程福良

(公安海警學院，浙江 寧波 315801)

●部隊建設研究

關于提升公安現(xiàn)役部隊預算執(zhí)行力的思考

程福良

(公安海警學院，浙江 寧波 315801)

以部隊預算執(zhí)行力為切入點，分析當前公安現(xiàn)役部隊預算執(zhí)行中存在的主要問題，從科學編制預算、細化預算執(zhí)行內(nèi)部控制建設、規(guī)范執(zhí)行過程和加強財務人才隊伍建設等方面提出提升預算執(zhí)行力的建議。

預算管理；執(zhí)行力；預算編制；監(jiān)督

MBA智庫百科中對執(zhí)行力(Execution)的解釋是：所謂執(zhí)行力，指的是貫徹戰(zhàn)略意圖，完成預定目標的實際操作能力。它是企業(yè)競爭力的核心，是把企業(yè)戰(zhàn)略、規(guī)劃轉(zhuǎn)化為效益、成果的關鍵。執(zhí)行力包含完成任務的意愿、完成任務的能力、完成任務的程度。對個人而言，執(zhí)行力就是辦事能力；對企業(yè)而言，執(zhí)行力就是經(jīng)營能力；對部隊而言，執(zhí)行力就是戰(zhàn)斗力。

預算管理在公安現(xiàn)役部隊財務管理工作中有著舉足輕重的地位，起著統(tǒng)攬全局、細化任務、提高經(jīng)費使用效率的作用，是部隊各項任務有效完成的基本保證。部隊預算管理工作包括：預算編制，預算審批、上報與下達，預算調(diào)整，預算執(zhí)行、分析與報告，預算管理工作考評以及預算資料管理等。預算編制科學、執(zhí)行有力是部隊預算管理的基本要求，也是部隊經(jīng)費使用過程的關鍵環(huán)節(jié)，其中預算執(zhí)行貫穿預算年度的始終，是財務工作日常管理中的主要內(nèi)容。所以，預算執(zhí)行力問題是保證預算執(zhí)行效果、提高資金使用效益、完成部隊各項任務的核心問題，各級黨委組織、相關領導、財務部門和事業(yè)部門都應該給予足夠的重視。

一、公安現(xiàn)役部隊預算執(zhí)行中存在的主要問題

隨著公安現(xiàn)役部隊對預算執(zhí)行制度的深入改革，各級領導加強了對預算執(zhí)行工作的重視程度，逐漸規(guī)范預算執(zhí)行過程。公安現(xiàn)役部隊任務涉及面廣，預算執(zhí)行人員構(gòu)成復雜，各地經(jīng)濟情況差異大，導致各地各單位預算執(zhí)行不到位，經(jīng)費使用不規(guī)范等問題比較普遍，預算執(zhí)行力較弱，資金使用效率較低，影響了部隊日常建設和部隊戰(zhàn)斗力的生成。

(一)預算編制與執(zhí)行兩張皮，執(zhí)行依據(jù)缺失

預算編制的科學合理是預算執(zhí)行的基礎。首先，預算編制方面，在實際工作中很多單位預算編制不規(guī)范，對預算管理相關規(guī)定落實不準確、不到位，一些單位預算編制缺乏前期論證，與實際工作脫鉤，編制方法和編制程序不規(guī)范，甚至存在應付檢查、拼湊預算現(xiàn)象。其次，預算執(zhí)行方面，很多單位在預算執(zhí)行過程中隨意性較大，架空了預算，導致預算編制與執(zhí)行兩張皮，嚴重影響了資金使用效益，有的開支項目結(jié)余過多，有的超支嚴重，在考量執(zhí)行結(jié)果時無法區(qū)分是預算編制不合理還是預算執(zhí)行力度差，使預算執(zhí)行缺乏考評依據(jù)。

項目預算經(jīng)費管理不規(guī)范的現(xiàn)象比較普遍。預算管理工作規(guī)范中規(guī)定：部局和總隊級單位財務部門和有關事業(yè)部門應當建立預算項目庫，納入預算安排的項目原則上從項目庫提取。目前，大多數(shù)單位沒有按預算管理要求建立項目庫，項目預算管理的經(jīng)費與單位長期建設規(guī)劃不符。在項目經(jīng)費管理中經(jīng)費預算論證不充分、不科學或論證缺失的現(xiàn)象比較嚴重，項目經(jīng)費結(jié)余過多或經(jīng)費不足的情況常有發(fā)生。財務部門和上級單位對此習以為常，疏于管理，監(jiān)控不嚴，隨意調(diào)節(jié)超支或結(jié)余經(jīng)費。所以，預算項目經(jīng)費管理也存在預算執(zhí)行依據(jù)不可靠或缺失的情況，需要引起各級領導的重視。

各部隊在預算執(zhí)行中，開支不按預算編制的標準和時間執(zhí)行的現(xiàn)象時有發(fā)生，導致執(zhí)行效率不高。平時不落實計劃，年底突擊花錢的現(xiàn)象普遍存在。執(zhí)行資產(chǎn)管理與預算管理相結(jié)合的單位，過度關注資產(chǎn)采購的程序?qū)е虏少徯实?、?jīng)費執(zhí)行不到位、資產(chǎn)購置嚴重滯后的現(xiàn)象比較普遍，使部隊任務完成受到極大影響。有些單位為了應付任務需要違規(guī)操作，失去了預算的嚴肅性。對全年任務執(zhí)行的均衡性把握不夠，導致執(zhí)行效率不高，嚴重的會影響到部隊建設和部隊戰(zhàn)斗力生成。

(二)法制觀念淡薄，執(zhí)行力度偏軟

預算即法的觀念在財務部門是反復強調(diào)的問題，然而在實際執(zhí)行中財務部門起到的作用往往只是檢查、監(jiān)督和催促，具體執(zhí)行預算的是各個部門的辦事人員，這些人對財務規(guī)定一知半解，對財務法規(guī)制度熟練程度低，運用不規(guī)范，預算即法的觀念還很淡薄[1]。變相執(zhí)行的問題屢有發(fā)生，財務審核把關不嚴，“人情審核”與“下不為例”多有出現(xiàn)，使得“下不為例”變成“事有先例”。造成貫徹預算管理制度不徹底，形成惡性循環(huán)，這也是有些單位一直執(zhí)行力偏軟的根本原因。

所以，預算執(zhí)行人員樹立規(guī)范意識，嚴格執(zhí)行預算管理相關規(guī)定顯得重要而緊迫。預算管理制度還有很多需要完善的地方，在強化財務人員和辦事人員法制意識上還有很多工作要做。各級領導和財務部門應不斷地發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，注重預算執(zhí)行管理，要從完善相關制度做起，在不斷提高預算執(zhí)行率上下功夫，從而帶動預算管理各環(huán)節(jié)工作效率，使預算管理各階段工作落到實處。

(三)預算執(zhí)行監(jiān)督與獎懲機制不完善

部局每年組織財務會審，兩年組織一次財務業(yè)務檢查，各總隊內(nèi)部也會執(zhí)行相關的財務檢查等監(jiān)督制度。但這種廣泛的評審式監(jiān)督缺乏規(guī)范的預算執(zhí)行評價體系，預算執(zhí)行的日常監(jiān)督也缺少具體的控制措施，使財務部門和業(yè)務執(zhí)行者沒有依據(jù)可循，所以預算編制和執(zhí)行中隨意性較大，上有政策下有對策。各級黨委、財務部門、部門領導和審計部門都是預算執(zhí)行監(jiān)督的主體，都應該發(fā)揮各自的作用，需要一個有效的監(jiān)督參與機制使各方在預算執(zhí)行中都能發(fā)揮作用。另外，在單位財務考評中預算執(zhí)行評價和考評結(jié)果的應用沒有形成良性發(fā)展，由于年度財務評審中執(zhí)行方面的評價比重低，預算執(zhí)行結(jié)果對財務評價影響被弱化，對財務管理考評整體影響不足。

預算執(zhí)行評審的獎懲機制還不健全，對各單位、各部門認真編制預算，嚴格執(zhí)行預算起不到激勵和約束的作用，也間接地使各單位對預算編制和預算執(zhí)行重視不夠。預算管理工作規(guī)范中對考評環(huán)節(jié)做了詳細的規(guī)定，但各單位在執(zhí)行中往往同年度財務檢查、年度財務會審混在一起，只有評價，沒有具體的獎懲措施，對預算執(zhí)行中表現(xiàn)突出的單位和個人沒有精神和物質(zhì)的獎勵，對表現(xiàn)差的單位最多是在會上點名提出，沒有相應的懲罰措施。

(四)預算執(zhí)行人員主動性差，預算執(zhí)行準確性不足

部隊預算執(zhí)行工作是一項計劃性和專業(yè)性較強的工作, 需要財務人員和各部門執(zhí)行人員對部隊的任務、建設和發(fā)展有較全面的了解和認識，同時具備專業(yè)知識素養(yǎng)和對財務實際工作的思考能力。工作中財務人員和預算執(zhí)行人員往往對預算認識不足，隨意性較大，客觀上會造成預算執(zhí)行時間不準確，預算收支金額執(zhí)行不準確，預算執(zhí)行標準不準確等結(jié)果。工作中主要體現(xiàn)在對預算重視程度不夠，相關人員不能主動去按計劃、按要求完成相關任務，財務人員在執(zhí)行過程中缺乏必要的分析，沒有執(zhí)行情況的及時反饋和匯報，有些財務人員只看執(zhí)行結(jié)果是否超支，不注重預算執(zhí)行進度的監(jiān)督。

二、提升公安現(xiàn)役部隊預算執(zhí)行力的建議

(一)加強預算編制管理，提高預算編制科學性

部隊預算管理工作實行統(tǒng)一領導、按級負責、分工管理、財務歸口，遵循量入為出、收支平衡，統(tǒng)籌兼顧、突出重點，嚴格計劃、依法辦事，勤儉節(jié)約、講求效益的原則。預算單位及其部門應當按照分類預算、綜合預算、零基預算、細化預算要求，實行資產(chǎn)管理與預算管理相結(jié)合，編制單位年度預算和分項預算。按要求規(guī)范預算編制程序，靈活預算編制方法，細化預算編制項目，打牢預算執(zhí)行基礎。部隊預算管理的最終目的是提高經(jīng)費的使用效益，其關鍵在于是否嚴格執(zhí)行科學的預算。執(zhí)行效率是財務管理中時刻遵循的原則，預算執(zhí)行效率使部隊在科學編制預算的前提下，按照預算安排，及時、準確、有效地完成預算設定的各項工作任務，達到預期效果。

財務部門做好指導和培訓工作，按照資源整合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則自上而下執(zhí)行年度預算執(zhí)行目標，自下而上編制預算，提出預算編制規(guī)范化要求，對預算編制的審核要嚴格[2]。不同的經(jīng)費采用不同的編制方法，完善預算編制細節(jié)，如對執(zhí)行時間、地點、方法等做出明確規(guī)定，落實責任主體，提高可操作性。強化預算編制單位和部門黨委對工作任務預期的準確性，充分考慮預算執(zhí)行過程中可能發(fā)生的問題，為后續(xù)預算執(zhí)行階段的順利開展提供有力保證[3]。

各單位應當加強對預算項目的前期論證，根據(jù)事業(yè)任務和預算項目實施經(jīng)費保障，按照經(jīng)費性質(zhì)實行項目概算、預算、結(jié)算、決算全過程管理。項目管理的經(jīng)費預算應有充分的論證，避免以估計、猜測的方式做預算，提高預算編制的科學性。完善預算項目庫管理制度，建立科學合理的項目庫是預算管理的基礎，是提高經(jīng)費使用效率的保證。在預算項目管理中對預算項目的建立要做到立項依據(jù)充分、經(jīng)費測算準確、項目執(zhí)行過程可行、建設效果達到預期，要抓住部隊長期建設的重點，用發(fā)展的眼光建項目，項目庫中的預算項目既要符合黨委意圖，更要符合部隊發(fā)展需要，根據(jù)單位實際做好預算項目排序。在預算項目執(zhí)行中要嚴格按設計目標落實，為提高預算項目執(zhí)行的可靠性，充分考慮立項時間和建設時間的差異，在執(zhí)行時提出合理化改進意見，做到預算項目執(zhí)行前的二級復核。規(guī)范項目預算評審管理，從上而下建立項目預算評審機制，保證項目預算的科學性，提高資金使用效率。

(二)細化預算執(zhí)行內(nèi)部控制建設，提高預算執(zhí)行的準確性

健全預算管理內(nèi)部控制，夯實預算執(zhí)行基礎。預算執(zhí)行的內(nèi)部控制主要包括：人員控制、權限控制、信息控制和程序控制。人員控制要規(guī)范的是單位參與預算執(zhí)行人員的行為和工作程序，要通過制度建設對參與預算執(zhí)行的人員進行有效的管理，對預算執(zhí)行的時間、地點、金額、行為進行有效的管控；強化審批權限和監(jiān)督管理權限，完善內(nèi)部控制制度中對預算執(zhí)行部分的管理，用權限控制約束預算執(zhí)行過程，提高監(jiān)督水平；理順管理關系，建立預算執(zhí)行反饋機制，財務部門不僅要及時劃撥經(jīng)費，更要起到對賬、監(jiān)督、反饋預算執(zhí)行進度等作用，要定期或不定期通報各部門預算執(zhí)行情況，做好信息控制；不管是日常開支類預算經(jīng)費還是項目預算經(jīng)費，在執(zhí)行中都應該嚴格管理程序，做好程序控制相關制度建設，按照業(yè)務管理權限，預算執(zhí)行中要按章辦事，按規(guī)定履行手續(xù)，明確責任。

公安現(xiàn)役部隊預算執(zhí)行管理機構(gòu)是財務部門，財務部門負責單位預算管理的總體工作，所屬單位和部門的經(jīng)費管理活動是在各級財務部門的指導和監(jiān)督下開展工作的。所以，財務部門要協(xié)助黨委，做好預算管理的內(nèi)部控制建設，在部局相關規(guī)定的基礎上制定符合本單位預算執(zhí)行管理的具體辦法，對所屬單位和部門提出的要求和指導意見要具體、明晰、可操作性強。進一步規(guī)范各單位和部門報賬人員的行為，提高他們的預算執(zhí)行能力，減少報賬單位變相處理問題的環(huán)節(jié)和余地，打牢預算執(zhí)行的制度建設基礎。優(yōu)化權限審批體系，規(guī)范預算執(zhí)行工作，加強對資金、固定資產(chǎn)、采購、收支審批等的控制，夯實預算執(zhí)行的基礎。

(三)完善監(jiān)督體系，健全獎懲機制，促進預算執(zhí)行良性發(fā)展

完善預算執(zhí)行監(jiān)督體系主要從三個方面入手：一是推行預算執(zhí)行公開制度，在做好保密工作的前提下，對預算執(zhí)行情況進行公開，提高財務信息透明度，自覺接受官兵的監(jiān)督，同時使預算執(zhí)行部門更清楚本單位任務完成情況；二是建立預算指標的問責制度，在細化預算的前提下，強化預算指標的落實，不得曲解預算，不得變相處置預算信息，落實預算執(zhí)行時間、執(zhí)行進度、執(zhí)行效果，營造按預算執(zhí)行的良好環(huán)境；三是要加強內(nèi)部審計監(jiān)督，審計監(jiān)督中要強調(diào)預算執(zhí)行監(jiān)督，在審計評價中要體現(xiàn)預算執(zhí)行情況的評價，并及時向黨委匯報預算編制與執(zhí)行情況的審計結(jié)果[4]。

建立有效的預算執(zhí)行考評指標體系。各單位要加大對預算執(zhí)行的考評力度，定期對預算執(zhí)行情況進行有效評估，健全有效的獎懲機制。通過審計和財務檢查等管理活動量化預算執(zhí)行考評指標，由黨委研究協(xié)商對預算執(zhí)行情況進行總體評價。建立與預算執(zhí)行掛鉤的激勵機制，將預算執(zhí)行結(jié)果與單位、個人的利益掛鉤。合理制定獎懲措施，就單位而言，如果預算執(zhí)行不到位，可以考慮在第二年減撥該單位的預算經(jīng)費；就個人而言，可以將考評結(jié)果與黨委評優(yōu)、軍政主官競職、財務人員先進掛鉤，利用預算激勵導向作用，充分調(diào)動各級預算執(zhí)行的積極性, 實現(xiàn)預算執(zhí)行與績效考評之間的良性循環(huán)。

(四)抓好人才隊伍建設，營造良好的預算執(zhí)行環(huán)境

人才是做好工作的關鍵，預算執(zhí)行不僅是財務人員的工作，也是各所屬單位和部門非財務專業(yè)報賬人員的工作，做好人員的選拔和培養(yǎng)是提高預算執(zhí)行力的關鍵。

一是建立選拔機制。首先，在引進財務人才方面，可以吸收地方財務相關專業(yè)的畢業(yè)生或是在地方有過工作經(jīng)驗的財務方面人才，經(jīng)過部隊的任職培訓，充實到人才隊伍中；其次，建立合理的財務人員選拔體制，考慮政治素質(zhì)、職業(yè)道德、專業(yè)技能、綜合素質(zhì)，以及各財務崗位的特殊需求。二是建立考核機制。制定合理的考核流程，定期對在職財務人員進行考核，促使財務人員注重自身品德的建設，激勵其不斷提高業(yè)務素質(zhì)的主動性，增強自身的綜合素質(zhì)。三是建立獎懲機制。在單位財務管理獎懲制度的基礎上，建立財務人員客觀評價制度，解決財務人員工作好壞評價無依據(jù)，獎懲無標準的現(xiàn)象，促進財務人員能者上、庸者下的良性崗位循環(huán)機制。

轉(zhuǎn)變思想認識，樹立正確的預算執(zhí)行意識。強化預算即法的理念，各級領導、財務相關人員和一線的預算執(zhí)行人員要養(yǎng)成良好的遵守預算管理規(guī)定的習慣，彰顯預算的嚴肅性。加強非財務人員的業(yè)務素質(zhì)培養(yǎng)，黨委應提高對部隊預算執(zhí)行的重視程度，積極帶頭轉(zhuǎn)變過去對預算執(zhí)行“無用論”“無關緊要”的錯誤認識。通過利用遠程電視電話會議系統(tǒng)定期召開預算編制、調(diào)整會議，組織預算執(zhí)行知識培訓及在內(nèi)部網(wǎng)站上設立各單位預算執(zhí)行情況宣傳專欄等方式，加強對預算執(zhí)行知識的普及和灌輸，增強各級預算執(zhí)行人員的主動性。促進按時、按標準、按目標要求完成預算，做好信息的監(jiān)督和反饋，推動部隊預算執(zhí)行文化的形成，充分提高全員對預算執(zhí)行嚴肅性和重要性的認識，形成良好的預算執(zhí)行氛圍。

三、結(jié)束語

部隊預算管理工作是一項長期而細致的任務，各單位黨委、領導、財務部門都應給予足夠的重視。以有限的經(jīng)費更好地建設部隊，不斷提升部隊戰(zhàn)斗力，就要不斷研究和完善預算管理，尤其是預算執(zhí)行的管理，既要研究理論更要研究工作實踐，為部隊財務規(guī)范化管理提供可靠依據(jù)。

[1] 高凱.加強制度建設 確保軍隊預算執(zhí)行力[J].軍事經(jīng)濟研究，2011(2)： 51-52.

[2] 齊潤婷.行政事業(yè)單位預算執(zhí)行力薄弱的原因及對策[J].中國集體經(jīng)濟,2014(30):127-128.

[3] 楊有紅.深化全面預算 提高財務執(zhí)行力[J].中國總會計師，2012(1)：53-54.

[4] 秦件兵.淺析影響事業(yè)單位財務預算管理執(zhí)行力的因素及其對策[J].財經(jīng)界，2014(17)：194-195.

(責任編輯 李獻惠)

Thought about Improving the Budget Execution Capacity of Public Security Forces

CHENG Fuliang

(ChinaMaritimePoliceAcademy，Ningbo，ZhejiangProvince315801，China)

Starting with the budget execution capacity of the public security forces， this paper analyzes the main problems in the current budget implementation of the public security forces. This paper puts forward some effective suggestions on budgeting scientifically， strengthening institutional construction， standardizing the process of budget execution and cultivating financial talents.

budget management； execution capacity； budgeting； supervision

2016-11-08

程福良(1976— )，男，山東鄒縣人，副教授。

E232.1

A

1008-2077(2017)07-0085-04