本刊記者 高妍蕊

新常態(tài)下宏觀調(diào)控新框架漸趨成熟

本刊記者 高妍蕊

十八大以來，我國經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，即便在全球經(jīng)濟低迷、金融危機陰霾未散的背景下，我國經(jīng)濟發(fā)展依然取得了令世界矚目的成績。這得益于以習近平同志為核心的黨中央，準確把握全球經(jīng)濟發(fā)展大勢和中國經(jīng)濟發(fā)展變化，提出新發(fā)展思路，不斷創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式，形成了作出經(jīng)濟進入新常態(tài)重大判斷、以新發(fā)展理念為指導(dǎo)、以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線、以穩(wěn)中求進為工作方法論的宏觀經(jīng)濟政策框架。

新思路下，中央出臺了哪些宏觀調(diào)控政策？有哪些變化和亮點？五年來，在宏觀經(jīng)濟政策新框架的指導(dǎo)下，取得了哪些成效？新形勢下我國宏觀調(diào)控面臨著哪些問題？未來重點應(yīng)做好哪些方面？在十九大召開前夕，《中國發(fā)展觀察》記者邀請相關(guān)專家進行了梳理和解讀。

宏觀調(diào)控思路轉(zhuǎn)變方式創(chuàng)新

關(guān)于宏觀調(diào)控，人們往往會想到財政政策、貨幣政策，其暗含的假設(shè)通常是制度框架既定。但是，“次貸危機”的爆發(fā)暴露了新自由主義的缺陷，推動主要發(fā)達國家宏觀調(diào)控政策發(fā)生了深刻的變化，其突出表現(xiàn)就是宏觀審慎監(jiān)管理論和實踐的流行。

回顧十八大以來，我國經(jīng)濟增長由數(shù)量擴張向提質(zhì)增效轉(zhuǎn)換，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整，經(jīng)濟發(fā)展進入新階段，但仍處在制度變革過程之中。面對新形勢新情況，黨中央審時度勢，提出“經(jīng)濟新常態(tài)”的論斷，宏觀調(diào)控方式不斷創(chuàng)新。

對于五年來的宏觀調(diào)控政策演變，國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部研究員張俊偉從五個方面進行了梳理：第一，深刻把握國情、世情的變化，提出了“新常態(tài)”的論斷。在重申社會主義初級階段基本國情的前提下，強調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)生了若干結(jié)構(gòu)性變化。第二，圍繞“經(jīng)濟增長實現(xiàn)中高速、產(chǎn)業(yè)邁上中高端”的階段性發(fā)展目標，提出了五大政策支柱，即“宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活，產(chǎn)業(yè)政策要準、改革政策要實，社會政策要托底”。第三，在發(fā)展指導(dǎo)思想上，提出要堅持創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展的新理念，更加強調(diào)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、強調(diào)社會公平正義。第四，牢牢把握產(chǎn)業(yè)升級的時代主題，全面深化改革，大力推行“雙創(chuàng)戰(zhàn)略”，積極培育增長新動力。第五，針對經(jīng)濟運行中面臨的突出問題，明確提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革及其“五大任務(wù)”。以“三去一降一補”（去產(chǎn)能、去杠桿、去庫存、降成本、補短板）為抓手，推動經(jīng)濟運行狀況的改善。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員李勇堅向記者表示，十八大以來中央的宏觀調(diào)控政策思路發(fā)生的變化具體體現(xiàn)在：一是從數(shù)量型向精準型轉(zhuǎn)變。十八大以前，宏觀調(diào)控的整體思路是數(shù)量型的，尤其重視單一增長目標；十八大之后，宏觀調(diào)控政策開始向精準化轉(zhuǎn)型，其目的在于抓住經(jīng)濟發(fā)展中的突出矛盾和結(jié)構(gòu)性問題，定向施策、精準發(fā)力。就貨幣政策而言，央行多次采取定向降準和定向再貸款等操作，力圖為小微企業(yè)和“三農(nóng)”提供必要的資金支持。二是從注重需求管理到供需兩側(cè)同時發(fā)力。十八大以來，宏觀調(diào)控政策除了關(guān)注需求，以財政政策與貨幣政策刺激需求，使消費在宏觀經(jīng)濟增長過程中的重要性不斷提升之外，還從供給方面發(fā)力，通過創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新政策支持、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等多個方面，使供需雙方同時發(fā)力，提升宏觀政策的效能。三是宏觀、微觀政策的結(jié)合度更高。十八大以來，通過各種中小企業(yè)支持政策、“雙創(chuàng)”政策等，使宏觀調(diào)控政策的微觀效應(yīng)更好地體現(xiàn)出來，為經(jīng)濟持續(xù)增長打下了良好基礎(chǔ)。

從手段方面來說，中國社會科學院經(jīng)濟研究所研究員王宏淼認為，新的宏觀調(diào)控框架有以下幾個特點：一是區(qū)間管理，對于經(jīng)濟增長率、通貨膨脹率、新增就業(yè)指數(shù)等指標設(shè)定一個上下限，當超過這個區(qū)間時政府要干預(yù)和托底管理。因此，宏觀調(diào)控更具有針對性，更明確。二是從“大水漫灌”到“精準滴灌”，掌握好力度和幅度，因為政府在市場經(jīng)濟里的干預(yù)一般都會有一定的副作用，特別是需求管理的刺激政策帶來的副作用是較大的，滴灌式的微調(diào)手段帶來的副作用較小。三是反周期管理。反周期政策除了適時出臺宏觀對沖措施外，新時期調(diào)控的一個特點是更加注重預(yù)期管理，引導(dǎo)市場行為。四是專項治理。例如，針對房地產(chǎn)進行的專項調(diào)控、股市的“維穩(wěn)”、匯率與外匯儲備的穩(wěn)定性管理、地方政府債務(wù)的專項治理等，穩(wěn)定了經(jīng)濟，化解了風險。

他繼而說，近年宏觀調(diào)控最重要的內(nèi)容就是提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著眼于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，不僅應(yīng)對當前面臨的棘手問題，更注重培育長效機制，引導(dǎo)增量，激活存量，降低制度性交易成本，提高經(jīng)濟效率。主要包括三個方面：一是“三去一降一補”；二是針對政府自身的“放、管、服”改革，放寬審批限制，減少不必要的程序，同時加強事中、事后的過程監(jiān)管，提高政府服務(wù)效率。三是“雙創(chuàng)”，引導(dǎo)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，疏導(dǎo)民間資本，鼓勵大學生創(chuàng)業(yè)等，提高經(jīng)濟活力和創(chuàng)新能力，面向新一輪產(chǎn)業(yè)革命，加快推動經(jīng)濟自主創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級。

“十八大以來宏觀調(diào)控的突出特點，就是把總量調(diào)節(jié)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化有機結(jié)合、把充分發(fā)揮市場機制的作用和更好發(fā)揮政府的作用有機結(jié)合、把應(yīng)急性的風險防控和中長期機制建設(shè)有機結(jié)合。這是危中尋機、化危為機，積極進取的政策組合，也是我們改革開放以來多輪宏觀調(diào)控的基本經(jīng)驗?！睆埧タ偨Y(jié)道。

宏觀調(diào)控新框架成效顯著

五年來，在宏觀經(jīng)濟政策新框架的指導(dǎo)下，我國經(jīng)濟發(fā)展取得了哪些成效？整體來看，張俊偉指出，一是經(jīng)濟運行持續(xù)平穩(wěn)，綜合國力顯著提高，居民生活明顯改善；二是產(chǎn)業(yè)升級快速推進，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整，經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量顯著改善；三是全面改革取得突破性進展，為跨越“中等收入陷阱”，實現(xiàn)“中國夢”奠定堅實基礎(chǔ)；四是守住了不發(fā)生系統(tǒng)性經(jīng)濟、金融危機的底線，避免了大的經(jīng)濟社會動蕩。

李勇堅分析，第一，就業(yè)問題解決較好。城鎮(zhèn)新增就業(yè)每年都超過1200萬，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率穩(wěn)定在4%左右，接近充分就業(yè)的目標。尤其是以“互聯(lián)網(wǎng)+”、智能制造為代表的新經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，掀起了一輪創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的熱潮，不僅成為拉動經(jīng)濟增長越來越重要的動力，而且創(chuàng)造了大量新職業(yè)、新崗位。

第二，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整成效明顯。其突出表現(xiàn)是服務(wù)業(yè)躍升為國民經(jīng)濟第一大產(chǎn)業(yè)。2016年，我國服務(wù)業(yè)增加值384221億元，與2012年相比，年均實際增長8.0%，比國內(nèi)生產(chǎn)總值和第二產(chǎn)業(yè)增加值年均增長分別高出0.8和1.1個百分點。2015年，服務(wù)業(yè)增加值占比首次突破50%，達到50.2%；2016年，服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重上升到51.6%，比第二產(chǎn)業(yè)高出11.8個百分點。2015年，服務(wù)業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻率首次超過第二產(chǎn)業(yè)并突破50%，達到52.9%。2012－2016年，服務(wù)業(yè)對當年國內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻率（不變價）從44.9%增長到58.2%，提高了13.3個百分點。

第三，經(jīng)濟增長率保持穩(wěn)定。在宏觀經(jīng)濟政策支撐下，2013年至2016年，國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長7.2%，高于同期世界2.5%和發(fā)展中經(jīng)濟體4%的平均增長水平。

第四，物價水平平穩(wěn)。2013年至2016年，居民消費價格年均上漲2.0%。

王宏淼說，從宏觀經(jīng)濟政策的四大目標（充分就業(yè)、價格水平穩(wěn)定、經(jīng)濟增長和國際收支平衡）來看，宏觀調(diào)控取得了成效。表現(xiàn)在，居民消費價格指數(shù)（CPI）不高，另外生產(chǎn)物價指數(shù)（PPI）轉(zhuǎn)負為正，實體經(jīng)濟由通縮轉(zhuǎn)向復(fù)蘇，經(jīng)濟增長穩(wěn)中求進。其次，從面臨的資產(chǎn)價格暴漲和債務(wù)壓力來看，資產(chǎn)價格得到控制，風險也在化解中。再次，國際收支不平衡狀況得到改善，近年來面臨的人民幣匯率波動風險得到控制，外匯儲備水平處于穩(wěn)定，投資者對中國經(jīng)濟的信心在提高。最后，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革穩(wěn)中求進?！叭ヒ唤狄谎a”取得成效，環(huán)保約束增強，新增就業(yè)數(shù)量達到目標，新設(shè)工商企業(yè)數(shù)量也在增加，地方股權(quán)市場近年迅猛發(fā)展。

風險與挑戰(zhàn)猶存

在經(jīng)濟發(fā)展的亮麗“成績單”背后，依然隱藏著不少風險和問題，挑戰(zhàn)不可小覷。

“十八大以來，我國宏觀調(diào)控面臨著嚴峻的形勢和一系列問題，一是經(jīng)濟發(fā)展從高速到中高速換擋，穩(wěn)定增長的壓力較大。二是從外部環(huán)境看，經(jīng)濟危機之后，國際需求萎縮嚴重，國際沖突加劇，對中國出口造成較大壓力。三是樓市暴漲、股市從暴漲到股災(zāi)，給經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大壓力。四是由于房地產(chǎn)價格的暴漲和股市退出后資產(chǎn)價格的暴升，經(jīng)濟增長下滑，企業(yè)及地方政府的杠桿率提高，面臨的債務(wù)風險在累積，凈資產(chǎn)回報率下降。五是外匯儲備流失明顯，資本外逃情況比較嚴重?！蓖鹾觏迪蛴浾弑硎?。

從國內(nèi)形勢看，李勇堅分析稱，第一，經(jīng)濟運行風險仍然存在。我國金融業(yè)過度發(fā)展、資金脫實就虛、房價泡沫比較嚴重，都為進一步的宏觀調(diào)控帶來了一定風險。第二，宏觀政策，尤其是財政政策，進一步擴張的空間有限。近年來，我國財政收入增速放緩，財政赤字逐年增長，壓縮了財政政策的操作空間。第三，貨幣政策需要慎重使用。長期擴張的貨幣政策，使貨幣政策的邊際效應(yīng)正在遞減，并使經(jīng)濟運行隱藏著一定風險。第四，微觀經(jīng)濟增長基礎(chǔ)不牢。近年來，我國微觀經(jīng)濟增長基礎(chǔ)受制于核心技術(shù)缺失、成本上升、融資困難、國際經(jīng)濟形勢不明朗等因素，其發(fā)展基礎(chǔ)仍不牢固。

中國國際經(jīng)濟交流中心信息部部長、研究員王軍認為，相對于經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢、新任務(wù)和新要求，我國宏觀調(diào)控工作仍存在很多不適應(yīng)、不到位的問題，具體有五個方面：一是在統(tǒng)籌兩個市場、兩種資源、兩類規(guī)則方面還須拓寬國際視野。二是在產(chǎn)能過剩背景下解決有效需求不足的經(jīng)驗不足。三是在經(jīng)濟提質(zhì)增效和存量調(diào)整方面措施不到位。四是政府在工作重心由事前審批向事中事后監(jiān)管和服務(wù)轉(zhuǎn)變方面缺乏有效機制。五是在通過普惠性產(chǎn)業(yè)政策營造公平競爭的發(fā)展環(huán)境方面缺乏經(jīng)驗。六是在利用市場信號引導(dǎo)市場預(yù)期方面經(jīng)驗不足。

張俊偉說，宏觀調(diào)控還面臨以下問題：第一，政策變化大、市場風險高，民間投資預(yù)期不穩(wěn)；第二，對政府投資依賴度高，需要加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型步伐；第三，加強金融監(jiān)管帶來了金融收縮效應(yīng)；第四，去杠桿的成本主要由小企業(yè)、民營資本承擔，不利于穩(wěn)定居民預(yù)期；第五，加強外匯流動管理，對企業(yè)資本“走出去”也帶來一定的負面影響。

進一步提高宏觀政策效能

十九大的腳步聲臨近，在新的歷史和時代條件下，黨中央將針對我國發(fā)展面臨的突出矛盾，從戰(zhàn)略全局上將對黨和國家事業(yè)做出新的部署和規(guī)劃。下一步，在新框架下進行宏觀調(diào)控，重點要做好哪些方面的工作？李勇堅表示，“關(guān)鍵是要提高宏觀經(jīng)濟政策的效能，預(yù)防經(jīng)濟運行風險，提高經(jīng)濟增長潛力。將宏觀調(diào)控的重點放在使政策更為精準化、預(yù)防經(jīng)濟運行風險、關(guān)注就業(yè)問題等方面”。

張俊偉建議，第一，推動經(jīng)濟運行納入法治化軌道。在全面深化改革各項舉措出臺之后，要抓緊改革措施的落地工作，使新規(guī)則盡快有效運行起來。第二，在處理風險事件、化解過剩產(chǎn)能過程中，政府采取了大量行政性措施。許多措施是臨時性的，便宜從事。應(yīng)根據(jù)市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的內(nèi)在要求，積極推動臨時措施的清理和推出，為市場機制更好地發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。第三，應(yīng)根據(jù)更好地發(fā)揮政府作用的要求，以行政執(zhí)法、公共服務(wù)為重點，加快政府機構(gòu)改革和管理流程再造，全面提升政府效能，推動依法治國。第四，加快養(yǎng)老、醫(yī)療體制改革，加大扶貧攻堅力度，為擴大內(nèi)需奠定制度基礎(chǔ)。

從具體實施角度，王軍認為未來應(yīng)實現(xiàn)新常態(tài)下宏觀調(diào)控的九大轉(zhuǎn)變：一是由傳統(tǒng)的側(cè)重國內(nèi)經(jīng)濟調(diào)控向統(tǒng)籌運用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源、兩類規(guī)則，在全球范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置轉(zhuǎn)變；二是由經(jīng)濟增速管控向經(jīng)濟質(zhì)量和效益提升轉(zhuǎn)變；三是由單純的項目管理向重大戰(zhàn)略謀劃、規(guī)劃制定、政策協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變；四是由需求管理向需求與供給管理兼顧轉(zhuǎn)變；五是由事前審批向事中事后監(jiān)管與服務(wù)轉(zhuǎn)變；六是由要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動和提高全要素生產(chǎn)率轉(zhuǎn)變；七是由特定激勵性產(chǎn)業(yè)政策向普惠性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變；八是由側(cè)重投資管理向投資與消費管理并重轉(zhuǎn)變；九是由短期經(jīng)濟刺激向利用市場信號進行調(diào)控轉(zhuǎn)變。

在王宏淼看來，下一步中國的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級值得期待和關(guān)注。最重要的，一是要依靠市場機制和企業(yè)家精神，二是政府自身的改革要落地，三是處理好債務(wù)率和債務(wù)風險問題。