鄭琳

（銅陵市委黨校 ，安徽 銅陵 244000）

安徽新型農村社區(qū)建設研究

鄭琳

（銅陵市委黨校 ，安徽 銅陵 244000）

安徽省是一個農業(yè)大省，隨著城鄉(xiāng)一體化的推進，新型農村社區(qū)建設近幾年取得了很大成績。但在如何實現由村民自治走向社區(qū)居民自治過程中，新型農村社區(qū)建設依然受到一些問題的困擾，對此，在分析的基礎上，探尋了安徽新型農村社區(qū)建設的路徑。

農村社區(qū) 社區(qū)建設 路徑

一、新型農村社區(qū)建設的內涵及功能

（一）新型農村社區(qū)建設的內涵

新型農村社區(qū)是相對于傳統(tǒng)農村社區(qū)而言的。新型農村社區(qū)建設就是在黨和政府的領導下，在加快社會主義新農村建設的進程中，充分發(fā)揮農民的主體性作用，在生存環(huán)境優(yōu)化的情況下，多元化的生活需求得到滿足，生活質量得以提升，從而使農村居民對社區(qū)認同，有歸屬感。在農村構建起現代社會生活的共同體，讓農村居民過上與城市居民一樣的幸福生活，把農村建成美好家園。

當然，新型農村社區(qū)建設并不就是翻新村莊，不是簡單的將農村人口集聚，而是以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的理念，強化規(guī)劃引領作用，加強資源統(tǒng)籌整合，完善基礎設施和公共服務，建立創(chuàng)新的社區(qū)治理機制，避免農村居民之間的矛盾，激發(fā)出農村社區(qū)的活力，促進社區(qū)經濟、政治、文化、社會和生態(tài)五大建設協(xié)調發(fā)展，加快縮小城鄉(xiāng)差距。進一步健全農村社區(qū)的治理機制，完善農村基層社會服務體系，加強農村社區(qū)的文化建設，提升農村居民生活質量和文明程度，讓農民群眾共享改革開放和現代化成果的過程。

（二）新型農村社區(qū)的功能

一是社會治理功能。新型農村社區(qū)承擔著農村的社會治理任務，將政府公共管理和社區(qū)自我管理有效鏈接起來，以維護社區(qū)的治安秩序，調解民間糾紛。當前，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，農村勞動力逐漸非農化，農村社區(qū)成員在職業(yè)和地域方面進入高速變動狀態(tài)。另外，農村就業(yè)結構的多層次以及利益主體的多元化，分化了農民階層。而外來人口的大量涌入，又降低了農村社區(qū)成員同質化，使傳統(tǒng)社會價值觀念漸漸失去了統(tǒng)治地位。但是，適應現代社會的主流價值觀念卻還沒有在農村形成，農民呈現出多元化的價值觀念，加大了新型農村社區(qū)的治理難度。

二是經濟發(fā)展功能。建設新型農村社區(qū)能優(yōu)化社會資源、培育農業(yè)合作組織和提供高效服務，以發(fā)展現代化農業(yè)。建設新型農村社區(qū)還可以擴大農村基礎設施建設需求，通過政府資金的引導，產生多重效應。同時吸納社會資金的參與，以推動農村經濟快速增長。另外，新型農村社區(qū)居民不僅依靠農業(yè)生存，還可以在社區(qū)中出現的第二、三產業(yè)謀生，有利于農民就地就業(yè)，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。

三是居民自治功能。新型農村社區(qū)建設的模式有很多種，不管是“一村一社區(qū)”的模式，還是“多村一社區(qū)”的模式，原有的村民自治機制自然會轉移到新型社區(qū)來，所以新型農村社區(qū)具有組織居民開展民主管理、民主選舉和民主決策的功能。

四是公共服務功能。新型農村社區(qū)能夠為農村居民提供多元化的公共服務，滿足他們多層次、多類型的需求。新型農村社區(qū)將公共服務由城市社區(qū)引向農村社區(qū)，滿足農村居民的公共服務需求。政府主要提供新型農村社區(qū)的公共服務，通過縮小城市和農村之間的差距，有利于形成城鄉(xiāng)無差別的公共服務均等化。

五是社區(qū)文化功能。新型農村社區(qū)還組織提供各種各樣的科學服務和文化服務，將農村居民組織起來經常開展文體活動，聯(lián)系農業(yè)科技工作者送技術到田間地頭，用科技指導農業(yè)生產，在加強精神文明建設的同時，滿足農村居民多樣化的文化需求。

二、安徽新型農村社區(qū)建設的現狀及存在的主要問題

（一）安徽新型農村社區(qū)建設的現狀

安徽省是一個農業(yè)大省，省委、省政府非常重視新型農村社區(qū)建設。早在2012年12月就出臺了 《安徽省城鄉(xiāng)社區(qū)標準化建設指導意見 （試行）》。2013年4月，省委辦公廳和省政府辦公廳又印發(fā)了 《關于進一步加強農村社區(qū)建設的意見》，提出將農村社區(qū)建設與美好鄉(xiāng)村建設共同推進，緊密聯(lián)系起來發(fā)展。在農村社區(qū)加強基礎設施建設、完善治理機制、拓展服務功能和提升管理水平。國家民政部先后將池州市貴池區(qū)、黃山市屯溪區(qū)、原銅陵縣、當涂縣、淮北市杜集區(qū)命名為“全國農村社區(qū)建設實驗全覆蓋”示范單位。

特別是在2013年，安徽省在肥西縣、全椒縣、舒城縣、繁昌縣、寧國市、潛山縣、歙縣、淮北市杜集區(qū)、蚌埠市淮上區(qū)、阜陽市潁泉區(qū)10個試點縣（市、區(qū)）試點農村社區(qū)建設，在農村社區(qū)就基礎設施建設、治理機制、社區(qū)服務功能等方面展開全方位探索。

2015年，安徽省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)實施意見,開始深入推進農村社區(qū)建設試點工作，在 “十三五”期間每年確定10個省級試點縣（市、區(qū)）、1500個行政村，在農村社區(qū)建立基層綜合服務管理平臺，健全共建共享機制等，全面探索農村社區(qū)建設、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和深化美好鄉(xiāng)村建設。

農村社區(qū)建設試點任務包括治理機制的創(chuàng)新、服務水平的提升和居住環(huán)境的優(yōu)化等。農村社區(qū)建設以目前的行政村作為基本單位，按照“一村一社區(qū)”的模式，保留現有的村民自治機制，農村基層管理組織和層級維持不變。通過村民會議、村民理事會、村民議事會等，在農村社區(qū)開展協(xié)商。動員外來居民參與協(xié)商農村社區(qū)事務，建立公共事務協(xié)調機制。

將社會公益服務、政府公共服務和村民自我服務統(tǒng)一在一個綜合服務管理平臺上，設立包含多種服務類型的農村社區(qū)服務中心（站），為農村居民提供全方位公共服務。在農村社區(qū)建立社會工作的專業(yè)服務機構，引導專業(yè)人才和志愿者參與農村社區(qū)公共服務。鼓勵企業(yè)等經營機構到農村社區(qū)，運用市場手段提供豐富多樣的公共服務。

（二）安徽新型農村社區(qū)建設存在的主要問題

隨著城鄉(xiāng)一體化的推進，安徽省新型農村社區(qū)建設近幾年取得了很大成績。但在如何實現由村民自治走向社區(qū)居民自治過程中，新型農村社區(qū)建設依然受到以下問題的困擾。

1.思想認識上有誤區(qū)

一些政府部門和官員對新型農村社區(qū)的內涵理解不清，對農村社區(qū)的管理組織機構、運作模式以及管理機制等缺乏了解。對新型農村社區(qū)定位不清，管理體制沒有理順，不明確社區(qū)的隸屬關系，未能清晰界定社區(qū)管委會的職能和權責。新型農村社區(qū)建設力量單一，主要是政府為主導，缺少社會力量共同參與，社區(qū)建設沒有形成合力。地方政府還將新型農村社區(qū)建設視為一個單獨的任務，而實際上新型農村社區(qū)建設具有系統(tǒng)性，是對農村、農民和農業(yè)的系統(tǒng)規(guī)劃，需要有多方面的配套改革。如果把新型農村社區(qū)建設只看成一個獨立的任務，新型農村社區(qū)建設就無法達到預期目標。

2.建設資金嚴重不足

目前，安徽新型農村社區(qū)建設普遍面臨資金嚴重不足的問題。很多農村地區(qū)經濟發(fā)展水平比較低，地方財政沒有更多的資金投入，支持力度不夠，新型農村社區(qū)建設更多是依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村自身的有限投入。中央、省、市的資金投入比例10%還不到，而且中央的資金來自多部門，渠道分散，建設資金來源不穩(wěn)定，極大地影響了新型農村社區(qū)建設。另外，很多地方都制定了新型農村社區(qū)建設規(guī)劃，但在建設過程中，是按照先易后難的原則，優(yōu)先選擇基礎條件好的農村社區(qū)，如城鄉(xiāng)結合部、城中村、小城鎮(zhèn)地區(qū)的農村社區(qū)，給予配套政策和資金扶持。而大多數村莊，特別是邊遠山區(qū)、純農業(yè)地區(qū)的新型農村社區(qū)建設，由于受限于經濟能力，投入不足，建設進展緩慢，導致了新型農村社區(qū)建設的不平衡。

3.社區(qū)管理水平有待提高

政府仍然是安徽新型農村社區(qū)建設的主導力量，很多政府官員，特別是村鎮(zhèn)干部沒有正確認識新型農村社區(qū)建設的內涵，簡單認為新型農村社區(qū)建設就是在空間上修繕房屋，改善農村居住環(huán)境，忽略了農村社區(qū)在結構上的根本轉變，以及在農村推動民主化和法制化的進程。農村居民沒有成為新型農村社區(qū)建設的主體，政府處于社區(qū)管理的支配地位，社區(qū)社會組織沒有發(fā)展壯大，社區(qū)管理需要向民主化轉變。社區(qū)管理缺乏一體化管理經驗，還是停滯在城鄉(xiāng)二元結構階段，還需完善城鄉(xiāng)一體化管理結構，優(yōu)化升級城鄉(xiāng)管理結構。

4.公共服務質量不高

新型農村社區(qū)建設主要目標是為農村居民提供公共服務，提高生活質量，滿足生活需求。安徽省的新型農村社區(qū)建設以城鄉(xiāng)公共服務一體化為目標，制定了相應政策，給予了資金上支持。但是，為農村居民提供的公共服務質量還不高，城鄉(xiāng)基本公共服務不均等的現象仍然存在。農村地區(qū)教育投入不足，教育補貼金額較低，補貼覆蓋面較小。導致城鄉(xiāng)教育設施差距較大，城鄉(xiāng)教育資源分布依然不均衡。社會救助體系和社會保障體系不健全，服務效率低，保障能力不足。文體休閑設施簡陋，設施不齊全，不能滿足農村居民的文化體育活動需求。很多社區(qū)很少開展活動，社區(qū)組織數量少，影響了農村公共服務質量不斷提高。

三、安徽新型農村社區(qū)建設的路徑探尋

（一）深化認識，加強工作推進

政府部門和官員必須認識到，新型農村社區(qū)建設是快速推進新農村建設，從根本上解決 “三農”問題的關鍵。同時，也是實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要途徑。所以，政府部門要從思想上高度重視，加大宣傳，樹立典型，創(chuàng)新理念，用實際案例來說服群眾，綜合各方面力量來加強新型農村社區(qū)建設。同時，政府部門、村委會和農村居民還要明確自身在新型農村社區(qū)建設中的責任，形成“政府統(tǒng)籌推進、部門協(xié)調配合、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村積極運作、農民主動參與”的工作機制。

（二）加強投資，保障資金充裕

政府要建立資金長效機制，確保各級財政不斷加大對新型農村社區(qū)建設的資金投入，從而保障新型農村社區(qū)建設資金來源的穩(wěn)定性。加大稅費改革力度，做好清費立稅工作，達到提升財政收入的目的。在新型農村社區(qū)發(fā)展穩(wěn)定后，再適當降低建設資金的投入標準，利用農村建設用地增減掛鉤政策，以獲得上級政府和各種社會資金的支持。建立資金的多元化投入機制，吸納社會閑散資金，吸引社會各方面資源和力量加入新型農村社區(qū)建設。各級政府部門的涉農資金大多處于分散狀態(tài)，因此加強資金整合十分必要。將各種項目資金存放在農村社區(qū)服務中心集中使用，形成資金合力，推動農村社區(qū)的發(fā)展。要有效管理建設資金，避免農村社區(qū)內出現債務，堅決防止資金浪費現象的發(fā)生。

（三）創(chuàng)新體制，推進社區(qū)自我管理

政府治理模式要改變，政府不直接控制新型農村社區(qū)，不處理農村社區(qū)的具體事務，轉變?yōu)榉招驼?，對社區(qū)進行宏觀調控，讓社區(qū)擁有權力進行自我管理。新型農村社區(qū)建設主體要多元化，推進各種社區(qū)社會組織為農村社區(qū)提供教育、醫(yī)療、水電暖等公共服務，社區(qū)還可將一些公共事務外包給私營企業(yè)，社區(qū)只制定服務標準，監(jiān)督承包商，從而節(jié)約管理成本，提高服務水平。此外，新型農村社區(qū)應鼓勵農村居民進行結盟自治，成立農村社區(qū)居民協(xié)會、經濟合作社等社會組織，提高他們參與社區(qū)工作的主動性和積極性，與其他社區(qū)管理機構一道，在社區(qū)發(fā)展和管理中發(fā)揮積極作用。

（四）重在服務，滿足多樣化需求

以實現基本公共服務均等化為目標，構建新型農村社區(qū)公共服務體系。加大投資，完善社區(qū)服務設施，建立社區(qū)的服務網絡。通過優(yōu)質的服務團隊制定農村社區(qū)服務方案，建立完善農村社區(qū)服務中心和各類涉農服務機構等，以增強農村社區(qū)服務功能。社區(qū)干部要轉變過去的管理方式，在管理過程中，更加注重滿足農村居民的需求，把公共服務落實到農村社區(qū)的方方面面。工作重心要下移到農村社區(qū)，鼓勵政府部門的工作人員到農村社區(qū)為民服務，從而由“管理農民”到“服務農民”的轉變。

責任編輯：汪曉夢

2016年度安徽省黨校系統(tǒng)重點課題（立項編號：QS201650）。

2017-03-10

鄭琳，銅陵市委黨校市情研究所所長，副教授。