陳 振

(中國社會科學院中國廉政研究中心， 北京 100732)

論黨內問責工作原則

陳 振

(中國社會科學院中國廉政研究中心， 北京 100732)

中國共產黨；問責條例；黨內問責；工作原則

2016年7月，中共中央印發(fā)的《中國共產黨問責條例》對黨內問責工作應當堅持的原則予以明確，規(guī)定了依規(guī)依紀、實事求是，失責必問、問責必嚴，懲前毖后、治病救人，分級負責、層層落實四條原則。工作原則對黨內問責的啟動、調查、決定、執(zhí)行、報告、監(jiān)督等都具有重要指導意義，為整個黨內問責工作提供了理解和適用的基本遵循，需要我們對每一條原則認真學習，準確運用到實際工作之中。

2016年7月，中共中央印發(fā)的《中國共產黨問責條例》(以下簡稱《條例》)，對現(xiàn)行黨內法規(guī)中的問責內容進行了梳理提煉和歸納總結，是第一部系統(tǒng)規(guī)范黨內問責工作的基礎性黨內法規(guī)?！稐l例》對黨內問責工作應當堅持的原則予以明確，規(guī)定了依規(guī)依紀、實事求是，失責必問、問責必嚴，懲前毖后、治病救人，分級負責、層層落實四條原則。工作原則對黨內問責的啟動、調查、決定、執(zhí)行、報告、監(jiān)督等都具有重要指導意義，為整個黨內問責工作提供了理解和適用的基本遵循。在統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的背景下，需要我們對每一條原則認真學習，準確運用到實際工作之中，以問責這把“利劍”督促各級黨組織和黨的領導干部履職盡責，為實現(xiàn)黨的歷史使命提供有力保障。

一、依規(guī)依紀、實事求是原則

依規(guī)依紀開展黨內問責工作，是依規(guī)治黨的應有之義，也是全面推進依法治國的必然要求?！稐l例》堅持問題導向，聚焦問責重點，用語高度凝練，而現(xiàn)實中的問責情況復雜多樣，在執(zhí)行《條例》的同時，有必要依據黨內其他規(guī)定將問責工作落細落實?！稐l例》從四個方面作出制度安排：一是配套措施上，授權各省、自治區(qū)、直轄市黨委，中央各部委，中央國家機關各部委黨組(黨委)可以制定實施辦法。制定配套措施的過程，也是深入學習、統(tǒng)一認識、傳導壓力的過程，《條例》授權中央各部委、中央國家機關各部委黨組(黨委)可以制定實施辦法，這在中央黨內法規(guī)的授權性規(guī)定中并不多見。例如，《中國共產黨紀律處分條例》(以下簡稱《黨紀處分條例》)就只授權各省、自治區(qū)、直轄市黨委可以制定單項實施規(guī)定，而《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》(以下簡稱《監(jiān)督條例》)就沒有對中央部委和地方黨委制定實施細則作出授權規(guī)定。由于《條例》不是黨內問責的“百科全書”，規(guī)定較為原則，黨中央對有關領域問責有單項制度的，還要適用該單項制度。例如，2010年印發(fā)的《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》，2015年印發(fā)的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》，2016年印發(fā)的《健全落實社會治安綜合治理領導責任制規(guī)定》等。二是責任認定上，判定黨組織或黨的領導干部不履行或者不正確履行職責，要依據黨的各項工作規(guī)定予以認定。例如，認定黨內政治生活不正常，要依據《關于黨內政治生活的若干準則》和《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》；認定干部選拔任用工作問題突出，要依據《黨政領導干部選拔任用工作條例》《關于防止干部“帶病提拔”的意見》等；認定統(tǒng)戰(zhàn)工作不力，要依據《中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》。三是新舊適用上，根據《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》的規(guī)定，同一機關制定的黨內法規(guī)，舊的規(guī)定與新的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！稐l例》自2016年7月8日起施行，此前黨中央發(fā)布的有關問責規(guī)定，凡與《條例》不一致的，按照《條例》執(zhí)行。例如，《條例》對問責方式進行了整合規(guī)范，對黨的領導干部問責統(tǒng)一采取通報、誡勉、組織調整或者組織處理、紀律處分四類方式，之前規(guī)定的批評教育、責令作出書面檢查、責令公開道歉、約談等就不應再作為法定的問責方式。*2016年10月中辦、國辦印發(fā)的《信訪工作責任制實施辦法》規(guī)定，根據情節(jié)輕重，對各級黨政機關領導干部、工作人員的責任追究采取通報、誡勉、組織調整或者組織處理、紀律處分的方式進行?！掇k法》在《條例》施行之后頒布，與《條例》規(guī)定的對黨的領導干部問責方式保持了一致。黨中央之前已作出規(guī)定但《條例》未規(guī)定的事項，只要不違背《條例》的原則和精神，可以繼續(xù)適用。例如，2009年中辦國辦印發(fā)的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》中，關于問責從輕從重、申訴的規(guī)定仍然有效。四是銜接協(xié)調上，采取組織調整或者組織處理方式問責的，要依據中辦印發(fā)的《推進領導干部能上能下若干規(guī)定(試行)》等組織人事制度。采取紀律處分方式問責的，要依據《黨紀處分條例》和《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則(試行)》(以下簡稱《規(guī)則》)等追究黨紀責任。嚴重失職失責涉嫌違法犯罪的，應移送行政機關、司法機關依法追究行政責任、刑事責任，如果是先行紀律審查的，應作出黨紀處分決定后再移送。

實事求是，是我們共產黨人的重要思想方法，是保證黨和國家事業(yè)健康發(fā)展的關鍵。[1]開展黨內問責，關鍵是查清事實、分清責任，做到有權必有責、有責要擔當、失責必追究。貫徹實事求是原則，需妥善處理好七對關系：一是黨內問責與行政問責的關系。王岐山同志指出，在黨的領導下，只有黨政分工、沒有黨政分開。[2]黨內問責和行政問責在問責主體、對象、事由等方面存在差異，但二者不是排斥關系，而是交叉關系，最終體現(xiàn)的都是黨的政治信用和責任擔當。按照一崗雙責的要求，有些看似是業(yè)務方面失職失責需要行政問責的問題，根子還是管黨治黨不力，不能以行政問責代替黨內問責。當前，我國正在推進國家監(jiān)察體制改革，監(jiān)察對象將實現(xiàn)對行使公權力的公職人員全覆蓋，這勢必拓展行政問責范圍，行政問責將上升為國家問責。黨內問責和國家問責猶如一個硬幣的兩面，二者不可偏廢。二是問責組織與問責個人的關系。問責組織必然涉及問責參與決策的班子成員，特別是主要負責人，但不能以問責個人代替問責組織，也要防止以集體研究之名行個人違紀之實，企圖以問責組織掩蓋個人責任。所以，在“三重一大”等集體決策過程中，應完善會議記錄和會議紀要制度，完整、詳細記載會議決定事項、過程、參與決策人員及其意見、結論等內容，便于準確區(qū)分和追究責任。*《中國共產黨地方委員會工作條例》要求，常委會會議由專門人員如實記錄，決定事項應當編發(fā)會議紀要；《中國共產黨黨組工作條例(試行)》要求，黨組會議由專門人員如實記錄，并按照規(guī)定存檔備查；《中國共產黨工作機關條例(試行)》要求，部(廳、室)務會會議、委員會會議由專門人員如實記錄，對決定事項編發(fā)會議紀要，并按照規(guī)定存檔備查。必要時可以調取領導干部的工作記錄本加以佐證。三是領導責任與直接責任的關系。黨內問責追究的是領導責任(含主體責任、監(jiān)督責任)而不是直接責任，不能把對違紀當事人的處理等同于問責追究。在此，要將黨內問責中的領導責任與違紀行為中的領導責任區(qū)分開來，黨內問責中的領導責任尤其是主要負責人的領導責任是一種監(jiān)督管理責任、間接責任，違紀行為中的領導責任是根據違紀行為對造成損失或后果所起作用大小進行的劃分，實質上是一種行為責任、直接責任。嚴重失職失責需要給予紀律處分時，黨內問責中的領導責任就轉化為違紀行為中的領導責任、直接責任。*《黨紀處分條例》第114條規(guī)定，黨組織不履行全面從嚴治黨主體責任或者履行全面從嚴治黨主體責任不力，造成嚴重損害或者嚴重不良影響的，對直接責任者和領導責任者給予紀律處分。一般來說，領導責任輕于直接責任，既不能為了突出問責從嚴人為“升格”處理，也不能抱著“護犢子”的心態(tài)人為“降格”處理。問責既要追究上一級領導責任，也要根據責任主體的職責輻射場域和失職失責影響范圍追究上幾級的領導責任。如果領導和直接管轄的下屬共同違紀，則既有直接責任又有領導責任，不能以領導責任代替直接責任。四是主體責任與監(jiān)督責任的關系。十八屆三中全會提出，落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任?！饵h紀處分條例》首次將全面從嚴治黨主體責任寫入黨內法規(guī)。習近平同志指出，從黨風廉政建設主體責任到全面從嚴治黨主體責任，不只是字面上的變化，更是實踐的發(fā)展、認識的深化。黨風廉政建設和反腐敗工作是全面從嚴治黨的一部分，黨的建設必須全面從嚴，各級黨組織及其負責人都是責任主體。[3]問責既要追究黨委(黨組)的主體責任，也要追究紀委(紀檢組)的監(jiān)督責任。具體到個案之中，是否必須同時追究主體責任和監(jiān)督責任，要根據責任主體的主觀態(tài)度和履職情況來定，不能搞一刀切，出了問題各打五十大板。五是嚴肅問責與容錯糾錯的關系。問責是手段而不是目的，要妥善區(qū)分情況、正確把握政策界限，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤，構建干事創(chuàng)業(yè)的良好政治生態(tài)。既要防止不加甄別一旦出錯便進行問責的極端化做法，也要對為了怕出錯而不作為、不擔當的干部嚴肅問責，做到獎懲分明、能上能下。六是從嚴問責與保障權利的關系。問責是黨組織作出的一種否定性評價，與問責對象的個人權益和政治前途息息相關，問責過程中要聽取問責對象的解釋和說明，保障其申訴權。受到錯誤問責的，應當及時糾正并消除影響。七是獨立問責與接受監(jiān)督的關系。黨內問責要接受監(jiān)督，但要防止新聞媒體和社會輿論不當干預，避免簡單化、情緒化處理。要科學分析、仔細辨別、理性對待，反映強烈且查證屬實的，予以嚴肅問責；反映夸大炒作而實際情節(jié)輕微的，要恰當處理；反映失實的，要澄清正名，為擔當有為者撐腰鼓勁。

二、失責必問、問責必嚴原則

失責必問、問責必嚴是全面從嚴治黨要求在黨內問責中的具體化，也是黨中央向全黨全社會作出的政治宣示和莊嚴承諾。我們黨95年的歷史證明，擔當精神是共產黨人的魂，是脊梁精神。[4]說到就要做到，將失責必問、問責必嚴作為黨內問責工作原則，反映出黨對失職失責行為“零容忍”的堅定態(tài)度和決心，也體現(xiàn)了黨有能力擔當起人民賦予職責使命的政治自信。

失責必問從源頭上給黨組織和黨的領導干部敲響警鐘，事前提醒其務必盡職盡責，不僅要管好自己，還要管好所屬單位和部門，既要敢抓敢管，還要抓出成效，不能浮于表面，只重安排布置輕視督促落實。失責必問主要體現(xiàn)在四個方面：一是問責線索的統(tǒng)一管理。《條例》明確了問責主體，執(zhí)紀監(jiān)督、執(zhí)紀審查、巡視巡察、審計監(jiān)督、行政執(zhí)法、司法辦案等工作中發(fā)現(xiàn)的問責線索，應及時移送有管理權限的黨組織，兩個以上的問責主體發(fā)現(xiàn)或收到反映同一對象或涉及同一事項的問責線索，一般應由最先啟動的問責主體處理，必要時由共同的上級黨組織指定，避免重復調查。二是嚴格問責啟動程序。做到失責必問，前提是要發(fā)現(xiàn)失職失責的問題線索，與一般的直接違紀不同，失職失責貫穿在日常的領導、監(jiān)督、檢查之中，行為方式多為不作為，或雖有作為但未達到履職盡責要求，具有一定的隱蔽性和迷惑性，黨員群眾難以發(fā)現(xiàn)和識別，這就需要加大黨務公開力度，加強對權力運行過程的監(jiān)督。失責必問還要提高政治站位，增強發(fā)現(xiàn)問題的能力，不能誤以為是業(yè)務問題、管理問題而放棄問責或只進行行政問責。發(fā)現(xiàn)問題后還應及時啟動問責程序，抓緊進行調查，不能久拖不決、不了了之，事后即使予以問責，也會大大減損問責效果。*《中共北京市委實施〈中國共產黨問責條例〉辦法》規(guī)定，問責調查的時限一般為30日。情況復雜的報本部門主要領導批準后，可以適當延長調查時限，延長最多不超過30日。事實清楚、情節(jié)輕微的問責事項，可以簡化問責程序，直接作出問責決定。三是將“關鍵少數”作為問責重中之重。問題表現(xiàn)在下面，根子還在“關鍵少數”。[5]問責的關鍵和要害是黨組織主要負責人，發(fā)生問題不能只盯著直接領導，還要突出黨組織主要負責人是否失職失責。要解決管黨治黨寬松軟的問題，必須抓住“關鍵少數”，尤其是中高級領導干部，通過對中高級領導干部失職失責問題嚴肅問責，推動領導干部帶頭示范、以上率下，促使壓力從上到下一級一級傳導，輻射范圍一層一層擴大，形成倒逼責任落實的良性循環(huán)。四是先把紀檢組織和紀檢干部擺進去。問責是黨章賦予紀檢機關的三項職責之一，為貫徹落實十八屆六中全會精神，紀檢機關從自身做起，通過制定《規(guī)則》強化自我監(jiān)督，要求執(zhí)紀審查結束后立即啟動“一案雙查”，發(fā)現(xiàn)立案依據不充分或者失實，案件處置出現(xiàn)重大失誤，紀檢干部嚴重違紀的，既追究直接責任，還要追究有關領導人員責任，為全黨樹立了失責必問的典范。紀檢機關派駐機構發(fā)現(xiàn)問題應當及時向派出機關和被監(jiān)督單位黨組織報告，認真負責調查處置，提出問責建議。派駐機構對能發(fā)現(xiàn)的問題沒有發(fā)現(xiàn)是失職，發(fā)現(xiàn)問題不報告、不處置是瀆職，都必須嚴肅問責。*2017年6月20日，中央紀委監(jiān)察部網站發(fā)布消息，第十八屆中央紀委委員、中央紀委駐國家民族事務委員會紀檢組原組長、國家民族事務委員會原黨組成員曲淑輝因履行全面從嚴治黨監(jiān)督責任不力被問責，受到留黨察看二年、行政撤職處分，降為正處級非領導職務。

問責必嚴從責任追究角度為失職失責的黨組織和黨的領導干部釋放嚴肅問責的強烈信號，提醒其要正確對待、認真反思、積極整改，不能所在單位發(fā)生了應予問責的問題，還像個沒事人似的，或把矛盾上交，企圖推卸責任。問責必嚴主要體現(xiàn)在六個方面：一是責任性質嚴，黨內問責不僅僅針對工作責任，更重要的是管黨治黨的政治責任，通過問責強化責任落實，增強黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力，使管黨治黨從寬松軟走向嚴緊硬。例如，遼寧省委原書記王珉對遼寧省有關選舉發(fā)生拉票賄選問題負有主要領導責任和直接責任，就被認定為嚴重違反政治紀律和政治規(guī)矩，[6]而沒有直接認定為違反工作紀律，突出了黨內問責的政治性。二是問責對象嚴，為體現(xiàn)權責一致原則，問責主體同時是問責對象，包括黨委(黨組)、黨的工作部門、紀委(紀檢組)及其領導成員，重點是主要負責人。一把手是一個單位工作推進的領頭羊，也是政治生態(tài)的風向標。[7]問責對象突出領導干部尤其是主要負責人，有利于強化一把手的責任意識，督促其管好班子、帶好隊伍，將問責要求轉化為行動自覺。《條例》使用了“黨的領導干部”而非“黨員領導干部”的提法，意在強調問責對象涵蓋所有層級黨組織中的領導干部，而不是局限于縣處級以上黨組織中的領導干部，更加突出了問責對象全覆蓋的從嚴要求。三是問責事由嚴，適用范圍廣泛，只要是在黨的建設和黨的事業(yè)中失職失責的都要問責，涵蓋黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力、維護黨的紀律不力、黨風廉政建設和反腐敗工作問題突出等五大方面，除列舉條款外還有兜底條款。問責事由聚焦黨內，體現(xiàn)了黨加強自身建設，下大力氣改正存在問題的態(tài)度和決心，也是紀在法前、紀法分開、紀嚴于法的內在要求。四是問責方式嚴，對黨組織問責有檢查、通報、改組三種，對黨的領導干部問責有通報、誡勉、組織調整或者組織處理、紀律處分四類，而組織調整或組織處理又可細分為停職檢查、調整職務、責令辭職等若干種，紀律處分也有警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍五種。問責方式既可單獨使用，也可合并使用。問責會影響領導干部當年年度考核評優(yōu)和評選各類先進的資格，對提拔重用也會因問責方式的輕重產生不同的影響。*江蘇省委《關于貫徹〈中國共產黨問責條例〉實施辦法》規(guī)定，受到誡勉的領導干部，六個月內不得提拔或者重用。受到調整職務處理的，一年內不得提拔。受到降職處理的，兩年內不得提拔。五是問責執(zhí)行嚴，問責決定作出后，應及時向被問責黨組織或黨的領導干部及其所在黨組織宣布并督促執(zhí)行。問責情況要通報組織部門，問責決定材料歸入被問責領導干部個人檔案，并報上一級組織部門備案。值得注意的是，責令作出書面檢查雖不再是法定問責方式，但已轉化成問責的附隨效果，凡是被問責的領導干部，都應當向問責決定機關寫出書面檢討，并在民主生活會或者其他黨的會議上作出深刻檢查。實行問責典型問題通報曝光制度，采取組織調整或者組織處理、紀律處分方式問責的，一般應當向社會公開；嚴重失職失責被問責的，應當點名道姓通報曝光。曝光內容應包括問責對象姓名、工作單位及職務職級、問責事實、問責方式，不能遮遮掩掩，甚至搞內部循環(huán)。六是問責時限嚴，實行終身問責，性質惡劣、后果嚴重的，不受失職失責發(fā)現(xiàn)時間限制，不論問責對象是否調離轉崗、提拔或者退休，都要嚴肅問責。強調終身問責，意在說明失責必問的不可避免性和嚴厲性，時刻警醒領導干部強化責任意識，不要抱有任何僥幸心理，嚴防失職失責行為的發(fā)生。問責對象已經調離或者提拔的，應按照干部管理權限將有關材料移送相關黨組織?！稐l例》施行前發(fā)生的失職失責行為是否實行終身問責，首先要看黨中央之前發(fā)布的文件有無規(guī)定，*2015年中辦、國辦印發(fā)的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》規(guī)定，實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。對違背科學發(fā)展要求、造成生態(tài)環(huán)境和資源嚴重破壞的，責任人不論是否已調離、提拔或者退休，都必須嚴格追責。2015年發(fā)布的《中國共產黨黨組工作條例(試行)》規(guī)定，黨組重大決策失誤的，對參與決策的黨組成員實行終身責任追究。其次要看失職失責程度，如果需要給予紀律處分的，由于追究黨紀責任沒有時效限制，仍可終身問責。問責時問責對象已經自愿辭去領導職務或者公職的，應綜合考慮問題嚴重程度和問責對象的主觀態(tài)度，如果確有必要也應問責，不能讓辭職成為逃避責任追究的“避風港”。

三、懲前毖后、治病救人原則

懲前毖后、治病救人是我們黨的一貫方針，也是我們黨加強自身建設的歷史經驗。[3]《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》要求，堅持懲前毖后、治病救人，正確對待犯錯誤的干部，幫助其認識和改正錯誤，不得混淆干部所犯錯誤性質或擴大錯誤程度對干部作出不適當的處理。懲前毖后、治病救人貫穿黨內監(jiān)督、黨內執(zhí)紀、黨內問責工作全過程，《監(jiān)督條例》《黨紀處分條例》《規(guī)則》《條例》都將懲前毖后、治病救人作為工作原則，凸顯了我們黨堅持以人為本，抓早抓小、防微杜漸，實行教育與懲戒相結合，注重通過日常的監(jiān)督管理體現(xiàn)對黨員干部的嚴管厚愛，真正做到標本兼治。

堅持懲前毖后、治病救人，要求有效運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，將其落實到黨內問責的啟動、調查、處理、效果、后續(xù)之中，既達到“問責一個、警醒一片”的教育效果，又能使問責對象認錯悔錯改錯，積極投身黨的建設和事業(yè)。一是問責啟動上，轉變問責理念，問責的目的不是簡單追究幾個人的責任，而是為了督促履職盡責，保障黨的各項事業(yè)順利進行。黨內問責要突出預防、教育、挽救，黨組織和黨的領導干部存在問責情形苗頭性傾向性問題的，應當及時約談提醒、督促整改，積極整改的，可以不予問責；整改不力的，進行問責。二是問責調查上，堅持主客觀相統(tǒng)一原則，判斷是否失職失責，要查清領導干部的主體身份和崗位職責、為履行職責采取的具體措施及所起實際作用和效果，準確評估失職失責造成的嚴重后果或產生的惡劣影響，科學判斷失職失責行為與造成后果之間是否存在因果關系。分析失職失責原因要區(qū)分是能力不足、客觀條件限制還是主觀認識不到位，不能搞結果問責、客觀歸責。對錯誤決策明確提出反對意見的，可以免予問責。*《中國共產黨黨組工作條例(試行)》規(guī)定，黨組成員在討論決定有關事項時，對重大失誤決策明確持不贊成態(tài)度或者保留意見的，應當免除或者減輕責任。三是問責處理上，《條例》規(guī)定的問責方式較多，確定問責方式要考慮問責事項的性質、問責對象的失職程度、造成損失大小、不良影響范圍等。貫徹寬嚴相濟原則，對積極配合調查、主動挽回損失、有效進行整改等體現(xiàn)悔錯改錯態(tài)度的，可以從輕問責；情節(jié)輕微并主動改正的，可以免予問責；對拒不配合調查、掩蓋問題、放任損失或影響擴大等體現(xiàn)主觀惡性的，應當從重問責。*根據《黨紀處分條例》第57條的規(guī)定，為逃避責任追究向組織提供虛假情況的，有可能構成對抗組織審查行為，對該行為應單獨認定為違反政治紀律行為，與失職失責違紀行為合并處理。四是問責效果上，既要考慮對問責對象本人的影響，又要考慮對其所在單位、地區(qū)的影響，實現(xiàn)政治效果、社會效果和法紀效果相統(tǒng)一。例如，對黨的領導干部問責方式中，誡勉位于通報之后，根據中組部《關于組織人事部門對領導干部提醒、函詢和誡勉的實施細則》的規(guī)定，受到誡勉的領導干部六個月內不得提拔或者重用，通報沒有影響期，誡勉處理比通報要重，但誡勉更多是對問責對象個人的影響，通報要在一定范圍內公開，更多是對其他人的警示。對那些更注重個人聲譽的問責對象，以及意在保護干部工作積極性的所在單位來說，可能更愿接受誡勉而不愿被通報，但從發(fā)揮問責一般預防效果的角度來考慮，通報的教育作用顯然要比誡勉大。關于通報，《條例》只規(guī)定在一定范圍內通報，如何確定通報范圍以及通報內容的詳略程度，也要考慮問責的綜合效果。通報范圍過大或內容過細，可能影響問責對象及所在單位干事創(chuàng)業(yè)的積極性，通報范圍過小或內容過粗，又起不到應有的警示教育作用。無論是通報還是誡勉，都要求做好問責的“后半篇文章”，即督促做好整改工作，這既是對問責對象的考驗，也是彰顯組織信任，給問責對象一個改正的機會。五是問責后續(xù)上，既要保證問責決定宣布、問責材料入檔、寫出書面檢討、職務級別調整、年度考核等次、工資福利待遇等執(zhí)行到位，又要認真細致做好問責對象的思想政治工作。加強對問責對象的跟蹤關注和幫助教育，通過談心談話主動引導，促使其提高認識、轉化思想、改正錯誤，感受到組織的關心愛護。黨內問責的目的在于“懲前毖后、治病救人”，建立充滿人文關懷的被問責復出機制是實現(xiàn)理性問責的重要基礎。[8]既要嚴格執(zhí)行問責影響期規(guī)定，考慮被問責領導干部的一貫表現(xiàn)、資歷、特長等因素，合理安排工作任務，加強問責影響期改正情況的監(jiān)督考察，又要對積極改正、銳意進取的被問責領導干部大膽啟用，形成鼓勵“知錯就改”的良好氛圍。問責主體要注重從問責個案中梳理分析原因，對屬于制度漏洞和監(jiān)管缺失等共性問題，應向有關主管部門提出完善建議，從源頭上預防失職失責行為發(fā)生及由此帶來的不利后果，防止更多人被問責。

四、分級負責、層層落實原則

分級負責是黨的一項基本工作原則，《中國共產黨巡視工作條例》《規(guī)則》等都規(guī)定了分級負責原則。黨內問責中的分級負責是指根據黨的領導干部的職級和黨組織級別，由有管理權限的黨組織受理問責線索、啟動問責調查、作出問責決定、宣布督促執(zhí)行。與黨內監(jiān)督和黨內執(zhí)紀相比，黨內監(jiān)督既有自上而下監(jiān)督，也有自下而上監(jiān)督，還有同級相互監(jiān)督；黨內執(zhí)紀則專屬于紀檢機關，在紀檢機關內部實行分級負責制，黨內問責更加強調分級負責、自上而下，即根據管理權限來履行問責職責，確保權力與責任相統(tǒng)一。紀律處分也是問責的一種方式，所以黨內問責和黨內執(zhí)紀都實行分級負責制，二者是銜接統(tǒng)一的。對黨的組織關系在地方、干部管理權限在主管部門的黨的領導干部，應當按照誰主管誰負責的原則進行問責，并及時向對方通報情況。同一問責事項涉及不同級別領導干部的，可以一并調查，在作出問責決定時交由相應黨組織處理。例如，在遼寧拉票賄選案中，中央管干部由黨中央進行問責，省管干部由遼寧省委進行問責，體現(xiàn)了分級負責的原則。在同一地區(qū)和部門內部，黨委(黨組)、紀委(紀檢組)和組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等黨的工作部門，也有各負其責的問題?！稐l例》結合干部管理實際，對黨委(黨組)、紀委(紀檢組)和黨的工作部門的問責權限進行了區(qū)分，黨委(黨組)對所在地區(qū)和部門負有全面領導責任，可以采取《條例》規(guī)定的所有問責方式，紀委(紀檢組)和黨的工作部門只能采取通報、誡勉方式問責，提出組織調整或者組織處理的建議。

層層落實是推動全面從嚴治黨向基層延伸，督促各級黨組織落實管黨治黨政治責任的必然要求。《條例》授權省級黨委和中央部委可以制定實施辦法，就是要求聯(lián)系各自實際、增強問責針對性、逐級抓好落實。層層落實既有橫向要求又有縱向要求。從橫向協(xié)調推進來看，黨委(黨組)要在本地區(qū)、本部門發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，統(tǒng)一問責操作標準和細化工作流程，加強所轄范圍內問責信息共享和溝通協(xié)作，推動紀委(紀檢組)和黨的工作部門各負其責、相互配合、形成合力，防止推諉扯皮。黨委(黨組)既要督促檢查同級紀委、黨的工作部門問責工作情況，又要分析研判所轄范圍內問責工作總體形勢，準確把握“樹木”與 “森林”的關系，做到點面結合。從縱向上下聯(lián)動來看，上級黨委(黨組)推動問責工作落實，并不是坐等問題發(fā)生后才行動起來，而要定期主動了解下級黨委(黨組)開展問責情況，通過巡視巡察、黨風廉政建設責任制檢查、日常監(jiān)督檢查等進行督促指導，發(fā)現(xiàn)問題及時約談提醒。例如，四川省加強對問責工作的督促督辦，對一定時期責任追究數為零的市(州)，直接發(fā)函市(州)委書記，敦促履行主體責任，加大問責力度。[9]實行問責情況定期報告制度，下級黨組織應定期向上級黨組織報告問責情況，重大問責情況應當及時報告。做好黨內監(jiān)督與黨內問責的銜接，以常態(tài)化的監(jiān)督推動責任落實，以強有力的問責為監(jiān)督提供支撐，發(fā)現(xiàn)問責主體有責不問或者問責方式不當、問責決定不落實的，上級黨組織應當及時督促糾正，情節(jié)嚴重的，應當對負有責任的黨組織或黨的領導干部進行問責。

[1] 習近平.在紀念胡耀邦同志誕辰100周年座談會上的講話[N].人民日報,2015-11-21.

[2] 構建黨統(tǒng)一領導的反腐敗體制 提高執(zhí)政能力 完善治理體系[N].人民日報,2017-3-6.

[3] 習近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話[N].人民日報,2016-5-3.

[4] 王岐山.用擔當的行動詮釋對黨和人民的忠誠[N].人民日報,2016-7-19.

[5] 強化整改責任[N].中國紀檢監(jiān)察報,2017-4-24.

[6] 遼寧省委原書記王珉嚴重違紀被開除黨籍和公職，http://www.ccdi.gov.cn/jlsc/zggb/djcf_zggb/201608/t20160810_85218.html，訪問時間：2017年5月16日。

[7] 楊新宇.自身凈才能底氣足[N].中國紀檢監(jiān)察報,2017-6-26.

[8] 王勇.全面從嚴治黨視閾下黨內問責探究[J].中國領導科學,2017,(4).

[9] 何旭、萬小林.責任清單化 督責常態(tài)化 追責精準化[N].中國紀檢監(jiān)察報,2017-6-20.

2017-08-28

陳振，男，中國社會科學院中國廉政研究中心助理研究員，主要從事刑事法學與廉政研究。

D26

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1008-5955(2017)03-0039-05

孫開慶)