李 靜

到2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧，是決勝全面建成小康社會的底線任務(wù)，是解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的基礎(chǔ)工作，產(chǎn)業(yè)扶貧則是脫貧攻堅的根本舉措。易地搬遷脫貧、生態(tài)保護脫貧、發(fā)展教育脫貧等都需要通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)長期穩(wěn)定就業(yè)增收，沒有產(chǎn)業(yè)脫貧，就無法全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。中央明確提出，“十三五”期間要通過產(chǎn)業(yè)扶貧實現(xiàn)3000萬以上農(nóng)村貧困人口脫貧。習(xí)近平總書記在河北張家口考察時也提出，“要把發(fā)展生產(chǎn)扶貧作為主攻方向，努力做到戶戶有增收項目、人人有脫貧門路”。

產(chǎn)業(yè)扶貧中存在的問題

從實際情況看，產(chǎn)業(yè)扶貧是“五個一批”工作中最難的一項。自精準(zhǔn)扶貧實施以來，盡管各地有一些產(chǎn)業(yè)化扶貧的成功經(jīng)驗，但是在很多地區(qū)仍有大量問題。根據(jù)國家審計署公布的審計結(jié)果，在脫貧攻堅工作的“五個一批”中，產(chǎn)業(yè)扶貧存在的問題最多。

一是資金使用閑置和違規(guī)。在國家審計署公布的扶貧專項審計報告中，158個國家扶貧開發(fā)工作重點縣和集中連片特困地區(qū)縣，有84個縣形成閑置資金19.54億元，有6.23億元已閑置兩年以上未能盤活統(tǒng)籌使用。扶貧資金陽光化管理要求未能有效落實，日常監(jiān)管不到位，發(fā)生騙取套取、違規(guī)使用、借機牟利等問題3.81億元。此外，審計還發(fā)現(xiàn)86個縣存在扶貧項目實施中違反政府采購或招投標(biāo)規(guī)定、施工管理不規(guī)范、以及使用個人賬戶管理扶貧資金、虛列支出等項目建設(shè)管理和財務(wù)核算方面的問題15.39億元。

二是產(chǎn)業(yè)扶貧項目推進緩慢。

由于前期準(zhǔn)備不足、論證不夠、土地流轉(zhuǎn)不到位、報建用地審批時間過長、建設(shè)內(nèi)容調(diào)整、施工質(zhì)量問題、配套資金不足、建設(shè)過程過長、疏于管理等原因，一些產(chǎn)業(yè)化扶貧項目遲遲未能完成。國家審計署對2016年第四季度國家重大政策措施貫徹落實跟蹤審計結(jié)果顯示，5個省的21個產(chǎn)業(yè)扶貧、飲水安全等項目推進緩慢或效益不佳，涉及資金7477.13萬元。

三是產(chǎn)業(yè)項目沒有產(chǎn)生效益，甚至造成損失。主要是扶貧項目脫離當(dāng)?shù)貙嶋H或市場需求、建設(shè)中缺乏有效質(zhì)量控制、輕后期管護等，造成建成后閑置廢棄、改作他用或項目失敗，無法實現(xiàn)預(yù)期扶貧效果，部分扶貧資金已形成損失浪費，國家審計署的專項扶貧審計發(fā)現(xiàn)，32個扶貧項目因脫離當(dāng)?shù)貙嶋H、后期管護不到位或與貧困戶利益聯(lián)結(jié)機制未落實等原因，建成后閑置廢棄或者種養(yǎng)殖成活率低，項目效益不佳，無法實現(xiàn)預(yù)期扶貧效果，甚至形成損失浪費，涉及資金6371.87萬元。

四是扶貧項目不精準(zhǔn)。有32個縣的81個扶貧項目未充分瞄準(zhǔn)建檔立卡對象，有的“大水漫灌”或簡單平均發(fā)錢發(fā)物，涉及扶貧資金1.33億元。

五是利益聯(lián)結(jié)機制沒有落實。

由于沒有與具體幫扶對象有效對接、項目建設(shè)管理不到位，沒有實現(xiàn)利益聯(lián)結(jié)，一些地區(qū)未實現(xiàn)脫貧目標(biāo)。國家審計署對158個縣的專項扶貧審計顯示，24個縣的56個扶貧項目集中在龍頭企業(yè)和合作社，未落實利益聯(lián)結(jié)機制帶動貧困群眾增收脫貧，涉及扶貧資金5643.68萬元。

產(chǎn)業(yè)扶貧問題的根源

根據(jù)筆者多年實地調(diào)研的情況看，產(chǎn)業(yè)扶貧存在一些問題。據(jù)有的地方干部反映，在以前的開發(fā)式扶貧工作中，產(chǎn)業(yè)化扶貧項目的失敗率少則為70%，多則達(dá)90%以上。自進入精準(zhǔn)扶貧階段以來，地方干部最普遍的反映也是：“五個一批”中最難的就是產(chǎn)業(yè)扶貧帶動一批，即產(chǎn)業(yè)扶貧不好搞、選擇難、推進慢。產(chǎn)業(yè)扶貧之所以存在上述問題，除了個別地方領(lǐng)導(dǎo)不重視、政策執(zhí)行不到位等原因外，主要是產(chǎn)業(yè)扶貧的成功與否不依賴于政府職能的發(fā)揮，而是依賴于市場機制的配合。

首先，產(chǎn)業(yè)化扶貧面臨著自然風(fēng)險和市場風(fēng)險。目前我國產(chǎn)業(yè)化扶貧的主要產(chǎn)業(yè)還是靠發(fā)展農(nóng)業(yè)，即種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，而農(nóng)產(chǎn)品市場是個完全競爭的市場，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險非政府和人力所能控制，也不是各種產(chǎn)業(yè)規(guī)劃所能預(yù)測的。在目前農(nóng)產(chǎn)品市場不僅是完全競爭，而且還面臨國際市場壓力的情況下，中國農(nóng)業(yè)競爭力差的劣勢已經(jīng)充分顯示，這也是我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的主要原因，產(chǎn)業(yè)扶貧作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的一個部分，沒有理由要求產(chǎn)業(yè)扶貧一定要成功。如果硬是這樣要求則違背了基本經(jīng)濟規(guī)律。產(chǎn)業(yè)扶貧的市場風(fēng)險是產(chǎn)業(yè)扶貧不好搞的最基本原因。在一些地方的產(chǎn)業(yè)扶貧中，經(jīng)常發(fā)生農(nóng)產(chǎn)品滯銷，導(dǎo)致“谷賤傷農(nóng)”，使產(chǎn)業(yè)扶貧的惠農(nóng)、增收機制成為逆向的“傷農(nóng)”、減收機制。這也是一些地方干部抱怨農(nóng)民沒有積極性的主要原因，因為多年的經(jīng)驗使貧困戶不相信產(chǎn)業(yè)扶貧。從近幾年農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)看，農(nóng)民收入和來源主要不是靠農(nóng)業(yè)和家庭經(jīng)營，而主要是靠工資性收入。因此，促進貧困戶增收不能靠傳統(tǒng)的種養(yǎng)業(yè)和家庭經(jīng)營，只能靠非農(nóng)收入和工資性收入。

其次，貧困戶難以成為經(jīng)營主體。這里有必要重新檢討以前的產(chǎn)業(yè)化扶貧政策。自我國實行開發(fā)式扶貧以來，產(chǎn)業(yè)扶貧的政策目標(biāo)是：對于有勞動能力的貧困戶，通過政府扶持、小額貸款、技術(shù)支持等，為他們提供產(chǎn)前、產(chǎn)后、產(chǎn)中系列化服務(wù)，通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)（一般是種養(yǎng)業(yè)等）擺脫貧困。產(chǎn)業(yè)扶貧政策的潛在含義則是有勞動能力的貧困戶一定有經(jīng)營能力。而事實證明，有勞動能力的貧困戶不一定有經(jīng)營能力，甚至沒有經(jīng)營能力，即貧困戶不能適應(yīng)市場的變化和波動，有的產(chǎn)業(yè)扶貧項目可能短時間內(nèi)會有效，但是從長期看，則基本上是失敗的。在農(nóng)業(yè)已經(jīng)市場化和國際化的今天，貧困戶甚至一般的小農(nóng)戶是無法面對市場風(fēng)險的。從近幾年的實踐看，產(chǎn)業(yè)扶貧如果僅僅是幫助農(nóng)戶進行種植或養(yǎng)殖一個或幾個品種，多數(shù)是不成功的。不僅貧困戶如此，甚至一般農(nóng)戶乃至家庭農(nóng)場都不見得能適應(yīng)市場變化，這也是國際上農(nóng)業(yè)發(fā)展的一般經(jīng)驗。在進入精準(zhǔn)扶貧新階段，有些地方在產(chǎn)業(yè)扶貧中還是沿續(xù)了以前開發(fā)式扶貧中產(chǎn)業(yè)扶貧的做法，給貧困戶送種苗、送畜禽等，導(dǎo)致了一些產(chǎn)業(yè)扶貧不能產(chǎn)生效益，甚至造成損失。

第三，新型產(chǎn)業(yè)主體發(fā)育不足。鑒于貧困戶無法直接面對市場風(fēng)險和自然風(fēng)險，必須在產(chǎn)業(yè)扶貧中培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體包括龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場等。在產(chǎn)業(yè)扶貧中，家庭農(nóng)場的帶動作用有限，應(yīng)重點培育龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社。但是在多數(shù)地區(qū)，一方面新型產(chǎn)業(yè)主體發(fā)育不足，缺少龍頭企業(yè)，合作社也絕大多數(shù)是流于形式，很少有規(guī)范、合格的合作社；另一方面龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社的帶動能力都不是很強。龍頭企業(yè)多局限在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和示范園區(qū)里，與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系不強，合作社的發(fā)展也不強，還沒有形成對貧困戶的帶動力量和市場主導(dǎo)力量。

第四，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與貧困戶利益共享機制缺乏。六部委的《關(guān)于促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確提出“要探索發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體”，并指出“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體是龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以分工協(xié)作為前提，以規(guī)模經(jīng)營為依托，以利益聯(lián)結(jié)為紐帶的一體化農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織聯(lián)盟”，這里的核心是“完善利益共享機制”。從各地的實踐看，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體往往缺少與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制和共享機制。在產(chǎn)業(yè)扶貧中，呈現(xiàn)的情況一是貧困戶由于經(jīng)營能力差、談判能力低、觀念意識落后等而對產(chǎn)業(yè)扶貧的參與意愿低；二是經(jīng)營主體龍頭企業(yè)出于組織成本、盈利性考慮，對貧困戶的帶動意愿差；三是一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)和合作社等以扶貧的名義進入產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域，但其行為由于缺乏約束，主要目的是套取國家資金，截留和侵犯了國家給予貧困戶和貧困村的優(yōu)惠政策，形成了扶貧領(lǐng)域的精英俘獲效應(yīng)；四是一些龍頭企業(yè)還會憑借壟斷地位對農(nóng)產(chǎn)品壓級壓價，侵害農(nóng)戶的利益。這種情況在奶牛養(yǎng)殖業(yè)內(nèi)屢見不鮮，即奶牛養(yǎng)殖業(yè)不斷虧損，牛奶加工業(yè)利潤卻屢創(chuàng)新高。上述情況導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)扶貧工作的目標(biāo)發(fā)生偏離，政策難以落實。

完善產(chǎn)業(yè)扶貧的建議

如何做好產(chǎn)業(yè)扶貧？自開展精準(zhǔn)扶貧以來，中央和有關(guān)部委關(guān)于如何進行產(chǎn)業(yè)扶貧已經(jīng)發(fā)布了多個文件，出臺了一些政策措施，各級地方政府也分別有各自的扶貧產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和指導(dǎo)意見。農(nóng)業(yè)部等九部委曾在2016年聯(lián)合印發(fā)了《貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促進精準(zhǔn)脫貧指導(dǎo)意見》，這個意見基本概括了產(chǎn)業(yè)扶貧政策的要點，即要從八個方面推進產(chǎn)業(yè)扶貧。一是科學(xué)確定特色產(chǎn)業(yè)。二是促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。三是發(fā)揮新型經(jīng)營主體帶動作用。四是完善利益聯(lián)結(jié)機制。五是增強產(chǎn)業(yè)支撐保障能力。六是加大產(chǎn)業(yè)扶貧投入力度。七是創(chuàng)新金融扶持機制。八是加大保險支持力度。十九大報告提出“培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”“實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接”，對于產(chǎn)業(yè)扶貧來說，核心工作有兩點：一是發(fā)展新型經(jīng)營主體，二是完善利益聯(lián)結(jié)機制，但是如何發(fā)展新型經(jīng)營主體、如何完善利益聯(lián)結(jié)機制，有關(guān)政策并沒有明確。這里提出以下建議：

1.培育和發(fā)展新型經(jīng)營主體。

新型經(jīng)營主體包括龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場。這些新型經(jīng)營主體近些年發(fā)展很快，但在一些貧困地區(qū)由于人才等約束卻發(fā)展明顯不足，因此，貧困地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧首先要培育和發(fā)展新型經(jīng)營主體。

一是加強招商引資，引進具有影響力、社會責(zé)任感強的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，如恒大集團在整體幫扶貴州省大方縣中引進43家龍頭企業(yè)，有效地形成了具有競爭力的特色產(chǎn)業(yè)，促進了貧困戶的增收。企業(yè)家是經(jīng)營風(fēng)險（包括自然風(fēng)險和市場風(fēng)險）的職業(yè)，在產(chǎn)業(yè)化扶貧中引入企業(yè)家，就有可能成功化解產(chǎn)業(yè)化扶貧中的市場風(fēng)險和自然風(fēng)險，從而使貧困戶實現(xiàn)穩(wěn)定的收入和可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

二是在當(dāng)?shù)嘏囵B(yǎng)帶動能力強的龍頭企業(yè)和合作社。對已有的產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和合作社，要引導(dǎo)他們轉(zhuǎn)變觀念和經(jīng)營作風(fēng)，探索帶動農(nóng)民、實現(xiàn)與農(nóng)民利益共享共贏的新機制。

三是鼓勵工商資本下鄉(xiāng)和企業(yè)家下鄉(xiāng)和回鄉(xiāng)，使更多的企業(yè)和企業(yè)家投入家鄉(xiāng)的扶貧和發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展做貢獻。對于工商資本和企業(yè)家下鄉(xiāng)，不應(yīng)限制和阻礙，而應(yīng)鼓勵。沒有工商資本下鄉(xiāng)和企業(yè)家下鄉(xiāng)，就目前貧困地區(qū)現(xiàn)有的人才資源和資本形成能力，僅僅依靠政府的投入和支持是不可能完成脫貧和小康任務(wù)的，更不用說實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化了。中國企業(yè)家歷來有報效家鄉(xiāng)的傳統(tǒng)，工商資本下鄉(xiāng)和企業(yè)家下鄉(xiāng)，不僅可以帶動人力資本和資金的投入，實現(xiàn)經(jīng)濟的發(fā)展，帶動小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，更可以帶動鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)風(fēng)文明等鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。

四是吸引外出或在本地打工有所成就者、大學(xué)畢業(yè)生、退休干部和職工、退伍軍人等本地能人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。實現(xiàn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)、村莊治理能力建設(shè)、駐村扶貧同步推進，重新煥發(fā)農(nóng)村活力。

2.完善新型經(jīng)營主體和貧困戶的利益聯(lián)結(jié)機制。

一是政府要做好中間服務(wù)，在新型經(jīng)營主體和貧困戶之間建立利益共享機制。新型經(jīng)營主體和貧困戶之間建立利益共享機制，不能靠二者之間的自覺和努力，也不能靠二者之間的博弈，要靠政府的中間服務(wù)和制度設(shè)計，這是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體健康發(fā)展的關(guān)鍵。從國內(nèi)一些成功經(jīng)驗看，產(chǎn)業(yè)扶貧比較成功的一個重要原因是政府在經(jīng)營主體和貧困戶之間發(fā)揮了重要的中介作用，使二者形成了利益共享的產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體。一方面，政府在土地流轉(zhuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)戶培訓(xùn)等方面幫助新型經(jīng)營主體節(jié)約了組織成本、建設(shè)成本、時間成本；另一方面，政府也有權(quán)利要求龍頭企業(yè)在社會責(zé)任、經(jīng)營期限、對農(nóng)戶的服務(wù)以及與農(nóng)戶之間的股權(quán)和紅利分配等方面有明確的制度設(shè)計，以保障農(nóng)戶的合法權(quán)益。如在大方縣，龍頭企業(yè)要與政府簽訂合同，合同期限長達(dá)20年，這就有效地保證了產(chǎn)業(yè)扶貧的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

二是鼓勵貧困戶以農(nóng)業(yè)工人而不是以經(jīng)營者的身份參與產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體。從目前各地的產(chǎn)業(yè)扶貧情況看，貧困戶參與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營共有三種形式的收入：一是經(jīng)營收入，即農(nóng)戶將生產(chǎn)的產(chǎn)品賣給合作社或龍頭企業(yè)所產(chǎn)生的收入，二是工資收入，即農(nóng)戶在龍頭企業(yè)或合作社務(wù)工產(chǎn)生的工資性收入，三是將土地、資金等資源流轉(zhuǎn)和入股等產(chǎn)生的資產(chǎn)性收入。從一些比較成功的產(chǎn)業(yè)扶貧經(jīng)驗看，最有利于貧困戶穩(wěn)定增收的不是經(jīng)營性收入，而是工資性收入。例如，在圣牧高科的全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營中，吸收了1萬多名農(nóng)村勞動力成為圣牧高科的農(nóng)業(yè)工人；在恒大在大方縣的產(chǎn)業(yè)扶貧中，貧困戶平均一年增收1萬元以上。其中，工資性收入占70%以上，資產(chǎn)收入占10%左右，經(jīng)營性收入不足20%。因此，在產(chǎn)業(yè)扶貧中，應(yīng)讓有勞動能力的貧困戶更多地成為農(nóng)業(yè)工人，而不是成為直接面對市場的經(jīng)營者。

三是培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民應(yīng)有兩個方面的內(nèi)容，一是培養(yǎng)家庭農(nóng)場主，二是培養(yǎng)農(nóng)業(yè)工人。黨的十九大報告提出，要實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。對于目前中國大規(guī)模的小農(nóng)戶來說，實現(xiàn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機銜接，只能有兩個方向：對于少部分有經(jīng)營能力的小農(nóng)戶，轉(zhuǎn)化為家庭農(nóng)場主，成為新型經(jīng)營主體；對于絕大多數(shù)缺乏經(jīng)營能力的小農(nóng)戶，成為產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體中的農(nóng)業(yè)工人，通過穩(wěn)定的工資性收入實現(xiàn)脫貧，達(dá)到小康。

四是在產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體中就業(yè)的貧困戶勞動力，也應(yīng)享受政府相應(yīng)對就業(yè)扶貧政策。逐步促進新型經(jīng)營主體對農(nóng)業(yè)工人提供基本的社會保障，如“三險一金”等。