■ 杜人淮

專家論壇

科學(xué)籌劃和深入推進(jìn)國(guó)防工業(yè)軍民融合發(fā)展國(guó)際化（下）

■ 杜人淮

國(guó)防工業(yè)軍民融合發(fā)展國(guó)際化具有自身特定內(nèi)涵和發(fā)展要求，國(guó)防工業(yè)作為保障國(guó)家安全的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，籌劃和推進(jìn)國(guó)防工業(yè)軍民融合發(fā)展國(guó)際化，要求把維護(hù)和保障國(guó)家安全利益作為根本遵循，把增強(qiáng)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力作為重要取向，把獲得比較經(jīng)濟(jì)利益、技術(shù)利益和安全利益等作為直接動(dòng)力。為了順利推進(jìn)國(guó)防工業(yè)軍民融合發(fā)展國(guó)際化，需要發(fā)揮國(guó)家主導(dǎo)作用，有效監(jiān)管和保障軍工企業(yè)產(chǎn)品技術(shù)出口轉(zhuǎn)讓，有效引導(dǎo)和監(jiān)管國(guó)外對(duì)國(guó)防工業(yè)投資等行為，有效保障和引導(dǎo)軍工企業(yè)的對(duì)外投資等行為。

隨著新一輪產(chǎn)業(yè)革命的深入發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化的加快推進(jìn)，不僅軍工企業(yè)與民用企業(yè)的界限日趨模糊，而且國(guó)內(nèi)軍工企業(yè)和國(guó)外軍工企業(yè)邊界日趨模糊。因而，一些發(fā)達(dá)國(guó)家越來越多的軍工企業(yè)，一方面正在加速推進(jìn)軍民深度融合，另一方面正加快向國(guó)際化方向發(fā)展，軍民融合發(fā)展國(guó)際化已成為國(guó)防工業(yè)發(fā)展的重要趨向。目前，我國(guó)軍工企業(yè)不僅軍民二元分離格局未能徹底破除，而且封閉發(fā)展的內(nèi)向型特征依然存在，同全球經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢(shì)和發(fā)展要求不相適應(yīng)。深入實(shí)施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，加快形成全要素、多領(lǐng)域、高效益軍民融合深度發(fā)展格局，有必要充分利用國(guó)內(nèi)國(guó)外軍民兩個(gè)市場(chǎng)和兩種資源，按照“國(guó)際化投資、國(guó)際化生產(chǎn)、國(guó)際化協(xié)作、國(guó)際化配套、國(guó)際化經(jīng)營(yíng)”

的發(fā)展思路，積極探索和大力推進(jìn)國(guó)防工業(yè)軍民融合發(fā)展國(guó)際化戰(zhàn)略，既要瞄準(zhǔn)國(guó)際軍民市場(chǎng)統(tǒng)籌規(guī)劃軍民技術(shù)開發(fā)和產(chǎn)品生產(chǎn)，又要著眼全球產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化配置軍民技術(shù)、生產(chǎn)和人力等資源，不斷提高國(guó)防工業(yè)參與國(guó)際分工的廣度和深度，加快提升軍工企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，更好地服務(wù)國(guó)家安全與發(fā)展戰(zhàn)略。

三、國(guó)防工業(yè)軍民融合發(fā)展國(guó)際化的保障措施

國(guó)防工業(yè)軍民融合發(fā)展國(guó)際化不是普通的商業(yè)行為，它會(huì)直接或間接影響到國(guó)家安全利益。這就決定了推進(jìn)國(guó)防工業(yè)軍民融合發(fā)展國(guó)際化，必須把國(guó)家安全利益擺在優(yōu)先地位，決不允許犧牲國(guó)家安全利益去追逐眼前或局部經(jīng)濟(jì)利益，因而就不可能完全聽任企業(yè)自行其是，也不能完全任由市場(chǎng)發(fā)揮作用，而必須發(fā)揮國(guó)家在國(guó)防工業(yè)軍民融合發(fā)展國(guó)際化的主導(dǎo)作用，對(duì)國(guó)防工業(yè)“引進(jìn)來”和“走出去”等行為進(jìn)行合理引導(dǎo)和有效監(jiān)管。

（一）有效監(jiān)管和保障軍工企業(yè)產(chǎn)品技術(shù)出口轉(zhuǎn)讓

推動(dòng)國(guó)防工業(yè)軍民融合發(fā)展國(guó)際化，需要開拓國(guó)際軍品民品市場(chǎng)，擴(kuò)大軍用和民用產(chǎn)品技術(shù)出口和轉(zhuǎn)讓。然而，軍工企業(yè)所出口轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)品技術(shù)，尤其是軍用或軍民兩用關(guān)鍵技術(shù)和產(chǎn)品比較獨(dú)特，不僅對(duì)國(guó)內(nèi)安全影響巨大，而且對(duì)國(guó)際社會(huì)比較敏感，這就需要國(guó)家在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極扮演引導(dǎo)者和監(jiān)管者角色。凡是涉及國(guó)內(nèi)武器使用安全和國(guó)家重大安全利益的關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)品或核心技術(shù)的出口轉(zhuǎn)讓，國(guó)家需要對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格管控，防范這類產(chǎn)品隨意流入國(guó)際市場(chǎng)，否則就有可能威脅國(guó)家安全利益，甚至給國(guó)家安全利益造成不可挽回的嚴(yán)重后果；凡是國(guó)際法和國(guó)際組織明令禁止（或向特定對(duì)象）出口或轉(zhuǎn)移的敏感技術(shù)和產(chǎn)品，作為負(fù)有國(guó)際義務(wù)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧?guó)，需要對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格管理和嚴(yán)厲監(jiān)督，因?yàn)檫@類技術(shù)和產(chǎn)品一旦流入國(guó)際市場(chǎng)，必將給國(guó)家形象和聲譽(yù)造成難以挽回的損失，甚至?xí)?yán)重危及國(guó)家安全利益；有些產(chǎn)品技術(shù)的出口轉(zhuǎn)讓，盡管不為國(guó)際社會(huì)明令禁止，也在國(guó)家允許范圍之內(nèi)，但如果落入特定國(guó)家或地區(qū)則有可能會(huì)危及國(guó)家安全利益的技術(shù)和產(chǎn)品，國(guó)家也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的引導(dǎo)和監(jiān)管，嚴(yán)防這類技術(shù)產(chǎn)品落入對(duì)我國(guó)構(gòu)成安全威脅的國(guó)家或地區(qū)。

與此同時(shí)，國(guó)際應(yīng)積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持軍工企業(yè)非管控產(chǎn)品技術(shù)的出口轉(zhuǎn)讓。軍工企業(yè)出口轉(zhuǎn)讓的民用和軍民兩用產(chǎn)品技術(shù)，尤其是不受WTO貿(mào)易規(guī)則保護(hù)的軍用產(chǎn)品和技術(shù)，不僅在國(guó)際市場(chǎng)所面臨的競(jìng)爭(zhēng)極為激烈，而且極容易受到一國(guó)政府的強(qiáng)力政治干預(yù)，軍工企業(yè)通常難以依靠自身力量來有效應(yīng)對(duì)。為了幫助國(guó)內(nèi)軍工企業(yè)開拓國(guó)際市場(chǎng)，一些軍工大國(guó)政府總是明里或暗里給予了大量資助和補(bǔ)貼，包括優(yōu)惠貸款、稅收優(yōu)惠等，甚至不惜施加政治壓力和動(dòng)用外交手段。比如，2005年初，為了逼迫波蘭國(guó)有的航空公司購(gòu)買5億美元空中客車飛機(jī)，英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等歐洲國(guó)家其領(lǐng)導(dǎo)人布萊爾、希拉克、施羅德就對(duì)波蘭政府施加政治壓力，并警告波蘭政府，這是對(duì)該國(guó)歐洲信譽(yù)的考驗(yàn)。為了搶得這一訂單，美國(guó)官員也同樣對(duì)波蘭政府施以政治壓力。最后，波蘭政府迫于美國(guó)的強(qiáng)大政治壓力，不得不選擇購(gòu)買7架波音787飛機(jī)。同年底，歐盟官員則強(qiáng)力游說中國(guó)政府，最后使中國(guó)政府和歐洲空中客車公司順利簽下了150架A320（l00億美元）的購(gòu)買合同，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了美國(guó)波音公司向中國(guó)銷售的70架（價(jià)值40億美元）規(guī)模。因此，為了促成軍工企業(yè)產(chǎn)品技術(shù)的出口和轉(zhuǎn)讓，國(guó)家還需積極扮演參與者和支持者角色，有效利用經(jīng)濟(jì)、政治、外交等手段，積極幫助軍工企業(yè)開拓國(guó)際軍品民品銷售市場(chǎng)。

（二）有效引導(dǎo)和監(jiān)管外國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)軍工投資等行為

推動(dòng)國(guó)防工業(yè)軍民融合發(fā)展國(guó)際化，需要積極主動(dòng)引進(jìn)外資，鼓勵(lì)國(guó)外企業(yè)參與國(guó)內(nèi)部分軍工項(xiàng)目的投資和對(duì)軍工企業(yè)的并購(gòu)及有關(guān)技術(shù)合作等。然而，國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域無論是向國(guó)外軍事部門或軍工部門開放，還是向國(guó)外一般民用部門開放，其影響作用是雙重的。一方面，有助于引進(jìn)先進(jìn)產(chǎn)品、技術(shù)和管理等，從而彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)軍工企業(yè)發(fā)展面臨的材料、產(chǎn)品、技術(shù)等瓶頸和短板問題，不斷提高軍工企業(yè)現(xiàn)代化管理水平，加快提升軍工科技發(fā)展水平和科技創(chuàng)新能力，更好滿足軍隊(duì)武器裝備等現(xiàn)代化建設(shè)等需要。另一方面，也有可能造成國(guó)防工業(yè)發(fā)展對(duì)國(guó)外產(chǎn)品、技術(shù)等方面的過度依賴，從不同程度影響到國(guó)防工業(yè)的獨(dú)立性和自主性，由此可能對(duì)國(guó)防工業(yè)發(fā)展、軍隊(duì)建設(shè)和國(guó)家安全利益等帶來隱患。因而，需要對(duì)國(guó)外企業(yè)參與國(guó)防工業(yè)的投資、企業(yè)并購(gòu)和技術(shù)合作等進(jìn)行合理引導(dǎo)和有效監(jiān)管，既要使國(guó)外先進(jìn)軍民技術(shù)、產(chǎn)品和管理經(jīng)驗(yàn)充分為我國(guó)所用，又要積極防范出現(xiàn)國(guó)防工業(yè)發(fā)展和武器裝備建設(shè)受制于人的局面。

基于有效保障國(guó)家安全利益的考量，國(guó)外軍工大國(guó)非常重視國(guó)外參與本國(guó)國(guó)防工業(yè)投資等行為的監(jiān)管。以美國(guó)為例，為了維護(hù)國(guó)防工業(yè)的獨(dú)立性和自主性，美國(guó)防部成立了國(guó)外在美投資委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)外企業(yè)在美本土兼并收購(gòu)等投資行為進(jìn)行評(píng)審。該委員會(huì)由財(cái)政部、國(guó)防部代表共同擔(dān)任主席，其成員由國(guó)務(wù)院、國(guó)土安全部、商務(wù)部、司法部、科學(xué)技術(shù)辦公室等代表構(gòu)成。根據(jù)《國(guó)防生產(chǎn)法》第721卷的規(guī)定，該委員會(huì)有權(quán)就國(guó)外企業(yè)在美國(guó)的并購(gòu)行為是否存在威脅等問題進(jìn)行調(diào)查，并要求把調(diào)查結(jié)果及時(shí)上報(bào)政府，明確提出是否通過交易的建議。國(guó)防部還明確了可能存在的威脅內(nèi)容，主要包括：損失與國(guó)防相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)商；未授權(quán)管控技術(shù)流向國(guó)外；國(guó)防部其它敏感事務(wù)等等。因此，對(duì)于國(guó)外參與國(guó)防工業(yè)投資等行為，政府有必要明確可能帶來的安全威脅內(nèi)容及其防范舉措，并設(shè)立或明確專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查和監(jiān)管。

（三）有效保障和引導(dǎo)軍工企業(yè)的對(duì)外投資等行為

推動(dòng)國(guó)防工業(yè)軍民融合發(fā)展國(guó)際化，不僅要主動(dòng)“引進(jìn)來”，而且還需主動(dòng)“走出去”，積極參與對(duì)外投資等活動(dòng)，既包括對(duì)外國(guó)軍工企業(yè)和民用企業(yè)的投資經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)，也包括對(duì)外國(guó)軍用項(xiàng)目和民用項(xiàng)目的投資經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)。由于軍工企業(yè)的特殊性和敏感性，軍工單位“走出去”參與對(duì)外投資等行為，不僅在國(guó)內(nèi)通常需要得到政府嚴(yán)格審批，而且不同程度受到所在國(guó)的種種限制。加快推進(jìn)國(guó)防工業(yè)軍民融合發(fā)展國(guó)際化，擴(kuò)大軍工企業(yè)的對(duì)外投資，首先要使軍工企業(yè)能夠順利“走出去”。為此，有必要改革軍工企業(yè)參與對(duì)外投資經(jīng)營(yíng)和企業(yè)并購(gòu)等審批制度，最大限度地減少審批內(nèi)容和簡(jiǎn)化審批程序。凡是不涉及國(guó)家安全利益的一般性投資、并購(gòu)等商業(yè)行為，可不進(jìn)行審批，由軍工企業(yè)自主決定；凡是不對(duì)國(guó)家安全利益造成明顯影響的涉軍的或軍民兩用的投資經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)，盡量采取核準(zhǔn)登記制或備案制；需將審批制嚴(yán)格限制可能對(duì)國(guó)家安全利益構(gòu)成較大影響的對(duì)外投資等行為。

為了更好地保障和引導(dǎo)軍工企業(yè)參與對(duì)外投資等活動(dòng)，需要健全完善有關(guān)法律規(guī)定，使軍工企業(yè)的對(duì)外投資等行為有法可依、有章可循。凡涉及一般民用項(xiàng)目的對(duì)外投資等商業(yè)行為，可用國(guó)際慣例、國(guó)際法和國(guó)內(nèi)通行的法律法規(guī)來規(guī)范，而涉及到軍用或軍事的對(duì)外投資等行為，則需制定系統(tǒng)配套、相互協(xié)調(diào)的專門許可制度、保密制度、審核制度、保證制度（或保險(xiǎn)制度）等專門法規(guī)，以此規(guī)范軍工企業(yè)參與對(duì)外投資等行為。為了幫助軍工企業(yè)更好地“走出去”，有必要搭建便捷的服務(wù)平臺(tái)，積極為軍工企業(yè)參與對(duì)外投資等活動(dòng)提供信息、金融、法律援助等服務(wù)；應(yīng)主動(dòng)出面調(diào)解和據(jù)理力爭(zhēng)幫助軍工企業(yè)解決“走出去”遇到的各種國(guó)際爭(zhēng)端，及時(shí)預(yù)警通報(bào)駐在國(guó)的政局、安全、政策變動(dòng)等信息；努力幫助培養(yǎng)和妥善解決既通曉匯率、國(guó)際法、國(guó)際經(jīng)貿(mào)、管理、當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)等知識(shí)，又精通外語、具有迅速融入當(dāng)?shù)匚幕芰褪袌?chǎng)拓展能力的高素質(zhì)國(guó)際化經(jīng)營(yíng)人才。同時(shí)，還有必要制定財(cái)稅、金融等方面優(yōu)惠政策，引導(dǎo)軍工企業(yè)的對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更好地服從和服務(wù)國(guó)家安全戰(zhàn)略和發(fā)展戰(zhàn)略。

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目“國(guó)防工業(yè)發(fā)展的軍民融合戰(zhàn)略研究”（12BJY077）、江蘇省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)與國(guó)防協(xié)調(diào)研究”（16WTB005）、江蘇省軍民融合發(fā)展辦公室重點(diǎn)項(xiàng)目“江蘇省軍民融合發(fā)展‘十三五’規(guī)劃”（項(xiàng)目編號(hào)：16WTA001）的階段性成果。

杜人淮，解放軍南京政治學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）