人民法院審判權(quán)在地域上的下移。

最高人民法院的“分身術(shù)”，使得最高人民檢察院對(duì)最高人民法院最初“一對(duì)一”的法律監(jiān)督局面已然改變。在第一巡回法庭和第二巡回法庭設(shè)立時(shí)已形成了“一對(duì)三”的態(tài)勢(shì)，隨著巡回法庭的增設(shè)，現(xiàn)在已然形成了“一對(duì)七”的局面，最高人民檢察院僅依靠本部難以較低的司法成本和有限的辦案力量對(duì)分布于不同地方的巡回法庭進(jìn)行有效的法律監(jiān)督。這種狀況不僅不便于司法權(quán)力的制約與監(jiān)督，也不利于當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)。因?yàn)楫?dāng)事人享受到巡回法庭帶來的訴訟便利的同時(shí)，也會(huì)面臨權(quán)利救濟(jì)不足的潛在風(fēng)險(xiǎn)。法律監(jiān)督的不便利將導(dǎo)致當(dāng)事人難以方便快捷的就近向檢察機(jī)關(guān)尋求法律監(jiān)督，進(jìn)而獲得及時(shí)的救濟(jì)。雖然我們?cè)敢庀嘈叛不胤ㄍサ拿恳晃环ü俣紩?huì)恪守法律底線和職業(yè)道德，愿意相信他們會(huì)依法作出公正裁判，但制度的設(shè)置需要考慮到任何可能性，扎緊制度的籠子，才能更可靠地保障司法公正，解決當(dāng)事人后顧之憂，進(jìn)而消除影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患。

最高人民檢察院巡回檢察廳與最高人民法院巡回法庭如車之兩輪、鳥之兩翼。最高人民法院審判工作重心的下移，需要最高人民檢察院法律監(jiān)督重心的及時(shí)對(duì)應(yīng)跟進(jìn)，這是滿足民眾的檢察需求的需要，是降低法律監(jiān)督成本的需要，更是維護(hù)首都社會(huì)穩(wěn)定和國家政治安全的需要。在制度安排上，就需要通過設(shè)立最高人民檢察院巡回檢察廳辦理訴訟案件和涉訴信訪事項(xiàng)，履行對(duì)最高人民法院巡回法庭的法律監(jiān)督職責(zé)，加大對(duì)地方檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督力度，進(jìn)一步排除地方和部門保護(hù)主義對(duì)司法公正的干擾，提升司法公信力，形成扎根于基層、就地解決矛盾、對(duì)下指導(dǎo)及時(shí)、法律監(jiān)督有力的司法格局，構(gòu)建公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，為黨和國家工作大局、首都社會(huì)穩(wěn)定和國家政治安全提供堅(jiān)強(qiáng)司法保障。