陸杰華 劉柯琪

社會治理背景下的老年群體管理

陸杰華 劉柯琪

老年群體是現(xiàn)階段社會治理亟待關(guān)注的一個特殊群體

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會討論并通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），這個里程碑式的文件首次提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

毋庸置疑，社會治理是國家治理體系的一個重要環(huán)節(jié)。社會治理是由執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的，政府、社會組織等多元治理主體共同參與，針對社會公共事務(wù)進(jìn)行的治理活動。《決定》進(jìn)一步指出，改進(jìn)社會治理方式，重點在于四個“堅持”。第一是堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動；第二是堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾；第三是堅持綜合治理，強化道德約束，規(guī)范社會行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，解決社會問題；第四是堅持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求。

社會治理的核心理念是在治理主體上強調(diào)多方參與，共同對社會公共事務(wù)進(jìn)行治理。社會公共事務(wù)則是指涉及社會公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的事務(wù)?，F(xiàn)階段，諸如流動人口、老年群體、農(nóng)村留守人群等特殊群體需要應(yīng)用社會治理的理念及其相關(guān)措施加以特別關(guān)注，其中老年群體是現(xiàn)階段社會治理亟待關(guān)注的一個特殊群體。

隨著人口老齡化程度不斷加深，近年來涉老群體問題在我國越來越頻發(fā)。我國于2000年正式進(jìn)入老齡型社會，并且我國的老齡化發(fā)展態(tài)勢呈現(xiàn)出規(guī)模超大、速度超快、撫養(yǎng)比高等“中國特色”。事實上，人口“又多又老”將成為貫穿我國21世紀(jì)始終的新的基本國情。

在這個快速老齡化時期，我國老齡人口規(guī)模及其比例在快速增長。截至2016年，我國60歲以上老年人口為2.3億，占總?cè)丝诘?6.7%，在歷史上第一次老年人口規(guī)模超過0－14歲少兒人口規(guī)模。如此龐大的老年人口，形成了龐大的老年群體，該群體既有“老齡”這個總的特征，其內(nèi)部又能細(xì)分為不同群體，老年群體因此具有多樣性的鮮明特征。從數(shù)量上看，目前老年群體占到全國的總?cè)丝诘?6.7%，并且未來還將持續(xù)增長，老年人是社會的重要組成部分，預(yù)計2020年之后老年人口占總?cè)丝诘谋戎貙⒊^20%；從文化傳統(tǒng)上看，中國人擁有尊老敬老的傳統(tǒng)美德。因此，善于應(yīng)用社會治理的新思維推進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展、加強老年群體管理是現(xiàn)階段乃至今后很長一段時間的重要議題。

當(dāng)前，我國正處于社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、全面深化改革和全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟增長進(jìn)入新常態(tài)，社會治理凸顯新特征，科技創(chuàng)新取得新突破，人口老齡化呈現(xiàn)新特點。當(dāng)前，涉老群體存在著一些較為突出的問題，在社會治理的新形勢之下，涉老群體因其規(guī)模龐大、構(gòu)成復(fù)雜且增長速度快已成為社會治理的一個重大課題，涉老群體問題亟待解決。

強化涉老群體的社會治理對于全面建成小康社會，創(chuàng)新社會治理具有重要意義。黨的十八大以來，黨中央對老齡工作高度重視，黨的十八屆五中全會公報指出：要積極開展應(yīng)對人口老齡化行動。習(xí)近平總書記在2016年2月對養(yǎng)老工作做出最新批示，并特別強調(diào)：有效應(yīng)對我國人口老齡化，事關(guān)國家發(fā)展全局，事關(guān)億萬百姓福祉。要立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，加強頂層設(shè)計，完善生育、就業(yè)、養(yǎng)老等重大政策和制度，做到及時應(yīng)對、科學(xué)應(yīng)對、綜合應(yīng)對。與此同時，中共中央政治局第32次集體學(xué)習(xí)的精神也強調(diào)，堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與、全民行動相結(jié)合，堅持應(yīng)對人口老齡化和促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展相結(jié)合，堅持滿足老年人需求和解決人口老齡化問題相結(jié)合，努力挖掘人口老齡化給國家發(fā)展帶來的活力和機遇，努力滿足老年人日益增長的物質(zhì)文化需求，推動老齡事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。這些指示和精神都充分說明了黨和政府始終心系老齡工作，解決好涉老群體問題對于全面建成小康社會，順利實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)具有重要的意義。

涉老群體問題作為老齡工作的重要組成部分，其問題解決對于構(gòu)建和諧社會具有重要的現(xiàn)實意義。從總體上看，我國擁有全世界最龐大的老年群體，其數(shù)量之大足以影響整個社會的穩(wěn)定和發(fā)展。因此，要解決涉老群體問題，引導(dǎo)老年群體往有利于我國社會穩(wěn)定的方向發(fā)展，讓老年人為社會的發(fā)展帶來活力，實現(xiàn)“老有所為”。從老年群體來看，解決好涉老群體問題，幫助老年人形成積極有益的群體組織，可以為老年人安享晚年提供一個良好的歸宿，有助于形成符合社會主義核心價值觀的老年社會組織，還可滿足老年人自我實現(xiàn)的需求。從老年人個體來看，解決好涉老群體問題，能夠讓老年人在權(quán)益保障、心理健康、人文關(guān)懷等多方面獲得提升，滿足老年人的物質(zhì)精神需要，讓每個老年人都能夠頤養(yǎng)天年。

因此，解決涉老問題在理論和現(xiàn)實層面上都具有重要的意義，做好該項工作將為我國應(yīng)對人口老齡化，增強社會發(fā)展活力提供重要支撐。

現(xiàn)階段我國老年群體管理面臨的突出問題

在人口老齡化不可逆轉(zhuǎn)的新形勢下，我國一直積極開展老齡工作。在各級政府和社會多方力量的參與之下，我國老齡工作已經(jīng)取得了明顯的進(jìn)展，但是仍存在著諸多薄弱環(huán)節(jié)，尤其是在當(dāng)前創(chuàng)新社會治理的背景之下，涉老群體問題逐漸凸顯，成為社會治理不可忽視的重大社會問題。我們認(rèn)為，當(dāng)前我國涉老群體問題主要包括以下幾點：

第一，老年弱勢群體權(quán)益保障問題亟待高度關(guān)注。伴隨年齡增高，老年人身體機能逐漸衰老，成為社會的一個弱勢群體。老年人在公共安全事件中更容易受到侵權(quán)或傷害，其合法權(quán)益也更容易受到侵害。老年人都曾為我們國家和社會的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，且我國自古就有尊老敬老的傳統(tǒng)美德，因此我們在老齡化新形勢下應(yīng)當(dāng)高度重視對老年人合法權(quán)益的保護，尤其是老年人中的弱勢群體，如高齡老人、獨居老人、老年殘疾人、生活困難者、失獨老人等。與此同時，目前一些地方涉老侵權(quán)和犯罪案件存在上升趨勢，客觀上也要求我國在進(jìn)一步加強和完善公共安全體系過程中，將老年群體作為重點服務(wù)對象。

第二，老齡化的新常態(tài)與老年群眾組織發(fā)展不協(xié)調(diào)。人口老齡化是人口發(fā)展的一個新常態(tài)，伴隨老年人口數(shù)量的快速增長，我國老年群眾組織數(shù)量也快速增加。社會組織是在改革開放新時期出現(xiàn)的一種組織形式，其作為一種組織平臺，能夠作為政府行政管理和群眾自治的橋梁和紐帶，增強社會的自治功能，同時其能作為群眾參與社會治理的載體，有效促進(jìn)人民群眾參與社會管理和公共服務(wù)，實現(xiàn)社會良性治理。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國各類老年群眾組織有40多萬個，各地的老年群眾組織都獲得了一定的發(fā)展。不過，必須清醒認(rèn)識到，由于缺乏規(guī)范引導(dǎo)，老年群眾組織基本處于無序發(fā)展?fàn)顟B(tài)，且各地老年群眾組織發(fā)展不均衡，農(nóng)村老年群眾組織發(fā)展是明顯的短板。此外，大部分老年組織都存在缺乏活動平臺、組織凝聚力低、缺乏政策資金支持等問題，導(dǎo)致老年群體組織自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督等作用無法充分發(fā)揮。

第三，社會發(fā)展進(jìn)程中老年人口邊緣化問題不容忽視。伴隨人口老齡化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，隨子女遷移城鎮(zhèn)的老年人口數(shù)量也呈現(xiàn)增加的態(tài)勢，這些老年人口失去原先的熟人社會網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)入陌生的城市社會，老年人的社會角色難以轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致他們難以融入當(dāng)?shù)氐纳鐣?wù)與管理網(wǎng)絡(luò)，存在被邊緣化的傾向。同時，我國正處于快速社會經(jīng)濟發(fā)展時期，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為代表的高科技正快速改變著我們的社會，人們不得不接受一些新興事物。在這個過程中，老年人受身體機能、生活習(xí)慣等影響，一時難以像年青人那樣快速學(xué)習(xí)和接受新事物，就會產(chǎn)生驅(qū)離感和剝奪感，進(jìn)而出現(xiàn)邊緣化現(xiàn)象。

第四，老年人社會參與渠道單一直接影響其獲得感。在我國以經(jīng)濟建設(shè)為中心的社會經(jīng)濟背景下，全社會對老年事務(wù)有所忽視，雖然我國一直在積極開展養(yǎng)老工作，但是這部分工作更加側(cè)重于老年人衣、食、住等基本生活需求方面，對于老年人的社會需求涉及不深，特別是退休后老年人社會參與關(guān)注明顯不夠。這就導(dǎo)致了老年人社會參與的渠道狹窄、單一，使老年人產(chǎn)生“報國無門”的無奈感，既不利于老年人的身心健康，也不利于實現(xiàn)“老有所為”，更不利于其獲得感的提升。隨著老年人群體規(guī)模越來越大，老年群體作為社會的重要組成部分，需要積極進(jìn)行形式多樣的社會參與。

第五，部分老年群體中的反社會行為值得高度重視。隨著老年人居住安排日益獨居化、空巢化，部分老年人成為長期脫離單位、脫離家庭和子女的松散群體，越來越游離于社會治理之外，這些老年人脫離組織，由原先的“單位人”成為現(xiàn)在的“社會人”，成為老齡化新形勢下社會治理體系的一個薄弱環(huán)節(jié)。薄弱的社會治理也導(dǎo)致了部分老年人參加封建迷信活動和邪教活動，參與上訪、纏訪、搶購、集會、傳謠等非組織活動。這些宗教迷信活動和非組織活動嚴(yán)重危害老年人身心健康，動搖社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。同時，一些地區(qū)老年人犯罪事件時有發(fā)生，已構(gòu)成社會發(fā)展的不穩(wěn)定因素。

社會治理背景下老年群體管理的主要政策框架

隨著人口老齡化程度加重，涉老群體問題逐漸展現(xiàn)了其對社會和老年人的極大危害，這要求我們必須探索老齡化加速背景下涉老群體問題的解決新途徑。根據(jù)前面梳理的涉老群體的主要問題，我們提出的政策建議包括如下幾個方面：

第一，加強制度建設(shè)，全面保障老年人合法權(quán)益。老年人作為社會的弱勢群體，需要格外被關(guān)注。為了保障老年人的合法權(quán)益，一是要堅持貫徹重新修訂《老年法》的基本內(nèi)容，不斷完善涉老法律法規(guī)體系，為保障老年人權(quán)益提供法制基礎(chǔ)；二是要重點照顧特殊人群，對于孤寡老人、低保五保戶、生活困難者、失獨老年人等特殊群體，各級政府都應(yīng)該重點照顧，保障他們的合法權(quán)益不受侵害，并給予其適當(dāng)?shù)恼邇A斜；三是要完善司法維權(quán)體系，依法處理老年侵權(quán)事件，為老年人群體提供司法保障，讓他們切身感受到社會的公平公正。

第二，發(fā)展與壯大老年社會組織，通過管理促進(jìn)其健康發(fā)展。

老年社會組織目前存在著發(fā)展不平衡、發(fā)展水平低、農(nóng)村地區(qū)發(fā)育慢等突出問題，使得老年社會組織自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的作用得不到充分發(fā)揮。究其原因，老年社會組織的發(fā)展既需要政策資金支持，也需要政府的有效監(jiān)管，但是目前的老年社會組織同時缺乏上述二者。因此發(fā)展和壯大老年社會組織，一是要進(jìn)一步加大政府對社會組織的支持力度，促進(jìn)社會組織的大發(fā)展，從財政、政策等方面支持老年社會組織發(fā)展；二是政府要轉(zhuǎn)變職能，將涉及老年人的公共服務(wù)部分轉(zhuǎn)移給老年社會組織，著力構(gòu)建服務(wù)型政府；三是政府要加強對老年社會組織的監(jiān)督，使其進(jìn)一步規(guī)范化和專業(yè)化，促進(jìn)老年社會組織健康發(fā)展。

第三，提升對老年群體的社會服務(wù)水平和質(zhì)量，推進(jìn)老年人再社會化。老年人邊緣化的主要原因在于老年人面對新的生活環(huán)境、新的文化出現(xiàn)了不適應(yīng)，無法融入周邊環(huán)境，開展正常的日?；顒樱瑥亩霈F(xiàn)了邊緣化現(xiàn)象。面對這種情況，政府和整個社會要幫助老年人進(jìn)行再社會化，重新學(xué)習(xí)社會的價值觀和行為規(guī)范，適應(yīng)新的社會環(huán)境。為此，政府應(yīng)該加大養(yǎng)老服務(wù)的投入，為養(yǎng)老服務(wù)提供良好的政策、資金環(huán)境，同時基層政府和社區(qū)組織要為老年社會服務(wù)提供保障；社會各界要加大對老年人群的關(guān)注，在社會上形成尊老愛老的良好風(fēng)氣。

第四，進(jìn)一步拓展老年人社會參與的渠道，增強其社會責(zé)任感。

要不斷完善社會主義民主政治，重視基層民眾自治組織的作用，吸納老年人參與基層民主自治，提升老年人社會參與程度。要重視培養(yǎng)社區(qū)老年居民意見領(lǐng)袖，發(fā)揮其在社區(qū)事務(wù)中的帶頭作用，引領(lǐng)社區(qū)老年人參與解決社區(qū)事務(wù)，提升其社會責(zé)任感。與此同時，政府要構(gòu)建服務(wù)型政府，在涉老事務(wù)、社區(qū)工作方面簡政放權(quán)，給予老年人群社會參與更多的活動空間，并且加強對基層政權(quán)組織、居民自治組織、老年社會組織的監(jiān)督和管理，依法保障老年人社會參與的合法權(quán)益。此外，政府還可開展多種志愿活動，積極發(fā)展老年志愿者，發(fā)揮老年志愿者在治安、交通等方面的作用，讓老年人獲得“用武之地”。

第五，多措并舉全面提升老年人的精神文化生活。各級政府可以依托老年社會組織，為老年人提供形式多樣、內(nèi)容豐富的活動，滿足老年人的精神文化需求。老年人長期脫離群體，游離于社會組織之外，成為社會管理的薄弱環(huán)節(jié)。面對這種情況，我們應(yīng)該重建老年人與群體之間的紐帶，讓老年人重新回到組織的懷抱。同時，部分老年人參加宗教迷信活動也反映了老年人精神生活匱乏的現(xiàn)狀。老年社會組織正好可以發(fā)揮作用，幫助解決老年人管理問題。因此，政府可以以老年社會組織為依托，在提供各種服務(wù)的同時對老年人進(jìn)行有效管理，實現(xiàn)一舉多得。

作者單位：北京大學(xué)社會學(xué)系