張 冬

（中共玉溪市委黨校 公共管理教研室，云南 玉溪 653102）

“要堅(jiān)持把領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法作為樹立法治意識(shí)的關(guān)鍵。”［1］這是中央“七五”普法規(guī)劃對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部提出的要求。因此，在整個(gè)法治建設(shè)過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部能否成為學(xué)法的“領(lǐng)頭羊”、守法的“楷?！?，是否真正樹立法治意識(shí)，是否有較強(qiáng)的法治觀念，是否有良好的法治素養(yǎng)，是否確立了法治信仰，是衡量其德才兼?zhèn)涞闹匾獦?biāo)準(zhǔn)之一，是考察領(lǐng)導(dǎo)干部的重要內(nèi)容之一。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)化法治意識(shí)的重要性

（一）依法治國(guó)的根本要求

在依法治國(guó)進(jìn)程中，關(guān)鍵是提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)。由于領(lǐng)導(dǎo)干部在我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)及生態(tài)文明建設(shè)等方面，始終處于重要的地位。所以，在我國(guó)全面實(shí)施法治的過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有法治素養(yǎng)，對(duì)推進(jìn)依法治國(guó)具有重大的影響。領(lǐng)導(dǎo)干部是“七五”普法的重點(diǎn)對(duì)象之一，因此，抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，對(duì)其法治意識(shí)情況進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，逐步提升其法治意識(shí)，必然成為普法的重點(diǎn)。

（二）發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的規(guī)則意識(shí)和契約意識(shí)，都是法治的體現(xiàn)。從某種意義上說，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，法治是為了市場(chǎng)的需求而產(chǎn)生的。作為領(lǐng)導(dǎo)干部，要想有效應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，更應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)，具備與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法治意識(shí)。

（三）促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)要求

法律是一種特殊行為準(zhǔn)則，它對(duì)社會(huì)所有成員具有約束力。作為掌握國(guó)家公共資源和公權(quán)力的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，在普法工作中應(yīng)發(fā)揮模范帶頭作用。北宋詩人王安石在《度支副使廳壁題名記》中寫道：“夫合天下之眾者財(cái)，理天下之財(cái)者法，守天下之法者吏也。吏不良，則有法而莫守……?！币虼耍ㄔO(shè)法治國(guó)家，立法和執(zhí)法部門人員要首先起到示范帶頭作用。如果負(fù)責(zé)執(zhí)行的官員都不依照法律辦事，那么還指望老百姓能遵守法律嗎？可以說，即便是有法律也不能得到貫徹落實(shí)。作為社會(huì)治理者的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，較高的治理能力和水平，合法科學(xué)的治理方式，直接關(guān)系著社會(huì)穩(wěn)定和人民幸福。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)化法治意識(shí)面臨的問題

在推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，領(lǐng)導(dǎo)干部起到了舉足輕重的作用。黨的十八大以來，在建設(shè)法治政府方面取得了顯著的進(jìn)步，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)有了明顯的提高。但是，由于我國(guó)正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)矛盾頻發(fā)，在處理各種困難和紛繁復(fù)雜的矛盾時(shí)，也暴露出一部分領(lǐng)導(dǎo)干部有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究；少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部濫用職權(quán)、玩忽職守；部分領(lǐng)導(dǎo)干部不具備社會(huì)發(fā)展所要求的法治意識(shí)，依法行政的水平需要進(jìn)一步提高等問題。這些問題的存在，嚴(yán)重影響了黨的威信，損害了黨和國(guó)家的形象，侵害了百姓的權(quán)益。

（一）權(quán)力（官）本位思想的影響

受傳統(tǒng)法律文化的影響以及陳舊倫理精神的滲透，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部一定程度上存在著權(quán)力（官）本位思想。封建社會(huì)，統(tǒng)治階級(jí)將貴族、官僚的等級(jí)特權(quán)用“法律”的方式合法化，諸多的不平等被視為天經(jīng)地義。這樣的封建法律文化和倫理糟粕，一定程度上依然存在于現(xiàn)代社會(huì)生活中，導(dǎo)致一些領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力（官）本位思想仍然比較嚴(yán)重，對(duì)法律沒有心存敬畏，侵犯公民的基本權(quán)利，違背了現(xiàn)代法治精神。究其原因，主要是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中存在著錯(cuò)誤的理念。第一，權(quán)力至上的理念。一是認(rèn)為權(quán)力可以主宰一切。有了權(quán)力，就擁有了掌控世界的力量。面對(duì)極端的權(quán)力崇拜，法治和理性顯得蒼白無力。二是認(rèn)為法律小于權(quán)力，權(quán)力能夠超越法律，做事對(duì)錯(cuò)是由權(quán)力的大小來決定的。在這種理念的作用下，權(quán)力被濫用，或者成為謀取私利的工具。第二，官員至上的理念。由于諸多原因，整個(gè)社會(huì)存在著用官位來衡量個(gè)人價(jià)值的大小、身份和社會(huì)地位的現(xiàn)象。第三，惟上是從的理念。部分官員只想對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，盡量迎合上級(jí)的喜好，服從上級(jí)命令，以上級(jí)的行為為導(dǎo)向，形成了自上而下的控制和服從的關(guān)系。［2］在這些錯(cuò)誤理念的誤導(dǎo)下，部分領(lǐng)導(dǎo)干部沒有依照法律規(guī)定的職責(zé)行使權(quán)力，干預(yù)依照法律不應(yīng)干預(yù)的事情，以言代法、以權(quán)壓法，甚至徇私枉法，枉法裁判，致使干群關(guān)系緊張，群眾的不信任感加劇，政府公信力下降，群體性事件顯著增多。

（二）法律工具論的觀點(diǎn)仍有一定市場(chǎng)

受傳統(tǒng)法律文化的影響，在看待法的本質(zhì)和作用上，存在著實(shí)用主義的現(xiàn)象。加之法治的理論中存在法律工具主義，致使公眾對(duì)法律的灼熱情感降溫。法律工具論者認(rèn)為，法律是統(tǒng)治者控制社會(huì)的有效且強(qiáng)有力的工具，有用時(shí)可用，對(duì)己不利時(shí)不用，平時(shí)盡量規(guī)避束縛?！皺?quán)力崇拜”的思想遺毒，將嚴(yán)重阻礙法治的進(jìn)步?，F(xiàn)有體制機(jī)制和法律監(jiān)督權(quán)力的局限性，助長(zhǎng)了法律工具論在部分領(lǐng)導(dǎo)干部中的流行，致使部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法律缺乏敬畏之心。第一，某些領(lǐng)導(dǎo)干部在處理法律與權(quán)力的關(guān)系時(shí)，忘記從政為民之初心，沒有法律紅線和道德底線意識(shí)，唯上級(jí)出政績(jī)。第二，一些領(lǐng)導(dǎo)干部把法律作為強(qiáng)力維穩(wěn)的工具，在認(rèn)識(shí)和行為上按實(shí)用原則執(zhí)法，不解釋，無程序，限制“鬧事群眾”的權(quán)利，沒有意識(shí)到法律沒有禁止的，公民都可以去做；法律沒有明確授權(quán)的，官員就絕不能去做；法律規(guī)定的職責(zé)，官員必須依法行使。

（三）法律知識(shí)的掌握與工作需求還有差距

可以說，絕大部分領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)深刻認(rèn)識(shí)到自己所掌握的法律知識(shí)與形勢(shì)的需求有差距。但是，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)學(xué)習(xí)法律法規(guī)依然不夠重視，對(duì)法治的基本問題了解不深。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部之所以犯罪，就是因?yàn)榉ㄖ我庾R(shí)淡漠。這個(gè)問題的根源，就在于法律知識(shí)的貧乏和無知，在于平時(shí)無心學(xué)習(xí)和工作中沒有積淀法律知識(shí)，在于“不殺人放火就不會(huì)犯法和惹官司”的錯(cuò)誤認(rèn)知。［3］

（四）運(yùn)用法律解決問題的習(xí)慣尚未養(yǎng)成

通過多年的普法宣傳教育和實(shí)踐，多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部具有較成熟的法律心理，然而，部分領(lǐng)導(dǎo)干部利用法治處理問題的習(xí)慣尚未完全養(yǎng)成。對(duì)待法律往往是“講起來要之，用起來次之，忙起來?xiàng)壷保哪恐猩形礃淞⑵鸱傻臋?quán)威。究其根由，就在于權(quán)力屬人民，每個(gè)組織和個(gè)人均須遵守法律且沒有逾越的特權(quán)等法治觀念，還未真正形成，“成長(zhǎng)”空間很大。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)具備的法治意識(shí)

作為“關(guān)鍵少數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)干部，在立法行為、行政管理、司法活動(dòng)等過程中，要努力做到“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法”，樹立法律權(quán)威，起好模范帶頭作用，把“對(duì)法律的敬畏轉(zhuǎn)化成一種思維方式和行為方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情?！保?］作為領(lǐng)導(dǎo)干部，要提高用法治處理工作的能力、用法治促進(jìn)工作的能力和用法治智慧解決問題的能力，就必須具備法治意識(shí)。

（一）憲法至上的意識(shí)

我國(guó)要建成法治國(guó)家，不僅要把憲法及相關(guān)法律制度進(jìn)一步完善，更重要的是要注重“意識(shí)”問題。領(lǐng)導(dǎo)干部只有真正把憲法意識(shí)和法治意識(shí)放在心上，才會(huì)產(chǎn)生運(yùn)用法治思維和法治方式治國(guó)安邦的內(nèi)生動(dòng)力，才能運(yùn)用法治思維和方法來治理國(guó)家。中央宣傳部、司法部在《關(guān)于在公民中開展法治宣傳教育的第七個(gè)五年規(guī)劃（2016—2020年）》中指出：“提高全體公民，尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的憲法意識(shí)，引導(dǎo)教育一切組織和個(gè)人都必須以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則，增強(qiáng)憲法觀念，堅(jiān)決維護(hù)憲法尊嚴(yán)?！保?］憲法是國(guó)家的根本法，集中體現(xiàn)了黨和人民的根本意志，是所有國(guó)家機(jī)關(guān)履行職責(zé)的最高法律依據(jù)，是國(guó)家公務(wù)員權(quán)利規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。領(lǐng)導(dǎo)干部要在內(nèi)心真正形成對(duì)憲法和法律的信仰，要有“權(quán)力必受監(jiān)督與制約”的意識(shí)，真正做到忠實(shí)于憲法，維護(hù)憲法權(quán)威，履行法定職責(zé)，自覺接受群眾監(jiān)督。

（二）法律面前人人平等的意識(shí)

“平等是社會(huì)主義法律的基本屬性?！保?］法治的關(guān)鍵要素之一是平等。法治下的平等是全體公民平等地享有權(quán)利及獲得法律保護(hù)，依法接受法律追究，堅(jiān)決反對(duì)法律規(guī)定之外的特權(quán)。國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)將其作為重要的行為準(zhǔn)則，每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部都要做遵紀(jì)守法的表率，認(rèn)清手中的權(quán)力是人民賦予的，樹立宗旨服務(wù)意識(shí)，放棄特權(quán)思想，不可以權(quán)謀私，更不能知法犯法。在推進(jìn)法治建設(shè)的過程中，要樹立法律的權(quán)威，客觀上要求全體社會(huì)成員遵循法律，把法律作為最重要的社會(huì)規(guī)范；領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)格守法，依法履職，不干預(yù)執(zhí)法部門的工作。

（三）人權(quán)保障的意識(shí)

人權(quán)保護(hù)是法治的重要標(biāo)志。法律保障人權(quán)的程度，是衡量一個(gè)國(guó)家進(jìn)步和文明的重要標(biāo)準(zhǔn)。隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，人權(quán)保護(hù)的內(nèi)容也會(huì)不斷豐富。一個(gè)國(guó)家逐漸向法治國(guó)家轉(zhuǎn)變，人權(quán)保護(hù)的內(nèi)容和范圍必定會(huì)向更好的方向變化。人權(quán)保護(hù)狀況是否良好，是區(qū)分是否為法治國(guó)家的顯要標(biāo)志。誠(chéng)然，侵害人權(quán)的行為在法治國(guó)家也存在，只是這種事件發(fā)生的幾率較少；且當(dāng)侵犯人權(quán)的事件發(fā)生后，很快就會(huì)得到依法解決：侵權(quán)人受到法律制裁，而受害者可以獲得必要的法律保護(hù)。國(guó)家所有權(quán)力的來源是人民，權(quán)力的主體是人民，行政執(zhí)法人員得到人民的授權(quán)，才擁有權(quán)力。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中要牢固樹立人民群眾的利益最高和人權(quán)不可侵犯的理念，尊重公民的人格尊嚴(yán)，切實(shí)保護(hù)公民的合法權(quán)益，以人民滿意與否、高興與否、贊成與否、答應(yīng)與否，作為一切行政執(zhí)法工作的起點(diǎn)和準(zhǔn)則。

（四）程序公正的意識(shí)

領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)格按照法定程序辦事，不能因圖“快”而違反法定程序，破壞法律的公正性。從現(xiàn)實(shí)看，部分領(lǐng)導(dǎo)干部并沒有深刻地認(rèn)識(shí)到程序的重要性，只注重實(shí)體上的規(guī)定，以致“重實(shí)體，輕程序”的現(xiàn)象廣泛存在。程序公正和實(shí)體公正的關(guān)系，正如鳥之雙翼、車之雙輪，不可偏僻，否則，都可能導(dǎo)致行政行為的不公正，從而侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益，影響行政行為的效果和行政機(jī)關(guān)的權(quán)威。［7］程序正義被視為“看得見的正義”。

在依法治國(guó)的時(shí)代背景下，假如領(lǐng)導(dǎo)干部沒有強(qiáng)烈的程序意識(shí)，養(yǎng)成依法定程序辦事的習(xí)慣，那么，處理行政事務(wù)自然就不可能嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行。國(guó)家公務(wù)員，尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的程序意識(shí)狀況，直接影響到國(guó)家權(quán)力行使的正確性，從而影響到國(guó)家民主制度的鞏固。實(shí)際上，領(lǐng)導(dǎo)干部作決策時(shí)，能夠嚴(yán)格按照程序規(guī)定，是依法行政的“題中之義”，也是保證決策科學(xué)、民主的必要條件?？梢哉f，法治國(guó)家建設(shè)確實(shí)需要政府逐步提高行政效能，但也決不能用違反程序、或繞過某些程序來實(shí)現(xiàn)。效率與法治，在某些時(shí)候是矛盾體，而依法行政是現(xiàn)代法治國(guó)家的基本標(biāo)志之一。

（五）依法行政的意識(shí)

法治國(guó)家要求依法行政。政府行使權(quán)力的基本方式是行政管理，它是國(guó)家治理社會(huì)的基本途徑。行政權(quán)與其他權(quán)力相比有其特性，所以，有必要強(qiáng)調(diào)權(quán)力制約，重視依法行政。行政工作內(nèi)容豐富，涉及社會(huì)范圍廣泛，與公眾聯(lián)系密切。行政機(jī)關(guān)是否依法行使權(quán)力，直接關(guān)系能否實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家的建設(shè)。根據(jù)法治原則，行使了法律上未規(guī)定的行政行為，就應(yīng)當(dāng)負(fù)法律責(zé)任。因此，必須從根本上改變傳統(tǒng)的行政執(zhí)法觀念、工作習(xí)慣和方法，切實(shí)樹立現(xiàn)代法治觀念，學(xué)會(huì)運(yùn)用法律手段和方式行使行政職能，逐步提高依法行政的能力和水平，才能真正做到依法行政、依法治國(guó)。

四、領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)化法治意識(shí)的路徑

（一）樹立終身學(xué)習(xí)的理念

2013年3月，習(xí)近平總書記在《中共中央黨校建校80周年慶祝大會(huì)暨2013年春季學(xué)期開學(xué)典禮上的講話》中指出：“我們的干部要上進(jìn)，我們的黨要上進(jìn)，我們的國(guó)家要上進(jìn)，我們的民族要上進(jìn)，就必須大興學(xué)習(xí)之風(fēng)，堅(jiān)持學(xué)習(xí)、學(xué)習(xí)、再學(xué)習(xí)，堅(jiān)持實(shí)踐、實(shí)踐、再實(shí)踐?！保?］因此，領(lǐng)導(dǎo)干部要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，把學(xué)習(xí)作為一種追求、一種喜愛、一種健康的生活形式，做到勤學(xué)喜學(xué)；要先學(xué)一步，學(xué)精一層，先做到自己“知法”，再帶頭引領(lǐng)“守法”。學(xué)習(xí)是一個(gè)永恒的話題，作為保障國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)行的領(lǐng)導(dǎo)干部來說，更應(yīng)當(dāng)將學(xué)習(xí)法律作為必修課。

1.自覺學(xué)習(xí)。領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺地把學(xué)習(xí)法律知識(shí)作為知識(shí)更新的重要內(nèi)容，及時(shí)掌握必要的法律知識(shí)，自覺運(yùn)用法律來規(guī)范個(gè)人的行為。第一，學(xué)習(xí)要全面系統(tǒng)。不僅要把握學(xué)習(xí)的重點(diǎn)，還要拓寬學(xué)習(xí)的范圍和領(lǐng)域；要把向書本學(xué)與從實(shí)踐中學(xué)統(tǒng)一起來，既向國(guó)內(nèi)外專家學(xué)，也要向廣大人民群眾學(xué)。第二，除了學(xué)習(xí)法律法規(guī)，尤其是與自己的崗位職責(zé)相關(guān)的法律法規(guī)外，還要注意關(guān)注當(dāng)前法學(xué)前沿領(lǐng)域的發(fā)展趨勢(shì)和最新成果，認(rèn)知法治真諦，培養(yǎng)法治思維，從而為科學(xué)決策、解決實(shí)際問題奠定法律知識(shí)基礎(chǔ)。

2.強(qiáng)化學(xué)法。根據(jù)“七五”普法工作規(guī)劃，司法行政部門要細(xì)化各部門法治宣傳教育的責(zé)任清單。第一，加大法治教育的比重。一是干部教育培訓(xùn)總體規(guī)劃中應(yīng)有法治教育內(nèi)容。在國(guó)家公職人員的入職、晉職和業(yè)務(wù)培訓(xùn)中，法治教育內(nèi)容所占比重應(yīng)有所提高，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要定期（一年一次或兩次）參加法治專題培訓(xùn)。二是將憲法、法律法規(guī)列為黨校、行政學(xué)院、社會(huì)主義學(xué)院和干部學(xué)院干部教育的必修課，法治課程設(shè)置不低于30%。第二，要充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+法治宣傳教育”，打造網(wǎng)絡(luò)宣傳平臺(tái)。當(dāng)前，以微博、微信等互動(dòng)信息媒體為主的新媒體已融入百姓生活的方方面面，我們要充分利用新媒體的互動(dòng)功能，創(chuàng)新普法方式，積極建立法治宣傳教育數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建集約化、規(guī)?；姆ㄖ涡麄鹘逃脚_(tái)，在全國(guó)范圍內(nèi)構(gòu)建法治宣傳教育信息共享。在平臺(tái)上，由法律專業(yè)人員提供咨詢服務(wù)，及時(shí)更新典型案例，準(zhǔn)確解讀社會(huì)熱點(diǎn)，讓法治輿論的正能量廣泛傳播。

（二）樹立現(xiàn)代法治思維方式

現(xiàn)代法治不是對(duì)傳統(tǒng)法律制度的完全摒棄。要有效推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，既要對(duì)中國(guó)古代法制傳統(tǒng)進(jìn)行研究，總結(jié)其成敗得失，挖掘傳統(tǒng)法律文化的精髓并加以傳承，又要借鑒世界優(yōu)秀法治文明成果。部分領(lǐng)導(dǎo)干部的人治思維由來已久，法治思維方式較缺乏，遇到事情便使用行政手段處理，這必然會(huì)喪失法治的尊嚴(yán)與權(quán)威?，F(xiàn)代法治思維，就是要改變傳統(tǒng)的人治思維，促使領(lǐng)導(dǎo)干部逐步形成遇事找法、解決問題靠法的思維方式。要畏敬法律、相信法律，依法行使手中的權(quán)力，消除權(quán)力比法律大，用權(quán)力壓迫法律的思想。

1.帶頭學(xué)法，有效普法。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部是法治建設(shè)的主要驅(qū)動(dòng)者，因而必須帶頭學(xué)法，有效普法。第一，通過憲法和有關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，把握法治精神和原理，在工作中積極克服法律工具論和法律虛無主義的影響，真正做到用權(quán)為民。［9］第二，大力弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，自覺引導(dǎo)全社會(huì)依法維護(hù)權(quán)益、履行法定義務(wù)；創(chuàng)新法治宣傳教育載體，強(qiáng)化普法教育考試和考核結(jié)果的應(yīng)用，著力培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維。［10］

2.學(xué)會(huì)運(yùn)用法律的方法解決問題。面對(duì)改革攻堅(jiān)期的復(fù)雜問題，領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)會(huì)將改革主張轉(zhuǎn)化為法治主張，靠法治方式來化解改革風(fēng)險(xiǎn)。各種矛盾的處理和改革措施要在法治框架內(nèi)進(jìn)行，尋找法治之下的共識(shí)最大化，確保各項(xiàng)改革工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

3.參與法律實(shí)踐，不斷改善法治環(huán)境。實(shí)踐證明，人們法治思維的增強(qiáng)，自然會(huì)改善整個(gè)社會(huì)的法治環(huán)境；同時(shí)，社會(huì)法治環(huán)境的改善，又會(huì)反作用于公權(quán)力行使者的法治思維，法治的良性循環(huán)也就由此產(chǎn)生。第一，要科學(xué)制定法律規(guī)章，把黨的方針政策及時(shí)科學(xué)地轉(zhuǎn)化為可操作性強(qiáng)的法律和制度。第二，強(qiáng)化對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，增強(qiáng)立規(guī)過程的公眾參與度。第三，健全行政決策機(jī)制，落實(shí)公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等法定程序，嚴(yán)格實(shí)施重大行政決策終身責(zé)任追究和責(zé)任倒查機(jī)制。第四，深化司法體制改革，讓法律真正成為維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，讓全社會(huì)充分信任法律、信賴法律。

4.要自覺守法、堅(jiān)決護(hù)法。在日常社會(huì)生活中，領(lǐng)導(dǎo)干部就是普通公民，要敬畏法律，遵守法律，切實(shí)維護(hù)法律和制度的嚴(yán)肅性，維護(hù)他人和組織的合法權(quán)益。行政部門要大力推行政務(wù)公開，自覺接受社會(huì)和民眾的監(jiān)督，用公開透明的方式行使權(quán)利，維護(hù)法律的尊嚴(yán)。

（三）強(qiáng)化制度建設(shè)，筑牢權(quán)力之籠

大量的事實(shí)證明，要切實(shí)提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)，僅靠領(lǐng)導(dǎo)干部的自覺性是不夠的，需要國(guó)家頂層設(shè)計(jì)，不斷改革調(diào)整體制機(jī)制，同時(shí)，需要嚴(yán)格的制度和適當(dāng)?shù)膽徒?。只有?xì)化相關(guān)要求，才能使領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)法用法走向規(guī)范化和常態(tài)化。

1.落實(shí)法治實(shí)踐考核制度。為了有效地避免“破窗效應(yīng)”，要嚴(yán)格地執(zhí)行法律規(guī)章和制度，這也是法律和制度的生命力所在。法治思維作為一個(gè)“校準(zhǔn)”，可以快速厘正“官念”。

第一，法律知識(shí)考試制度。包括領(lǐng)導(dǎo)干部任職前的考試和任職過程中的考試。建設(shè)法治政府的關(guān)鍵，就是要千方百計(jì)提高“關(guān)鍵少數(shù)”的法律素養(yǎng)和法治意識(shí)，其重要途徑就是真正落實(shí)法律知識(shí)考試制度，把考試成績(jī)納入領(lǐng)導(dǎo)干部檔案，作為年度考核評(píng)價(jià)的依據(jù)和干部選拔任用的一個(gè)條件，以此推動(dòng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部自覺地、主動(dòng)地、積極地學(xué)法用法。實(shí)踐證明，只有落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識(shí)考試制度，才能使領(lǐng)導(dǎo)干部從被動(dòng)學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)向主動(dòng)學(xué)習(xí)，使學(xué)習(xí)法律知識(shí)成為每一個(gè)干部的自覺習(xí)慣，也才能檢驗(yàn)和提升學(xué)習(xí)效果，實(shí)現(xiàn)以考促學(xué)。如果不實(shí)行法律知識(shí)考試制度，即便各級(jí)黨委政府如何強(qiáng)調(diào)重視、各級(jí)宣傳部門每天督查，領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員學(xué)法用法大多處于應(yīng)付狀態(tài)，落不到實(shí)處?？荚囈园咐信袨橹鳎源藖砼袛囝I(lǐng)導(dǎo)干部是否具備法治意識(shí)，檢驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)干部用法律處理問題的能力。

第二，建立和完善重大決策合法性審查機(jī)制。主要考察領(lǐng)導(dǎo)干部的決策情況和工作程序，判斷是否履行法定職責(zé)，是否符合法治精神，是否遵循法律規(guī)則。讓領(lǐng)導(dǎo)干部明白，必須嚴(yán)格根據(jù)法定程序和權(quán)限行使法定職責(zé)，沒有誰可以凌駕于法律之上。為避免領(lǐng)導(dǎo)干部拍腦袋決定、拍胸脯保證，做到?jīng)Q策是科學(xué)的、民主的和合法的，各單位要認(rèn)真執(zhí)行法律顧問制度，用法律為本單位重要決策保駕護(hù)航。各級(jí)黨委、政府的主要領(lǐng)導(dǎo)干部在實(shí)施重大決策時(shí)，要充分聽取律師的法律意見和建議，確保依法行政，從而推動(dòng)法治政府的建設(shè)。

第三，領(lǐng)導(dǎo)干部上法治講臺(tái)制度。可以借鑒領(lǐng)導(dǎo)干部講黨課，讓領(lǐng)導(dǎo)干部上法治講臺(tái)，并把它作為促進(jìn)法治建設(shè)的重要措施。通過單位“一把手”帶頭上法治講臺(tái)，進(jìn)而帶動(dòng)其他干部上講臺(tái)，以講課促學(xué)習(xí)、理論與應(yīng)用相結(jié)合，從而提高干部學(xué)習(xí)的針對(duì)性和有效性，提升工作能力，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。按照“誰執(zhí)法誰普法”的原則，司法行政部門要把各相關(guān)部門的普法責(zé)任落實(shí)到位，推動(dòng)法律法規(guī)宣講活動(dòng)的有序開展。組織（人事）部門要把上法治講臺(tái)作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的一項(xiàng)重要任務(wù)，加強(qiáng)指導(dǎo)，監(jiān)督實(shí)施。

第四，將法治建設(shè)成效與單位的年度考核掛鉤。要探索建立法治建設(shè)成效指標(biāo)體系，細(xì)化考核內(nèi)容，引進(jìn)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，公開透明地發(fā)布詳細(xì)流程和結(jié)果。例如，領(lǐng)導(dǎo)重視與否、是否有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)和專職人員、資金保障、決策程序等情況。在建立和完善考評(píng)指標(biāo)體系的過程中，應(yīng)當(dāng)注重分類別分層次，突出職能目標(biāo)，真正體現(xiàn)考核科學(xué)化、個(gè)性化和便利化。

2.建立典型經(jīng)驗(yàn)宣傳激勵(lì)制度。通過挖掘優(yōu)秀的個(gè)人和團(tuán)隊(duì)，推廣典型經(jīng)驗(yàn)，提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素養(yǎng)，提高用法律解決問題的能力。第一，注重導(dǎo)向性。要定期開展各級(jí)干部“法治人物”的評(píng)選活動(dòng)，大力宣傳先進(jìn)人物運(yùn)用法治推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、化解社會(huì)矛盾的典型事跡。第二，注重參與性。除了用傳統(tǒng)講授方式外，采用現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)、案例分析、BBS、情景模擬等方式，組織領(lǐng)導(dǎo)干部參與法治實(shí)踐。特別是在加強(qiáng)法治文化建設(shè)、推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部遵法用法制度建設(shè)，引導(dǎo)群眾依法辦事、依法處理矛盾糾紛等方面創(chuàng)造出經(jīng)驗(yàn)，并且得到上級(jí)肯定或推廣的，考核時(shí)給予加分。這樣，才能充分調(diào)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的主動(dòng)性和積極性。

3.完善權(quán)力監(jiān)督懲戒制度。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)樹立有權(quán)就有責(zé)，用權(quán)必受監(jiān)督，監(jiān)督須問責(zé)的意識(shí)，嚴(yán)格按照法定職權(quán)行使權(quán)力、承擔(dān)法律責(zé)任，自覺自愿地接受各種監(jiān)督（包括來自人大、政協(xié)和人民群眾等的監(jiān)督），成為遵規(guī)守法的典范。加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部違法行為的懲戒，是增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)的重要途徑。建立常態(tài)化的行政問責(zé)和糾錯(cuò)機(jī)制，實(shí)施“零容忍問責(zé)”，逐步把領(lǐng)導(dǎo)干部行政權(quán)力的行使轉(zhuǎn)變到科學(xué)化、民主化和法治化的軌道上來。第一，實(shí)施問政質(zhì)詢?cè)u(píng)議制度。針對(duì)行政執(zhí)法中存在的行政不作為、亂作為和慢作為等，經(jīng)調(diào)查核實(shí)，確實(shí)需要重點(diǎn)質(zhì)詢的問題，就需邀請(qǐng)相關(guān)部門和群眾代表參與質(zhì)詢，并由領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行點(diǎn)評(píng)、對(duì)群眾滿意度進(jìn)行測(cè)評(píng)，依法對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施及時(shí)有效的監(jiān)督。第二，實(shí)施行政敗訴問責(zé)制。如出現(xiàn)因行政不當(dāng)引發(fā)的敗訴或?qū)π姓?fù)議變更、撤銷案件，要及時(shí)追究相關(guān)人員的責(zé)任，促使領(lǐng)導(dǎo)干部依法履職和開展工作。第三，完善過錯(cuò)倒查制。要不斷總結(jié)法治責(zé)任的歸責(zé)原則及退出機(jī)制，做到發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤及時(shí)糾正，需要追責(zé)的及時(shí)追究，降低因失誤的決策引起的負(fù)面影響和造成的損失，對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益進(jìn)行及時(shí)保護(hù)，推動(dòng)政府信譽(yù)的提升，促進(jìn)法治環(huán)境的不斷改善。

［1］［5］中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開展法治宣傳教育的第七個(gè)五年規(guī)劃（2016—2020年）［N］.人民日?qǐng)?bào)，2016-04-17.

［2］林卡.中國(guó)官本位深層肌理解析［J］.人民論壇，2013（30）.

［3］魯正清.腐敗犯罪中領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識(shí)淡漠的表現(xiàn)及治理對(duì)策［J］.中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2013（01）.

［4］習(xí)近平.在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班開班式上的講話［EB/OL］.新華網(wǎng)，2015-02-07.

［6］黨的十八屆四中全會(huì).關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干問題的決定［EB/OL］.新華網(wǎng)，2014-10-28.

［7］蓋濤，徐熙芝.公務(wù)員的行政程序正義意識(shí)［J］.長(zhǎng)白學(xué)刊，2009（04）.

［8］習(xí)近平.在中共中央黨校建校80周年慶祝大會(huì)暨2013年春季學(xué)期開學(xué)典禮上的講話［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013-03-02.

［9］黃蕊.領(lǐng)導(dǎo)干部如何運(yùn)用好法治思維［J］.人民論壇，2016-03-11.

［10］顧和全.基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的現(xiàn)狀及治理對(duì)策［J］.中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2013（02）.