□ 高國(guó)舫

國(guó)外行政倫理制度及其對(duì)我國(guó)官德建設(shè)的啟示

□ 高國(guó)舫

為了保證政治的清廉，國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家在行政道德領(lǐng)域經(jīng)歷了很長(zhǎng)時(shí)間的理論探討和實(shí)踐摸索，形成了一整套系統(tǒng)的行政倫理制度，對(duì)官員道德的內(nèi)涵、管理主體、管理手段、懲戒措施等問(wèn)題都有一些真知灼見(jiàn)。這些思想對(duì)我們今天進(jìn)行官德建設(shè)是很有裨益的，其中的一些做法和思路完全能為我們所用。

行政倫理 官德建設(shè) 經(jīng)驗(yàn)啟示

我國(guó)“以德為先”用人機(jī)制中所強(qiáng)調(diào)的官德建設(shè)，在國(guó)外則屬于行政道德領(lǐng)域，通常是指行政倫理理論及其行政倫理制度。20世紀(jì)70年代，歐美國(guó)家興起 “新公共運(yùn)動(dòng)”，行政倫理制度從此成為當(dāng)代歐美國(guó)家政府人事管理的科學(xué)制度——公務(wù)員制度(文官制度)的重要組成部分。當(dāng)今時(shí)代，一些發(fā)達(dá)國(guó)家的行政倫理制度歷經(jīng)長(zhǎng)期的發(fā)展和演進(jìn)，已經(jīng)成為抑制行政人員道德失范的重要手段。行政倫理制度所包含的內(nèi)容非常多，本文主要介紹與我國(guó)官德建設(shè)有直接借鑒意義的內(nèi)容。即在國(guó)外行政倫理制度中，“行政官員的道德要求、監(jiān)督考察行政官員道德的主體、管理官員道德的基本方式和對(duì)官員道德?tīng)顩r的懲戒措施”這四個(gè)方面是如何進(jìn)行設(shè)計(jì)的，對(duì)我們具有怎樣的借鑒意義。

一、國(guó)外行政官員道德的基本內(nèi)涵

國(guó)外對(duì)官員的道德要求，并沒(méi)有像中國(guó)那樣嚴(yán)格地分為政治道德、職業(yè)道德、社會(huì)道德和個(gè)人道德，而是以行為準(zhǔn)則的形式逐條闡述，但其內(nèi)容同樣十分豐富。國(guó)外官員官德的內(nèi)容一般包括六個(gè)來(lái)源：

一是源自本國(guó)的憲法和法律規(guī)定，尤其行政倫理方面的專門(mén)法律規(guī)定。幾乎所有國(guó)家對(duì)官員的倫理要求，首要的都是合法性價(jià)值觀。違法是官員道德的最大缺失。公務(wù)員的合法性倫理價(jià)值有三方面含義：其一，公務(wù)員的行為必須嚴(yán)格守法、依法；其二，不但自己守法，而且還要做到對(duì)他人的違法、違規(guī)行為不妥協(xié)、不附和；其三，不但要遵守法律條文，而且還要尊重憲法、法律所蘊(yùn)含的憲法原則和思想價(jià)值，如“社會(huì)公平、民主”等價(jià)值理念。

二是源自這個(gè)國(guó)家占主流地位的政治思想。如歐美國(guó)家的“自由、平等、博愛(ài)、人權(quán)”政治倫理，是國(guó)家占絕對(duì)主流的政治思想。因此，這種主流政治思想中所包含的價(jià)值觀，自然成了官員必須遵循的基本道德準(zhǔn)則。國(guó)家官員的日常言行必須符合“政治正確性”。如果一個(gè)官員不小心發(fā)表了“政治不正確”言論，如“嘲笑窮人”、“辱罵有色人種”、“污蔑婦女”、“為納粹主義辯護(hù)”等，那么他的政治生涯基本上就到頭了。

三是源于本國(guó)的文化價(jià)值。比如一些歐美國(guó)家，由于基督教的文化影響無(wú)處不在，因而基督教倫理如“七主德——智慧、勇敢、節(jié)制、正義、信仰、希望、愛(ài)”，自然也成了社會(huì)對(duì)國(guó)家官員的道德期望。而新加坡是一個(gè)以儒學(xué)立國(guó)的國(guó)家。已故總理李光耀在國(guó)內(nèi)倡導(dǎo)“忠孝仁愛(ài)、禮義廉恥”，同時(shí)發(fā)布有《共同價(jià)值觀白皮書(shū)》，主張“國(guó)家至上、社會(huì)優(yōu)先；家庭為根，社會(huì)為本；關(guān)懷扶持，同舟共濟(jì)；求同存異，協(xié)商共識(shí)；種族和諧，宗教寬容”，[1]這些文化價(jià)值自然也就成了新加坡官員要帶頭遵守的道德準(zhǔn)則。

四是源自職業(yè)價(jià)值的基本要求。這一點(diǎn)與我們的職業(yè)道德非常接近，主要包括敬業(yè)和盡責(zé)兩方面內(nèi)容。具體而言，如要求認(rèn)真履行本職工作范圍內(nèi)的每一項(xiàng)職責(zé)；按時(shí)上下班，在工作時(shí)間內(nèi)努力工作；在工作中堅(jiān)持原則，不因個(gè)人情緒、個(gè)人情感好惡影響工作職責(zé)的行使；碰到工作困難，不抱怨、不懈怠，能盡量想辦法爭(zhēng)取最好解決結(jié)果；在工作中盡量提升自己的工作效率和工作能力，等等。許多國(guó)家規(guī)定，公務(wù)員如果不能及時(shí)有效地完成本職工作，將被視為瀆職。有不少國(guó)家還要求公務(wù)員在工作中注意形象，不準(zhǔn)辦公時(shí)間或者在辦公場(chǎng)所吸煙、看報(bào)、聊天等。[2] (PP260-335)

五是源于文官制度的要求。現(xiàn)代文官制度提出兩個(gè)文官道德要求。第一，行政官員必須保持政治中立。1887年，美國(guó)總統(tǒng)伍德羅·威爾遜提出了著名的“政治、行政二元論”。行政學(xué)家古德諾也于1900年提出政治與行政二分法?；谏鲜隼碚?，“政治上中立”成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家文官制度對(duì)行政人員的基本倫理要求之一。如美國(guó)1883 年的《彭德?tīng)栴D法》就要求行政官員不得參與共和黨和民主黨的紛爭(zhēng)。1978年的《文官制度改革法》重申了文官保持中立、禁止行政官員使用其權(quán)力或影響去干預(yù)選舉的政治中立原則。英國(guó)的文官(即公務(wù)員)制度也要求文官必須“為當(dāng)時(shí)的政府服務(wù)而不顧本人的政治見(jiàn)解”。第二，行政官員必須對(duì)政府忠誠(chéng)。文官制度規(guī)定，在任何情況下，政府官員都應(yīng)當(dāng)以良好的態(tài)度為人民服務(wù)，因?yàn)閺膰?yán)格意義上講，統(tǒng)治者只不過(guò)是被統(tǒng)治者的仆人而已?！拔覀円?guī)定所有的部長(zhǎng)都必須是真正為民眾服務(wù)的”。[3] (P22)為此，美國(guó)1978年頒布的《政府道德法》和1989年的《美國(guó)政府道德改革法案》，均規(guī)定政府部門(mén)中的所有人員都必須做到對(duì)最高道德原則和國(guó)家的忠誠(chéng)，要高于對(duì)個(gè)人、政黨或政府的忠誠(chéng)。《大韓民國(guó)憲法》規(guī)定公職人員要把國(guó)民利益作為價(jià)值基礎(chǔ)，而不是為某一特定的集團(tuán)局部利益服務(wù)。1999年的《日本國(guó)家公務(wù)員倫理法》在其第一條也提出“國(guó)家公務(wù)員是全體國(guó)民的服務(wù)者”，使公務(wù)員的道德取向從“效忠天皇”轉(zhuǎn)向“為國(guó)民服務(wù)”?！队?guó)文官守則總綱》也規(guī)定文官應(yīng)該效忠國(guó)家而非女皇；《榮譽(yù)法典》中規(guī)定，忠誠(chéng)于政府應(yīng)該成為英國(guó)所有公務(wù)員最基本的道德要求。

六是源于對(duì) “人性惡”的防范要求。古典自由主義關(guān)于“人性惡”的論證形成了西方以“性惡論”為核心的行政價(jià)值觀?；舨妓拐J(rèn)為人的本性是利己的。大衛(wèi)·休謨也提到：“必須把每個(gè)人都設(shè)想為無(wú)賴之徒確實(shí)是條正確的政治箴言”。[4](P27)正是基于“人性惡”假設(shè)，發(fā)達(dá)國(guó)家政府制定了一系列對(duì)公務(wù)人員的行為限制。如果違背這些行為限制，將被視為最嚴(yán)重不道德甚至違法。其對(duì)公務(wù)人員的行為限制，一般包括四個(gè)方面。其一，禁止官員從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)、禁止經(jīng)商。如《韓國(guó)公職人員服務(wù)法》明文規(guī)定，禁止公務(wù)員從事商業(yè)、工業(yè)、金融業(yè)以及其他有明顯以營(yíng)利為目的的業(yè)務(wù)。禁止向與其職責(zé)有關(guān)企業(yè)投資的行為。其二，不得兼職。美國(guó)1965年頒布的《政府官員和雇員倫理行為準(zhǔn)則》第二條規(guī)定，政府官員不得從事包括教學(xué)、講演或?qū)懽髟趦?nèi)的可能導(dǎo)致官員私人利益與其政府公職之間的沖突或明顯沖突的任何業(yè)余工作?！肮毴藛T一旦利用執(zhí)行公務(wù)的便利操辦私事，全部勞動(dòng)收入一律沒(méi)收”。[5](P85)其三，嚴(yán)格禁止受賄。幾乎所有西方國(guó)家公務(wù)員倫理規(guī)定中都嚴(yán)禁官員在公務(wù)活動(dòng)中要求或接受禮物、賞金、好處、款待、貸款或其他有金錢(qián)價(jià)值的東西?！俄n國(guó)公職人員倫理法》規(guī)定，公職人員在對(duì)外交流時(shí)接受了外國(guó)團(tuán)體或交流國(guó)家的禮品，應(yīng)當(dāng)立即向所在機(jī)關(guān)、團(tuán)體首長(zhǎng)報(bào)告，并上交禮品。其四，詳細(xì)規(guī)定必要的回避制度。有些國(guó)家為了避免“期權(quán)”現(xiàn)象的滋生，甚至對(duì)離職公務(wù)員在一定期限內(nèi)的公務(wù)活動(dòng)也作了一些限制性規(guī)定。[5](P1)

二、國(guó)外行政官員道德的管理主體

提升行政官員道德不能寄希望于官員的自覺(jué)，必須依靠完善的官員道德管理體系。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在其行政倫理建設(shè)中，為防止官員出現(xiàn)行政倫理問(wèn)題，建立了一整套既完善又獨(dú)立的行政倫理監(jiān)管體系。針對(duì)各種各樣的官員，分別有針對(duì)性地確立了道德管理主體和輔助管理主體。因?yàn)椤罢畟惱砉芾聿粌H依賴于政府倫理法律與倫理規(guī)章，而且還依賴于監(jiān)督與執(zhí)行這些法律與規(guī)章的機(jī)構(gòu)”。[6]在行政倫理的監(jiān)督方面，除了設(shè)有專門(mén)的政府倫理管理機(jī)構(gòu)，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家還特別注重發(fā)揮社會(huì)力量的主導(dǎo)、監(jiān)督作用。他們認(rèn)為，在國(guó)家的行政管理活動(dòng)中，光靠政府力量對(duì)官員進(jìn)行道德監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。主張逐漸形成一個(gè)多元的監(jiān)督體系，即除了自上而下的政府管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)以外，還要有政府外的力量來(lái)充當(dāng)管理官員道德的主體，以圖實(shí)現(xiàn)對(duì)行政官員倫理道德的全方位監(jiān)察。

1、在中央政府設(shè)立專門(mén)的倫理管理機(jī)構(gòu)

為了對(duì)全國(guó)官員的道德?tīng)顩r進(jìn)行有效管理，西方國(guó)家一般均在中央政府層面建立了專門(mén)從事對(duì)官員進(jìn)行道德管理的機(jī)構(gòu)。美國(guó)早在1979年就成立了“政府倫理辦公室”。最初它僅僅是美國(guó)人事管理局的一個(gè)下屬機(jī)構(gòu)，1989年10月升格為一個(gè)直接向美國(guó)總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)的獨(dú)立政府機(jī)構(gòu)。法國(guó)設(shè)有“憲法委員會(huì)”和“懲戒委員會(huì)”，這兩個(gè)組織雖然不是專為官員道德管理設(shè)置的，但監(jiān)督、檢查官員的道德?tīng)顩r也是其重要的管理職責(zé)之一。加拿大1994年設(shè)立了行政倫理的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)——政府道德咨詢辦公室。這個(gè)機(jī)構(gòu)雖然屬于咨詢性質(zhì)，但對(duì)官員道德的管理也能起到一定作用。韓國(guó)2002年正式成立了防止腐敗委員會(huì)，對(duì)官員道德敗壞的極端現(xiàn)象——腐敗，進(jìn)行了“強(qiáng)有力”的管理。英國(guó)雖然沒(méi)有建立專門(mén)針對(duì)官員的行政倫理管理機(jī)構(gòu)，但英國(guó)有“公共生活準(zhǔn)則委員會(huì)”，并且中央政府中建有專門(mén)負(fù)責(zé)倫理事務(wù)的機(jī)構(gòu)——英國(guó)內(nèi)閣辦公室正當(dāng)性和倫理小組。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)官員道德也能起到一些間接的監(jiān)督和指導(dǎo)作用。

2、國(guó)家內(nèi)部各政權(quán)組織自身根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立的內(nèi)部行政倫理監(jiān)督機(jī)構(gòu)

西方國(guó)家一般是立法、司法、行政三大組織機(jī)構(gòu)分設(shè)。為了保證各國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)官員的道德水平，不少國(guó)家的國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)均設(shè)置了針對(duì)內(nèi)部官員倫理的管理機(jī)構(gòu)。在立法機(jī)構(gòu)，如美國(guó)參議院專門(mén)設(shè)立了“眾議院官員行為規(guī)范委員會(huì)”、參議院設(shè)立了“參議院道德特別委員會(huì)”，主要負(fù)責(zé)為參眾兩院議員制定議員倫理規(guī)范手冊(cè)，并監(jiān)督、保證議員倫理規(guī)范的具體執(zhí)行，如發(fā)現(xiàn)議員有違反議員倫理手冊(cè)的，分別根據(jù)情節(jié)輕重，給予勸解、訓(xùn)斥并提議給以譴責(zé)、暫停職務(wù)等處理。在司法機(jī)構(gòu)，如美國(guó)大法官會(huì)議就設(shè)立了司法道德委員會(huì)，專門(mén)負(fù)責(zé)司法部門(mén)的倫理工作。在政府行政部門(mén)，如法國(guó)在中央政府各部門(mén)設(shè)立了“政府督查團(tuán)”或督查署，專門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)各部門(mén)公務(wù)員在行政管理、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、財(cái)務(wù)使用等方面行為的監(jiān)督工作。

3、各級(jí)行政機(jī)關(guān)的主管

一些國(guó)家明確規(guī)定，由各級(jí)行政機(jī)關(guān)的主管負(fù)責(zé)對(duì)下屬的德行進(jìn)行考評(píng)。具體有三項(xiàng)任務(wù)：其一，主管在日常工作中要引導(dǎo)、教育自己的下屬遵守公務(wù)員道德規(guī)范。其二，主管要時(shí)時(shí)監(jiān)督下屬的行政行為和日常舉止。檢查有無(wú)違反公務(wù)員倫理之舉。其三，行政主管如果獲悉下屬有違反道德規(guī)范的行為，應(yīng)立即采取懲處措施；如果主管人員疏于處理或做出不適當(dāng)?shù)奶幚?，也將被認(rèn)為違反紀(jì)律。

4、設(shè)立專門(mén)防治腐敗的機(jī)構(gòu)

腐敗是極端的道德敗壞，是道德的淪喪。鑒于腐敗的嚴(yán)重后果和近年來(lái)腐敗現(xiàn)象高發(fā)的嚴(yán)峻形勢(shì)，不少國(guó)家先后設(shè)立專門(mén)的倫理機(jī)構(gòu)來(lái)防治腐敗。法國(guó)1993年成立了預(yù)防貪污腐敗中心，其主要工作是在行政管理部門(mén)和經(jīng)濟(jì)部門(mén)中，收集與貪污腐敗有關(guān)的信息，分析腐敗案件的類(lèi)型并提出應(yīng)對(duì)措施。澳大利亞新南威爾士州專門(mén)成立了廉政公署，以督查、懲處官員的貪污腐敗行為。新加坡1962年設(shè)立反貪污局，主要對(duì)公務(wù)員的瀆職、貪污受賄等倫理失范行為進(jìn)行調(diào)查，并進(jìn)而對(duì)調(diào)查結(jié)果采取相應(yīng)的懲處措施。

5、新聞媒介

新聞媒介曾被美國(guó)民主之父杰斐遜稱之為“第四種權(quán)力”。它一般通過(guò)對(duì)官員行為的評(píng)論、建議和譴責(zé)，實(shí)現(xiàn)對(duì)官員道德的有效管理。有時(shí)新聞媒體還通過(guò)對(duì)官員行為的深度內(nèi)幕挖掘，即通過(guò)通常所說(shuō)的媒體揭露——“扒糞運(yùn)動(dòng)”(Muckraking Movement)，揭露黑幕，打擊腐敗，促進(jìn)社會(huì)改革。由于發(fā)達(dá)國(guó)家的新聞媒體一般擁有較大的獨(dú)立性，同時(shí)還享有比較廣泛的新聞自由權(quán)，因此，一旦發(fā)現(xiàn)行政官員的行為出現(xiàn)違背行政倫理的情況，媒體通常就會(huì)曝光、圍攻。這樣做既是出于維護(hù)國(guó)家倫理法則的正義感，也是為了使自己能贏得更多的社會(huì)聲譽(yù)和經(jīng)濟(jì)效益。事實(shí)證明，在發(fā)達(dá)國(guó)家，由新聞媒體充當(dāng)監(jiān)督官員道德的主體，其功效是非常明顯的。如1970年《華盛頓郵報(bào)》的兩名記者首先揭露了水門(mén)公寓盜竊案，其實(shí)是現(xiàn)任總統(tǒng)為了贏得即將舉行的總統(tǒng)大選，利用職務(wù)之便派人在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的大廈中安裝竊聽(tīng)裝置，最終導(dǎo)致尼克松總統(tǒng)因“水門(mén)事件”而被迫辭職。

6、社會(huì)組織

發(fā)達(dá)國(guó)家有許多非盈利性的民間組織和社會(huì)團(tuán)體，非常熱心于充當(dāng)國(guó)家官員的道德監(jiān)督主體。目前在世界上，影響較大的有OECD這樣的國(guó)際聯(lián)合機(jī)構(gòu)、公共行政職業(yè)協(xié)會(huì)與學(xué)會(huì)。此外還有“透明國(guó)際”，它的重點(diǎn)是推動(dòng)治理官員的腐敗?！巴该鲊?guó)際”幾乎在所有歐美國(guó)家都建有分支機(jī)構(gòu)。在各國(guó)內(nèi)部，專門(mén)針對(duì)官員進(jìn)行道德監(jiān)督的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)也有許多。如在美國(guó)的華盛頓有“公務(wù)員廉政中心”，“對(duì)政府行為的私人調(diào)查機(jī)構(gòu)”、“民事政策中心”等民間組織；在芝加哥，有“關(guān)于政府行為的私人調(diào)查機(jī)構(gòu)”、“公仆廉政中心”、“改進(jìn)政府工作協(xié)會(huì)”等一些專門(mén)監(jiān)督官員道德的社會(huì)組織。為了保持自身的中立立場(chǎng)，這些民間組織在經(jīng)費(fèi)方面基本不與政府發(fā)生聯(lián)系，一般分自行向社會(huì)募集和接受慈善基金會(huì)捐贈(zèng)兩種方式解決。他們工作獨(dú)立性強(qiáng)、富有正義感和使命感。在管理各國(guó)官員倫理方面發(fā)揮了重大作用。

三、國(guó)外對(duì)行政官員道德的管理方式

國(guó)外對(duì)官員的道德管理，經(jīng)過(guò)數(shù)百年的發(fā)展、完善，目前已經(jīng)形成了一套非常成熟的辦法：

1、把對(duì)官員的道德要求，以法律的形式規(guī)范下來(lái)，作為官員道德行為的指南

國(guó)外選用行政官員時(shí)所要求的道德標(biāo)準(zhǔn)，基本上不用描述性的語(yǔ)言，而是通過(guò)行政倫理立法確立的。所以，西方官員的道德標(biāo)準(zhǔn)，其主要部分是官員的行政倫理法標(biāo)準(zhǔn)。比如，美國(guó)于1992年制定了《美國(guó)行政部門(mén)雇員倫理行為標(biāo)準(zhǔn)》，加拿大1973年頒布了《道德法典》，英國(guó)先后頒布了《文官守則》《榮譽(yù)法典》《文官部行政官員條例》，法國(guó)頒布了《特別道德法典》，意大利于1993年頒發(fā)實(shí)施了國(guó)家公務(wù)員《道德法典》。此外，亞洲的日本1999年8月通過(guò)了《日本國(guó)家公務(wù)員倫理法》，韓國(guó)1981年頒布了《韓國(guó)公職人員倫理法》，新加坡也制定了《公務(wù)員懲戒規(guī)則》《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》《公務(wù)員指導(dǎo)手冊(cè)》。這些官員倫理法律，一般向官員闡明了四個(gè)問(wèn)題：其一，告訴官員應(yīng)如何完成自己的職責(zé)。其二，告訴官員在從事公務(wù)活動(dòng)中應(yīng)該注意哪些事項(xiàng)。其三，告訴官員在行使職責(zé)時(shí)哪些事情決不可以做、哪些事情必須避免。其四，警告官員違背官員倫理法則的后果和懲罰的方式。其目的是對(duì)官員預(yù)防為先，使其自警。

2、在公務(wù)員入職之前和入職之后，持續(xù)開(kāi)展針對(duì)性的道德教育和倫理法規(guī)教育

許多國(guó)家都主張對(duì)公務(wù)員應(yīng)該教育為主、懲戒為輔。因此，許多國(guó)家都十分重視對(duì)公務(wù)員的日常道德教育和倫理訓(xùn)練。在法國(guó)行政學(xué)院和德國(guó)行政學(xué)院的課程設(shè)計(jì)中，對(duì)那些即將成為國(guó)家公務(wù)員的學(xué)員，均開(kāi)設(shè)了大量的行政倫理課程。德國(guó)公務(wù)員在上崗前的培訓(xùn)中，有一個(gè)在國(guó)旗下宣誓的儀式，其誓詞就有“以普魯士的道德標(biāo)準(zhǔn)”恪盡職守的內(nèi)容。在成為公務(wù)員以后，不少國(guó)家也非常強(qiáng)調(diào)對(duì)公務(wù)員的日常道德教育。如日本政府、英國(guó)政府經(jīng)常會(huì)舉辦研討會(huì)和進(jìn)修班，專門(mén)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行道德品質(zhì)教育和廉政教育。新加坡的公務(wù)員學(xué)院就是承擔(dān)在職公務(wù)員的行政倫理培訓(xùn)。不少國(guó)家的官員道德管理機(jī)構(gòu)，如美國(guó)的政府倫理辦公室，也都有研究、宣傳、引導(dǎo)官員行政倫理和負(fù)責(zé)實(shí)施官員道德教育的任務(wù)。

3、實(shí)施陽(yáng)光法案，要求官員信息對(duì)社會(huì)全面公開(kāi)

為了對(duì)官員進(jìn)行有效的道德管理，必須使官員的個(gè)人信息盡可能多地為公眾所了解。為了保證官員個(gè)人信息的陽(yáng)光化，不少國(guó)家紛紛推出“陽(yáng)光法案”。所謂“陽(yáng)光法案”，具體包括四個(gè)方面內(nèi)容：其一，對(duì)每一個(gè)官員的工作內(nèi)容和日常表現(xiàn)，建立嚴(yán)格的簿記制度，對(duì)每一個(gè)官員的道德表現(xiàn)，也建立相應(yīng)的道德記錄、誠(chéng)信記錄。其二，要求官員詳細(xì)申報(bào)個(gè)人的情況。主要是申報(bào)財(cái)產(chǎn)性收入，包括工資收入、動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、債權(quán)以及配偶和子女與其有關(guān)的財(cái)產(chǎn)收入。其他還有個(gè)人的納稅情況、個(gè)人經(jīng)歷和家庭情況等。其三，規(guī)定如果官員需公開(kāi)的個(gè)人信息，在申報(bào)中沒(méi)有主動(dòng)申報(bào)，則必須相應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任和應(yīng)接受的相應(yīng)懲罰。其四，明確公眾獲知官員信息的權(quán)利規(guī)定和必要的法律保障設(shè)計(jì)。

4、對(duì)官員道德的考核、監(jiān)察

國(guó)外對(duì)官員道德管理的主要方式是日?？己撕蛯?duì)其行政倫理的監(jiān)督監(jiān)察?！翱己恕?，主要是對(duì)常任類(lèi)公務(wù)員而言。一般每年對(duì)常任類(lèi)公務(wù)員都要進(jìn)行一次考核，由本部門(mén)行政首長(zhǎng)主持，由其直接主管擔(dān)任主考，考核結(jié)果遞交本部門(mén)的考績(jī)晉升委員會(huì)?？伎?jī)晉升委員會(huì)根據(jù)公務(wù)員的考核成績(jī)，結(jié)合其平常的工作記錄，對(duì)其任用提出建議。公務(wù)員考核的內(nèi)容當(dāng)然不限于官員道德。但公務(wù)員行政倫理毫無(wú)疑問(wèn)是官員考核的一塊重要內(nèi)容?！氨O(jiān)檢”，則是對(duì)所有官員而言的。不但針對(duì)常任類(lèi)公務(wù)員，而且也針對(duì)非常任類(lèi)公務(wù)員。一般由各級(jí)各類(lèi)的倫理管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。他們主要是監(jiān)督各類(lèi)官員的行為有無(wú)違反行政倫理，同時(shí)還要受理企業(yè)、公民對(duì)官員行政倫理方面的投訴和檢舉。然后調(diào)查被投訴、舉報(bào)的官員，核實(shí)其是否真的有不合行政倫理的言行。最后根據(jù)調(diào)查核實(shí)的情況，做出“訓(xùn)誡、罷免”等不同等級(jí)的行政處分。

四、國(guó)外官員選任中，對(duì)官員道德失范的懲戒

發(fā)達(dá)國(guó)家都十分重視行政官員道德考評(píng)結(jié)果在實(shí)踐中的運(yùn)用，并將其作為官員選拔任用、升降獎(jiǎng)懲或調(diào)整調(diào)動(dòng)的首要依據(jù)。

1、在選拔官員時(shí)嚴(yán)把官員的“道德”關(guān)口

官員是公權(quán)力的代表。為了避免官員濫用權(quán)力，在選拔、錄用政府行政官員時(shí)，嚴(yán)把道德入口關(guān)就變得尤為重要。對(duì)有嚴(yán)重道德問(wèn)題的人員，歐美國(guó)家一般都會(huì)取締其報(bào)考或錄用的資格。如美國(guó)規(guī)定，“凡因失職或?yàn)^職被解雇者，犯過(guò)罪、干過(guò)不誠(chéng)實(shí)、不道德的事而臭名昭著者，在考試或任用過(guò)程中謊報(bào)情況或弄虛作假、營(yíng)私舞弊者及經(jīng)常酗酒者，一律取締其報(bào)考資格。”[7](P53)新加坡在錄用公務(wù)員前會(huì)采取像中國(guó)的“政審”一樣的考核方式，仔細(xì)查閱應(yīng)聘對(duì)象以往在中學(xué)、大學(xué)的品德表現(xiàn)，比如有無(wú)對(duì)老師長(zhǎng)輩不敬、有無(wú)考試作弊和其他違背誠(chéng)信的行為，有無(wú)違背社會(huì)公德的前科，有無(wú)參加各種服務(wù)社會(huì)的經(jīng)歷，過(guò)去的學(xué)校導(dǎo)師及其過(guò)去曾就職單位的人事部門(mén)對(duì)其道德評(píng)價(jià)有無(wú)批評(píng)等。如果該應(yīng)聘者的道德“政審”不能通過(guò)，就無(wú)法進(jìn)入公務(wù)員行列。此外，法國(guó)《公務(wù)員總章程》規(guī)定中，對(duì)報(bào)考者也設(shè)置了道德方面的前置條件。在考生報(bào)考法國(guó)行政學(xué)院的入學(xué)考試階段，就包含對(duì)考生道德品性的全面調(diào)查，“不僅要考查應(yīng)試者的知識(shí)水平和各種能力，而且還考查他們的服務(wù)精神和各種精神品質(zhì)”。[8](PP18-21)

2、由官員所在行政部門(mén)對(duì)行政官員道德失范問(wèn)題做出相應(yīng)處分

許多國(guó)家制定的官員行政倫理規(guī)則中，對(duì)公務(wù)員違背道德后的懲戒機(jī)構(gòu)、懲戒種類(lèi)等都有明確的規(guī)定。其中比較有代表性的是韓國(guó)“關(guān)于公務(wù)員懲戒委員會(huì)運(yùn)行的訓(xùn)令和懲戒定量標(biāo)準(zhǔn)”，[9](P133)對(duì)官員出現(xiàn)哪類(lèi)道德失范，應(yīng)給予什么樣的懲戒，做了非常清晰的責(zé)任追究規(guī)定。

3、對(duì)失德的特殊類(lèi)官員(選任類(lèi)官員和委任類(lèi)官員)，實(shí)施“輿論譴責(zé)”、 “罷免選舉”、“不信任投票”、“彈劾”

對(duì)選任類(lèi)官員和委任類(lèi)官員違背行政道德，一般的行政倫理管理機(jī)構(gòu)往往無(wú)法對(duì)其直接進(jìn)行懲戒。這就需要采取一些特殊的懲戒手段。具體而言有四種方式：其一，輿論譴責(zé)。輿論譴責(zé)往往是以媒體的丑聞報(bào)道和新聞?wù){(diào)查開(kāi)始，對(duì)官員的道德失范進(jìn)行抨擊，然后迅速引起社會(huì)的廣泛響應(yīng)。然后公眾以“街頭演講、示威游行、廣場(chǎng)集會(huì)等形式與輿論監(jiān)督相配合，最后形成強(qiáng)大的公眾壓力。這種公眾壓力雖然未必能對(duì)失德官員直接進(jìn)行懲戒，但卻能間接地起到兩方面懲戒作用，或“使其名譽(yù)掃地”，或“使其因?yàn)槠扔谳浾搲毫忘h內(nèi)壓力而不得不主動(dòng)辭職”。其二“罷免選舉”(recall election)?！傲T免選舉”是美國(guó)19世紀(jì)“進(jìn)步運(yùn)動(dòng)”的改革舉措。旨在對(duì)付道德失范但任期還未屆滿的民選官員，將之作為選民反對(duì)選任類(lèi)官員政治腐敗、道德失范的一件武器。2005年10月，位于美國(guó)西部華盛頓州的市民針對(duì)斯博科恩(Spokane)市市長(zhǎng)威斯特任職期間送禮、請(qǐng)人旅游、幫人在市府安排工作等道德丑聞，成功地把罷免市長(zhǎng)的提議列入特別選舉的選票上面。不過(guò)這個(gè)懲戒方式不是很成功，美國(guó)至今只有2個(gè)州長(zhǎng)被由此罷免。其三，不信任投票。不信任投票主要適用于西方內(nèi)閣制國(guó)家(不適合總統(tǒng)制國(guó)家)，是議會(huì)認(rèn)為內(nèi)閣個(gè)別成員有嚴(yán)重違法、違紀(jì)及重大失職行為，內(nèi)閣又沒(méi)有及時(shí)處理，進(jìn)而對(duì)整個(gè)內(nèi)閣都不信任，故而提出不信任案。如果議會(huì)通過(guò)不信任案，政府要么總辭職，要么只能提請(qǐng)國(guó)家元首解散議會(huì)，由新選出的議會(huì)來(lái)決定政府的辭職與否。其四，彈劾。彈劾主要針對(duì)享有憲法和法律規(guī)定的豁免權(quán)的高級(jí)官員和法官的一種問(wèn)責(zé)方式。被彈劾的行為，是特定的違法行為(如叛國(guó)，腐敗或與其職業(yè)道德不相符的行為等)。美國(guó)歷史上對(duì)約翰遜和克林頓兩任總統(tǒng)啟動(dòng)過(guò)彈劾程序。

4、違反行政道德被處分后的“再入職”限制

在發(fā)達(dá)國(guó)家，一個(gè)官員因行政倫理問(wèn)題受到應(yīng)有的懲處后，固然可以重回社會(huì)工作、繼續(xù)其職業(yè)生涯，但他必須為以往的道德失范付出額外代價(jià)。在法國(guó)，如果總統(tǒng)、議員以及其他政府官員違反《政治家資金透明法》的規(guī)定，沒(méi)有按照法律法規(guī)要求向有關(guān)部門(mén)及時(shí)提供個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)單的，就要取消他一年的當(dāng)選資格。即一年后才能獲得當(dāng)選資格。在韓國(guó)，公務(wù)員如果因?yàn)槠湓诼毱陂g發(fā)生腐敗行為而遭到退職、解任和罷免的，《韓國(guó)防止腐敗法》第四十五條就規(guī)定：“自退職之日起5年內(nèi)不得在與退職前3年所屬部門(mén)的業(yè)務(wù)有密切聯(lián)系的一定規(guī)模以上的以營(yíng)利為目的的私營(yíng)企業(yè)或?yàn)闋I(yíng)利性私營(yíng)企業(yè)的公共利益和相互合作等而設(shè)立的法人、團(tuán)體就業(yè)”。[10](P233)

五、國(guó)外行政倫理制度對(duì)中國(guó)官德建設(shè)的啟示

綜上所述，以美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家為代表的行政倫理，經(jīng)過(guò)幾百年的發(fā)展和演進(jìn)已經(jīng)走向系統(tǒng)化、完備化。發(fā)達(dá)國(guó)家業(yè)已形成的較為完善的行政倫理制度以及在行政官員道德考評(píng)、監(jiān)督、懲處方面的有益實(shí)踐，對(duì)于我國(guó)官德建設(shè)的發(fā)展和完善提供了一系列的經(jīng)驗(yàn)和啟示：

1、對(duì)官員的道德標(biāo)準(zhǔn)，必須采用行政倫理立法的形式加以確立

歐美國(guó)家基于“人性惡”和“經(jīng)濟(jì)人”的理論假設(shè)，主張把行政倫理行為上升為行政法律行為，將對(duì)行政主體的“軟約束”變?yōu)閹в袕?qiáng)制性的“硬約束”。認(rèn)為如果不通過(guò)法律的賞罰機(jī)制，就無(wú)法促進(jìn)官員棄惡揚(yáng)善。因此，他們推出了一個(gè)又一個(gè)行政倫理法規(guī)，用立法的形式明確規(guī)定了官員該干什么，不該干什么。事實(shí)證明，行政倫理法制化對(duì)于防范官員的道德滑坡是非常有效的。反觀我們國(guó)家，近年來(lái)雖然也出臺(tái)了不少關(guān)于干部道德標(biāo)準(zhǔn)的制度文件，對(duì)干部的政治道德、職業(yè)道德、社會(huì)道德、家庭道德、個(gè)人道德等也做了一系列規(guī)定，但這些制度文件最終都沒(méi)有上升到法律的層面。正是因?yàn)槲覈?guó)的干部道德規(guī)范沒(méi)有采取立法的形式，因此，這些干部道德規(guī)范對(duì)干部的約束力是明顯不夠的。而且，在十八屆四中全會(huì)后，面對(duì)“依法治國(guó)”關(guān)于“法無(wú)禁止即可為”的原則，今后的干部道德規(guī)范制度如果沒(méi)有取得法的授權(quán)，能否繼續(xù)對(duì)干部行為起到制約作用還未可知。所以，我國(guó)也要逐步使干部道德規(guī)范走向法制化。

2、對(duì)官員的道德規(guī)范，應(yīng)少一些原則性規(guī)定，多一些可操作性細(xì)則

歐美國(guó)家行政倫理法規(guī)的一個(gè)明顯特點(diǎn)，就是制定道德規(guī)則特別清晰、明確。以《美國(guó)官員和雇員倫理行為準(zhǔn)則》為例，其一方面羅列了哪些人的禮物、賞金、好處、款待、貸款決不能要，但同時(shí)又羅列了可以根據(jù)政府服務(wù)委員會(huì)的協(xié)調(diào)和批準(zhǔn)，在必要和合適的地方可以有一些例外，非常清楚。其他國(guó)家的一些官員倫理法規(guī)，規(guī)定官員應(yīng)該盡哪些義務(wù)，應(yīng)該堅(jiān)決回避做哪些事情，一旦違背行政倫理，要受什么懲罰，也都規(guī)定得清楚明了。對(duì)官員的道德規(guī)定清晰詳盡有兩大好處：一方面，便于官員在實(shí)踐中遵循這些道德規(guī)范。另一方面，官員道德管理機(jī)構(gòu)在處理官員道德問(wèn)題時(shí)，由于規(guī)定非常清楚，不容易引起分歧和矛盾。而反觀我國(guó)的官員道德規(guī)定，原則性規(guī)定多。很多干部的道德規(guī)定含義不清，執(zhí)行起來(lái)很容易發(fā)生歧義，今后需改進(jìn)。

3、對(duì)官員的行政倫理，應(yīng)該分類(lèi)要求、分類(lèi)管理

在國(guó)外行政倫理學(xué)看來(lái)，官員的道德要求不能籠統(tǒng)規(guī)定，而應(yīng)根據(jù)官員職務(wù)、工作性質(zhì)的不同，設(shè)置不同的道德規(guī)范。如在美國(guó)，政府方面定有《政府工作人員十項(xiàng)道德規(guī)范》(1958年)，國(guó)會(huì)又制定了《美國(guó)眾議院議員和雇員道德準(zhǔn)則》(1985年)，國(guó)防部有《美國(guó)國(guó)防人員行為準(zhǔn)則》，國(guó)務(wù)院有《國(guó)務(wù)院官員道德行為準(zhǔn)則》。此外，美國(guó)各個(gè)州的地方行政管理部門(mén)也按照服務(wù)職能和職業(yè)要求，分別設(shè)置帶有明顯地方特色和部門(mén)特點(diǎn)的官員倫理法規(guī)。對(duì)官員道德的考核懲處，同樣也按照官員的性質(zhì)不同而選擇不同的管理主體。比如對(duì)一般公務(wù)員，基本上由其行政主管對(duì)其進(jìn)行道德考核；而對(duì)政府部門(mén)的行政首長(zhǎng)，往往要靠議會(huì)監(jiān)察專員對(duì)其進(jìn)行道德管理?？陀^地說(shuō)，國(guó)外對(duì)官員道德進(jìn)行分類(lèi)管理的思路是非?？茖W(xué)的。目前，我國(guó)進(jìn)行“以德為先”用人機(jī)制建設(shè)，對(duì)干部的道德規(guī)范和管理主體選擇，尚沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)的分類(lèi)，采取的是“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”、“統(tǒng)一管理”模式，今后應(yīng)該適度矯正。

4、對(duì)官員的道德管理，應(yīng)該重在預(yù)防

在許多發(fā)達(dá)國(guó)家的行政倫理制度中，立法的主要關(guān)注點(diǎn)在于預(yù)防官員違背行政倫理，懲罰是不得已的最后措施。為了預(yù)先防范官員的道德失范，其一，不少國(guó)家都主張對(duì)官員隊(duì)伍要進(jìn)行系統(tǒng)的、持續(xù)的官德教育。這方面，新加坡做得特別出色。通過(guò)官德教育，對(duì)官員時(shí)刻敲警鐘，讓每一個(gè)官員牢記自己的職責(zé)、堅(jiān)守自己的操守。其二，官員行政管理機(jī)構(gòu)對(duì)官員行為的時(shí)時(shí)刻刻監(jiān)管，使官員在道德倫理方面不敢輕易松懈。德國(guó)出臺(tái)的《聯(lián)邦政府關(guān)于在聯(lián)邦機(jī)構(gòu)防范腐敗行為的規(guī)定》，將可能發(fā)生腐敗的跡象概括為“中性跡象”和“報(bào)警性跡象”。[11]官員道德管理機(jī)構(gòu)一旦發(fā)現(xiàn)官員腐敗的“中性跡象”和“報(bào)警性跡象”，就要及時(shí)警告和訓(xùn)斥，以圖把官員的腐敗消滅在萌芽狀態(tài)。其三，對(duì)官員實(shí)行從上到下、從政府到社會(huì)組織的全方位監(jiān)督，同時(shí)實(shí)行官員信息透明制度，使官員不敢失德、違法。上述對(duì)官員道德“預(yù)防為先”的思想，非常值得我們?cè)谕晟啤耙缘聻橄取庇萌藱C(jī)制時(shí)加以采用。我們?cè)诠俚驴己撕瓦\(yùn)用官員考德結(jié)果方面，設(shè)計(jì)得比較全面，但在預(yù)防干部失德方面的思慮確實(shí)還需加強(qiáng)。

5、對(duì)官員道德問(wèn)題的處理，必須遵循科學(xué)的程序

發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)展的行政倫理實(shí)踐中，固然主張對(duì)官員的道德失范必須嚴(yán)查不放、嚴(yán)懲不貸，但同時(shí)又非常注意檢查、懲治官員失德的程序性、科學(xué)性問(wèn)題。其中比較突出的有三方面內(nèi)容：其一，堅(jiān)持“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則。在檢查、處理官員失德的過(guò)程中，社會(huì)組織和普通民眾可以參與對(duì)失德官員的監(jiān)督和檢舉，但這些監(jiān)督和檢舉的落實(shí)完全由管理該官員道德的責(zé)任機(jī)構(gòu)決定，別人不能越俎代庖。其二，要求“監(jiān)察、懲處”失德官員時(shí)，道德管理主體必須恪守自己的權(quán)限。在所有發(fā)達(dá)國(guó)家的行政倫理法規(guī)中，對(duì)官員行政倫理管理主體的權(quán)限和義務(wù)都有明確的規(guī)定，不能逾越半步。絕不允許官員道德管理主體以維護(hù)官德的名義，做出違背其權(quán)限的舉動(dòng)。其三，主張?jiān)趯?duì)官員進(jìn)行道德考核和處理時(shí)，被考核、處理公務(wù)員的合法權(quán)益必須受到保護(hù)，被考核、處理公務(wù)員不但可以就自己的道德考核結(jié)果和對(duì)自己的處理意見(jiàn)向上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行申述，而且可以訴諸法律，以保障考核和處理的公正度和準(zhǔn)確度。這種“程序優(yōu)先、尊重科學(xué)”的原則，是我們?cè)陂_(kāi)展官德建設(shè)體系時(shí)所要切記的。

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(責(zé)任編輯：杜洪梅)

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目“完善‘以德為先’用人機(jī)制研究”(12BDJ038)的成果之一。

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1243(2017)02-0013-007

作者：高國(guó)舫，中共杭州市委黨校教育長(zhǎng)、教授，主要研究方向：黨的建設(shè)、政治學(xué)。郵編：310024