紫利群

（中共麗江市委黨校黨建與公共管理研究中心，云南麗江674100）

旅游城市社區(qū)應急管理：現(xiàn)狀·問題·對策
——以云南省麗江市古城區(qū)為例

紫利群

（中共麗江市委黨校黨建與公共管理研究中心，云南麗江674100）

應急管理重心下移是公共危機實踐發(fā)展的趨勢。隨著旅游業(yè)發(fā)展和城市化進程的加快，麗江市古城核心社區(qū)原住居民不斷減少，游客與外來經(jīng)營戶日漸增加，社會結(jié)構(gòu)日趨復雜，給社區(qū)應急管理帶來極大挑戰(zhàn)。在分析加強旅游城市社區(qū)應急管理的重要性必要性和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，剖析了古城核心區(qū)內(nèi)社區(qū)應急管理存在的問題。基于上述分析，應從調(diào)整社區(qū)與政府的權(quán)責關(guān)系、完善突發(fā)事件應急預案體系、持續(xù)構(gòu)建社區(qū)應急文化和推進社區(qū)應急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等四個方面著力，方能逐步提升古城核心社區(qū)的應急管理效能。

旅游城市社區(qū)；應急管理；權(quán)責關(guān)系；應急預案；應急文化

伴隨著全球氣候變化和經(jīng)濟快速發(fā)展，我國城市化進程急劇加快，資源、環(huán)境和生態(tài)壓力進一步加劇，各種危機事件、自然災害等突發(fā)事件的頻繁發(fā)生，對城市的現(xiàn)代化發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)，尤其旅游城市中突發(fā)公共安全事件對人民群眾的生命安全和社會經(jīng)濟的威脅日益突出。作為城市公共管理系統(tǒng)的末梢，社區(qū)的應急管理能力直接影響城市整體的危機管理績效。國內(nèi)外眾多實踐與經(jīng)驗證明，加強旅游城市社區(qū)應急管理體制機制研究，充分發(fā)揮基層社會組織在應急管理中的作用，切實提高旅游城市社區(qū)的應急管理能力，是全面推進平安中國建設(shè)，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序的關(guān)鍵之所在。

一、加強旅游城市社區(qū)應急管理的重要性和必要性

（一）旅游城市社區(qū)應急管理的特點

社區(qū)是指在一定地域范圍的人們所組成的社會生活共同體。社區(qū)應急能力是指社區(qū)組織及本區(qū)域內(nèi)機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織、家庭，以及個人預防和應對突發(fā)事件而采取的減緩、準備、處置與恢復的能力。[1]旅游城市社區(qū)是現(xiàn)代城市發(fā)展過程中，適應計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡所引致的單位人向社會人轉(zhuǎn)變，以及解決改革過程中帶來大量的失業(yè)下崗、老年人照顧、兒童照顧、殘疾人照顧、社會治安乃至環(huán)境保護等社會問題而出現(xiàn)的事物。在這樣的歷史條件下，社區(qū)不僅僅是一個區(qū)位上的共同體，更是應對特定社會問題的一種手段，[2]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》的通知中明確指出，相對于農(nóng)村社區(qū)，城市社區(qū)居民主要從事工商業(yè)及其它非農(nóng)社會活動，具有社會結(jié)構(gòu)復雜、生活基礎(chǔ)設(shè)施完善、精神文化生活豐富、社會生活節(jié)奏快等諸多特點。而旅游城市外來人口密集，多元文化碰撞，社區(qū)可以說是一個“微縮版”的社會，也因此成為各類突發(fā)公共事件的易發(fā)地區(qū)。

以云南省麗江市古城區(qū)為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，近20年來，古城先后經(jīng)歷過1996年“2·3”大地震、2007年4月吉林導游四方街殺人事件、2011年6月中國短道速滑隊與麗江古城巡防隊沖突事件、2013年“3·11”火災、2015年8月暴雨等突發(fā)自然災害、事故災難和社會安全事件。從這一系列事件的處置結(jié)果來看，有成功將危險轉(zhuǎn)化為機遇的，也有引發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿情事件的。實踐證明，突發(fā)公共事件處置的好壞，不僅反映了麗江市各級政府應急管理的能力和水平，更關(guān)系到麗江市旅游業(yè)的健康發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。量到來之前有個時間差，社區(qū)等本地力量往往成為危機事件的第一應對者。此刻，居民更希望第一時間得到來自社區(qū)的信息。這種情感的依賴，使得社區(qū)自治組織對居民有很強的號召力。

（二）旅游城市社區(qū)應急管理的優(yōu)勢

目前，我國政府雖然在應急管理中占主導地位，但隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，各種社會風險的積累疊加，再加上政府在應急管理中搜索信息時間長、組織結(jié)構(gòu)層層節(jié)制以及控制力的團體性減弱等缺陷日趨明顯，應對重大危機變得越來越困難。而社區(qū)作為社會管理的基本單元，是居民工作、生活的重要場所，是各類事故災害承受的主體，防災減災、應對突發(fā)事件的前沿陣地，因此，充分發(fā)揮旅游城市社區(qū)相對于政府組織在應急管理方面具備的優(yōu)勢，切實做好社區(qū)應急管理工作，對于促進經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展、提高人民生活水平和生活質(zhì)量、維護社會穩(wěn)定、推動旅游城市改革與發(fā)展、增加旅游城市美譽度和知名度具有十分重要的意義。[3]

1.旅游城市社區(qū)作為居民生活的最小單位，可以最大效率地發(fā)揮其優(yōu)勢，有效整合社會資源和力量以應對危機。社區(qū)居民委員會對社區(qū)內(nèi)的物質(zhì)資源具有日常的管理、維護和開發(fā)職能，危機時刻能夠快速、有效地將各種物資集聚起來，投入到危機應對的過程中去，盡可能降低次生、衍生危機的風險，最大限度地減少損失。

2.旅游城市社區(qū)信息搜集效率高。社區(qū)作為危機來臨的第一受體，具有主動搜集信息的能力，比如地理地位、利益關(guān)聯(lián)等等。社區(qū)能夠及時掌握發(fā)生在社區(qū)的各種情況，包括潛在的危機和風險，在此基礎(chǔ)上展開的社區(qū)風險分析和隱患排查，有助于消除各類危機隱患。

3.旅游城市社區(qū)應急溝通能力強。社區(qū)工作者通過以人情、感情、互惠、信任為基礎(chǔ)的社區(qū)人際網(wǎng)絡(luò)，搭建社區(qū)管理的層級結(jié)構(gòu)，分散的居民以樓層門棟為單位有秩序地被加以組織化，樓道長、樓道黨員代表、業(yè)主委員會等都是社區(qū)開展工作的重要抓手，貼近群眾、貼近基層的優(yōu)勢，使其更能夠獲取居民的信任。社區(qū)居民出于自身利益的考慮，也會在危機發(fā)生的第一時間作出反應。同時，居民之間的相互鼓勵和溝通，也可以緩解心理壓力，驅(qū)除恐懼，穩(wěn)定秩序，緩解危機在公眾中產(chǎn)生的副作用，避免公眾個體的非理性行為，營造和動員積極的科學的集體行動。

4.旅游城市社區(qū)控制局勢能力更為有效。社區(qū)中的自治性組織，在日常事務(wù)中扮演著協(xié)調(diào)居民關(guān)系、服務(wù)居民生活的角色，因此，居民是很依賴社區(qū)自治組織的。當危機發(fā)生時，政府及其他救援力

二、麗江市古城區(qū)核心社區(qū)應急管理現(xiàn)狀

麗江市位于云南省西北部，地處青藏高原與云貴高原交界處，毗鄰云南大理州、怒江州和迪慶州，與四川涼山州和攀枝花市接壤，轄一區(qū)四縣（古城區(qū)、玉龍納西族自治縣、永勝縣、華坪縣、寧蒗彝族自治縣），管轄面積為20600平方公里。大研街道地處麗江市古城區(qū)中心，主要轄區(qū)為大研古城，是世界文化遺產(chǎn)“麗江古城”的核心區(qū)域，歷史悠久，文化旅游資源豐富，中外游客眾多。

（一）大研街道社區(qū)基本情況

古城區(qū)大研街道下轄光義、新華、新義、五一、七一、北門、義尚、文智等8個社區(qū)居委會，截至2014年底，共有55個巷段（自然村），51個居民小組，7120戶，39455人，其中外來人口約16156人；居民中有漢族、納西族、白族、彝族、回族、藏族、傈僳族等多個民族。大研古城轄區(qū)內(nèi)有24個企事業(yè)單位，其中各類學校（含幼兒園）占40%，還包括木府、獅子山公園等景點，世界遺產(chǎn)麗江古城管理局及古城區(qū)大研管理所、古城區(qū)環(huán)保局、規(guī)劃局、圖書館、派出所、地震局及先鋒糕點廠等企業(yè)。

光義、新華、新義、五一、七一社區(qū)位于古城的核心區(qū)域，因其特殊區(qū)位優(yōu)勢和文化底蘊，成為麗江市的核心商業(yè)區(qū)和旅游中心，同時也成了公共安全事件多發(fā)易發(fā)地。下文將這5個社區(qū)統(tǒng)稱為“古城核心社區(qū)”，其應急管理情況成為本文的主要研究對象。

（二）古城區(qū)核心社區(qū)應急管理的成效和特點

按照《突發(fā)事件應對法》《麗江市突發(fā)公共事件總體應急預案》等法律法規(guī)及相關(guān)政策文件的要求，大研街道古城核心社區(qū)不斷加強應急管理工作，穩(wěn)步提升應急能力，較好地完成了轄區(qū)內(nèi)的突發(fā)事件應對工作。

1.基本建立應急管理組織體系。在大研街道辦事處的統(tǒng)一要求和安排下，按照屬地管理為主的原則，由古城5個核心社區(qū)分別負責預防和應對本轄區(qū)內(nèi)各類突發(fā)事件，明確綜治辦為應急管理專職工作機構(gòu)，確定專兼職應急工作人員數(shù)量及各自擔負的責任；社區(qū)內(nèi)的經(jīng)營戶、社會團體為本單位應急管理工作的責任主體，具體落實了工作機構(gòu)、分管領(lǐng)導和工作人員，在居委會和上級主管部門的領(lǐng)導下開展應急管理工作。初步形成了以政府公共應急服務(wù)為引導、社區(qū)居民為對象、社區(qū)應急網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的應急管理組織體系。

2.積極組建社區(qū)應急救援隊伍。針對麗江古城游客多、異質(zhì)性高、流動性強、消防任務(wù)重的特點，借助駐光義社區(qū)單位麗江古城消防二中隊的專業(yè)優(yōu)勢，古城核心社區(qū)均建立了以社區(qū)經(jīng)營戶為主、部分居民參與的志愿消防隊和打更巡邏隊。志愿消防隊和打更巡邏隊每天例行消防檢查，定時打更巡邏，提醒居民、商鋪用火用電安全、注意防火防盜；駐社區(qū)機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體也大都組建了應急救援隊伍。在消防巡邏、應急救援訓練的同時，也可排查轄區(qū)內(nèi)各項治安隱患，做到早發(fā)現(xiàn)、早控制、早處置。經(jīng)過麗江古城消防二中隊持續(xù)不斷的業(yè)務(wù)指導和培訓，社區(qū)志愿消防隊招之即來、來之能戰(zhàn)，已成為應對古城核心社區(qū)突發(fā)事件、維護麗江古城平安和諧的重要力量。

3.重視社區(qū)應急宣傳工作。第一，堅持分段與集中宣傳相結(jié)合，社區(qū)不但長期通過市民學校、圖書室、宣傳櫥窗和板報、標語、宣傳冊等形式，向轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)營戶、居民及游客普及安全應急知識，還特別在“防災減災日”“安全宣傳日”等特殊時日，大力普及各種自救、互救技能和安全應急、防災減災知識。第二，堅持以點帶面。針對中小學校開展了召開主題班會、增設(shè)安全應急課程、觀看防災減災影視作品等形式多樣的活動進行安全應急、防災減災宣傳教育，一方面提高了學生自身安全應急的素養(yǎng)和技能，另一方面，通過學生的日常言行，促進各個家庭、公共場所乃至整個社區(qū)安全意識及應急處置水平的提升。

4.充分發(fā)揮社區(qū)民間組織在應急管理中的作用。據(jù)初步估算，當前麗江古城內(nèi)的經(jīng)營戶大概有3330戶、約9010人，他們在麗江經(jīng)商多年，基本上居住在古城核心社區(qū)，因而被稱為“新麗江人”。隨著古城原住居民的不斷減少，“新麗江人”逐步增多，充分發(fā)揮社區(qū)民間組織的作用，也就成為古城核心社區(qū)應急管理工作的一個重點。第一，社區(qū)黨支部牽頭成立聯(lián)合工會，積極動員“新麗江人”加入，凡是工會會員在子女就學、困難幫扶、糾紛調(diào)解、辦理證照等方面都有較大便利，增加了他們的社區(qū)歸屬感。第二，依托社區(qū)老年體協(xié)，組建了舞蹈隊、打跳隊、古樂隊、書畫分隊等各種文體宣傳隊，以定隊長、定人員、定活動內(nèi)容和時間的方式有序開展各項活動，極大增進了社區(qū)居民之間的交往和相互了解，有力地強化了民族認同感。第三，社區(qū)民間組織還為開展社區(qū)志愿活動、進行公益奉獻提供了平臺，在其運行和開展各種豐富多彩的活動中貫穿的寬容、互助、互惠、利他和公益精神，在一定程度上化解了社區(qū)內(nèi)的各種社會矛盾，有效維護了社區(qū)的穩(wěn)定和諧。

三、古城區(qū)核心社區(qū)應急管理存在的問題

近年來，麗江市各級政府高度重視基層應急管理工作，在市、區(qū)政府相關(guān)部門及街道辦事處的大力支持和幫助下，古城核心社區(qū)成功處置了多起發(fā)生在麗江古城內(nèi)的突發(fā)事件，應急管理工作取得一定成績，但還是存在以下4個方面的問題。

（一）社區(qū)與政府的權(quán)責關(guān)系不順

社區(qū)居委會是城市基層社會的一種組織形式，其功能在于依法管理居民內(nèi)部事務(wù)，實現(xiàn)社區(qū)居民自治。然而，長期以來，由于傳統(tǒng)體制的制約，再加上現(xiàn)在從上到下要求的各項工作進社區(qū)，社區(qū)居民委員會由法律規(guī)定的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的自治組織，逐漸演變?yōu)檎幕鶎愚k事機構(gòu)，社區(qū)所有工作只能圍繞著上級政府的中心工作去開展，幾乎沒有什么主動權(quán)，古城核心社區(qū)也不例外。如此不順的權(quán)責關(guān)系，直接導致社區(qū)應急管理兩個不良后果：第一，社區(qū)自身的自治功能沒有得到相應發(fā)揮，缺乏應急管理的獨立視角和長遠規(guī)劃，無法配備相對應的組織機構(gòu)和人員。第二，社區(qū)主動承擔組織居民參與預防、應對公共突發(fā)事件的動力不足，思想上存在著單純依賴政府救災的傾向，以致政府不得不超越職責來承擔繁重的應急管理任務(wù)。

（二）應對突發(fā)事件的預案體系不完善

雖然古城核心社區(qū)均按大研街道辦事處要求，以各種形式長期堅持走訪、排查風險，在社區(qū)醒目位置懸掛統(tǒng)一制作的《古城火災處置通訊聯(lián)絡(luò)規(guī)定示意圖》，明確了處置古城火災的負責人、救援人員、職責任務(wù)、應急準備、監(jiān)測預警、信息上報、應急響應、通訊方式等，但應急管理日常工作基本是靠社區(qū)領(lǐng)導和相關(guān)工作人員個人的經(jīng)驗來完成，直接反映出各個社區(qū)應對突發(fā)事件預案體系不完善的問題。第一，雖然各級政府、古管局、古管所及古城核心社區(qū)都制定了應對突發(fā)事件預案，但各級預案相互統(tǒng)籌不夠，存在“各自為政”的現(xiàn)象。第二，預案內(nèi)容不科學，沒有根據(jù)實際情況的變化及時修訂，更未提前做過災害風險評估。有的預案照抄照搬，套用固定模式，針對性不強；有的預案內(nèi)容簡單，應急措施不具體，操作性不強。第三，預案演練不夠。大部分社區(qū)都沒有按照應急預案進行演練，只是偶爾組織過零散的、單項的、小規(guī)模的簡單演練，預案的實際作用缺乏實踐檢驗。

（三）社區(qū)居民的危機意識不強，應急參與度不高

古城核心社區(qū)有個共性問題：居民人戶分離現(xiàn)象相當嚴重。平時仍然生活在古城內(nèi)的社區(qū)居民（也就是通常所說的原住民）數(shù)量只占到很小的比重，而且年齡普遍偏高、生活條件普遍不太好，相對于居委會、駐社區(qū)單位及古城內(nèi)的經(jīng)營戶而言，他們的應急意識也最為淡薄，幾乎不太參與社區(qū)活動。第一，通過定期走訪轄區(qū)內(nèi)原住民和經(jīng)營戶進行應急宣傳教育，古城核心社區(qū)組織和居民的應急意識得到了一定程度的增強，每戶人家都按規(guī)定配備消防器材、應急包、安全繩等且能夠正確操作使用，但相當數(shù)量的居民對社區(qū)統(tǒng)一發(fā)放的應急包疏于管理，未能及時清理更換過期物品。第二，仍有部分社區(qū)工作人員和居民存在麻痹思想和僥幸心理，認為小災不用防，大災防也沒有用，對社區(qū)應急管理工作缺乏應有關(guān)注、支持和參與。第三，社區(qū)內(nèi)大部分有固定工作、把房子租出去的居民，缺乏社區(qū)歸屬感，大都有“事不關(guān)己高高掛起”的心態(tài)。平時來參加居民代表大會和協(xié)商會議的基本都是老人、低保戶、在家待業(yè)人員等這一類固定的人群，中青年居民、特別是單位的在職員工很少參加社區(qū)活動。第四，社區(qū)居民之間的相互溝通、聯(lián)系非常少，社區(qū)中一些需要幫助的老人和行動不便的人，沒有明確指定應急幫扶人員，社區(qū)范圍內(nèi)一旦有緊急事件發(fā)生，居民無論自救，還是互救，能力都極為有限，極易造成嚴重后果。

（四）社區(qū)應急管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

雖然古城內(nèi)的主要巷道口幾乎都有避難場所指示牌，但是，從古城中心通向出口玉河廣場和白龍廣場兩個功能相對齊全的應急避難場所的距離都比較遠，不利于居民和游客及時疏散；古城5個核心社區(qū)中，只有五一社區(qū)在老市醫(yī)院的空地位置規(guī)劃了應急避難場所，但未作功能區(qū)分而且常被占用為臨時停車場，根本起不到臨時避難場所的作用。

四、提升古城區(qū)核心社區(qū)應急管理效能的對策

（一）理順社區(qū)與政府的權(quán)責關(guān)系

城市應急管理是政府與社區(qū)互動合作的動態(tài)過程，理順二者之間的權(quán)責關(guān)系，對提高城市應急管理的有效性至關(guān)重要。首先就是要轉(zhuǎn)變政府職能，建立起新型城市基層管理體制，堅持有所為而有所不為的原則，進一步強化社區(qū)自治功能，強調(diào)該管的一定要管好、管到位，該放的一定要敢放。

1.準確定位政府角色。政府在社區(qū)建設(shè)中的角色定位應是：擔當建設(shè)社區(qū)的功能，積極發(fā)揮引導推進作用，在擔負起相應責任的同時，避免“越位”、過度參與甚至包辦。[4]通過政府購買公務(wù)服務(wù)的方式，逐步改變社區(qū)長期成為政府基層辦事機構(gòu)的事實。第一，各級政府及其職能部門職責范圍內(nèi)的事項，不得以行政命令直接向居委會分派任務(wù)和下達硬性指標，將政府工作盲目攤派和轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)居委會，不得隨意在社區(qū)設(shè)機構(gòu)、掛牌子、搞評比。第二，凡依法應由社區(qū)居委會協(xié)助的事項，必須為居委會提供必要的工作經(jīng)費和條件；凡需委托給社區(qū)辦理的有關(guān)服務(wù)事項，經(jīng)民政部門審核并上報審核批準后，按照“權(quán)隨責走、費隨事轉(zhuǎn)”的原則，有償委托社區(qū)服務(wù)站承擔。未經(jīng)審核批準進入社區(qū)的服務(wù)事項，社區(qū)一律不予承擔。

2.強化社區(qū)的自治功能。第一，堅持“預防為主、系統(tǒng)防范、社會參與、合作共享”的工作方針，結(jié)合社區(qū)實際情況，依法制定應急管理的應急預案、日常工作流程及長遠規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社區(qū)資源，并爭取政府支持配齊相應的組織機構(gòu)、人員和經(jīng)費。第二，社區(qū)居委會要主動承擔起管理居民內(nèi)部事務(wù)及應急管理工作的責任，積極組織居民參與預防、應對公共突發(fā)事件，快速反應，將負面影響和各種損失降至最低，徹底糾正長期以來形成的依賴政府的思想傾向。

（二）科學編制突發(fā)事件應急預案體系

國務(wù)院辦公廳2013年11月印發(fā)的《突發(fā)事件應急預案管理辦法》指出：“編制應急預案的目的是在既有的制度安排下盡量提高應急反應速度”，故應急預案必須對應急組織體系與職責、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施設(shè)備、物資、救援行動及其指揮與協(xié)調(diào)等預先做出具體安排，明確在突發(fā)事故發(fā)生之前、發(fā)生過程中以及剛剛結(jié)束之后，誰負責做什么、何時做，以及相應的策略和資源準備等，是針對可能發(fā)生的重大事故及其影響和后果的嚴重程度，開展及時、有序和有效事故應急救援工作的行動指南，在應急系統(tǒng)中起著關(guān)鍵作用。[5]

1.摸清情況，評估風險。在編制應急預案之前，必須按照相關(guān)規(guī)定開展應急資源調(diào)查和風險評估。為此，要組織社區(qū)開展全面細致的災害隱患排查，找準社區(qū)內(nèi)潛在的自然災害、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、社會治安等方面的隱患，準確把握社區(qū)的災害隱患及災害發(fā)生規(guī)律，精準掌握社區(qū)脆弱人群名單，上報專業(yè)機構(gòu)或部門申請風險等級評估。這樣，既能為編制應急預案提供依據(jù)，又可確保應急響應時資源調(diào)度能有效有序。

2.明確職責，落實到人。結(jié)合社區(qū)環(huán)境、居民特點和現(xiàn)有救災減災能力等現(xiàn)狀制定預案，明確指揮機構(gòu)、應急程序、協(xié)調(diào)聯(lián)動機制和應急反應、群眾轉(zhuǎn)移安置、基本生活保障等職責，保證相關(guān)機構(gòu)和人員完全知曉，使最終審定的預案真正成為社區(qū)及居民應對突發(fā)災害事件的行動指南，把預案所規(guī)定的工作職責明確到具體單位和個人。

3.加強演練，完善預案。針對災害隱患定期組織開展預案演練活動，充分利用轄區(qū)內(nèi)麗江古城消防二中隊的專業(yè)優(yōu)勢，在“防災減災日”“安全宣傳日”等各種宣傳日、紀念日組織應急救援隊伍、社區(qū)居民和駐社區(qū)單位集中開展宣傳和演練，既便于普及安全應急、防災減災知識和各種自救、互救技能，又可以通過演練，查找預案存在的不足，及時對預案進行修改完善，形成“橫向到邊、縱向到底”的預案體系。

（三）持續(xù)構(gòu)建社區(qū)應急文化

社區(qū)居民既是事故災害的承受主體，也是抗擊事故災害的主體。要推動社區(qū)應急體系建設(shè)向前發(fā)展，首先要全面提高社區(qū)組織和居民的應急素質(zhì)，而社區(qū)應急管理能力的培育，特別是居民的應急意識的全面提升，并不可能在短期內(nèi)自然形成，而是需要很長時間的文化積淀。因此，持續(xù)構(gòu)建社會應急文化，是有效增強社區(qū)居民危機意識，提高應急參與度，進而提高整個社會系統(tǒng)應急能力的核心問題。

1.注重應急知識技能的宣傳教育。古城核心社區(qū)組織可以經(jīng)常聘請應急專家或?qū)I(yè)部門（如消防部門、醫(yī)療衛(wèi)生部門、食品與藥品監(jiān)督部門等）的人員進行危機管理的知識普及、教育與宣傳，以各種喜聞樂見的形式將社區(qū)應急常識普及到居民群體中去，同時吸納部分有一技之長的居民和應急救援志愿者承擔社區(qū)應急的一些工作，切實提高居民的應急意識與應急能力，從而實現(xiàn)“自救、互救、公救”的社區(qū)應急救助目標。

2.積極營造應急文化氛圍。強化社區(qū)意識、社區(qū)情感和社區(qū)歸屬感的培養(yǎng)，逐步形成“自己的生命自己保護”“自己的社區(qū)自己保護”的基本防災理念和自救互助的救災機制。借助危機事件的社會性以及與每位居民的利益相關(guān)性，建立起社區(qū)與居民的利益紐帶，增強居民的歸屬感，使每位居民充分認識到：個體的安全與社區(qū)的整體安全息息相關(guān)，危機預防和危機應對是每一個成員的基本責任和義務(wù)。甚至可以借鑒日本、加拿大等國的經(jīng)驗，必要時在法律體系中明確社區(qū)居民自救互助的職責。[6]

（四）大力推進社區(qū)應急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

社區(qū)應急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是保障社區(qū)應急能力的前提，是社區(qū)在危機中平安減災的重要保障；不但能夠為社區(qū)居民提供安全感和增強社區(qū)歸屬感，更能夠?qū)碾y突發(fā)時所帶來的破壞性降至最低，所以，政府必須加大投入，同時探尋更為科學、合理且合法的財務(wù)管理制度，適當增加社區(qū)應急經(jīng)費的自主審批額度，確保社區(qū)應急管理工作的及時性和有效性。[7]

1.進一步做好應急避難場所準備。要充分利用古城范圍內(nèi)現(xiàn)有的公園、綠地、廣場、停車場等空地和學校、醫(yī)院、福利院等公共服務(wù)設(shè)施，在聘請專家進行科學論證的基礎(chǔ)上選址、修繕，設(shè)置顯著標識和指示牌，劃定緊急疏散通道，逐步完善應急避難場所的設(shè)施及功能。

2.合理儲備消防器材以及床鋪、被褥、手電筒、口哨等應急物資。對不宜長期保存的如應急食品、急救藥物等物資，提前與商家簽訂應急購銷協(xié)議，以防物品過期無法使用。社區(qū)建設(shè)應急基礎(chǔ)設(shè)施時，至少應該遵循兩個原則：宏觀方面，對于常規(guī)應急基礎(chǔ)設(shè)施配備，如滅火器、警報器、小型消防車等，每個社區(qū)都應普及；微觀方面，應該結(jié)合社區(qū)本身的特點，了解社區(qū)可能遭遇的典型危機，有針對性地配備減災設(shè)施。對古城核心社區(qū)而言，最容易發(fā)生和造成危害最大的公共性突發(fā)事件是就是火災，所以，配備各類消防器材，就要有明顯的傾斜。

3.發(fā)動群眾，加大巡查力度。堅決懲治那些無視城建部門或是古管委關(guān)于古城內(nèi)民房改造相關(guān)規(guī)定而私改亂建的行為，盡早發(fā)現(xiàn)有安全隱患的商鋪并依法要求房主加固乃至重修，最終形成民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、社區(qū)居委會主辦、社會力量支持、居民廣泛參與的社區(qū)應急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新合力。

[1]劉萬振，陳興立.社區(qū)應急能力建設(shè)的現(xiàn)狀分析與路徑選擇[J].行政法學研究，2011（03）.

[2]丁元竹.社區(qū)與社區(qū)建設(shè)：理論、實踐與方向[J].學習與實踐，2007（01）.

[3]王柳.城市社區(qū)公共危機管理能力建設(shè)[J].中共杭州市委黨校學報，2007（06）.

[4]許海燕.城市社區(qū)管理與政府職能的轉(zhuǎn)變[J].中共云南省委黨校學報，2011（01）.

[5]應急預案的作用[EB/OL].安全管理網(wǎng)，2008-02-27.

[6]張華文，陳國華，顏偉文.城市社區(qū)應急文化體系構(gòu)建研究[J].災害學，2008（04）.

[7]民政部門社區(qū)減災工作調(diào)研報告[EB/OL].讀書人，2010-07-10.

C916.2

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1671-2994（2017）04-0146-05

2017-05-05

紫利群（1969-），女，云南易門人，中共麗江市委黨校黨建與公共管理研究中心主任，講師。研究方向：公共管理理論與實踐。

責任編輯：羅添仁