李向葵

（中共昆明市委黨校 科研處，云南 昆明 650500）

2003年5月，云南省委、省政府規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)代新昆明，昆明城市建設(shè)迎來了一次大跨越的發(fā)展機(jī)遇。十多年來，昆明市經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、快速和跨越發(fā)展，年均GDP增幅達(dá)10%以上，特別是城市建設(shè)發(fā)生了翻天覆地的變化，一大批城市重大基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程、公共服務(wù)項(xiàng)目相繼建設(shè)完成。新昆明建設(shè)的快速推進(jìn)，土地資源的需求與日劇增，大量土地被征收的同時(shí)，失地農(nóng)民數(shù)量不斷攀升，與土地相關(guān)的各種利益格局發(fā)生著深刻的變化，與土地征收相關(guān)的各類問題不斷增加，因土地征收引發(fā)的群體性上訪事件不斷增多，引發(fā)了如2010年央視報(bào)道的“宏仁村事件”、2013年發(fā)生的“廣濟(jì)村10.22事件”、2014年爆發(fā)的“富有村10.14事件”等群體性事件，影響了社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。找準(zhǔn)征地拆遷工作中存在的困難和問題，尋求破解征地拆遷難的對(duì)策和措施，是我們要思考的問題。

一、昆明市征地拆遷的主要做法

征地拆遷包括土地征收和房屋拆遷兩部分，是最大的民生工程。依據(jù)我國(guó)法律，土地分為國(guó)有土地和集體土地，征收土地包括征收國(guó)有土地和集體土地；房屋分為國(guó)有土地上的房屋和集體土地上的房屋，房屋拆遷包括國(guó)有土地上的房屋拆遷和集體土地上的房屋拆遷。昆明市現(xiàn)行的征收拆遷政策和措施，既保證了城市建設(shè)用地需要，又妥善安置了被征地群眾，為保障現(xiàn)代新昆明建設(shè)的順利實(shí)施發(fā)揮了極其重要的作用，并取得了豐碩的成果。

（一）完善征地拆遷政策措施

昆明市認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家和省有關(guān)規(guī)范征地拆遷工作的決策和部署，先后從規(guī)范土地征收行為、完善安置補(bǔ)償機(jī)制、建立征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、探索建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度等方面，進(jìn)行了積極有益的嘗試，并建立了《昆明市被征地人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》《昆明市農(nóng)村住宅建設(shè)管理辦法》《昆明市土地征收管理暫行辦法》等系列管理制度和辦法，為昆明市的征地拆遷安置補(bǔ)償工作提供了政策依據(jù)，規(guī)范了征地拆遷管理。

（二）制定征地拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

1.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。征地補(bǔ)償是指國(guó)家為了公共利益的需要，依法對(duì)農(nóng)民集體所有土地實(shí)行征收或征用，并按照被征地的用途給予補(bǔ)償。第一，征地補(bǔ)償費(fèi)。按征地區(qū)片綜合地價(jià)或征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算，包括土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助兩項(xiàng)。征地時(shí)土地上有附著物的，其青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，依據(jù)《云南省土地管理?xiàng)l例》，依法制訂青苗和地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照實(shí)施細(xì)則進(jìn)行補(bǔ)償。青苗和地上附著物補(bǔ)償有爭(zhēng)議的，可由雙方認(rèn)可的有資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，由當(dāng)?shù)卣M(jìn)行協(xié)調(diào)和裁決，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第二，被征地群眾社會(huì)保障費(fèi)。被征地群眾納入社會(huì)保障的具體辦法和標(biāo)準(zhǔn)，由政府人力資源和社會(huì)保障部門依法制訂。第三，被征地群眾的安置補(bǔ)償。主要有貨幣補(bǔ)償、住房安置、就業(yè)安置和社保安置，其中多以貨幣補(bǔ)償為主。

2.房屋及附屬設(shè)施拆遷補(bǔ)償。第一，國(guó)有土地房屋及構(gòu)（建）筑物補(bǔ)償方式。多采用評(píng)估方式測(cè)算補(bǔ)償。第二，集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償。農(nóng)村宅基地住房以貨幣補(bǔ)償為主，安置方式主要是依據(jù)政府指導(dǎo)價(jià)，給予被拆遷農(nóng)民貨幣補(bǔ)償。第三，農(nóng)用地附屬設(shè)施的拆遷補(bǔ)償。主要采取貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?，主城區(qū)按照《昆明市主城區(qū)集體土地房屋拆遷補(bǔ)償安置管理辦法》的相關(guān)規(guī)定來執(zhí)行，其他縣（區(qū)）結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定相應(yīng)的配套政策，作為農(nóng)用地附屬設(shè)施拆遷補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。第四，城中村拆遷補(bǔ)償。依據(jù)《昆明市主城區(qū)集體土地房屋拆遷補(bǔ)償安置管理辦法》對(duì)農(nóng)村宅基地上房屋拆遷補(bǔ)償進(jìn)行安置。被拆遷居民可以根據(jù)自己的意愿進(jìn)行選擇，分為統(tǒng)建優(yōu)惠購房和自建房?jī)煞N。住房安置按照面積不超過300平方米的規(guī)定，對(duì)被拆遷居民進(jìn)行住房安置。

（三）規(guī)范土地征收工作程序

土地征收方案報(bào)批前，昆明市各縣（區(qū)）國(guó)土資源部門將擬征收土地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑、聽證權(quán)利等，告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，對(duì)擬征地的權(quán)屬、地類、面積及地上附屬物權(quán)屬、種類、數(shù)量等現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，并與被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)。［1］征收方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在縣（區(qū)）政府組織實(shí)施，并將相關(guān)的征地批文等相關(guān)信息在被征地鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村予以公告。被征地所有權(quán)人、使用權(quán)人在公告規(guī)定的期限內(nèi)辦理土地征收補(bǔ)償?shù)怯洝１徽鞯乜h（區(qū)）國(guó)土資源部門根據(jù)被批準(zhǔn)的土地征收方案擬定土地征收補(bǔ)償、安置方案，并予以公告，公告期滿后無異議，實(shí)施具體的征地工作。

（四）明確征地拆遷的實(shí)施主體

昆明市國(guó)土資源局、市土地礦產(chǎn)儲(chǔ)備中心、縣（區(qū)）政府及縣級(jí)各部門均在實(shí)施征地。批次用地主要由市土地礦產(chǎn)儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)籌措征地拆遷資金、并委托縣（區(qū)）政府開展征地拆遷工作。市級(jí)以上重點(diǎn)項(xiàng)目設(shè)立各類指揮部開展征地拆遷工作，其重點(diǎn)工程建設(shè)涉及公路項(xiàng)目的，由市政府直接向各縣（區(qū)）政府下達(dá)征地拆遷工作任務(wù)，市交運(yùn)局牽頭成立市級(jí)指揮部，開展土地報(bào)批、協(xié)調(diào)征地拆遷中的相關(guān)工作。涉及市政道路的項(xiàng)目，由住建局牽頭成立市級(jí)指揮部，開展土地報(bào)批、協(xié)調(diào)征地拆遷中的相關(guān)工作。涉及鐵路項(xiàng)目的，成立征地拆遷安置指揮部，負(fù)責(zé)土地報(bào)批、協(xié)調(diào)征地拆遷相關(guān)工作。涉及各縣（區(qū)）的項(xiàng)目，由各縣（區(qū)）成立征地拆遷臨時(shí)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)征地拆遷及安置補(bǔ)償相關(guān)工作。

二、昆明市征地拆遷面臨的問題

根據(jù)《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，我國(guó)城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市市郊土地除由法律規(guī)定屬國(guó)有的以外，屬農(nóng)民集體所有。［2］國(guó)有土地和集體土地分屬兩個(gè)不同的所有者和利益主體，兩種土地性質(zhì)的變換，直接導(dǎo)致利益的更替。第一，由于國(guó)有土地范圍有限，城市建設(shè)拓展用地主要依靠征用集體土地和拆除群眾居住的房屋；城市的內(nèi)部改造、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等，需要征用部分城市國(guó)有土地，拆除城市居民的房屋。第二，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，被征地群眾的產(chǎn)權(quán)意識(shí)、維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)保護(hù)自身合法權(quán)益的訴求不斷提高，加之征收拆遷相關(guān)的配套政策沒有及時(shí)修訂補(bǔ)充和適時(shí)更新完善，致使征地拆遷工作的政策、制度和措施不配套、不健全、不到位，機(jī)構(gòu)設(shè)置上不夠科學(xué)，監(jiān)督督查缺乏力度，補(bǔ)償分配方式上不夠合理。征地拆遷問題已經(jīng)上升為一個(gè)綜合性的社會(huì)問題，成為城市化進(jìn)程中必須破解的難題，一定程度上阻礙了昆明市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越發(fā)展。

（一）體制機(jī)制不健全

縣（區(qū)）政府是征地拆遷的責(zé)任主體，但在實(shí)際執(zhí)行中，昆明市各縣（區(qū)）政府一般會(huì)在下設(shè)的某個(gè)部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立臨時(shí)項(xiàng)目指揮部，負(fù)責(zé)征地拆遷事宜。征地拆遷作為一個(gè)系統(tǒng)性的綜合事務(wù)，既沒有統(tǒng)籌涉及的相關(guān)部門參與協(xié)調(diào)保障工作，也沒有全面統(tǒng)籌征地拆遷后續(xù)相關(guān)事宜，主體責(zé)任不明晰。也就是說，縣（區(qū)）政府存在綜合協(xié)調(diào)力度不夠，常常出現(xiàn)政出多門，執(zhí)法者越位、缺位的現(xiàn)象，缺少相對(duì)完備的征地考核機(jī)制，造成征地拆遷工作服務(wù)保障不到位。

（二）工作作風(fēng)不實(shí)，依法行政觀念不牢

隨著新昆明建設(shè)用地需求的快速增長(zhǎng)，征地面積不斷加大，征地補(bǔ)償費(fèi)用在市級(jí)征地機(jī)構(gòu)撥付到縣級(jí)征地拆遷機(jī)構(gòu)，縣級(jí)征地拆遷機(jī)構(gòu)撥付到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 政府撥付給村委會(huì)或村小組的過程中，個(gè)別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部及農(nóng)村基層干部的法制觀念淡漠，侵占國(guó)家和農(nóng)民的利益。在征地補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放支付到農(nóng)民個(gè)人的過程中，在村委會(huì)或村小組撥付環(huán)節(jié)最易出現(xiàn)截留、挪用、貪污的現(xiàn)象，使干群關(guān)系更加惡化，從而導(dǎo)致村民自治的信任基礎(chǔ)受到破壞。

（三）正面輿論引導(dǎo)不夠，被征地群眾的攀比心理嚴(yán)重

1.社會(huì)輿論引導(dǎo)有偏差。個(gè)別地區(qū)的“違法征地”和“不文明拆遷”，經(jīng)媒體輿論的過度聚焦和非理性報(bào)道，致使不少群眾錯(cuò)誤地認(rèn)為，所有的征地拆遷都是違法的，所有的征地拆遷人員都不是依法行政，所有的村干部都是村霸貪官。惟有滿足被拆遷人的要求，才是合法合理的。

2.被征地群眾過度攀比，力爭(zhēng)更多利益。被征地群眾與周邊縣（區(qū)）的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)攀比，期待征收土地的政策標(biāo)準(zhǔn)越來越高的觀望心態(tài)，造成補(bǔ)償價(jià)格期望值高漲；新舊補(bǔ)償政策的差距和銜接的過渡時(shí)期，也是造成被征地拆遷群眾攀比，導(dǎo)致心理不平衡的主要誘因。如果有人背后煽動(dòng)，勢(shì)必引發(fā)群體性上訪和流血沖突事件，給群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成重大損失，社會(huì)影響極壞。

3.被征地群眾違法突擊建房和搶栽搶種。一旦違法搭建和搶栽搶種成既定事實(shí)，拆除違章建筑、控制搶栽搶種又必然引發(fā)新的對(duì)抗和上訪。

（四）相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合不足，執(zhí)行力度不強(qiáng)

1.征地拆遷前期動(dòng)員宣傳工作不及時(shí)。政府作為征地責(zé)任主體，向被征地拆遷群眾的宣傳動(dòng)員、征求意見、用地預(yù)審報(bào)批等服務(wù)工作，是其主要工作職責(zé)。但在實(shí)際工作中，存在前期的宣傳動(dòng)員、征求意見工作力度不夠，群眾對(duì)征地拆遷的相關(guān)信息不了解，對(duì)征地拆遷工作中存在的疑惑，無法得到及時(shí)有效地解答。

2.征地拆遷部門協(xié)調(diào)配合不強(qiáng)。全面統(tǒng)籌、周密系統(tǒng)的部署，是開展征地拆遷工作的前提。少數(shù)縣（區(qū)）政府作為責(zé)任主體部門，對(duì)征地拆遷工作重視不夠，沒有發(fā)揮總指揮、總協(xié)調(diào)作用。各縣（區(qū)）征地拆遷職能部門不一致、不規(guī)范，難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一、齊心協(xié)力地開展征地拆遷工作，工作介入不及時(shí)，甚至依靠單一的部門或者臨時(shí)的項(xiàng)目指揮機(jī)構(gòu)開展工作，無法完全解決征地拆遷過程中遇到的問題。

3.征地拆遷程序落實(shí)不夠。大部分項(xiàng)目的征地拆遷工作，嚴(yán)格按照國(guó)家及省市的法律法規(guī)執(zhí)行，但仍有部分項(xiàng)目存在未批先征、未批先建、少批多占等現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了被征地群眾的合法權(quán)益。同時(shí)，由于未完成報(bào)批，相關(guān)的規(guī)稅費(fèi)也未及時(shí)繳存，企業(yè)拖欠規(guī)稅費(fèi)也就有了滋生的土壤，造成國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失。有些縣（區(qū)）存在征地事前公告公示制度落實(shí)不力，征地拆遷補(bǔ)償資金不能及時(shí)到位，青苗和地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)空白等問題。

（五）安置分配公開度和規(guī)范度不高

1.集體土地住房安置配套政策不完善，分配程序不透明不規(guī)范。昆明市在征地拆遷過程中，五華、盤龍、西山、官渡、呈貢、安寧、嵩明已經(jīng)取消了預(yù)留安置用地，統(tǒng)一為貨幣補(bǔ)償，其他縣（區(qū)）仍然采用預(yù)留安置用地方式進(jìn)行安置。但是，對(duì)于宅基地的安置，因?yàn)闆]有法律依據(jù)，所以，在實(shí)際征地拆遷過程中，新劃定的宅基地?zé)o法落地，住房安置不到位，各項(xiàng)后續(xù)工作推進(jìn)時(shí)間較長(zhǎng)，影響了征地拆遷工作的順利開展。分配程序不透明不規(guī)范，法規(guī)政策的宣傳解讀乏力，弱勢(shì)群體的合法權(quán)益受到侵害，是造成被征地拆遷群眾上訪量大的一個(gè)主要誘因。

2.被征地農(nóng)村與城中村房屋安置差異較大。同是被征地群眾集體土地上的房屋，農(nóng)村與城市的補(bǔ)償、安置差異較大，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)所需用地的征收受到嚴(yán)重阻礙，加之城中村改造安置周期過長(zhǎng)，回遷安置承諾難以按時(shí)兌現(xiàn)，致使被征地群眾對(duì)房屋拆遷產(chǎn)生抵觸情緒。

（六）社會(huì)保障力度有待強(qiáng)化

1.征地補(bǔ)償費(fèi)用于社會(huì)保障支出不多，一次性大額度貨幣補(bǔ)償帶來的隱憂已經(jīng)凸顯。昆明市大多采用一次性貨幣補(bǔ)償方式，征地補(bǔ)償費(fèi)中，實(shí)際用于支付被征地群眾的社會(huì)保障不多。例如，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人承擔(dān)比例過高。購買養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府補(bǔ)貼20%，其余80%由集體和個(gè)人承擔(dān)，全市參保比例10%-15%。以呈貢區(qū)為例，按照最低檔330元/月·人的繳費(fèi)基數(shù)，個(gè)人購買養(yǎng)老保險(xiǎn)所需的支出占個(gè)人所得征地補(bǔ)償費(fèi)用的30—55%，待到符合領(lǐng)取條件之后，每月僅能獲得不到500元的養(yǎng)老金（以330元/月的繳費(fèi)檔次計(jì)算），長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)沒有保障。征地補(bǔ)償費(fèi)用不合理的分配方式和一次性貨幣補(bǔ)償模式，導(dǎo)致部分被征地群眾“瞬間暴富”，其隱憂已經(jīng)顯現(xiàn)，少數(shù)失地農(nóng)民覺得天降橫財(cái)，肆意揮霍，造成二次返貧，引發(fā)諸多社會(huì)矛盾。

2.征地拆遷中社保配套政策不完善。第一，市級(jí)政府統(tǒng)籌社?；鹗褂貌幻鞔_。自2008年之后，昆明市征地每畝收取3萬元的社?；?，由市級(jí)統(tǒng)籌補(bǔ)貼被征地拆遷群眾的社會(huì)保障，但具體的統(tǒng)籌使用辦法沒有出臺(tái)。第二，被征地群眾享有的社會(huì)保障應(yīng)該要包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失業(yè)保障、最低生活保障、提供受教育和培訓(xùn)機(jī)會(huì)、提供法律援助等，但是，昆明市各縣（區(qū)）推行的被征地群眾保障方式，大多只是養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，其他保障項(xiàng)目基本處于空白狀態(tài)。“農(nóng)轉(zhuǎn)城”居民和城鎮(zhèn)居民社保政策也有差異，被征地群眾“農(nóng)轉(zhuǎn)城”之后，沒有真正納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，保障力度低于城鎮(zhèn)居民，依舊是“二等城鎮(zhèn)居民”，身份狀態(tài)比較尷尬。第三，安置及社會(huì)保障相關(guān)配套政策還不完善，對(duì)失地農(nóng)民的安置手段相對(duì)單一，安置方式難以全面做到被征地群眾生活水平不降低和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，導(dǎo)致土地征收和拆遷工作矛盾日益突出。部分失地農(nóng)民，受傳統(tǒng)觀念及知識(shí)文化水平的影響，不能很快適應(yīng)新的生產(chǎn)生活方式，就業(yè)困難、就業(yè)后再失業(yè)等問題不斷出現(xiàn)。

（七）征地拆遷后形成的歷史遺留問題難解決

1.拖欠征地補(bǔ)償費(fèi)，補(bǔ)償資金不能及時(shí)到位。大多是因?yàn)轫?xiàng)目實(shí)施條件不成熟或涉及村莊拆遷無法實(shí)施的原因造成的，《征地協(xié)議》簽訂后，征地補(bǔ)償資金無法到位，出現(xiàn)拖欠征地補(bǔ)償資金的情況，容易激化矛盾。

2.安置承諾得不到兌現(xiàn)。由此造成村民集體大規(guī)模上訪、靜坐、堵路等過激行為，從而使公示公告的權(quán)威性受到質(zhì)疑，政府的公信力降低。

3.預(yù)留安置用地項(xiàng)目“落地”難。主城區(qū)征地項(xiàng)目較多，每次征地過程中留下10%-15%的土地不斷被再次征收（用），預(yù)留用地最終變成了零星的碎片化用地，難以集中連片開發(fā)；縣區(qū)建成區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)之外的其他區(qū)域，留地由村集體經(jīng)濟(jì)組織處置，一般難以滿足規(guī)劃要求，而且大多沒有足夠的實(shí)力繳納各種費(fèi)用，很容易造成“留地不用”或“留地亂用”的情況。

三、昆明市科學(xué)有序推進(jìn)征地拆遷工作的策略

（一）強(qiáng)化縣（區(qū)）人民政府的主體責(zé)任

從法律和權(quán)限上講，征地拆遷本身就是國(guó)家為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的一項(xiàng)重要工作。［3］其征收、協(xié)調(diào)、仲裁等權(quán)限均在縣（區(qū)）人民政府，縣（區(qū)） 人民政府作為征地拆遷工作的責(zé)任主體，第一，要強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)意識(shí)。尤其是領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該勇于擔(dān)當(dāng)、善于擔(dān)責(zé)、敢于擔(dān)險(xiǎn)，把征地拆遷與安置補(bǔ)償工作始終抓在手上，放在心上，落實(shí)到行動(dòng)上。第二，要強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。在促進(jìn)被征地群眾補(bǔ)償安置和社會(huì)保障的重心工作上下工夫，把反對(duì)“四風(fēng)”作為落實(shí)主體責(zé)任的切入點(diǎn)，整治“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”現(xiàn)象和“不作為、慢作為、亂作為”等問題，設(shè)身處地為群眾著想，千方百計(jì)解決群眾的實(shí)際困難和問題，打消群眾的顧慮，換來群眾對(duì)征地拆遷工作的理解和支持，最大限度地惠利于民，真正讓政府從征地增值收益的獲利者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)總體福利提高的促進(jìn)者。

（二）建立征地拆遷工作監(jiān)督檢查機(jī)制

1.建立征地拆遷工作相關(guān)管理機(jī)制。第一，建立征地拆遷工作動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。全面及時(shí)準(zhǔn)確掌握全市項(xiàng)目征地拆遷進(jìn)展情況，是開展征地拆遷工作的前提，建立昆明市農(nóng)村土地征地拆遷、城市房屋拆遷月報(bào)制，各縣（區(qū)）政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)和人員，每月25日前將《全市農(nóng)村土地征地拆遷、城市房屋拆遷項(xiàng)目任務(wù)進(jìn)度月報(bào)表》上報(bào)市政府征地拆遷補(bǔ)償安置管理部門。第二，建立征地拆遷情況月聯(lián)席會(huì)制度。針對(duì)全市征地拆遷實(shí)施過程中出現(xiàn)的新情況新問題，昆明市政府每月定時(shí)召開全市征地拆遷情況聯(lián)席會(huì)，掌握各縣（區(qū)）月征地拆遷工作進(jìn)展情況，及時(shí)指導(dǎo)并適時(shí)通報(bào)情況。第三，建立全市征地拆遷工作監(jiān)督檢查機(jī)制。建立征地拆遷項(xiàng)目補(bǔ)償安置工作檢查制度，通過看程序是否合法、看補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)和分戶認(rèn)定程序是否合規(guī)、看資金補(bǔ)償是否到位，查征地面積、地類及位置是否和公告一致，各類房屋建筑面積、戶數(shù)是否和實(shí)際情況一致等方式，保障政策的嚴(yán)肅性。一旦發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)處理并報(bào)市級(jí)征地拆遷補(bǔ)償安置管理部門解決；涉及違法違規(guī)違紀(jì)行為的，根據(jù)管理權(quán)限，嚴(yán)肅處理；完善征地批后監(jiān)督反饋制度。按照國(guó)土資源部的規(guī)定，在建設(shè)用地批準(zhǔn)后6個(gè)月內(nèi)，［4］將征地批后實(shí)施完成情況，包括實(shí)施征地范圍和規(guī)模、履行征地批后程序、征地補(bǔ)償費(fèi)用到位、被征地群眾安置、土地供應(yīng)等，通過綜合監(jiān)管平臺(tái)報(bào)送市級(jí)國(guó)土資源局和省級(jí)國(guó)土資源廳，加強(qiáng)用地批后監(jiān)管。

2.規(guī)范村務(wù)管理，加大監(jiān)管力度。第一，規(guī)范《村規(guī)民約》。各縣（區(qū)）政府法制部門牽頭，按照村民自治要求，通過購買社會(huì)服務(wù)方式，對(duì)《村規(guī)民約》進(jìn)行及時(shí)修訂，規(guī)范有效地指導(dǎo)村集體內(nèi)部自治，確?！洞逡?guī)民約》與上位法不沖突，不損害群眾利益。第二，培訓(xùn)村級(jí)財(cái)務(wù)人員。加大對(duì)村集體財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)力度，規(guī)范財(cái)務(wù)管理，做到賬目清晰明了、及時(shí)公開，避免因賬目混亂而產(chǎn)生腐敗行為。

（三）抓實(shí)工作作風(fēng)，強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)

由于征地拆遷工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，需要一個(gè)牽頭機(jī)構(gòu)具體協(xié)調(diào)涉及國(guó)土、住建、人社、林業(yè)、交通運(yùn)輸、規(guī)劃等各部門和部隊(duì)、中央及省屬企業(yè)等之間的關(guān)系，監(jiān)督、檢查并指導(dǎo)征地拆遷工作。完善組織領(lǐng)導(dǎo)至關(guān)重要，成立昆明市征地拆遷和補(bǔ)償安置管理委員會(huì)，主任由分管副市長(zhǎng)擔(dān)任，成員包括市政府目督辦、市國(guó)土局、規(guī)劃局、法制辦、住建局、財(cái)政局、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、人社局、監(jiān)察局、審計(jì)局、信訪局、公安局、城改辦等有關(guān)部門負(fù)責(zé)人。成員單位按照各自職責(zé)，在市政府的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一參與負(fù)責(zé)征地拆遷和補(bǔ)償安置管理相關(guān)工作，市征遷委員會(huì)下設(shè)辦公室。市級(jí)各成員單位成立征地拆遷補(bǔ)償安置處室，各縣（區(qū)）政府按照市級(jí)組織機(jī)構(gòu)相應(yīng)成立征地拆遷補(bǔ)償安置協(xié)調(diào)辦公室。

（四）做好征地拆遷的宣傳工作

1.堅(jiān)持正面引導(dǎo)。輿論引導(dǎo)至關(guān)重要，能讓每個(gè)征地拆遷戶既理解政府的決策，更對(duì)今后的生活有良好的心理預(yù)期。發(fā)揮政策的激勵(lì)作用，對(duì)在約定期限內(nèi)搬遷的拆遷戶，給予一定數(shù)額的資金獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)群眾參與拆遷工作的積極性。加強(qiáng)與媒體的溝通，引導(dǎo)媒體正面宣傳為主，真實(shí)報(bào)道征地拆遷工作。主動(dòng)占據(jù)輿論制高點(diǎn)，重點(diǎn)曝光“釘子戶”對(duì)項(xiàng)目和群眾利益帶來的損害，形成強(qiáng)大的輿論沖擊力，爭(zhēng)取群眾對(duì)拆遷工作的最大支持。

2.明確宣傳內(nèi)容。加大對(duì)征地拆遷政策的宣傳，讓被征地拆遷戶全面了解中央、省、市、縣（區(qū)）土地管理、城市規(guī)劃等法律法規(guī)，公開補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而消除群眾疑慮，讓利益雙方在陽光下達(dá)成合理合法的補(bǔ)償協(xié)議。組織被征地拆遷戶代表參觀其他地區(qū)拆遷后的生活新居和新的生活狀態(tài)，以贏得群眾的信任和好感。

3.創(chuàng)新宣傳形式。通過廣播臺(tái)、政務(wù)網(wǎng)、微信微博平臺(tái)、公開信、宣傳欄等形式進(jìn)行宣傳，以全方位、立體化、高密度的宣傳形式達(dá)到宣傳目的。召開村“兩委會(huì)”、村民組長(zhǎng)會(huì)、群眾代表會(huì)、群眾會(huì)，組織專題文藝晚會(huì)等方式，營(yíng)造良好拆遷氛圍。強(qiáng)化面對(duì)面、一對(duì)一的宣傳，干部深入群眾家中、田間、地頭，用最真誠(chéng)感情和樸素的語言解答群眾疑惑，普及法律政策。采取包片、包戶、包人的形式，發(fā)揮有威信的老黨員、老干部的作用，有針對(duì)性地做好思想交流、政策宣傳和答疑解惑的工作。

（五）規(guī)范征地拆遷工作程序

1.杜絕未批先征。建設(shè)占用農(nóng)村集體土地，必須嚴(yán)格履行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收和供地審批手續(xù)，未經(jīng)依法審批，不得以預(yù)征、征地前期工作等名義違法征收或?qū)嶋H控制農(nóng)村集體土地，更不得直接占用農(nóng)村集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

2.嚴(yán)控臨時(shí)用地適用范圍并規(guī)范使用程序。明確臨時(shí)用地的適用范圍，嚴(yán)格臨時(shí)用地的上報(bào)審批，合理布局臨時(shí)用地的選址，定好臨時(shí)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，履行臨時(shí)用地的復(fù)墾工作，規(guī)范臨時(shí)用地的使用時(shí)間。

3.建立化解征地拆遷補(bǔ)償安置風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。在項(xiàng)目立項(xiàng)之前，按照社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求，由用地單位就項(xiàng)目可能帶來的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)、深入的評(píng)估，由發(fā)展和改革委牽頭，組織國(guó)土、住建、規(guī)劃等部門進(jìn)行審核，重點(diǎn)審核項(xiàng)目建設(shè)可能遇到的五大風(fēng)險(xiǎn)，即農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)、拆遷安置風(fēng)險(xiǎn)、施工安全風(fēng)險(xiǎn)、資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)和其他誘發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)。

4.建立用地報(bào)批規(guī)費(fèi)及征地補(bǔ)償費(fèi)用預(yù)繳（存）機(jī)制。為解決因規(guī)費(fèi)未繳清導(dǎo)致的未批先征行為和土地征收過程中出現(xiàn)的截留、挪用、拖欠征地補(bǔ)償款問題，建立用地報(bào)批規(guī)費(fèi)及征地補(bǔ)償費(fèi)用預(yù)繳（存）機(jī)制（包括報(bào)批規(guī)費(fèi)、征地補(bǔ)償費(fèi)及預(yù)留安置用地報(bào)批所需規(guī)稅費(fèi)等費(fèi)用）。做好征地前期告知、確認(rèn)、調(diào)查程序，公開信息，執(zhí)行征地公告及登記程序。

（六）公開公平公正實(shí)施征地拆遷補(bǔ)償

1.嚴(yán)格執(zhí)行公布實(shí)施的征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)征地補(bǔ)償安置工作，有效解決征地工作中存在的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、同地不同價(jià)和隨意性較大等問題，做好新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和新舊征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的銜接工作，建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的漸漲調(diào)整機(jī)制。細(xì)化集體土地上青苗及地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在測(cè)算過程中，要遵循真實(shí)性、合法性、科學(xué)性、易操作等原則，考慮預(yù)期市場(chǎng)收益，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與原有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相銜接。依據(jù)《昆明市主城區(qū)城鎮(zhèn)房屋改造拆遷補(bǔ)償安置管理辦法》，完善建（構(gòu)） 筑物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。集體土地上的建筑類包括房屋、構(gòu)筑物、溫室、橋類等。其中房屋類僅指集體用地上民房、看護(hù)用房及臨時(shí)建筑；構(gòu)筑物包括農(nóng)田水利設(shè)施、橋、窯、井、電力通信線路等。

2.完善征地補(bǔ)償分配機(jī)制。第一，明確征地補(bǔ)償款的分配主體。征地補(bǔ)償費(fèi)的分配由“村三委”（即村黨支部、村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)）集體決定，可在整村范圍內(nèi)分配，也可以以小組為單位分配，分配過程接受“村三委”的監(jiān)督。

第二，明確征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配方式及使用范圍。村集體經(jīng)濟(jì)組織可以留存不超過30%的土地補(bǔ)償費(fèi)和不超過50%的安置補(bǔ)助費(fèi)，優(yōu)先用于購買被征地群眾的養(yǎng)老保險(xiǎn)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)的10%，可以用于村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的公益支出或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。若村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部有能力開展多種經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民大會(huì)三分之二以上人員同意，方可留存超過30%的土地補(bǔ)償費(fèi)用于開展經(jīng)營(yíng)，其他資金須向群眾公示相關(guān)的資金使用憑證。如果村集體經(jīng)濟(jì)組織因征地被整建制撤銷的，則繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)之后，其余資金由原集體經(jīng)濟(jì)組織成員均分，任何單位和個(gè)人不能截留、挪用。

第三，明確征地補(bǔ)償資金的分配程序和分配公告制度。按照《村民委員會(huì)組織法》中研究村集體重大事項(xiàng)的相關(guān)程序進(jìn)行，各級(jí)政府不得越權(quán)代辦，主要以購買社會(huì)保障、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、集體內(nèi)部管理維護(hù)費(fèi)開支和集體經(jīng)濟(jì)組織成員為分配程序。

第四，公開征地補(bǔ)償資金的流向。由市級(jí)征地拆遷委員會(huì)辦公室統(tǒng)一兌付到縣級(jí)征地拆遷機(jī)構(gòu)，再兌付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），相關(guān)資金的撥付要說明各項(xiàng)費(fèi)用的明細(xì)，并層層公開，不得私自克扣、截留和挪用。各級(jí)組織在向被征地農(nóng)戶發(fā)放補(bǔ)償資金時(shí)，實(shí)行公告制度。

（七）健全完善社會(huì)保障制度

1.做好被征地拆遷人員的安置工作。第一，承諾預(yù)留的生產(chǎn)生活用地。由征地責(zé)任單位依法完成農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批手續(xù)后方可交付村組，在補(bǔ)償費(fèi)中安排用地報(bào)批資金，繳納完所有規(guī)稅費(fèi)。農(nóng)民生產(chǎn)生活用地在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求的前提下，用于發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，以入股、聯(lián)營(yíng)等形式創(chuàng)辦企業(yè)。第二，住房實(shí)物安置。以政府統(tǒng)建的安置房為主，購買商品房、自建安置房以及入住廉租房為輔的多樣化住房安置方式，做到“先安置、后拆遷”。第三，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)。多渠道多途徑促進(jìn)就業(yè)，鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。對(duì)失地農(nóng)民從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)、自謀職業(yè)的，參照鼓勵(lì)城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)的政策，在稅收、工商等方面給予政策扶持，適當(dāng)減免營(yíng)業(yè)稅、所得稅、管理費(fèi)等；對(duì)自主創(chuàng)業(yè)而資金困難的失地農(nóng)民，提供小額貸款給予幫助扶持。第四，征收（購）國(guó)有土地上房屋拆遷安置。按照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》執(zhí)行，借鑒其他城市的成功經(jīng)驗(yàn)，探索異地安置的辦法。

2.落實(shí)社會(huì)保障制度。第一，政府讓利于民，降低社保個(gè)人繳費(fèi)比例。把原來的政府、個(gè)人分別承擔(dān)20%、80%提升為政府承擔(dān)60%，集體和個(gè)人承擔(dān)40%，加大3萬元/畝的社?；鸬氖绽U力度，適當(dāng)向征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的區(qū)域傾斜。將10%-15%留地安置變?yōu)樨泿虐仓?，縣（區(qū)）政府把這部分資金和從土地出讓收益中提取適當(dāng)?shù)谋壤?，用來補(bǔ)貼被征地群眾購買養(yǎng)老保險(xiǎn)，村集體經(jīng)濟(jì)組織可以從留存50%的安置補(bǔ)助費(fèi)和30%的土地補(bǔ)償費(fèi)中繳納不超過保險(xiǎn)金總額40%的費(fèi)用。若市縣兩級(jí)政府和村集體繳納的部分，仍不能全額購買被征地群眾養(yǎng)老保險(xiǎn)，則由個(gè)人承擔(dān)，但個(gè)人承擔(dān)部分不高于保險(xiǎn)金額的10%。

第二，優(yōu)先購買養(yǎng)老保險(xiǎn)。在進(jìn)一步完善住房安置后續(xù)政策的同時(shí)，宣傳、引導(dǎo)、鼓勵(lì)失地農(nóng)民優(yōu)先購買養(yǎng)老保險(xiǎn)。參照成都市的經(jīng)驗(yàn)，被征地群眾按年齡實(shí)施分段購買養(yǎng)老保險(xiǎn)。截止征地公告日期，年滿16周歲的被征地群眾，由政府購買1年養(yǎng)老保險(xiǎn)；年滿18周歲的，由政府購買2年養(yǎng)老保險(xiǎn)。以此類推，被征地群眾年齡每增加2歲，則由政府為其多購買1年養(yǎng)老保險(xiǎn)，未滿15年的剩余年限，由參保人個(gè)人自行承擔(dān)。44周歲以上被征地人員，則由政府一次性購買15年養(yǎng)老保險(xiǎn)，在兼顧公平的基礎(chǔ)上，解決被征地群眾養(yǎng)老的后顧之憂。

第三，完善醫(yī)療、失業(yè)、低保等社會(huì)保障。已經(jīng)具備納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的失地農(nóng)民，盡快轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，提高保障標(biāo)準(zhǔn)。通過國(guó)家、集體、個(gè)人共同承擔(dān)、補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)金等方式，逐步解決失地農(nóng)民醫(yī)療、失業(yè)、低保等社會(huì)保障。

第四，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)。全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。研討出臺(tái)被征地人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并入城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接辦法，把被征地群眾養(yǎng)老保險(xiǎn)納入國(guó)家統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中。

第五，加強(qiáng)資金保障。相關(guān)單位研究制定市級(jí)3萬元/畝的社?；鸬慕y(tǒng)籌使用方案，保障被征地群眾的養(yǎng)老保險(xiǎn)購買，完善被征地群眾的失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一農(nóng)轉(zhuǎn)城人員和城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障，統(tǒng)籌相關(guān)資金。

（八）依法行政，妥善解決歷史遺留問題

第一，加強(qiáng)征地拆遷中的司法介入。對(duì)征地拆遷工作中遇到的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，尤其是有關(guān)“釘子戶”及征地拆遷所涉的群體性事件的問題，政府相關(guān)部門要暢通被征收、被拆遷人糾紛解決的司法途徑，做到有法必依；公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)對(duì)征地拆遷中發(fā)現(xiàn)的違法犯罪和腐敗行為及時(shí)進(jìn)行查處，保證征地拆遷工作的順利開展。第二，妥善解決歷史遺留問題。按照“尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)、依法合理、解決問題”的原則，遵循“個(gè)案處理、成熟一個(gè)解決一個(gè)”的客觀規(guī)律，堅(jiān)持不懈、善始善終地處理解決好歷史遺留問題；對(duì)其中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，列出清單，分工到人，落實(shí)責(zé)任，限期解決。

［1］張術(shù)環(huán).農(nóng)村征地補(bǔ)償安置中存在的問題及對(duì)策［J］.經(jīng)濟(jì)縱橫，2007（08）.

［2］中華人民共和國(guó)土地管理法［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2014：8.

［3］中華人民共和國(guó)物權(quán)法［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2012：3.

［4］國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)—步做好征地管理工作的通知［J］.國(guó)土資源通訊，2010（13）.