陳昌榮

(中共四川省委黨校，四川成都 610072)

四川藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層隊伍建設存在的問題及對策

陳昌榮

(中共四川省委黨校，四川成都 610072)

藏彝區(qū)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員；本土化建設；選拔錄用；培訓考核；晉升激勵

藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊伍的能力和水平關系到藏彝區(qū)基層社會治理現(xiàn)代化的速度和質(zhì)量，關系到黨在藏彝區(qū)執(zhí)政基礎的不斷鞏固和擴大。近年來，藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作人員隊伍不斷壯大，在經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定中發(fā)揮著重要作用，但同時也存在一些亟需解決的問題。本文對四川藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊伍存在的主要問題進行了深入分析，并立足本土化提出了選拔錄用、培訓考核、晉升激勵等方面的對策。

隨著藏彝區(qū)社會轉(zhuǎn)型提速，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作對象的農(nóng)牧民的民族意識、利益訴求、宗教信仰等觀念和行為都在發(fā)生變化。在此情形下，越是熟悉本地情況的工作人員，尤其是農(nóng)牧民認可的“熟人”，就越能事半功倍地解決好農(nóng)牧民間的矛盾糾紛。歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實需求告訴我們，“本土化”是藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊伍建設最基本的立足點，只有讓更多熟悉藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層情況、適應藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境、愿意在藏彝區(qū)基層長期扎根的人員充實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊伍，才能為有效解決藏彝區(qū)基層治理難題打下基礎。

一、四川藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊伍存在的主要問題

藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊伍是黨和國家民族宗教政策落到實地的“最后一公里”，是民族地區(qū)黨群、干群關系的黏合劑。但是，由于現(xiàn)行基層工作人員招考方式的“普適性”與藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的“本土性”之間存在矛盾，藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊伍存在著總量不足、能力不適、隊伍不穩(wěn)等問題。

(一)總量不足，導致“最后一公里”崗位值守乏人

近年來，四川出臺了一些針對藏彝區(qū)基層公務員和事業(yè)編制人員招考的優(yōu)惠政策。不過，受藏彝區(qū)社會發(fā)育程度低、教育事業(yè)發(fā)展滯后等因素影響，本地本民族考生在競爭上仍處于劣勢，在涼山“老九縣考不過安寧河谷”，在甘孜“北路考不過東路”。

長期以來，藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員招考面臨兩難處境：如果將招考條件限為本地戶籍，容易導致報考人數(shù)達不到開考比例而中斷招聘；如果面向全省或全國招考，最后錄用的又多是“留不住”的外地考生。這樣一來，年年招錄與隨時缺編共存也就成為常態(tài)。如截至2015年，甘孜州所轄18個縣，縣、鄉(xiāng)兩級科級領導職位缺編800余個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員缺編300余個。崗位失“編”，好一點的一個人兼幾個崗，差一點的就只有空崗待人。

(二)能力不適，導致“最后一公里”執(zhí)行效率低下

藏彝區(qū)基層社會的特殊性，使其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的“本土化”有較高要求：工作人員首先應是藏彝區(qū)地方知識(如文化、宗教、習俗、語言等)的熟手，然后才能成為崗位工作的能手。當前，藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊伍在學科專業(yè)、人員結構、工作能力等方面的“本土化”存在諸多不足，在來自外地的招錄人員中表現(xiàn)尤為突出。他們不懂當?shù)卣Z言，不熟悉當?shù)仫L土人情，到崗之后相當長一段時間難以有效開展工作。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導評論說：“我們要的是針，上面分來的卻是棒。等不到我們把他磨成針，這個棒就跑了”。當?shù)剞r(nóng)牧民群眾稱這種工作人員為“四不會”干部——不會吃飯(不會吃糌粑)、不會睡覺(不會睡帳篷)、不會說話(不懂當?shù)卣Z言)、不會走路(不會騎馬)。

此外，藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在工作人員隊伍結構不合理的問題，“兩多兩少”的現(xiàn)象較為突出：新錄用工作人員多，工作人員中女性多；有地方知識的少，能做群眾工作的少。如甘孜州巴塘縣蘇哇龍鄉(xiāng)，鄉(xiāng)黨委和政府的26名工作人員中有14名女性；雅江縣西俄洛鄉(xiāng)，22名工作人員中能用藏語給農(nóng)牧民講政策的僅有9人；道孚縣格西鄉(xiāng)，27名工作人員中只有9人能說藏語。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員個人綜合能力不足與隊伍結構不合理相互強化，容易導致黨和國家的民族宗教政策在“最后一公里”被懸置，進而造成廣大農(nóng)牧民和僧尼對黨和國家的政策、法律法規(guī)不了解，對各級黨委政府的惠民政策不清楚。黨群、干群和民族關系，也就在這“不了解”、“不清楚”中被惡化。

(三)隊伍不穩(wěn)，導致“最后一公里”整體績效提振乏力

受自然條件、經(jīng)濟發(fā)展等主客觀因素制約，藏彝區(qū)在吸引和留住人才方面缺乏競爭力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是長期處于發(fā)展滯后與人才流失的惡性循環(huán)之中。近年來，藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員流失率一直居高不下，辭職、離職、外調(diào)人數(shù)不斷增加。如甘孜州，近3年鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員流失419人(外調(diào)174人，離職90人)；涼山州布拖縣近3年鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員流失83人(外調(diào)65人，離職18人)，美姑縣近3年鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員流失22名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師流失161人；木里縣近3年鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員流失54名(其中非木里籍超過90%)。

在主客觀因素的綜合影響下，不少本籍鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員也“身在曹營心在漢”，一門心思想調(diào)離。隊伍的不穩(wěn)定，導致藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的治理能力、服務能力無法提振，整體績效無法升級。如甘孜州20%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院只有1名醫(yī)務人員，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至找不到一個能給牲畜打針的獸醫(yī)。

二、加強四川藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊伍建設的對策

在建設服務型政府的背景下，藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療、教育、社會服務等工作人員的綜合能力及其工作效率直接決定著藏彝區(qū)農(nóng)牧民對黨委政府的滿意度。因此，應加強藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊伍建設，建立健全選拔錄用、培訓考核、職務晉升等制度機制，打造一支“留得下”、“用得上”、“干得好”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊伍。

(一)立足藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的實際需求，進一步調(diào)整和完善人員選拔錄用辦法

建立和完善《四川藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員選拔錄用辦法》，厘清工作程序，既要體現(xiàn)“三公”原則，又要兼顧藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的崗位特點。要通過調(diào)整招考條件、考試內(nèi)容等綜合手段，傾斜性吸納本地考生。

1.對本地區(qū)考生給予一定的制度傾斜。

本地考生熟悉本地情況和本土知識，也能適應藏彝區(qū)的地理環(huán)境和風俗習慣。因此，在選拔錄用鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員時應盡可能為本地區(qū)大、中專畢業(yè)生提供方便；對那些雖不是本地區(qū)，但畢業(yè)于本地區(qū)，同時又有意愿在本地區(qū)工作的考生給予適當傾斜。

2.對村組干部和基層精英給予一定的制度傾斜。

近年來，藏彝區(qū)在選拔優(yōu)秀村組干部和基層精英進入編制序列方面有一些舉措，但還需進一步規(guī)范化、規(guī)?；涂沙掷m(xù)化。應進一步擴大優(yōu)秀村組干部的定向招考比例，適度放寬招考條件，讓那些工作能力強、群眾威信高、基層經(jīng)驗豐富的“基層工作熟手”、“群眾工作能手”逐漸進入編制序列。這不僅有助于激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的基層動力，而且有助于增強民族地區(qū)基層精英對黨和國家的忠誠。

3.因地制宜調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員選拔考試內(nèi)容。

鑒于藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的特殊性，有必要以崗位職能為導向選拔工作人員。要結合藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實際，進一步調(diào)整考試內(nèi)容，尤其是調(diào)整考生對藏彝區(qū)地方知識掌握程度的考核，切實做到更有針對性和操作性。如在招考藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)戰(zhàn)宗教員時，有必要結合其工作職能重點考查考生對黨的民族宗教政策和藏語熟悉程度等方面的內(nèi)容。

(二)立足不斷增強政治忠誠和工作能力的宏觀需求，進一步完善培訓考核制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的政治忠誠和工作能力，直接關系到各級黨委政府各項方針政策的貫徹落實。長期以來，由于教學設施、師資力量、培訓經(jīng)費等主客觀條件的掣肘，藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員培訓機會不多、質(zhì)量不高、形式單一。在信息咨詢和知識更新速度日甚一日的網(wǎng)絡時代，這一現(xiàn)狀已嚴重影響到他們的工作效能。因此，要統(tǒng)籌建立和完善藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員培訓考核機制，全面、科學而又可持續(xù)地提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的政治忠誠和工作能力。

1.推進藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員職業(yè)成長的“本土化”。

藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的選聘和培養(yǎng)，需要切實立足本土化視角，讓他們自覺了解農(nóng)牧民群眾的利益訴求、宗教信仰和風俗習慣；自覺用農(nóng)牧民聽得懂的語言，宣講法律法規(guī)、民族宗教政策、惠民政策；自覺融入農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活，增加彼此的尊重和認同，不斷增強黨群、干群的血肉聯(lián)系。推進藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的職業(yè)成長，在本土化建設上至少包括兩個方面：一是以制度傾斜讓更多熟悉藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況的人員進入編制序列，以盡快優(yōu)化隊伍的“本土化”水平；二是讓已經(jīng)進入和正在進入藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員尤其是非藏彝區(qū)的外地人員通過學習培訓和實踐鍛煉在較短時間完成“本土化”。

2.推進實施“四川藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員大輪訓計劃”。

長期以來，藏彝區(qū)以隊伍建設為主旨的培訓下延層級主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般工作人員，尤其是醫(yī)療、教育、社會服務等方面的工作人員缺少參加相關培訓的機會。為解決這一問題，應下移培訓重心，制定實施“四川藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員大輪訓計劃”，實現(xiàn)藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員培訓全覆蓋。在實施“四川藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員大輪訓計劃”的同時，要不斷完善藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的培訓和考核機制：一是統(tǒng)籌制定《四川藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員培訓和考核管理辦法》《藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員培養(yǎng)細則》等，制度化鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般工作人員及村組干部的培訓；二是推進藏彝區(qū)州縣兩級干部培訓機構的改革發(fā)展，整合區(qū)域優(yōu)勢資源，切實提高培訓績效；三是完善藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員在崗培訓的考核機制，既要考核培訓機構，又要考核培訓對象，雙向強化推進藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員在崗培訓的制度化、科學化。

3.推進藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員在崗培訓機制和方式方法的創(chuàng)新。

由于藏彝區(qū)培訓能力相對薄弱，所以需要以省級統(tǒng)籌為主要動力，積極整合培訓資源，不斷創(chuàng)新在崗培訓的機制、模式和方法。具體而言，可包括以下幾點：一是整合資源，不斷開發(fā)和編制適用性、區(qū)域性兼顧的雙語工作手冊等本土化教材，破解藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員培訓“無教材”的難題；二是以“能者為師”為導向，深入挖掘基層各領域的人力資源，建立由基層干部、農(nóng)牧業(yè)科技人員、致富能手、協(xié)會負責人、鄉(xiāng)土人才等組成的“師資隊伍”，破解藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員培訓“無講師”的難題；三是加強培訓陣地建設，充分利用現(xiàn)代遠程培訓平臺，破解藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員培訓“無場所”的難題。

(三)立足本土化，進一步健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員崗位晉升激勵機制

工作環(huán)境較差、工作任務繁重、文化差異較大和激勵機制不完善等主客觀因素的綜合存在，是藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員“不安心”、“留不住”的主要根源。要進一步穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作隊伍，就需盡快制定《四川藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員職務職稱晉升辦法》，建立健全藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員崗位晉升激勵機制，做實做強黨委政府治理藏彝區(qū)基層的直接抓手，讓長年扎守在藏彝區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員“有想頭”、“有干頭”、“有奔頭”。

1.逐步提高工資待遇，讓藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員“有想頭”。

工資待遇是所有藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員關注的大事，直接關系到隊伍的穩(wěn)定性及其工作積極性。藏彝區(qū)生活成本較高、工作條件艱苦，優(yōu)秀人才“引不進”、“留不住”。如四川藏區(qū)各項指標接近于青海藏區(qū)，但工資和補貼卻相對偏低。為此，應逐步加大工資收入分配政策傾斜力度和財政轉(zhuǎn)移支付力度，參照同類省份的執(zhí)行標準，制定與工齡、海拔、職級等配套的優(yōu)惠政策，切實提高藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的工資福利待遇，甚至可參照企業(yè)的“期權股份”做法，讓他們在藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“安心”工作一定的年限后“兌現(xiàn)”事先商定的“股份”。

2.逐步提高政治待遇，讓藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員“有干頭”。

職務升遷是藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的發(fā)展瓶頸，干到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長似乎就很難再有上升的空間。要堅持正確的用人導向，不能讓埋頭苦干的老實人吃虧，優(yōu)先提拔使用長期戰(zhàn)斗在藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員，讓他們感到政治上有前途、工作上有干頭。同時，可在藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣職級待遇，通過非領導職級解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員職務職稱升遷難問題，如科員在藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(教師、醫(yī)生等可參照執(zhí)行)工作一定年限且考核合格，可享受更高一級的非實職待遇。

3.逐步完善激勵機制，讓藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員“有奔頭”。

藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊伍中有不少選調(diào)生、大學生村官和“9+3”畢業(yè)生，這些人員情況特殊，如選調(diào)生在藏彝區(qū)的服務有一定年限，大學生村官待遇不高、前途不明，“9+3”畢業(yè)生的素質(zhì)和能力還有待提高。建議給予這些群體更多激勵傾斜，成績突出的個人可破格提拔，“想干事”、“能干事”的優(yōu)秀分子可分期分批轉(zhuǎn)為公務員或在招考中給予適當加分，解決他們職業(yè)發(fā)展的后顧之憂，激勵他們在藏彝區(qū)“扎得下來，生得了根”。這既有利于增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作隊伍的穩(wěn)定性，更有利于不斷激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作隊伍的活力。

[1] 曹召勝.民族地區(qū)民族干部隊伍建設研究.西藏民族學院學報(哲學社會科學版),2015，(3).

[2] 顧華詳，陳宏.關于加強民族地區(qū)農(nóng)村干部隊伍建設的思考.喀什師范學院學報,2007，(4).

[3] 單立娟，薛振華.鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊伍建設存在的問題及解決對策.淮海工學院學報，2011，(24).

(責任編輯：周建瑜)

2017-02-28

陳昌榮(1974—)，男，四川金川人，中共四川省委黨校決策咨詢部研究人員，研究方向:社會學。

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