孫小菲

環(huán)保非政府組織的治理行為及其面臨的困境

孫小菲

ENGO在環(huán)境治理中扮演的角色日益重要，它們通常依靠自身的專業(yè)特長和技術(shù)資源等方面的優(yōu)勢，最大化最優(yōu)化的進(jìn)行環(huán)境信息的收集和傳遞，再通過媒體宣傳，從而在民眾環(huán)境意識的提高和參與環(huán)境談判方面做出了很大貢獻(xiàn)。然而，ENGO在環(huán)境治理領(lǐng)域的影響程度還沒能達(dá)到預(yù)期的效果，一方面與環(huán)境非政府組織始終沒有獲得國際法意義上的法人主體資格有關(guān)，另一方面也與這些國際環(huán)境非政府組織自身發(fā)展中的缺陷有關(guān)。面對這些困境，需要國際社會有利的外部條件與環(huán)境非政府組織有序的自身建設(shè)才能有效的解決。

環(huán)保非政府組織；環(huán)境治理方式；影響；困境

全球治理從來都不僅僅局限于政府之間、國際組織當(dāng)中，不僅僅只是通過正式的制度、組織規(guī)定來維持管理世界秩序的規(guī)則與規(guī)范。隨著環(huán)境問題的全球化，主權(quán)國家和政府間國際組織（IOS）在應(yīng)對全球環(huán)境治理中的局限性暴露出來，國際環(huán)保非政府組織(ENGO) 在處理全球環(huán)境問題中也在發(fā)揮著日益重要的作用。因此，分析環(huán)保非政府組織的治理行為特征，研究其發(fā)展的困境，有利于在未來盡可能規(guī)避其弊端，突破其局限性，更好的發(fā)揮ENGO在國際環(huán)境治理中的作用。

一、國際環(huán)保非政府組織的發(fā)展及特征

非政府組織（N o n-g o v e r n m e n t a l organization，縮寫NGO），通常也會被叫做“第三部門”。不同的非政府組織（NGO）有著不同的關(guān)注側(cè)重點(diǎn)和行動領(lǐng)域，比如有的是圍繞人類健康的，有的是圍繞人權(quán)的、有的是圍繞環(huán)境。它們的目標(biāo)和宗旨會因其具體問題的不同而有所差異。而本文所要著重探討的就是其中的環(huán)保非政府組織。

（一）環(huán)保非政府組織的發(fā)展

給環(huán)保非政府組織（ENGO）下個簡單定義：（1）是以環(huán)境保護(hù)或者其它環(huán)境目標(biāo)為主要著眼點(diǎn)的；（2）是一個國際非政府組織；（3）獨(dú)立于政府之外，有著NGO所有的諸多特性，全稱：Environmental Non-governmental organization，簡稱ENGO。環(huán)保非政府組織（ENGO）并沒有太長的發(fā)展歷史——從上世紀(jì)70年代逐漸興起，經(jīng)過了40多年的不斷積累，逐步發(fā)展成為國際環(huán)境治理中重要的力量。ENGO主要包括：

1．世界自然基金會（World Wide Fund for Nature or World Wildlife Fund）。這個在全球享有盛譽(yù)的ENGO，自1961年成立以來，就一直致力于保護(hù)世界生物多樣性及生物的生存環(huán)境，所有的努力都旨在減少人類對這些生物及其生存環(huán)境的影響。它在世界上擁有超過500萬支持者和超過100個國家參與的項目網(wǎng)絡(luò)，也是規(guī)模最大的ENGO之一。

2．綠色和平組織（Greenpeace）。綠色和平組織從1971 年成立以來，在40多年時間里，一直堅定地用行動在保護(hù)著我們的地球。全球40多個國家和地區(qū)有它分部，支持者的數(shù)量更是超過300萬名。說到綠色和平組織影響甚廣的制勝法寶就是以不接受任何政府、企業(yè)或政治團(tuán)體的資金援助來保持其公正性和獨(dú)立性為原則。這也是其區(qū)別于IOS的一大特點(diǎn)和不可比的優(yōu)越性。

3．世界自然保護(hù)聯(lián)盟（International Union for Conservation of Nature），簡稱IUCN。作為世界上規(guī)模最大、歷史最悠久的全球性非營利環(huán)保機(jī)構(gòu)，它也是自然環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域唯一作為聯(lián)合國大會永久觀察員的國際組織?！癐UCN是很獨(dú)特的世界性聯(lián)盟，是政府和非政府機(jī)構(gòu)都能參加的少數(shù)幾個國際組織之一，目前它有來自161個國家的200多個國家和政府機(jī)構(gòu)會員、1000多個非政府機(jī)構(gòu)會員，并有超過16000名學(xué)者作為個人會員加入IUCN的六個專家委員會等組織。IUCN現(xiàn)在全球近50個國家設(shè)有辦公室，有1000多名雇員?！盵1]

（二）環(huán)保非政府組織的特征

ENGO的特點(diǎn)與NGO一脈相承。其一，非政府性。ENGO區(qū)別于有著公共權(quán)力的政府或其他政府間組織的關(guān)鍵就在于此。其二，非營利性。ENGO的目標(biāo)通常是為了實(shí)現(xiàn)一定范圍內(nèi)的公共利益而不是進(jìn)行利益分配，所以其不以營利為目的，因而在行動中也就不受利益的制約。其三，公益性。ENGO 多以保護(hù)人類賴以生存的環(huán)境為宗旨，依靠志愿者和社會捐款等社會資源來進(jìn)行公益性服務(wù)。但是在實(shí)踐過程中，由于社會條件的制約，其有效性事與愿違。

二、環(huán)保非政府組織參與環(huán)境治理的方式與影響

（一）ENGO環(huán)境治理的方式

通常，我們把它們的參與方式分為直接和間接兩種。所謂直接參與，就是環(huán)保非政府組織通過自身的實(shí)力和影響力，直接干預(yù)全球治理中有關(guān)于環(huán)境的項目；而間接參與則是指通過影響其他主體的行為方式以達(dá)到影響環(huán)境決策的效果。無論直接還是間接參與，其初衷都是一致的，目的也都是為了積極地去保護(hù)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)。

1．直接參與方式

ENGO所享有一定的地位和影響力與它們所擁有的財力、效力密不可分。顯而易見的是，相比國家政府和國際組織，ENGO的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在專業(yè)技術(shù)這一點(diǎn)上，再輔以一定的財力和執(zhí)行力，使得一些大型的環(huán)保非政府組織在直接參與環(huán)境治理方面，毫無壓力。比如，上述介紹的世界自然基金（WWF）就是很好的例子。 WWF從上世紀(jì)80年代到現(xiàn)在的30多年間，開展了總金額達(dá)到11．65 億美元的項目。[2]為了保護(hù)珍稀的大熊貓，WWF在90年代末和當(dāng)時的中國林業(yè)部合作，在對境內(nèi)的大熊貓進(jìn)行調(diào)查研究之后制定了一套惠及雙方的大熊貓保護(hù)方案，并獲國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)行。好的開始，是成功的一半，自此之后，陸續(xù)開展的多項工作都取得了不錯的成績。再如后來的綜合保護(hù)與發(fā)展項目也實(shí)現(xiàn)了大熊貓及其棲息地的保護(hù)。除了在我國“有所作為”之外，其他如綠色和平組織（Greenpeace）、世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）等ENGO在世界各地，特別是在發(fā)展中國家也進(jìn)行著大量的環(huán)保項目。

2．間接參與方式

毋庸置疑，主權(quán)國家政府所掌握的資源在國際關(guān)系格局中仍占有著最大的比重，無論涉及哪一方面都如此。ENGO必須盡量對環(huán)境大國的環(huán)境政策決策和對外環(huán)境立場及行為施加影響，才能在國際環(huán)境治理中發(fā)揮獨(dú)特作用。[3]它們通常通過以下幾種方式，間接地參與到各國政府在環(huán)境談判中。第一，充分表達(dá)自己的觀點(diǎn)，向政府，社會，大眾宣示自己的環(huán)境主張。它們可以充分利用網(wǎng)絡(luò)資源建立自己的網(wǎng)站；第二，以發(fā)表口頭聲明，出版環(huán)境雜志和研究報告的形式參與環(huán)境治理中。或者召開新聞發(fā)布會，相關(guān)論壇或是書畫攝影展；第三，充分發(fā)揮游說的作用，包括：向決策機(jī)關(guān)提供研究報告、具體建議、法律和技術(shù)咨詢，還要在游說期間與政府相關(guān)工作人員保持會外交流；第四，最為直截了當(dāng)?shù)模褪亲鳛檎勁写韴F(tuán)成員參與整個談判過程；第五，充分發(fā)揮社會動員的影響力，甚至包括請愿，集會，游行等活動，也可以利用社交網(wǎng)絡(luò)和媒體來干預(yù)政府在環(huán)境談判中的立場；最后，也可以通過組成國內(nèi)或國際非政府組織聯(lián)盟的方式來給政府以壓力，從而提高自己的影響力以支持、反對或修正政府的決策。

（二）環(huán)保非政府組織在環(huán)境治理中的影響

近50年來，無數(shù)的ENGO在為眾多的國際環(huán)境協(xié)議和國際公約奔走呼號，其一舉一動愈發(fā)重要，逐漸滲透到環(huán)境機(jī)制的諸多層面。與此同時，它們也是與主權(quán)政府聯(lián)系最廣、合作最密切的群體。ENGO最初是基于實(shí)現(xiàn)全世界共同的環(huán)境目標(biāo)而興起、發(fā)展、壯大的，現(xiàn)今它們確實(shí)憑借著自身獨(dú)一無二的靈活性成為國際環(huán)境治理不可或缺的主體。在主權(quán)國家與國際環(huán)境機(jī)制面前，在國家利益和國際公益性面前，許多的矛盾與協(xié)商都依賴于ENGO。ENGO在環(huán)境治理中的影響輻射到國際和國內(nèi)兩個層面：

1．國內(nèi)層面

（1）傳播環(huán)保理念，提高公眾環(huán)保意識

ENGO在傳播環(huán)保理念，提高公眾環(huán)保認(rèn)識方面發(fā)揮著宣傳大使的作用。大多ENGO 在環(huán)境領(lǐng)域有著專家資源，其專業(yè)性極高，能夠針對重大的環(huán)境問題，敏銳提出新概念和新措施。也正因為這樣的專業(yè)性，帶來了很高的說服力，從而影響著國際環(huán)境治理的進(jìn)程。他們通常會針對不同的環(huán)境，特定的問題，開展全方位的調(diào)查，以此來評估環(huán)境方面的影響。比如，通過公開一些相關(guān)的破壞行為，發(fā)揮自己的社會監(jiān)督作用，同時給社會提供輿論壓力，從而達(dá)到問題改善的效果。還可以通過如講座、主題活動、發(fā)表環(huán)境問題報告等一系列方式，吸引關(guān)注度和社會公眾的參與度，促進(jìn)相關(guān)環(huán)境知識普及。這也就是ENGO在環(huán)境治理中發(fā)揮的最突出的作用，直接影響著國內(nèi)環(huán)境政策的走向。

（2）“綠化”企業(yè)的經(jīng)營方式和戰(zhàn)略

除了普羅大眾，企業(yè)也是ENGO需要攻克的關(guān)鍵一環(huán)。它們通常需要設(shè)法讓企業(yè)將綠色環(huán)保成為其經(jīng)營戰(zhàn)略甚至企業(yè)文化的一部分。除了要保證環(huán)保理念在企業(yè)經(jīng)營理念中的分量，更要去協(xié)助政府，協(xié)助企業(yè)進(jìn)行相關(guān)的環(huán)保產(chǎn)品研發(fā)。當(dāng)今社會，很大程度的環(huán)境損失是由于部分企業(yè)的疏忽或者刻意牟利所造成的，因此提高企業(yè)的環(huán)保意識，加強(qiáng)環(huán)保合作的企業(yè)活動刻不容緩，一舉一動都影響著全球環(huán)境的變化。諸如自然資源過度開發(fā)，或者低效率高排放的使用，都是導(dǎo)致地球環(huán)境進(jìn)一步惡化的元兇。這一點(diǎn)需要引起ENGO和國際社會的共同關(guān)注。不僅如此，另一個值得ENGO努力的突破點(diǎn)——促使企業(yè)履行社會責(zé)任、關(guān)注環(huán)保事業(yè)。通過給企業(yè)建言獻(xiàn)策或者專業(yè)指導(dǎo)，整合企業(yè)的經(jīng)營資源和環(huán)保專家資源，凈化企業(yè)本身。這樣一來，ENGO 的自身優(yōu)勢才得以充分發(fā)揮，輻射面更廣，作用力更大，從而協(xié)助政府扶植環(huán)保的產(chǎn)業(yè)，或是推動企業(yè)相關(guān)的環(huán)保技術(shù)和產(chǎn)品研發(fā)。

2．國際層面

（1）協(xié)助各主權(quán)國家和國際機(jī)構(gòu)，促進(jìn)環(huán)境治理更有效的進(jìn)行

雖然ENGO只是扮演著一個協(xié)助者的角色，卻也是一個舉足輕重的協(xié)助者。由此，它必須盡可能彌補(bǔ)政府在環(huán)境治理中的不足，才能最大化，最優(yōu)化的發(fā)揮自身的作用。上世紀(jì)90年代是ENGO與政府間國際組織（IOS）之間相互促進(jìn)、良性互動的一個關(guān)鍵時期。也是從那時開始，ENGO 才逐漸參與到國際環(huán)境治理的協(xié)商、談判和體制建設(shè)的過程中。ENGO 通過自身人力、物力、財力的資源，來調(diào)查協(xié)議違反的情況。除此之外，ENGO也能合理利用國際輿論的力量進(jìn)行施壓，手段與國內(nèi)那一套不盡相同。再或者，以法律顧問的身份參與到國際環(huán)境的訴訟程序中，對政府是否遵守國際環(huán)境機(jī)制，是否有違國際環(huán)境條約的情況進(jìn)行了長期監(jiān)督，以此去保障國際環(huán)境合作的有效開展。

（2）發(fā)揮中介和橋梁作用，積極維護(hù)環(huán)境正義

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，ENGO也建立了龐大的組織網(wǎng)絡(luò)。因而，全球ENGO之間的信息交流，對話協(xié)商才得以在這樣一個平臺上展開。其中，不乏一些環(huán)保事業(yè)的有志之士也通過這一網(wǎng)絡(luò)與環(huán)保緊密相連。這些環(huán)保人士是全球環(huán)保事業(yè)的先行者，弄潮兒，其所發(fā)表的看法或是呼聲都可以引起國際社會的關(guān)注。這也是解決相關(guān)環(huán)境問題的第一步。此外，ENGO除了重視與各國政府的聯(lián)系之外，也非常重視彼此之間的關(guān)系，當(dāng)然也同樣重視運(yùn)用發(fā)達(dá)的信息技術(shù)，來聯(lián)系世界各地的環(huán)保先鋒。比如，在國際環(huán)境治理中，綠色和平組織（Greenpeace）還充當(dāng)著中介，在各方之間進(jìn)行斡旋和協(xié)調(diào)，從而提高環(huán)境治理的效率和實(shí)際性。這也是綠色和平組織一直以來所倡導(dǎo)的“環(huán)境正義”(Environmental Justice)。

三、環(huán)保非政府組織發(fā)展的困境

綜上，環(huán)保非政府組織（ENGO）的作用和影響已是有目共睹，但是伴隨著它發(fā)展的爭議也從沒有間斷過。國際環(huán)境治理的癥結(jié)在于全球利益和全球責(zé)任的平衡，這讓很多主權(quán)國家心有余而力不足，要么太過理想化，要么太過現(xiàn)實(shí)。作為全球治理主體的國家政府，無法放下“責(zé)任共擔(dān)，成果共享”的大旗，這讓ENGO從一開始就處在國際社會較為邊緣化的位置上。它們既沒有主權(quán)國家政府的政治權(quán)利，也沒有大型跨國公司的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，這種先天不足必然是發(fā)展的大患，制約著ENGO在國際環(huán)境治理中作用的發(fā)揮。

（一）經(jīng)濟(jì)條件的制約

影響環(huán)境非政府組織（ENGO）發(fā)展的根本困境是經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不足。ENGO想要開展活動還得依靠會員會費(fèi)和來自各方的資助。捉襟見肘的活動經(jīng)費(fèi)根本不具有穩(wěn)定性，更別提是否充足和可持續(xù)了。通過自己盈利來增加收入的ENGO，更是少之又少，為的就是保持自身的獨(dú)立性與公正性。但是，這樣一來，就難保財政的缺口不會出現(xiàn)了。相較于國家機(jī)構(gòu)與大型企業(yè)，ENGO已屬于弱勢群體，加之資金的缺乏，必然帶來雪上加霜的惡果，切實(shí)影響著它們在國際環(huán)境治理中作用和權(quán)利的發(fā)揮。當(dāng)前，ENGO數(shù)量的增加讓原本就難以籌集的經(jīng)費(fèi)，變得難上加難，為了生存與正常運(yùn)轉(zhuǎn)，它們不得不接受國家政府的捐助，從而成為政策的代言人。這樣一來，ENGO雖得到了錢，但卻賠上了自身的獨(dú)立性和靈活性。

（二）獨(dú)立性和自主性難以維持

資金就好比是環(huán)保非政府組織（ENGO）的七寸，各國家政府和大型企業(yè)都深知這一點(diǎn)。正如世界自然基金會（WWF）就在1991年接受了兩大石油公司雪佛龍和埃克森各捐助的5萬美金。俗話說的“拿人手短”也就是這個道理，最后的惡果也就是環(huán)境治理中民主的漸漸流失。再者，現(xiàn)今ENGO的行動呈現(xiàn)較多依附于國際組織的傾向。一方面就是經(jīng)費(fèi)原因，因為ENGO需要IOS的援助。比如，自上世紀(jì)90年代以來，全球環(huán)境基金（GEF）已為165個發(fā)展中國家的3690個項目提供了125億美元的贈款，并撬動了580億美元的聯(lián)合融資。但從另一方面來看，多年來，ENGO都是依附于類似的結(jié)構(gòu)之中，在聯(lián)合國（UN）的框架下參與國際環(huán)境保護(hù)活動的。ENGO的發(fā)展，在國際社會中想要獲得更大的權(quán)利、地位和發(fā)展空間也讓聯(lián)合國等國際組織所警覺，從而加大了對ENGO的控制。如此一來，ENGO的獨(dú)立性也就進(jìn)一步受到了鉗制。

（三）協(xié)調(diào)合作難以達(dá)成

國際環(huán)境治理是一項嚴(yán)峻的工作，沒有誰能憑一己之力來解決環(huán)境問題所帶來的惡性影響。合作是肯定的，但操作起來卻難以達(dá)到理想效果。ENGO數(shù)量上與日俱增，分布上遍地撒網(wǎng)，關(guān)注的領(lǐng)域也不盡相同?？傊?，ENGO之間所存在的分歧讓它們很難理想化的“求同存異”，意見的多樣性無疑為問題的解決設(shè)置了重重的障礙。就如同之前提到的，有的ENGO愿意接受政府的資金援助，不惜讓渡自己的自主性；但有的ENGO還是秉持初衷，自然和國家政府無法友好相處。各執(zhí)己見使得這些ENGO在合作方面難以統(tǒng)一，就更不用說合力解決全球環(huán)境問題了。

目前，國際環(huán)境非政府組織在國際社會的認(rèn)可度仍然偏低，這一方面是因為這些環(huán)境非政府組織始終沒有獲得國際法意義上的法人主體資格，另一方面也與這些國際環(huán)境非政府組織自身發(fā)展中的缺陷有關(guān)，比如管理機(jī)制不科學(xué)、財務(wù)情況不透明等等。但這些困難都是能夠解決和克服的。一方面，國際社會要創(chuàng)造一種寬容、開放的國際環(huán)境，承認(rèn)非政府組織的國際法主體地位，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件。另一方面，國際環(huán)境非政府組織還要進(jìn)一步強(qiáng)化自身建設(shè)，特別是要在透明性和民主性方面下功夫，才能真正成為國際社會中公眾利益的代表。

[1]鄒晶.世界自然保護(hù)聯(lián)盟[J].世界環(huán)境，2005(5)：95.

[2]鄒晶.世界自然基金會[J].世界環(huán)境，2005(6)：96。

[3]王杰,張海濱.張志洲.全球治理中的國際非政府組織[M].北京:北京大學(xué)出版社，2002.76.

（責(zé)任編輯 馬樹顏）

孫小菲,中國海洋大學(xué)外國語學(xué)院碩士研究生（郵政編碼 266100）

C912.2

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1672-6359(2017)05-0109-04