特朗普的貿(mào)易政策與國際貿(mào)易未來圖景

受訪者：

霍建國 商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院原院長、中國世界貿(mào)易組織研究會常務(wù)副會長

白 明 商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院國際市場研究部副主任

屠新泉 對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)中國世界貿(mào)易組織研究院院長

陳鳳英 中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院世界經(jīng)濟所研究員

8月22日，韓美舉行自由貿(mào)易協(xié)定聯(lián)委會特別會議。而美國通過修訂這一自貿(mào)協(xié)定，以減少對韓貿(mào)易逆差的愿望能否實現(xiàn)，還是未知數(shù)。

從退出幾近完成的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP），到重談北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA），再到要求修訂美韓自貿(mào)協(xié)定，“推倒重來”似乎已成為特朗普治下美國新貿(mào)易政策的一大關(guān)鍵詞。

“推倒重談”背后：特朗普的任性還是有備而來？

中國發(fā)展觀察：特朗普治下所采取的一系列“推倒重來”的貿(mào)易政策，其背后的真實意圖究竟是什么？

霍建國：從特朗普競選時期至今采取的一系列政策來看，我們可以看出，特朗普不僅是一個獨斷專行的人，而且是個十分任性的人。從其執(zhí)政200天所簽發(fā)的行政令可以看出，其競選時的主張基本已全部兌現(xiàn)，從退出TPP到重談貿(mào)易協(xié)定，從修圍墻到禁穆令，從啟動基建到稅改方案，但都沒有結(jié)果，似乎特朗普更關(guān)心其諾言是否兌現(xiàn)，而并不關(guān)心事情的結(jié)果如何。特朗普治下所采取一系列“推倒重來”貿(mào)易政策，背后的真實意圖是追逐美國的利益最大化。這種行為理念是非常短視的。同時，也從側(cè)面說明，如今美國面臨的壓力越來越大，以至于不得不在每一個開放的細節(jié)上去計較，生怕自己吃虧。此外，也證明美國現(xiàn)有的貿(mào)易投資競爭力正在下降。如果美國自身具備足夠競爭力，是不需要通過各種開放型條約和政府強行介入來獲取更有利的貿(mào)易條件等方式的。種種跡象表明，美國已經(jīng)看到并開始擔(dān)憂，自身的出口競爭力與海外投資競爭力都在削弱這一事實。因此便采取了此種“高度緊張+積極應(yīng)對”的處理方法，以期擺脫自身在經(jīng)濟領(lǐng)域的發(fā)展困境。特朗普的諸多貿(mào)易新政雖然已陸續(xù)拋出，但今后在落實層面能否盡如人意仍是未知數(shù)。即使將各貿(mào)易政策“推倒重談”也很難得到令美國完全滿意的結(jié)果。

屠新泉：無論是重談北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA），還是要求修訂美韓自貿(mào)協(xié)定，這一系列“推倒重來”的政策背后，暴露出的是特朗普治下對美國貿(mào)易領(lǐng)域的兩個誤判。

一是簡單地將貿(mào)易不平衡歸結(jié)于政策，而不考慮背后的經(jīng)濟邏輯。商人出身的特朗普不懂貿(mào)易和貿(mào)易政策。他片面地認為，如今美國與中國、韓國、墨西哥等國家之間存在貿(mào)易不平衡、貿(mào)易逆差，僅是由于貿(mào)易政策所導(dǎo)致的，可以通過調(diào)整貿(mào)易政策來糾正貿(mào)易逆差。殊不知，這種貿(mào)易不平衡實則是經(jīng)濟因素和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定的，僅靠“推倒重來”貿(mào)易政策根本實現(xiàn)不了其目的。

二是迷信美國的權(quán)力和力量。貿(mào)易自由化很難倒退。如今美國關(guān)稅已經(jīng)降低，卻要求單獨對韓國上提關(guān)稅，這是不可能的。唯一可行的是，美國的貿(mào)易伙伴要進一步擴大開放。但問題是，韓國也好、墨西哥也罷，這些國家并沒有多少消費能力與進口能力。歸根結(jié)底還得看需求。特朗普想當然地認為，美國的經(jīng)濟實力強，別國就都應(yīng)該聽他的。且不論每個國家都有自己的主權(quán)和尊嚴，如今的美國，當真就那么重要嗎？我認為不盡然。如今韓國的世界第一大貿(mào)易伙伴已是中國而非美國。

陳鳳英：種種“推倒重來”政策背后體現(xiàn)的是美國正在強力維護自身貿(mào)易政策事務(wù)上的主權(quán)。早在今年3月，美國發(fā)布的《2017年總統(tǒng)貿(mào)易政策議程》就已明確提出，特朗普政府將強力維護美國在貿(mào)易政策事務(wù)上的主權(quán)，美國有權(quán)優(yōu)先適用國內(nèi)法，不會受制于世貿(mào)組織裁決。因此，無論是重談北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA），要求修訂美韓自貿(mào)協(xié)定，還是美國對中國動用“301條款”，都是美國在捍衛(wèi)本國貿(mào)易主權(quán)的表現(xiàn)。我們應(yīng)清醒地認識到，這一切都是美國有備而來，而不能天真地理解為只是特朗普的任性行為。

特朗普治下“公平貿(mào)易”本質(zhì)：rebalance instead of fair（再平衡取代公平）

中國發(fā)展觀察：美國所謂“公平貿(mào)易”的政策內(nèi)涵是什么？應(yīng)如何界定“公平貿(mào)易”與“自由貿(mào)易”的關(guān)系？

霍建國：“自由貿(mào)易”的概念比“公平貿(mào)易”更大。一個國家在經(jīng)濟強勢時期，通常會主張“自由貿(mào)易”，包括降低關(guān)稅、減少管理、市場開放等等?！肮劫Q(mào)易”則指的是在統(tǒng)一規(guī)則層面下的貿(mào)易行為。世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則是通過全體成員國協(xié)商談判制定的規(guī)范全球貿(mào)易的統(tǒng)一規(guī)則。如今美國認為WTO規(guī)則更偏向發(fā)展中國家，對發(fā)達國家有失公平。并且在《2017年總統(tǒng)貿(mào)易政策議程》中提出，美國有權(quán)優(yōu)先適用國內(nèi)法，不會受制于世貿(mào)組織裁決。這無疑將對世界貿(mào)易組織制定的規(guī)則帶來新的巨大挑戰(zhàn)。

貿(mào)易的精髓就在于通過比較利益優(yōu)勢（Comparative Advantage）產(chǎn)品的交換，實現(xiàn)互利共贏，過分強調(diào)“公平對等貿(mào)易”本身就是一種狹隘的思維。二戰(zhàn)后的一整套世界經(jīng)貿(mào)治理體系，無論是世界銀行還是WTO，都是由美國一手操縱建立的。這些機構(gòu)在早期為美國開拓市場和輸出制成品等方面立下過汗馬功勞，而如今，隨著美國自身競爭力的逐漸下降以及各新興經(jīng)濟體競爭力的上升而使美國受到較大沖擊，美國便認為經(jīng)貿(mào)規(guī)則對自己不公，繼而開始呼吁所謂“公平貿(mào)易”。

白明：“自由貿(mào)易”的本質(zhì)應(yīng)體現(xiàn)為減少管制，降低關(guān)稅壁壘、擴大市場，以實現(xiàn)充分競爭和資源優(yōu)化配置進而產(chǎn)生紅利。而特朗普治下所謂的“公平貿(mào)易”，通俗地說，就是“我賣你一塊錢，你就必須也賣我一塊錢”，特朗普無法忍受“你賺我的錢比我賺你的錢多”。這種所謂的“公平貿(mào)易”只是流于表面，其本質(zhì)卻是最大的不公平貿(mào)易。當體現(xiàn)為美國與發(fā)展中國家的貿(mào)易往來時，這種不公平更加凸顯。

屠新泉：“公平貿(mào)易”的概念，美國早在上世紀六七十年代就已提出。當時的主要對象是日本，其呼吁的是兩國間的開放要公平、要對等。美國提出“公平貿(mào)易”的根源就是貿(mào)易逆差問題。美國從不承認自身競爭力弱，認為美國企業(yè)永遠是世界上最牛的企業(yè)。因此，要解釋其出現(xiàn)貿(mào)易逆差的唯一原因，就是貿(mào)易不公平。事實是，美國總是簡單地將貿(mào)易不平衡歸結(jié)于政策，卻不考慮背后的經(jīng)濟問題。如今美國在各行業(yè)、各領(lǐng)域的競爭力已不再是最強。競爭力的減弱并非主觀不努力或制度不佳，而是資源稟賦發(fā)生了變化，包括勞動力成本升高、環(huán)境成本升高等等。對于這些問題，或許美國早已心知肚明，只是在對外經(jīng)貿(mào)合作與談判時，美國始終不愿意承認罷了。

陳鳳英：特朗普治下所謂“公平對等貿(mào)易”是旨在堅決維護美國的利益，而不是在全球化的前提下考慮的。這種所謂“公平貿(mào)易”的本質(zhì)是Rebalance（再平衡）而不是Fair（公平）。特朗普所理解的公平對等是，只要出現(xiàn)貿(mào)易逆差，即視為美國吃虧。哪國對美貿(mào)易順差，就是占了美國的便宜。誰對美國貿(mào)易順差最大，美國就要對付誰。2016年，美國商品和服務(wù)凈出口總計為-4994億美元（其中美國對中國的貿(mào)易逆差達到3470億美元），服務(wù)凈出口為2772億美元，商品凈出口-7705億美元，商品貿(mào)易逆差可謂巨大。基于此，美國對中國動用“301條款”是在意料之中。

中美兩國貿(mào)易前景：“斗而不破”

中國發(fā)展觀察：8月14日，特朗普授權(quán)美國貿(mào)易代表辦公室，依據(jù)“301條款”對所謂的“中國不公平貿(mào)易行為”進行審查，此舉引發(fā)各界對中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的擔(dān)憂。美國動用“301條款”背后的意圖是什么？今后中美貿(mào)易前景又將如何？

霍建國：中美貿(mào)易的矛盾和爭端是個表面現(xiàn)象，說明美國已然意識到了中國崛起對其形成的威脅。未來五到十年，中國的國際影響力將會進一步上升。美國期望通過“301條款”對中國開展貿(mào)易政策層面的調(diào)查，迫使中國在產(chǎn)業(yè)、金融信貸等政策方面做出調(diào)整。因此“301調(diào)查”對中國而言壓力著實很大。從國內(nèi)看，若單從知識產(chǎn)權(quán)角度看，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)是完全符合國際通行做法的，是沒有問題的?？少Q(mào)易政策層面的調(diào)查涉及產(chǎn)業(yè)政策，在此方面我國的各種規(guī)則和文件規(guī)定是較為復(fù)雜的，需引起我們的高度重視。其中，最大的難點在于國內(nèi)有些產(chǎn)業(yè)由于實力太弱而不敢過多開放，加之目前開放后因管理層面的監(jiān)管經(jīng)驗缺乏而導(dǎo)致事中事后監(jiān)管跟不上。美國的“301調(diào)查”是無理的，也是不符合WTO規(guī)則的，我們一定要堅決反對，但同時我們?nèi)砸^續(xù)堅持對外開放，支持國際多邊貿(mào)易組織，爭取在WTO爭端解決機制裁決方面獲得主動。

屠新泉：美國動用“301條款”的目的，首先，特朗普在大選期間對中國態(tài)度一直十分強硬，但在政策上卻始終未落實，因此，特朗普急需通過在貿(mào)易領(lǐng)域的行動和作為，來表現(xiàn)其對中國確實在施加壓力。同時，特朗普也寄望于通過采取此措施來提升自己在美國國內(nèi)的聲望。其次，特朗普上任后，在內(nèi)政和外交領(lǐng)域都未取得明顯成果的情況下，“301條款”等成為了美國在貿(mào)易政策領(lǐng)域唯一可用的工具，而且“301條款”既在特朗普的權(quán)力范圍內(nèi)，又在其可容忍范圍內(nèi)。

今后中美兩國的貿(mào)易前景應(yīng)是“斗而不破”。不至于產(chǎn)生貿(mào)易戰(zhàn)，但也不會有明顯緩和。中美兩國在貿(mào)易領(lǐng)域的根本分歧始終存在。面對如此大的貿(mào)易逆差，沒有貿(mào)易沖突是不可能的，更是美國這樣的“世界老大”所不能容忍的。今后，美國勢必會動用各種手段來對中國不斷地施加壓力。從中國自身角度看，在一些領(lǐng)域，也的確存在一些需要更多時間來加以完善的地方。

國際貿(mào)易格局之辯：復(fù)蘇還是蕭條？

中國發(fā)展觀察：在逆全球化和保護主義越發(fā)不得人心的情況下，今后美國缺席的自由貿(mào)易協(xié)定會否愈來愈多？

白明：可以肯定，今后美國缺席的自由貿(mào)易協(xié)定會越來越多，如今呈現(xiàn)出的趨勢也已很明顯。比如7月6日簽署的歐日經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（EPA）。在這項占據(jù)全球GDP比重近三分之一的大體量自貿(mào)協(xié)定中，也沒有美國的身影。美國已經(jīng)退出了跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP），北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）還在進行重談，近日美國又開始與韓國重談自由貿(mào)易協(xié)定。此類自貿(mào)協(xié)定的本質(zhì)，應(yīng)該是在自由貿(mào)易的基礎(chǔ)上去比拼誰的開放度更大。可如今，美國的貿(mào)易政策已不再是以開放為目的，而是以貿(mào)易平衡為目的。

屠新泉：對于美國將“缺席”愈來愈多的自由貿(mào)易協(xié)定的說法，我并不贊同。在簽署對外雙邊協(xié)定方面，美國從來都不是世界范圍內(nèi)最積極的經(jīng)濟體，歐盟才是。就連新加坡、智利、墨西哥等國的積極度也都比美國高。只是近年來，尤其是奧巴馬時期推動了若干項大型的區(qū)域談判（如TPP、TTIP等）。而從上任后即宣布美國退出TPP的行為來看，相較于區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，特朗普更偏愛雙邊自由貿(mào)易協(xié)定。今后，也不排除美國將與TPP其他成員國分別制定雙邊自由貿(mào)易協(xié)定的可能性。

霍建國：美國不會全部推倒重來，沒有美國的國際貿(mào)易規(guī)則和國際經(jīng)濟規(guī)則是不現(xiàn)實的，也是不可能的?；谧分饘ψ陨砝孀畲蠡哪康目紤]，美國不再熱衷于區(qū)域性的自由貿(mào)易協(xié)定，但這并不代表美國會放棄WTO這樣的多邊合作機制。美國一旦放棄WTO，無異于將自己完全置身于國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則之外。而憑美國目前的實力和影響力顯然還不具備獨樹一幟的條件和能力。

過去，美國是多邊貿(mào)易體制的有力推動者，當美國無法駕馭多邊體制時，便擺出了“如果我做不了老大，我索性干脆退出不跟你們玩兒了”的霸權(quán)姿態(tài)。這也證明了特朗普國際經(jīng)驗的不足。如今的世界貿(mào)易格局早已不再是二戰(zhàn)后的景象，也不再是美國可以在國際貿(mào)易、投資、金融領(lǐng)域一手遮天的時代了。

中國發(fā)展觀察：國際貿(mào)易格局未來會否產(chǎn)生變化？中國應(yīng)如何應(yīng)對？

白明：全球貿(mào)易格局已經(jīng)在發(fā)生變化，未來更將會蒙上一層陰影，增加不確定性。未來全球貿(mào)易的發(fā)展，將更多表現(xiàn)為全球化與逆全球化之間的博弈。過去，逆全球化只是“雜音”，如今已嚴峻到各國不得不重視的程度，今后克服逆全球化的成本將會更高，貿(mào)易保護對貿(mào)易自由化的干擾也將更加嚴重。在此情況下，發(fā)展中國家受到的不公平待遇將會更加明顯。

對于美國趨向保守的貿(mào)易政策導(dǎo)向，中國無需驚慌。中國應(yīng)在穩(wěn)定住自身的前提下，更加注重全方位的對外開放，進一步擴大開放口徑，增強開放的自主性。

如果說過去我們更多的是利用外部機遇迎接挑戰(zhàn)，那么未來則應(yīng)在經(jīng)濟全球化中發(fā)揮我們自身的主導(dǎo)地位，用我們釋放出的機會換取更多的外部機遇。在開放的國門內(nèi)和國門外，都要做好文章。

霍建國：全球貿(mào)易的發(fā)展?jié)摿€在，相信隨著全球經(jīng)濟的恢復(fù)和繁榮，全球治理必將日趨公平公正，全球貿(mào)易和投資必將再度興旺。前幾年，在全球經(jīng)濟不景氣時期，國際貿(mào)易受到一定的打壓。但從去年下半年到今年來看，發(fā)達國家經(jīng)濟已進入明顯復(fù)蘇階段。而且今年的國際貿(mào)易也出現(xiàn)了比往年更活躍的苗頭。我判斷，在經(jīng)濟恢復(fù)增長后，未來全球貿(mào)易還會有更大的發(fā)展空間。但是，全球貿(mào)易的規(guī)則顯然亟待加強。由于過去一段時期內(nèi)，很多國家間都在積極推動區(qū)域自貿(mào)協(xié)定，形成了一些支離破碎的規(guī)則。多邊貿(mào)易體制應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)就是要將各區(qū)域形成的可操作的規(guī)則吸收到多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則中，在全球范圍內(nèi)進行普及，鼓勵形成公平競爭的大環(huán)境。

未來，中美兩國還是要積極發(fā)展雙邊貿(mào)易，要在發(fā)展中平衡。貿(mào)易的平衡需要一個過程。中方不刻意追求順差，但是如果陷入貿(mào)易戰(zhàn)，對雙方都是不利的。另外，中國也需要一個市場多元化的過程。未來中國出口的潛力市場還有很多。中國在推動“一帶一路”倡議過程中，要特別注重沿線有潛力的貿(mào)易地區(qū)，比如東南亞市場、東歐市場。另外，中國在國際貿(mào)易領(lǐng)域還要特別注意合規(guī)的做法，在產(chǎn)能合作方面避免落人口實。

屠新泉：從貿(mào)易本身角度看，雖然逆全球化的趨勢產(chǎn)生了一定影響，但并不明顯。決定貿(mào)易格局，政策固然重要，但關(guān)鍵還在于基本的經(jīng)濟因素?，F(xiàn)在美國雖然有一些貿(mào)易保護主義的行為，但其世界第一大經(jīng)濟體、第一大進口國的地位暫時是無可動搖的。因此，短期內(nèi)不會發(fā)生明顯的貿(mào)易格局變化。雖然中國在世界舞臺上的重要性正在逐步提升，貿(mào)易總量已經(jīng)與美國并駕齊驅(qū)，但從進口量來看仍明顯不如美國。隨著我國對外開放程度不斷提高，相信在不遠的將來，中國有可能取代美國成為世界第一大進口國。

從貿(mào)易政策角度看，由于美國貿(mào)易政策的相對保守和后退，世界各國紛紛將目光轉(zhuǎn)向中國，寄望中國能夠接棒引領(lǐng)全球貿(mào)易自由化。對此我持謹慎樂觀態(tài)度。雖然中國已是世界數(shù)一數(shù)二的貿(mào)易大國，但從先進程度來看，仍與美國等發(fā)達國家有不小的差距。要想引領(lǐng)世界貿(mào)易格局或治理體系的變化，需經(jīng)濟規(guī)模與水平兼?zhèn)?。未來中國仍有很長的路要走。