政府與社會資本合作模式下的智慧城市項目分類研究

摘要：智慧城市投資巨大的特點與政府有限財政預(yù)算資源的沖突，促使公共部門鼓勵采用政府與社會資本合作（PPP）模式，引導私營機構(gòu)參與智慧城市項目的投資、建設(shè)和運營管理。PPP模式被認為是破解智慧城市建設(shè)資金困局的一劑良藥，它不僅是一種頗具吸引力的項目建設(shè)模式，也是一次行政、財政和投融資體制機制的變革。文章基于復雜系統(tǒng)、公共產(chǎn)品、項目區(qū)分等理論，對智慧城市的產(chǎn)品特征和經(jīng)營屬性進行界定，提出智慧城市項目TPO分類模型，據(jù)此提出典型智慧城市項目PPP模式建議。研究結(jié)果對我國成功實施智慧城市PPP項目具有政策參考價值和實踐指導作用。

關(guān)鍵詞：PPP模式；智慧城市；項目分類

通過政府與社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）模式建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，已經(jīng)成為發(fā)達國家和發(fā)展中國家廣泛采用的方法。近年來，我國積極創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制，在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵社會投資，大力推廣PPP模式，以增強公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力。世界銀行PPI數(shù)據(jù)庫顯示，1990年～2015年間中國私人參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目數(shù)量1 285個，位居全球第一，投資總額139 272百萬美元，位居全球第六。中國PPP綜合信息平臺項目庫統(tǒng)計，截至2016年6月，入庫PPP項目共9 285個，入庫PPP項目金額達106 127.50億元。作為城市信息化發(fā)展的新形態(tài)，智慧城市項目涵蓋城市信息基礎(chǔ)設(shè)施及眾多公共服務(wù)領(lǐng)域，“十三五”規(guī)劃對智慧城市的投資總規(guī)模將逾5 000億元。面對巨大的資金需求，PPP模式被認為是破解智慧城市建設(shè)資金困局的一劑良藥，成為新時期智慧城市建設(shè)的必然選擇。

然而，智慧城市領(lǐng)域的PPP項目在我國方興未艾。雖然政府部門鼓勵采用BT、BOT等模式引導多方參與智慧城市建設(shè)，但實踐層面鮮有典型成功案例。那么，與一般公共基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)類的PPP項目相比，智慧城市項目具有什么特點？其產(chǎn)品特征和經(jīng)營屬性如何？適用怎樣的PPP方式？這些是開展智慧城市PPP項目首先要解答清楚的問題。因此，有必要基于復雜系統(tǒng)、公共產(chǎn)品、項目區(qū)分等理論，對智慧城市的產(chǎn)品特征、經(jīng)營屬性進行合理界定，并對智慧城市項目進行恰當分類，據(jù)此判斷選擇以何種方式實施PPP項目。這是當前學術(shù)研究的一個重要議題，也是成功實施智慧城市PPP項目的前提條件。

一、 文獻綜述

1. 關(guān)于PPP模式的研究。政府和社會資本之間的合作由來已久。早在20世紀80年代，英國就應(yīng)用公私合作模式推進公共建設(shè)和公共服務(wù)。學術(shù)研究方面，PPP一詞在1982年已見于一些文獻（Fosler & Berge，1982）；世界民營化大師E.S.薩瓦斯對公私合作伙伴關(guān)系進行了較為系統(tǒng)的研究（E.S. Savas，1999）。此外，聯(lián)合國培訓研究院、歐盟委員會、美國PPP委員會、加拿大PPP委員會等都對PPP做過闡釋。概括來說，PPP是針對公共基礎(chǔ)設(shè)施工程的建設(shè)，由政府與私營投資方簽訂協(xié)議，政府授權(quán)給私營投資方建設(shè)、運營和管理項目，并向公眾提供公共服務(wù)。迄今為止，我國學者對PPP的認識及解釋一般借鑒國外釋譯（葉曉甦、徐春梅，2013；伍迪、王守清，2014）。實踐層面，世界各個國家和地區(qū)在推行PPP時往往結(jié)合自身特點加以創(chuàng)新，從而衍生出許多更靈活的模式，如外包、租賃、特許經(jīng)營、O&M、DB、DBO、BOT、BOOT、LOO等（AusCID，2005）。當前階段，PPP模式因其在資金和效率上的優(yōu)勢，已廣泛應(yīng)用于自然資源開發(fā)，電廠、供水或污水處理廠、通信、公路、隧道或橋梁、鐵路、地鐵、機場、港口等建設(shè)領(lǐng)域。

2. 關(guān)于智慧城市投融資的研究。自哈佛商學院發(fā)布“智慧城市宣言”以來，全球開啟了關(guān)于智慧城市的廣泛研究和實踐（Rosabeth M. Kanter &Stanley S. Litow，2009）。許多組織都對進行過詮釋，如MIT、Vienna UT、ICF、ICMA、URENIO等研究機構(gòu)，以及IBM、Hitachi、Siemens、Cisco等世界知名企業(yè)。隨著智慧城市建設(shè)工程的推進，部分學者開始關(guān)注并研究其投融資與運營模式。由于受傳統(tǒng)投融資體制的制約，我國智慧城市建設(shè)過程中面臨資金困境問題，必須克服這些障礙，讓金融成為智慧城市建設(shè)的加速器（林園春，2015）。智慧城市建設(shè)是個長期復雜的過程，需要巨額的投資資金，單純依靠政府投入和信貸遠遠不夠，還要引入社會資本并創(chuàng)新融資模式（梁畢明，2015）。只有建立合適的智慧城市投資運營模式，才能讓政府、企業(yè)、用戶及其他機構(gòu)等形成合力（蔣明華、吳運建，2014）。智慧城市的長期盈利能力具有不確定性，通過創(chuàng)新公私伙伴關(guān)系可以支持智慧城市建設(shè)（Laurent Dupont & Laure Morel，2015），PPP模式是優(yōu)化政府公共部門和私人機構(gòu)之間交易的一個有吸引力的方案（Nguyen Thu Ha & Takao Fujiwara，2014）。

3. 現(xiàn)有研究簡要評述。國內(nèi)外學者對智慧城市和PPP模式進行了大量研究，為實施智慧城市PPP項目奠定了理論基礎(chǔ)和方法依據(jù)。然而，由于研究對象、內(nèi)容和研究視角的不同，現(xiàn)有研究還存在一些局限性：（1）學術(shù)界關(guān)于智慧城市領(lǐng)域PPP模式的研究剛剛起步，當前階段更多地是實踐層面的探索；（2）由于智慧城市不同于傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施，其他領(lǐng)域PPP模式的研究成果很難適用于智慧城市PPP項目；（3）智慧城市集信息基礎(chǔ)設(shè)施和各類公共服務(wù)于一體，現(xiàn)有文獻缺乏對智慧城市PPP項目的分類研究，需要運用系統(tǒng)的方法進行研究。

二、 智慧城市項目特點

與傳統(tǒng)公共基礎(chǔ)設(shè)施如收費公路建設(shè)、收費停車位管理、與房地產(chǎn)有關(guān)的市政建設(shè)、客運運營、污水/垃圾處理等項目不同，智慧城市項目具有自身的特點，主要體現(xiàn)在以下3個方面：

1. 在智慧城市領(lǐng)域，不論是信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、智慧公用平臺建設(shè)，還是智能應(yīng)用體系建設(shè)，都屬于信息化項目，其特點是建立在軌道交通、停車設(shè)施、垃圾污水處理、能源、水利、保障性安居工程、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、郊區(qū)旅游、高速公路等城市基礎(chǔ)設(shè)施要素之上，并依附于這些要素。

2. 從廣義來講，智慧城市借助于新一代信息技術(shù)，通過在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等領(lǐng)域提供更加智慧的產(chǎn)品和服務(wù)，實現(xiàn)城市智能運行、市民數(shù)字生活、企業(yè)網(wǎng)絡(luò)運營、政府整合服務(wù)。

3. 智慧城市產(chǎn)品和服務(wù)涵蓋面廣，種類繁多，關(guān)聯(lián)復雜，屬性多樣。項目的經(jīng)營屬性決定了項目的投資主體、運作模式、資金渠道及權(quán)益歸屬，所以智慧城市領(lǐng)域的PPP模式更為復雜。

三、 智慧城項目TPO分類模型

錢學森院士于1985年提議研究建立城市學，倡導將全國的城市體系當作一個復雜的巨系統(tǒng)來研究。智慧城市有著復雜的層次結(jié)構(gòu)，屬于典型的復雜產(chǎn)品系統(tǒng)，應(yīng)在系統(tǒng)科學的理論框架下，作為一個系統(tǒng)工程進行設(shè)計與實施?；谥腔鄢鞘许椖刻攸c的分析，本文從技術(shù)架構(gòu)（T）、產(chǎn)品特征（P）、經(jīng)營屬性（O）三個維度對智慧城市項目進行分類，簡稱TPO模型（如圖1所示）。

1. 技術(shù)維度。智慧城市可被視為一個由傳感器、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、專業(yè)網(wǎng)組成覆蓋全城的感知神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)，體現(xiàn)為透徹感知、互聯(lián)互通和智能應(yīng)用的特點。物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、空間地理信息集成等新一代信息技術(shù)的發(fā)展為智慧城市建設(shè)提供了技術(shù)基礎(chǔ)。

遵循信息化頂層設(shè)計方法，智慧城市總體架構(gòu)通常包括感知基礎(chǔ)設(shè)施、智慧共用平臺、智慧應(yīng)用系統(tǒng)以及標準、信息安全和管理運維體系等。

以“智慧北京”為例，其八大行動計劃被分解為51項重點工作任務(wù)，具體包括：無線城市、政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)、便民服務(wù)終端等信息基礎(chǔ)設(shè)施提升項目；政務(wù)服務(wù)共用平臺、社會信息化公共服務(wù)平臺等智慧共用平臺項目；城市人口精準管理、交通智能管理服務(wù)、資源和生態(tài)環(huán)境智能監(jiān)控、城市安全智能保障等城市智能運行項目；市民卡、智慧社區(qū)、智慧旅游等市民數(shù)字生活項目；智慧企業(yè)、電子商務(wù)等企業(yè)網(wǎng)絡(luò)運營項目；公共集成服務(wù)、政府決策支持等政府整合服務(wù)項目等。

2. 產(chǎn)品維度。根據(jù)公共經(jīng)濟學理論，社會中存在的物品和服務(wù)可以按照其競爭性和排他性特征來進行整理和分類，其結(jié)果是四種理想類型的物品：私人產(chǎn)品、可收費產(chǎn)品、共用資源和公共產(chǎn)品。

智慧城市產(chǎn)品和服務(wù)涵蓋城市管理和服務(wù)的眾多領(lǐng)域。這些產(chǎn)品和服務(wù)大多數(shù)落在純私人產(chǎn)品和純公共產(chǎn)品構(gòu)成的連續(xù)體內(nèi)，通常被稱為準公共產(chǎn)品。由于這些產(chǎn)品和服務(wù)的多樣性、復雜性，對其產(chǎn)品類型的劃分非常困難。圖3抽象地表示了智慧城市領(lǐng)域的產(chǎn)品和服務(wù)類型劃分方法。

競爭性和排他性兩個變量構(gòu)成了圖的兩個維度，并且被表示為兩個連續(xù)的變量，其最大值限定了圖的邊界。從智能家居到智慧社區(qū)再到智慧城市，消費或使用逐漸變得更加具有共同性；排他性從公開信息到專題信息再到收費信息逐漸變得更為可行。

3. 經(jīng)營維度。根據(jù)項目資產(chǎn)的收益特性，可將智慧城市項目區(qū)分為經(jīng)營性、準經(jīng)營性和非經(jīng)營性三類（如表1所示）。

城市運營理論將城市的各種資源視為運營客體。智慧城市運營的內(nèi)容主要是指城市的信息化資源，以及由此派生出的、涵蓋各類公共服務(wù)領(lǐng)域的智慧產(chǎn)品和服務(wù)。關(guān)于智慧城市項目，政府可根據(jù)其經(jīng)營屬性通過建立收費機制或創(chuàng)新投融資機制，探索不同的PPP模式。

四、 典型智慧城市項目PPP模式建議

1. 制度安排。按照私有化程度和對市場的依賴度劃分，用于提供產(chǎn)品和服務(wù)的制度安排有多種形式，政府、私營部門和消費者在這些安排中扮演著不同的角色（如表2所示）。

其中，合同承包（Contract， or purchase of service）、特許經(jīng)營（Franchise）、補助（Grant）方式下，公共部門和私人部門分別作為安排著和生產(chǎn)者參與項目，政府與社會資本建立了合作伙伴關(guān)系，符合PPP模式的定義。

進一步分析，PPP項目有多種運作形式，在完全公營和完全私營的連續(xù)區(qū)間內(nèi)包括政府部門、國有企業(yè)、服務(wù)外包、合作組織、LBO、BTO、BOT、BBO、BOO等。從我國官方文件中涉及到的PPP運作方式來看，主要有O&M、MC、BOT、BOOT、BOO、ROT、TOT等，當前階段大力推廣的PPP模式是以基于特許經(jīng)營權(quán)合同為主的體系。

2. 參考模式。智慧城市產(chǎn)品和服務(wù)的分類結(jié)果在一定程度上決定了項目的投資主體、管理模式和權(quán)益歸屬等。

（1）從技術(shù)維度看，智慧城市IT架構(gòu)不同層次的項目都需要委托專業(yè)的IT公司開發(fā)和維護，面向政府管理需求的無收費機制項目只能由政府投資建設(shè)，存在用戶消費或使用基礎(chǔ)的智慧產(chǎn)品和服務(wù)可引入社會資本投資。

（2）從產(chǎn)品特征維度看，智慧城市中的私人產(chǎn)品和可收費產(chǎn)品能夠由市場提供，公共部門在其中扮演者較弱的角色，但有時也提供私人物品和可收費產(chǎn)品。具有公共產(chǎn)品屬性的智慧城市項目可由公共部門直接生產(chǎn)，政府必須提供對涉及國計民生、國家安全、公民基本權(quán)利與利益的純公共產(chǎn)品，但其他制度安排也能夠提供，政府可以通過多種組織形式利用市場資源配置和私營部門的經(jīng)營與技術(shù)優(yōu)勢生產(chǎn)各種不同性質(zhì)的準公共產(chǎn)品。

（3）從經(jīng)營維度看，準確界定智慧城市項目的經(jīng)營屬性是困難的，因為同一個項目本身在不同的環(huán)節(jié)是不一樣的。以智慧交通為例，綜合交通運行指揮中心/交通信息與應(yīng)急指揮中心通過整合路政、運管、軌道、港航、城市客運甚至交警、氣象等信息資源為交通組織、運行、應(yīng)急等提供決策支持，這類項目多是管理需求而產(chǎn)生的，屬于政府付費模式，基本上只能依靠財政撥款來建設(shè)； 公交智能化/出租車管理信息服務(wù)主要是面向政府和企業(yè)管理需求的，可能的PPP模式是將車身、場站、電子站牌、出行信息服務(wù)APP的所有廣告打包，作為運營環(huán)節(jié)的組成部分；停車管理/收費聯(lián)網(wǎng)、公共自行車、出行信息服務(wù)等，都直接面向使用者，可以通過使用者付費運營設(shè)計出很多的PPP模式。

五、 結(jié)束語

智慧城市是一項龐大、繁雜、涉及面廣、投入資源大、科技含量高和時間跨度長的系統(tǒng)工程。在智慧城市建設(shè)中，政府將逐漸從資金支撐角色轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢薜募夹g(shù)設(shè)施，甚至是政策支持。因此，智慧城市建設(shè)最終必然走向政府引導、企業(yè)出資的多元化投資主體趨勢。

本文主要觀點和研究結(jié)論如下：（1）智慧城市IT框架下各子項目的PPP模式與其產(chǎn)品和服務(wù)特征相關(guān)，可運營與否依賴于投資項目有無收費機制，即是否有資金流入。（2）智慧城市項目分類復雜，可采用的PPP模式主要有合同承包、特許經(jīng)營、補助等方式，項目的收費機制包括政府付費、使用者付費、可行性缺口補助。（3）智慧城市PPP模式適用于可收費產(chǎn)品和服務(wù)，主要集中在公共信息網(wǎng)絡(luò)、軌道交通、停車設(shè)施、垃圾污水處理、能源、水利、保障性安居工程、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、郊區(qū)旅游、高速公路等領(lǐng)域的智能化工程。最后，本文就智慧城市項目分類提供了理論方法，基本上劃定了可采用PPP模式的智慧城市項目覆蓋范圍。然而同一智慧城市項目可用的PPP模式并不是唯一的，這與具體的項目特點、運營環(huán)境和相關(guān)的法律政策有關(guān)，還有待開展近一步研究。

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作者簡介： 徐靜（1981-），女，漢族，安徽省宿州市人，北京大學博士后，北京聯(lián)合大學管理學院講師，研究方向為財務(wù)管理、金融工程。