□ 曹 偉

設(shè)區(qū)的市立法權(quán)擴(kuò)張的法律挑戰(zhàn)及其應(yīng)對

□ 曹 偉

作者：曹偉，華東政法大學(xué)博士研究生，主要研究方向：地方立法。郵編：200135

2015年3月全國人大修改通過的《立法法》規(guī)定設(shè)區(qū)的市人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)。這是對中共中央提出依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的回應(yīng)，也是我國立法制度的進(jìn)一步發(fā)展和完善。但仍存在設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)設(shè)置的合憲性，《立法法》與《地方組織法》的協(xié)調(diào)，以及設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)設(shè)置如何進(jìn)一步呼應(yīng)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要等挑戰(zhàn)和問題。雖然可以從開放性授權(quán)角度理解憲法條款，但未來應(yīng)當(dāng)通過探索《憲法》解釋機(jī)制、協(xié)調(diào)《立法法》與《地方組織法》關(guān)系等方式，逐步擴(kuò)大地方立法權(quán)的主體和范圍，從而真正做到包括“設(shè)區(qū)的市”在內(nèi)的地方立法權(quán)擴(kuò)張既有憲法依據(jù)，又能全面符合地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際情況。

設(shè)區(qū)的市 較大的市 憲法 立法法 地方組織法

引 言

《中人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)自2000年頒布實(shí)施以來，對于形成和完善中國特色的社會主義法律體系、實(shí)現(xiàn)良法善治和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化發(fā)揮了重要的歷史作用。在全面推進(jìn)依法治國的時(shí)代進(jìn)程中，及時(shí)對《立法法》加以修改無疑是完善立法體制、提高立法質(zhì)量、推進(jìn)科學(xué)立法和民主立法的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作。2015年3月15日實(shí)施了近15年的《立法法》經(jīng)過第十二屆全國人民代表大會第三次會議實(shí)現(xiàn)了首次修改。本次《立法法》的修改呈現(xiàn)出很多亮點(diǎn)，如確立人大特別是全國人大和全國人大常委會在立法中的主導(dǎo)作用；保障人民群眾和人大代表對立法的廣泛和深度參與；擴(kuò)大了地方立法主體的范圍等。[1](pp23-26)其中就包括設(shè)區(qū)的市人大、政府分別被賦予制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)限。這是本次《立法法》修改最大的亮點(diǎn)，也是地方立法權(quán)擴(kuò)張的最直接體現(xiàn)。然而，關(guān)于賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的相關(guān)條文的設(shè)置，在憲法依據(jù)、與其他基本法律的銜接以及回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要等方面仍有不少可以進(jìn)一步探討的地方。

一、賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)帶來的挑戰(zhàn)

(一)“依據(jù)憲法,制定本法”象征意義多于規(guī)范意義

1.學(xué)界已有的討論?！读⒎ǚā返?條最后部分列明“依據(jù)憲法，制定本法”，很多其他法律也都有相同和類似的規(guī)定。但是究竟如何設(shè)置法律條文才算是“依據(jù)憲法，制定本法”？目前學(xué)術(shù)界還沒有一個比較統(tǒng)一、可以達(dá)成共識的說法。早些年，在制定《物權(quán)法》的過程中就有學(xué)者提出要不要寫上“根據(jù)憲法，制定本法”的問題，引發(fā)民法學(xué)界、憲法學(xué)界和法理學(xué)界的熱烈討論*具體可參見鞏獻(xiàn)田：《一部違背憲法和背離社會主義基本原則的〈物權(quán)法(草案)〉》，載《經(jīng)濟(jì)管理文摘》2006年8月版；童之偉：《立法“根據(jù)憲法”無可非議》，載《中國法學(xué)》2007年第1期；梁慧星：《不宜規(guī)定“根據(jù)憲法，制定本法”》，載《社會科學(xué)報(bào)》2006年11月16日；韓大元：《由〈物權(quán)法〉的爭論想到的若干憲法問題》，載《法學(xué)》2006年第3期；苗連營、程雪陽：《“民法帝國主義”的虛幻與憲法學(xué)的迷思——第三只眼看“根據(jù)憲法，制定本法”的爭論》，載《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲社版)2008年第2期；葉海波：《“根據(jù)憲法，制定本法”的規(guī)范內(nèi)涵》，載《法學(xué)家》 2013年第5期等相關(guān)文章。。雖然討論的結(jié)果依然莫衷一是，但最終通過的《物權(quán)法》文本在第1條列明了“根據(jù)憲法，制定本法”。本文無意探討“依據(jù)憲法，制定本法”的內(nèi)涵和規(guī)范意義。有一點(diǎn)共識應(yīng)該是學(xué)術(shù)界都可以接受的，即如果立法部門堅(jiān)持在立法的時(shí)候增加“依據(jù)憲法，制定本法”的條款，那么對于“所依據(jù)的具體憲法條文”就應(yīng)做深入而全面的闡釋，然后才能在法律制定中有針對性地設(shè)置對憲法規(guī)范進(jìn)行具體化的法律條文。遺憾的是，雖然《立法法》第1條載有“根據(jù)憲法，制定本法”的字樣，但現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)中卻沒有關(guān)于設(shè)區(qū)的市享有地方立法權(quán)的規(guī)定。

從現(xiàn)行《憲法》的規(guī)定來看，有關(guān)行政區(qū)劃和地方立法權(quán)的規(guī)定主要體現(xiàn)在第30條和第100條，即中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：(一)全國分為省、自治區(qū)、直轄市；(二)省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；(三)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方。省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會備案?！稇椃ā分袃H有對較大的市的表述，但是卻沒有賦予其立法權(quán)的規(guī)定。同時(shí)也不能根據(jù)“較大的市分為區(qū)、縣”的條文，推導(dǎo)出較大的市就是設(shè)區(qū)的市，這也與我國的實(shí)際情況不符。

2.較大的市立法權(quán)的由來。前文提到，《憲法》僅規(guī)定省級人大及其常委會有地方性法規(guī)制定權(quán)。1982年全國人大修改《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)時(shí)，第一次引入較大的市立法權(quán)的概念，并賦予了較大的市人大常委會地方性法規(guī)的擬定權(quán)。全國人大常委會法制委員會《關(guān)于四個法律案的說明》中對此作了說明：不少地方提出，除直轄市外，一些較大的市，政治、經(jīng)濟(jì)、文化地位比較重要，也需要因地制宜地制定一些地方性法規(guī)。為了適應(yīng)這些城市的實(shí)際需要，又考慮到憲法規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市才有權(quán)制定地方性法規(guī)，草案補(bǔ)充規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人大常委會可以擬定本市需要的地方性法規(guī)草案，提請省、自治區(qū)的人大常委會制定、公布，并報(bào)全國人大和國務(wù)院備案*參見全國人大常委會副委員長兼法制委員會主任習(xí)仲勛1982年12月6日在第五屆全國人大第五次會議上所作的《關(guān)于四個法律案的說明》。。

《地方組織法》在1995年第三次修改時(shí)將較大的市人大常委會關(guān)于地方性法規(guī)草案的擬定權(quán)升格為制定權(quán)。2004年修改后的《地方組織法》第7條第2款規(guī)定：省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行，并由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。這里“較大的市”的外延包括兩個部分：一是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市；二是省、自治區(qū)的人民政府所在地的市。

2000年全國人大制定通過的《立法法》沿用《地方組織法》的方式，并將較大的市外延進(jìn)一步擴(kuò)大。其中第63條規(guī)定：較大的市包括省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。而2015年《立法法》修改則采用了“國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市”的說法，并且直接使用了“設(shè)區(qū)的市”概念。

3.實(shí)踐運(yùn)行的現(xiàn)狀?；乜次覈⒎w制的運(yùn)行實(shí)踐，較大的市的地方立法權(quán)經(jīng)過30多年的運(yùn)行，立法成果頗豐，從而奠定了這項(xiàng)制度在法律層面得以維系進(jìn)而系統(tǒng)化的事實(shí)基礎(chǔ)。至于法律本身的合憲性問題，有學(xué)者認(rèn)為，“我國憲法實(shí)質(zhì)上是基于人民擁有絕對立法主權(quán)的理論,而不是用根本法限制人民立法主權(quán)的理論”，加之《憲法》第64條設(shè)定的修憲程序雖然比法律修改來得嚴(yán)格，但仍然“太容易”實(shí)現(xiàn)。因而，即使出現(xiàn)與憲法相抵觸的法律，“全國人大可以直接求助于修憲，而大可不必繞彎路先制定法律再作違憲審查?！焙喍灾?，全國人大及其常委會制定的法律實(shí)際上“無所謂合不合憲法”。[2]可能正因?yàn)槿绱?，《地方組織法》存在違憲嫌疑的規(guī)定并沒有被修改，反而在《立法法》中被進(jìn)一步系統(tǒng)化。而這一次的《立法法》修改，又進(jìn)一步將地方立法權(quán)賦予了沒有在《憲法》上明文出現(xiàn)過的設(shè)區(qū)的市，可以說立法部門在這條路上是越走越遠(yuǎn)了。

(二)設(shè)區(qū)的市僅因“設(shè)區(qū)”而獲得地方立法權(quán)有待商榷

目前全國設(shè)區(qū)的市有284個，按照原來《立法法》的規(guī)定，享有地方立法權(quán)的有49個(包括27個省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，4個經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和18個經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市)，還沒有地方立法權(quán)的有235個*參見《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》2015年第2期，第184頁。。《立法法》的修改使得剩下的235個設(shè)區(qū)的市無法獲得地方立法權(quán)。統(tǒng)一賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，可能導(dǎo)致壓抑已久的立法沖動瞬間釋放，從而可能產(chǎn)生地方立法的膨脹、劣質(zhì)、趨同等難以預(yù)見的諸多問題。為了避免此類情況產(chǎn)生，《立法法》第72條設(shè)定了其他“設(shè)區(qū)的市”開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報(bào)全國人大常委會和國務(wù)院備案的限定條件。有學(xué)者提出要建立地方立法前質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系，防止地方立法抄襲問題，以及處理好地方立法中部門利益平衡問題等建議。[3]這些都是設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)時(shí)需要避免或解決的現(xiàn)實(shí)問題，除此之外還要深入思考下列問題。

1.設(shè)區(qū)的市與其他同級別市、區(qū)域的立法權(quán)不一致問題。從行政區(qū)劃和行政級別上看，設(shè)區(qū)的市對應(yīng)的行政級別是地廳級別。我國地域幅員遼闊，行政區(qū)劃設(shè)置與級別設(shè)置復(fù)雜多樣，在行政級別上定為地廳級別的地方至少還有以下幾種：

(1)尚未設(shè)區(qū)的地級市。俗稱“直筒子市”，如甘肅省的嘉峪關(guān)市、廣東省的東莞市和中山市、海南省三沙市等四個地級市。它們在行政級別上也是地廳級別，依據(jù)《立法法》規(guī)定，將因?yàn)闆]有設(shè)區(qū)而無法獲得地方立法權(quán)，這無論從法理上還是現(xiàn)實(shí)需求上都難以說通。在全國人大常委會副委員長李建國做的《關(guān)于〈中華人民共和國立法法修正案(草案)〉的說明》中，提出了“這次修改立法法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，需要考慮是否對幾個不設(shè)區(qū)的地級市賦予地方立法權(quán)的問題。廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市屬地級市，但不設(shè)區(qū)。按照賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的精神，建議在依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時(shí)，賦予廣東省東莞市、中山市和甘肅省嘉峪關(guān)市地方立法權(quán)”。[4]在前期《立法法》修改征詢意見中，也出現(xiàn)過賦予“直筒子市”立法權(quán)的版本。但是最后全國人大通過的《立法法》正式版本沒有提到“直筒子市”的問題。以廣東省東莞市和安徽省銅陵市為例*在本文的寫作過程中，2016年1月4日官方宣布銅陵市區(qū)劃調(diào)整，安慶市樅陽縣劃歸銅陵市管轄。銅陵市的市域面積增大至3000平方公里，人口170多萬?；谠凇读⒎ǚā沸薷臅r(shí)銅陵市行政區(qū)劃仍未調(diào)整的考慮，所以文中東莞市與銅陵市的比較仍有現(xiàn)實(shí)意義。。東莞市陸地面積2460平方公里，2014年全市年末常住人口834萬人，其中海外僑胞20多萬人，港澳臺同胞70多萬人，2014年GDP已經(jīng)超過5881億元。在經(jīng)濟(jì)市場化和國際化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)迅速轉(zhuǎn)型、城市快速發(fā)展和社會不斷進(jìn)步的過程中，遭遇著城市規(guī)劃、土地利用、城市管理、社會保障、農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管等特殊問題和新問題。同時(shí)，銅陵市原先轄一縣三區(qū)，面積1200平方公里，人口73.8萬，2014年全年GDP為716億元。無論從人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量還是發(fā)展需求，應(yīng)當(dāng)說東莞市比銅陵市更需要地方立法權(quán)。當(dāng)初國務(wù)院設(shè)置“直筒子市”的初衷我們不多揣測，但是從實(shí)際效果看，“直筒子市”減少了行政層級、人員編制、財(cái)政預(yù)算則是不爭的事實(shí)，這也有利于節(jié)約行政資源、提高行政效率。但如此集約高效的設(shè)計(jì)沒有得到《立法法》的認(rèn)可和支持。而設(shè)區(qū)的市僅因“設(shè)區(qū)”就能獲得地方立法權(quán)？

(2)直轄市下轄的區(qū)、縣。直轄市下轄的區(qū)、縣一般在行政級別上都是地廳級。如北京市的順義區(qū)，面積1021平方公里，2015年常住人口102萬，GDP為1433億元。它與設(shè)區(qū)的市(如銅陵市)的行政級別一樣，在土地面積、經(jīng)濟(jì)總量等方面差別也不大。從立法的必要性、立法基礎(chǔ)和能力等方面來說，很難說設(shè)區(qū)的市就一定比這些轄區(qū)、轄縣更有需求、更具優(yōu)勢。相反，上述個別區(qū)域可能更需要地方立法，如上海的崇明縣在2010被國家科技部批準(zhǔn)為國家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)。根據(jù)文件，設(shè)立國家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)旨在依靠科技進(jìn)步、機(jī)制創(chuàng)新和制度建設(shè)，全面提高實(shí)驗(yàn)區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力，探索不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會和資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制和模式，為不同地區(qū)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提供示范。這里的機(jī)制創(chuàng)新和制度建設(shè)，更應(yīng)得到立法的支撐和保障。如果這些立法需求都須通過上海市人大或常委會立法解決，無疑會增加上海市人大的負(fù)擔(dān)，也會造成立法資源的不均衡配置。另一方面，這些轄區(qū)、轄縣的行政級別都一樣，城市建設(shè)、社會管理的職能和責(zé)任都一樣，但是以立法權(quán)為代表的地方自主權(quán)卻不一樣，這可能難以激發(fā)他們在城市管理和社會治理的積極性，并有可能帶來不必要的負(fù)面影響。

2.設(shè)區(qū)的市與國家級新區(qū)的立法權(quán)限不一致的問題。我們國家有一些區(qū)域在行政級別上已經(jīng)是達(dá)到了副部級別，如上海市的浦東新區(qū)、天津市的濱海新區(qū)、重慶市的兩江新區(qū)等，對應(yīng)的行政級別都是副部級。而且這樣的國家級新區(qū)有不斷擴(kuò)張的趨勢，僅2014年、2015年國務(wù)院就審批了10個這樣的新區(qū)，目前全國已有16個這樣的新區(qū)*參見丁蕾蕾：《兩年內(nèi)批復(fù)的第10個國家級新區(qū)，哈爾濱新區(qū)獲批設(shè)立》。澎湃新聞網(wǎng)，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1411881，最后訪問時(shí)間：2016年1月8日。。這些新區(qū)都是國家為了加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善城市管理和社會治理等工作進(jìn)行國家改革創(chuàng)新而設(shè)立的，一般都是在直轄市內(nèi)設(shè)立?！读⒎ǚā沸薷臎]有對這些區(qū)域予以必要的關(guān)注，更沒有賦予他們必要的地方立法權(quán)。但是這些區(qū)域所面對的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展問題很多。他們肩負(fù)國家改革試點(diǎn)的重任，更迫切地需要地方立法權(quán)的支撐和保障。以浦東新區(qū)為例，在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)發(fā)展過程中，因?yàn)槠謻|沒有地方立法權(quán)，在最初的推進(jìn)過程中也只能參與為數(shù)不多的配合工作，很多法律上、制度上的變通設(shè)置，還只能由全國人大、國務(wù)院或上海市層面來解決。這從效率上顯然無法應(yīng)對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的形勢和需求，似乎也有違國家在上海浦東設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的初衷，從而導(dǎo)致浦東新區(qū)無法及時(shí)應(yīng)對瞬息萬變的國際經(jīng)濟(jì)形勢，影響其代表中國參與全球競爭。另外，在人口管理、城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面，浦東也面臨著很多棘手問題，需要通過地方立法來解決，但是浦東卻一直沒有地方立法權(quán)。雖然在2007年上海市人大常務(wù)委員會通過的《關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作的決定》中提出“在堅(jiān)持國家法制統(tǒng)一原則和本市地方性法規(guī)基本原則的前提下，市人民政府和浦東新區(qū)人民政府可以就浦東新區(qū)綜合配套改革制定相關(guān)文件在浦東新區(qū)先行先試，并報(bào)市人民代表大會常務(wù)委員會備案；浦東新區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會可以就推進(jìn)浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作作出相關(guān)決議、決定，并報(bào)市人民代表大會常務(wù)委員會備案”。但是這僅僅針對綜合配套改革事項(xiàng)，范圍較為狹窄，無法滿足作為國家改革新區(qū)所面對的各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)管理等問題。

二、對憲法條款的開放性授權(quán)解讀

在當(dāng)前沒有明確的憲法解釋機(jī)制和具體的憲法解釋文本的前提下，如何解讀、釋明《憲法》第100條的規(guī)定：省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會備案，就成為無法繞開的話題。這一規(guī)定到底是封閉性授權(quán)，還是開放性授權(quán)？從現(xiàn)有的《地方組織法》、《立法法》等法律賦予較大的市、設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)來看，全國人大及其常委會是按照開放性授權(quán)來理解和操作《憲法》第100條的。筆者支持全國人大及其常委會的這種立法實(shí)踐操作，具體理由如下。

(一)開放性授權(quán)運(yùn)作模式實(shí)踐運(yùn)轉(zhuǎn)良好。如前所述，1982年全國人大修改《地方組織法》時(shí)，第一次引入“較大的市立法權(quán)”的概念，并賦予了較大的市人大常委會關(guān)于地方性法規(guī)的擬定權(quán)。這是全國人大通過基本立法的方式，在地方立法權(quán)上通過開放性授權(quán)理解的方式擴(kuò)大了憲法關(guān)于地方立法權(quán)主體的相關(guān)規(guī)定。自此以后，全國人大就一直沿用此模式不斷擴(kuò)展地方立法權(quán)的主體范圍。1995年第三次修改《地方組織法》將較大的市地方性法規(guī)擬定權(quán)升格為制定權(quán)，2004年修改《地方組織法》時(shí)明確了較大的市范圍。2000年全國人大制定《立法法》時(shí)將較大的市外延進(jìn)一步擴(kuò)大。所以從1982年開始全國人大及其常委會就一直采用開放性授權(quán)的模式來理解憲法第100條的內(nèi)涵，實(shí)踐30多年的運(yùn)轉(zhuǎn)情況良好，效果顯而易見。我國的立法體制不斷完善，立法質(zhì)量不斷提升，法律法規(guī)體系也不斷嚴(yán)密，并且積累了豐富的地方立法經(jīng)驗(yàn)。

(二)現(xiàn)行立法體現(xiàn)和遵循了憲法關(guān)于地方立法權(quán)的規(guī)定。從《地方組織法》和《立法法》的制定及其修改過程來看，我們都能發(fā)現(xiàn)全國人大及其常委會一直秉承《憲法》第100條的條文規(guī)定精神，在具體條文和立法程序設(shè)置上都包含著省級地方人大、政府立法權(quán)的正統(tǒng)與權(quán)限。1986年修改的《地方組織法》第27條第2款規(guī)定：省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會常務(wù)委員會，可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案，提請省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會審議制定，并報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。1995年修改時(shí)第7條第2款規(guī)定：省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行，并由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。2015年修改的《地方組織法》第7條第2款規(guī)定：設(shè)區(qū)的市的人民代表大會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行，并由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。以上《地方組織法》歷次修訂及條文設(shè)置都規(guī)定了較大的市和設(shè)區(qū)的市人大地方立法需要報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)，可以說與憲法第100條的規(guī)定一致。同時(shí)，2000年制定的《立法法》第63條第2款規(guī)定：較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。2015年修訂的《立法法》第72條規(guī)定：設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。綜上看來，《立法法》的制定與修改也充分體現(xiàn)了《憲法》第100條的規(guī)定，確保省級地方的立法權(quán)權(quán)限。

(三)最高立法機(jī)關(guān)通過立法行動表明了對憲法條文的立法態(tài)度。作為我國最高立法機(jī)關(guān)的全國人大及其常委會按照憲法的規(guī)定制定、修改法律，以推進(jìn)憲法的細(xì)化與落實(shí)，這也是全國人大的職責(zé)所在。具體到地方立法權(quán)的問題上，全國人大及其常委會從憲法條文出發(fā)，同時(shí)又適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，在尚未啟動憲法解釋機(jī)制和程序的前提下，秉持“依據(jù)憲法、制定法律”，不斷擴(kuò)充地方立法權(quán)主體范圍，可以說較好地落實(shí)了憲法的規(guī)定，也為其他領(lǐng)域的立法提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

不管是開放式模式還是封閉式模式解釋都應(yīng)當(dāng)基于推進(jìn)憲法的有效落實(shí)和指導(dǎo)、滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的雙重目的，畢竟實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然如前文所述，任何立法權(quán)的賦予都應(yīng)當(dāng)有明確的憲法依據(jù)，現(xiàn)實(shí)的運(yùn)行操作也需要明確的憲法條文或憲法解釋，所以筆者還是希望要盡快啟動憲法解釋機(jī)制，不妨先從地方立法權(quán)的擴(kuò)張這個具體問題開始。

三、依憲據(jù)實(shí)擴(kuò)張地方立法權(quán)的路徑優(yōu)化

依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是黨中央提出的法治國家建設(shè)的要求，也是推進(jìn)立法體制完善的必然需要，現(xiàn)在通過修改《立法法》得到了具體落實(shí)?？墒窃诿鎸椃ê同F(xiàn)實(shí)的雙重思考時(shí)，還是應(yīng)當(dāng)采取必要方式方法，真正讓設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)有《憲法》上的依據(jù)，并且更能回應(yīng)現(xiàn)實(shí)中的問題。

(一)探索憲法解釋機(jī)制，明確地方立法權(quán)擴(kuò)張的憲法依據(jù)

黨的十八屆四中全會《決定》在提出依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時(shí)，也提出要健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，包括完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制等內(nèi)容。那么，面對較大的市已經(jīng)行使立法權(quán)30多年，卻沒有明確的憲法依據(jù)的問題，尤其是現(xiàn)在《立法法》修改又提出了設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，同樣面臨憲法依據(jù)缺失的問題。全國人大及其常委會應(yīng)當(dāng)主動履行憲法監(jiān)督的職責(zé)，對《憲法》中關(guān)于地方立法權(quán)、較大的市相關(guān)條文進(jìn)行必要的解釋，明確相關(guān)的概念和范疇，為《地方組織法》、《立法法》的修改提供充分的憲法依據(jù)。如“設(shè)區(qū)的市”的概念在《憲法》中就沒有明文規(guī)定，《立法法》首次提出且賦予其地方立法權(quán)，這本身就需要《憲法》的支撐。至于解釋《憲法》的程序和機(jī)制設(shè)置，有學(xué)者已經(jīng)提出了《中華人民共和國憲法解釋程序法(專家建議稿)》。[5]筆者認(rèn)為全國人大常委會可以參考、借鑒，抓緊啟動憲法解釋相關(guān)工作。解釋的主要內(nèi)容可以包括對《憲法》的有關(guān)條款的詮釋(如“較大的市分為區(qū)、縣”如何理解，與其他分為區(qū)、縣的市差別在哪？)；對在《憲法》中尚未規(guī)定，但在其他基本法中出現(xiàn)的概念范疇如何認(rèn)定或定性(如“設(shè)區(qū)的市”)；對“依據(jù)憲法，制定本法”的立法表述，《憲法》應(yīng)如何認(rèn)定、有無統(tǒng)一規(guī)則和規(guī)范要求等。只有切實(shí)啟動實(shí)施憲法解釋機(jī)制，才能正本清源，為包括《立法法》、《地方組織法》在內(nèi)的法律制定和修改提供堅(jiān)實(shí)的合憲性支撐，盡量避免出現(xiàn)“法出多門、文無定式”的現(xiàn)象。

(二)《立法法》與《地方組織法》需協(xié)調(diào)統(tǒng)一

《立法法》關(guān)于地方性法規(guī)制定主體的規(guī)定除吸收了《地方組織法》的規(guī)定之外，還集成了全國人大及其常委會的相關(guān)授權(quán)決定，甚至突破了《地方組織法》的有關(guān)規(guī)定。因此他們之間不可避免的存在不一致的地方：如關(guān)于較大的市地方立法權(quán)的規(guī)定，再如廣東、福建、海南三省及深圳、珠海、廈門、汕頭四市同時(shí)享有地方性法規(guī)和特區(qū)法規(guī)的制定權(quán)，但是在《地方組織法》里，他們并不享有特區(qū)法規(guī)的制定權(quán)。就在《立法法》修改后不久的2015年8月29日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉、〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉、〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉的決定》。這次修改可謂非常必要和及時(shí)，其中關(guān)于設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的規(guī)定基本達(dá)到了統(tǒng)一，但是也有一些不一致的地方。

具體來說，一是設(shè)區(qū)的市立法權(quán)范圍規(guī)定不一?！读⒎ǚā芬?guī)定設(shè)區(qū)的市人大及常委會“可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”，而《地方組織法》規(guī)定設(shè)區(qū)的市人大及常委會“可以制定地方性法規(guī)”，沒有了城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)限定。按照新法優(yōu)于舊法的邏輯，《地方組織法》似乎擴(kuò)大了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)；從另一個角度思考，之所以如此規(guī)定可能就是為了將來在《立法法》上擴(kuò)大設(shè)區(qū)的市立法權(quán)埋下伏筆，畢竟“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”狹窄而籠統(tǒng)。二是不再出現(xiàn)省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市等概念，而統(tǒng)一使用了設(shè)區(qū)的市的概念。這樣最早由《地方組織法》產(chǎn)生的較大的市的概念又首先在該法上消失，個中原因耐人尋味，可以說較大的市概念本來就是特定歷史階段的產(chǎn)物。當(dāng)然也可以這樣理解，因?yàn)樵兜胤浇M織法》規(guī)定的立法主體較多，再加上新修改的《立法法》又設(shè)置了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，進(jìn)一步加劇了“法出多門”的亂象。所以為了避免混亂，就以一刀切的方式，規(guī)定省級以下僅以設(shè)區(qū)的市作為地方立法權(quán)的主體。但是這樣似乎又陷入了上文提到的僅以“設(shè)區(qū)”為標(biāo)準(zhǔn)賦予地方立法權(quán)產(chǎn)生的不公之境。

(三)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)迫切需求，賦予國家級新區(qū)地方立法權(quán)

目前已有學(xué)者指出，依據(jù)憲法精神和規(guī)定，城市的大小和內(nèi)部行政區(qū)劃如何設(shè)置與其是否擁有地方立法權(quán)并不相關(guān)，不應(yīng)捆綁在一起。[6]所以《立法法》修改后關(guān)于設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)的規(guī)定，似乎有一些生硬捆綁的意味，或者是顧此失彼；當(dāng)然《地方組織法》也有這樣的傾向。目前的16個國家級新區(qū)，可以說在立法意愿、現(xiàn)實(shí)需求、立法能力等方面不落后、不弱于任何一個設(shè)區(qū)的市。雖然黨的十八屆三中、四中全會相關(guān)決議文件沒有明確提出賦予此類新區(qū)地方立法權(quán)，但是也沒有否定。筆者認(rèn)為這應(yīng)該是黨中央提出賦予地方立法權(quán)和擴(kuò)大地方立法權(quán)的應(yīng)有之義。全國人大及其常委會應(yīng)當(dāng)根據(jù)法治基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行必要的立法工作，而不能僅僅以沒有黨中央的文件要求作為標(biāo)準(zhǔn)。這樣的做法，并非沒有先例。比如，1978年8月份召開的中國共產(chǎn)黨第十一次全國代表大會并沒有涉及較大的市地方立法權(quán)內(nèi)容。但1979年7月制定的《地方組織法》就創(chuàng)設(shè)了“較大的市立法權(quán)”，而且實(shí)施多年來成效卓著。37年后的今天，國家級新區(qū)同樣有立法的需求，《立法法》是否可以借鑒當(dāng)年的《地方組織法》，探索賦予國家級新區(qū)地方立法權(quán)的嘗試。筆者認(rèn)為，這樣操作是有可行性和現(xiàn)實(shí)需要的。在《立法法》已經(jīng)修改完畢的背景下，可否通過立法解釋的方式，明確國家級新區(qū)以參照執(zhí)行的方式獲得地方立法權(quán)。為了穩(wěn)妥起見，全國人大可以先選擇若干個基礎(chǔ)和條件較為成熟的國家級新區(qū)先行試點(diǎn)，賦予其地方立法權(quán)，待試點(diǎn)效果良好、時(shí)機(jī)成熟之時(shí)，再全面啟動《立法法》的解釋和修訂等工作，完整系統(tǒng)地授予國家級新區(qū)地方立法權(quán)。

(四)對直轄市內(nèi)轄區(qū)、轄縣和“直筒子市”應(yīng)分別處理

雖然直轄市內(nèi)轄區(qū)、轄縣行政級別上與一般設(shè)區(qū)的市相同，但畢竟在直轄市的管轄下，區(qū)域性不夠明顯。因此，直轄市內(nèi)轄區(qū)、轄縣暫不建議賦予地方立法權(quán)。如果需要地方立法的，可以由直轄市的人大及常委會直接對相關(guān)轄區(qū)、轄縣進(jìn)行單獨(dú)立法。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，當(dāng)需要新一輪的立法權(quán)下放和擴(kuò)大時(shí)，再予以考慮設(shè)置。至于“直筒子市”，情況比較特殊，數(shù)量比較少。為此類城市單獨(dú)設(shè)置立法條款可能也是對立法資源的浪費(fèi)。全國人大副委員長李建國提出的“按照賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的精神，建議在依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時(shí)，賦予廣東省東莞市、中山市和甘肅省嘉峪關(guān)市設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)?！边@種通過直接列舉具體城市來解決不設(shè)區(qū)的地級市(“直筒子市”)立法權(quán)的方法存在無法窮盡的可能。2015年2月19日，國務(wù)院《關(guān)于同意海南省調(diào)整儋州市行政區(qū)劃的批復(fù)》(國函[2015]41)正式同意“撤銷縣級儋州市，設(shè)立地級儋州市，以原縣級儋州市的行政區(qū)域?yàn)榈丶壻僦菔械男姓^(qū)域”，儋州由此成為我國第五個不設(shè)區(qū)的地級市?！读⒎ǚā沸薷臎]有如此規(guī)定可能就是為了避免以后其他類似市再出現(xiàn)帶來的相關(guān)立法問題。

筆者藉此認(rèn)為，“直筒子市”有兩種可行的賦權(quán)進(jìn)路。一是通過立法解釋明確“不設(shè)區(qū)的地級市參照設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)”，不必再一一列舉目前已經(jīng)存在的不設(shè)區(qū)的市的名稱，從而也就避免了將來無法窮盡的現(xiàn)象。待時(shí)機(jī)成熟之時(shí)，立法機(jī)關(guān)再通過修改《立法法》方式正式吸納這一解釋。二是由國務(wù)院在前述五個“直筒子市”中設(shè)立正式轄區(qū)或轄縣，使之正式成為《立法法》第72條所規(guī)定的具有立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市，這也為日后其他縣級市升格地級市并獲得地方立法權(quán)的情形提供一個可反復(fù)適用的開放性制度框架。具體操作可由相關(guān)市向國務(wù)院提出申請，進(jìn)行轄區(qū)、轄縣的設(shè)置。國務(wù)院應(yīng)依據(jù)《憲法》進(jìn)行“市”的設(shè)置和區(qū)域劃分的職權(quán)，決定是否予以批準(zhǔn)。當(dāng)然這種制度設(shè)計(jì)是否就一定最優(yōu)，也需要進(jìn)一步討論。如東莞市之前為了獲得地方立法權(quán)一直在積極申報(bào)“較大的市”設(shè)置，那么在《立法法》和《地方組織法》對“較大的市”采取弱化處理后，推而論之東莞市一定也會積極謀求區(qū)、縣的設(shè)置。其他的“直筒子市”勢必也會跟著效仿。本來利于行政體制優(yōu)化、行政效率提高的“直筒子市”設(shè)置，可能會因?yàn)榈胤搅⒎?quán)的問題陷入困境。我國的行政區(qū)劃設(shè)置已經(jīng)較為混亂，從《立法法》和《地方組織法》的修改看，立法機(jī)關(guān)對行政區(qū)劃設(shè)置采取了簡化、整合的態(tài)度和方式，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)積極通過必要的行政措施，全面厘清我國的行政區(qū)劃設(shè)置，也為地方立法權(quán)的依法、有效配置掃清障礙和創(chuàng)造必要的條件。綜上所述，筆者傾向于第一種方式。

四、《立法法》未來改進(jìn)的方向

《立法法》的修改完善除了應(yīng)當(dāng)符合憲法與現(xiàn)實(shí)需要外，在立法理念和具體條文設(shè)計(jì)上還有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。

(一)進(jìn)一步擴(kuò)大設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)范圍

我國地域遼闊，政府層級設(shè)置較多，賦予地方立法權(quán)可以發(fā)揮地方政府接近基層、獲取信息方便、管理地方事務(wù)得心應(yīng)手等方面的優(yōu)勢。依據(jù)《立法法》第72條“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”以及“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)，涉及本條第2款規(guī)定事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效”的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市僅能在城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面享有地方立法權(quán)。這里的關(guān)鍵問題在于如何理解“等”字的含義。比如，城市的土地管理、教育、醫(yī)療事業(yè)是否屬于這個“等”字所包含的范圍呢？這些事項(xiàng)當(dāng)然屬于城市管理的范疇，但其目前依然受到中央和省級政府的嚴(yán)格管控。立法在這個問題上需要再進(jìn)一步明確態(tài)度。所以有學(xué)者就指出，只要是符合城市管理范圍內(nèi)，都應(yīng)當(dāng)允許其行使立法權(quán)。當(dāng)然，從前文我們對《地方組織法》修改后的相關(guān)條文分析看，地方立法權(quán)范圍的擴(kuò)大應(yīng)該是大勢所趨。同時(shí)，按照該條規(guī)定，省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市將來也只能在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。而在修改之前的《立法法》中，對這三類立法主體的立法范圍均沒有如此限制性規(guī)定。這種面上擴(kuò)大立法權(quán)主體范圍，實(shí)際縮小立法權(quán)事項(xiàng)范圍的方式，與逐步擴(kuò)大地方立法權(quán)的趨勢是不一致的。待時(shí)機(jī)成熟，立法機(jī)關(guān)需要對該條尤其是“等”字做出必要的立法解釋。

(二)《立法法》第82條第1款規(guī)定需進(jìn)一步完善

《立法法》第82條第1款規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章”。這個條文有一定的討論空間，即設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府能不能根據(jù)本級人大制定的地方性法規(guī)來制定政府規(guī)章。這個問題在《立法法》修訂說明中也沒有找到答案。倒是《立法法》第82條第2款“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)”，似乎從側(cè)面做了解釋，可以先行制定地方政府規(guī)章，然后再根據(jù)實(shí)踐需要制定地方性法規(guī)。省級地方政府也可以根據(jù)省級人大及其常委會制定的地方性法規(guī)來制定政府規(guī)章。那么為什么設(shè)區(qū)的市就沒有按照這個邏輯貫徹下去？同時(shí)規(guī)定可以先行制定地方政府規(guī)章的規(guī)定與前文可以根據(jù)地方性法規(guī)制定地方政府規(guī)章并不沖突，行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)說明了這一點(diǎn)。當(dāng)然可能有學(xué)者指出，從《立法法》第72條相關(guān)條文“設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行”以及前文的表述看，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會并不具有完整的地方立法權(quán)，其立法權(quán)是省級人大立法權(quán)派生出來的，設(shè)區(qū)的市人民政府依據(jù)省級地方性法規(guī)制定規(guī)章已經(jīng)包含了依據(jù)本級人大的制定的地方性法規(guī)的精神和相關(guān)要求。這種解釋當(dāng)然是合理的，但是筆者以為以下三點(diǎn)值得注意：一是作為中央或地方完整的一級法律體系，不同的法律文件之間應(yīng)當(dāng)有必要的傳承和銜接，回避其中一環(huán)，似有不妥。正如前文所提的“依據(jù)憲法，制定本法”，可能象征意義多于規(guī)范意義，但立法機(jī)關(guān)依然竭力在立法中明確體現(xiàn)。二是雖然設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)可能是派生的，但是其制定的地方性法規(guī)則是獨(dú)立完整有效的，適用于所轄區(qū)域，省級人大的批準(zhǔn)并不影響其獨(dú)立完整有效。三是即使針對同一領(lǐng)域的地方立法，省級地方性法規(guī)和設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)會有很多的不同之處。省級地方性法規(guī)針對全省，規(guī)定全面且平衡，市級的地方性法規(guī)則依據(jù)省級的要求針對本市提出更具體、更有效的規(guī)定和措施，因地制宜的效用更突出。設(shè)區(qū)的市人民政府在制定政府規(guī)章時(shí)，如果僅是依據(jù)省級地方性法規(guī)以及層級更高的法律規(guī)范，而不能有針對性地依據(jù)本級的地方性法規(guī)，其制定的政府規(guī)章可能存在失之于寬的現(xiàn)象。同時(shí)，根據(jù)憲法第105條規(guī)定“地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級國家行政機(jī)關(guān)”，設(shè)區(qū)的市地方政府如果不能依據(jù)本級地方性法規(guī)制定相應(yīng)的地方規(guī)章，可能難以有效履行“執(zhí)行機(jī)關(guān)”的職責(zé)。所以筆者建議，將《立法法》第82條第1款調(diào)整為“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章”。

結(jié) 語

處在轉(zhuǎn)型發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期的中國面臨著諸多經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新情況、新問題，《立法法》修改賦予了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)便是適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然要求。地方立法權(quán)不斷擴(kuò)張應(yīng)該是大勢所趨，適應(yīng)和保障城市發(fā)展的立法體制完善也不可能一勞永逸，這次修改《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)僅僅是開始。這次修改《立法法》有些條文還需要進(jìn)一步明確或完善。但不管怎么說，本次《立法法》的修改，以及隨后修改的《地方組織法》都向我們傳遞了很多積極信息，地方立法權(quán)主體將會不斷擴(kuò)大至更多的地方人大和政府，地方立法權(quán)的范圍也將會不斷擴(kuò)大，而不僅局限于某些領(lǐng)域。

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(責(zé)任編輯：蔡金榮)

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