曹德軍

中國外交轉(zhuǎn)型與全球公共物品供給

曹德軍

中國崛起受惠于全球公共產(chǎn)品所帶來的發(fā)展紅利。當(dāng)全球秩序出現(xiàn)混亂、中國自身實(shí)力顯著增強(qiáng)的時(shí)候，外部壓力與自我期許會(huì)促進(jìn)中國式全球公共產(chǎn)品的生產(chǎn)動(dòng)力。十八大以來，隨著中國外交從韜光養(yǎng)晦走向奮發(fā)有為，參與全球治理的積極性愈發(fā)凸顯。隨著新型公共產(chǎn)品的不斷涌現(xiàn)，中國已經(jīng)從全球公共產(chǎn)品消費(fèi)大國轉(zhuǎn)向供給大國，不僅極大提升我國的國際影響力，也以王道姿態(tài)惠及他國，承擔(dān)超越狹隘利益的全球責(zé)任。

外交轉(zhuǎn)型中的公共產(chǎn)品投入

十八大以來，中國外交逐步進(jìn)入奮發(fā)有為的新常態(tài)，在全球公共產(chǎn)品供給方面取得了一系列重要成果。其中，“命運(yùn)共同體”“一帶一路”“亞投行”三大戰(zhàn)略性新措施，勾勒出中國積極參與全球治理，貢獻(xiàn)全球公共物品的戰(zhàn)略布局。

首先，倡議“命運(yùn)共同體”理念，促進(jìn)區(qū)域秩序和諧。2012年十八大報(bào)告正式寫入“人類命運(yùn)共同體”新概念。此后，中國領(lǐng)導(dǎo)人多次強(qiáng)調(diào)建設(shè)“命運(yùn)共同體”“亞太命運(yùn)共同體”“中國—東盟共同體”，將其提升為具有戰(zhàn)略意義的新舉措。命運(yùn)共同體的責(zé)任感體現(xiàn)在多個(gè)維度，從公共產(chǎn)品角度看中國在國際救援中的積極表現(xiàn)就是一例。典型事例為中國在2015年也門戰(zhàn)亂中幫助13個(gè)國家撤出部分僑民，國際社會(huì)對中國一片贊譽(yù)。2015年，太平洋島國發(fā)生地震之際，中國緊急動(dòng)用高分一號(hào)、高分二號(hào)等衛(wèi)星對南太平洋島國瓦努阿圖首都及周邊地區(qū)受災(zāi)狀況進(jìn)行觀測，幫助災(zāi)區(qū)及時(shí)掌握災(zāi)情。2014年馬航墜機(jī)事件發(fā)生，中國也調(diào)用10顆衛(wèi)星為搜尋工作提供了大量數(shù)據(jù)。另外，在2015年舉行的聯(lián)合國發(fā)展峰會(huì)上，中國宣布實(shí)施其援助南方國家的一系列新計(jì)劃，包括設(shè)立南南合作援助基金并首期提供20億美元，力爭使對最不發(fā)達(dá)國家的投資到2030年達(dá)到120 億美元，免除最不發(fā)達(dá)國家、內(nèi)陸發(fā)展中國家、小國、島國2015年到期未還的政府間無息貸款債務(wù)等。

其次，通過“一帶一路”戰(zhàn)略促進(jìn)周邊互聯(lián)互通。自“一帶一路”倡議發(fā)出以來，國際社會(huì)對此給予了高度關(guān)注與積極響應(yīng)，沿線國家中，已經(jīng)有60多個(gè)國家明確表示支持和積極參與建設(shè)，貿(mào)易投資項(xiàng)目迅猛發(fā)展，金融合作已經(jīng)起步，人文合作陸續(xù)展開，生態(tài)環(huán)保合作已經(jīng)啟動(dòng)，一系列合作已結(jié)出早期果實(shí)?！耙粠б宦贰表?xiàng)目旨在實(shí)現(xiàn)亞洲、非洲和歐洲各國之間的互聯(lián)互通，加強(qiáng)這些地區(qū)的聯(lián)系，并促進(jìn)各國間的合作。英國國際發(fā)展部門的尚塔努·密特拉（Shantanu Mitra）估計(jì)，“一帶一路”項(xiàng)目將惠及全球63%的人口，并將為全球GDP貢獻(xiàn)2.1萬億美元?！耙粠б宦贰背h并非僅僅著眼于中國自身經(jīng)濟(jì)增長和消化過剩潛能，而是希望中國崛起的紅利能夠惠及周邊地區(qū)，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域互聯(lián)互通和經(jīng)濟(jì)一體化，不僅促進(jìn)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施更新?lián)Q代，更是在此基礎(chǔ)上增加相互信任與合作，為整體亞洲的大發(fā)展、大繁榮打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在“一帶一路”沿線，中國的積極努力已經(jīng)開始塑造區(qū)域公共產(chǎn)品的供給格局，產(chǎn)生了良好效果。

第三，創(chuàng)設(shè)“亞投行”，為區(qū)域發(fā)展供給資金?！皝喭缎小笔侵袊苓呁饨坏挠忠粦?zhàn)略性大舉措，是中國經(jīng)濟(jì)從產(chǎn)品輸出走向資本輸出的標(biāo)志性大事件，也是中國改善現(xiàn)有國際體系不合理性的一次重大“戰(zhàn)略試水”。中國提議建設(shè)“亞投行”是中國對現(xiàn)行世界金融體系進(jìn)行補(bǔ)充性變革的一次成功嘗試。中國對于“亞投行”的戰(zhàn)略定位一方面是“新的一極”，會(huì)引發(fā)與西方金融霸權(quán)體系的一定程度的相互競爭，發(fā)生有利于新興國家利益的變化。另一方面是對既有美國主導(dǎo)的世界金融體系的補(bǔ)充和完善，并非取而代之。這將為中國在走向世界強(qiáng)國的過程中對待既有世界體系提供一個(gè)樣本。實(shí)際上，在“亞投行”啟動(dòng)前后，中國已經(jīng)主導(dǎo)提議成立“金磚五國開發(fā)銀行”，籌備建立“上海合作組織銀行”，設(shè)立“絲路基金”等類似的金融機(jī)構(gòu)和基金，具有同樣的意義。2015年6月29日，《亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行協(xié)定》在北京簽署。習(xí)近平主席在會(huì)見出席簽字儀式的各國代表團(tuán)團(tuán)長時(shí)說：協(xié)定的簽署標(biāo)志著亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行籌建邁出具有歷史意義的步伐，展示了各方莊嚴(yán)承諾，體現(xiàn)了各方團(tuán)結(jié)合作、開放包容、共謀發(fā)展的務(wù)實(shí)行動(dòng)。

牽頭創(chuàng)建與協(xié)調(diào)公共產(chǎn)品投入

中國需要通過各種方式以實(shí)際行動(dòng)展示中國的政策和對國際秩序的期許，而供應(yīng)公共產(chǎn)品成為可選擇的最優(yōu)方案之一。中國供應(yīng)安全公共產(chǎn)品不是強(qiáng)加于人，不是為了擠壓他國貢獻(xiàn)，而是力所能及承擔(dān)具有優(yōu)勢的公共產(chǎn)品供給責(zé)任。對于一個(gè)既是崛起大國又是發(fā)展中大國的國家，中國參與全球公共物品供給存在各種機(jī)遇與挑戰(zhàn)，對此中國正積極規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，在優(yōu)勢領(lǐng)域牽頭建立全球公共產(chǎn)品。

首先，中國—東盟安全互信機(jī)制是中國參與東亞安全公共產(chǎn)品的重要內(nèi)容。2003年10月8日，中國與東盟10國在巴厘島簽署了關(guān)于加入《東盟友好合作條約》的文件，由此宣告了中國—東盟安全互信機(jī)制的正式建構(gòu)。中國和東盟攜手建構(gòu)的安全機(jī)制是一個(gè)建立在雙邊和多邊基礎(chǔ)上的通過政治手段解決安全問題的磋商機(jī)制。面對共同的安全問題，中國和東盟各國保持“彼此獨(dú)立、主權(quán)平等、領(lǐng)土完整和民族特征”“采用和平手段解決分歧與爭端”“放棄使用武力或武力威脅”“在締約國家內(nèi)實(shí)行有效的合作”。在安全問題的解決上，“不使用武力或者以武力相威脅，任何時(shí)候都要通過友好磋商來解決它們之間的爭端”，“首先要建立一個(gè)由各締約國派出一名部長級(jí)代表組成的高級(jí)理事會(huì)，負(fù)責(zé)受理已經(jīng)出現(xiàn)而有可能破壞本地區(qū)和平與和諧的爭端或情況。其次，爭端出現(xiàn)后，爭端各方通過直接談判仍然得不到解決的情況下，高級(jí)理事會(huì)仍將受理這種爭端或情況，向有爭議的雙方建議適當(dāng)?shù)慕鉀Q辦法，例如斡旋、調(diào)停、調(diào)查或和解，并且在爭端各方直接進(jìn)行談判之前，高級(jí)理事會(huì)也可以直接斡旋，或者在爭議各方統(tǒng)一的情況下直接組成調(diào)停、調(diào)查或和解委員會(huì)。最后，高級(jí)理事會(huì)認(rèn)為必要時(shí)可以建議采取適當(dāng)?shù)拇胧?，以防止某一爭端或情況惡化”。

其次，推動(dòng)上海合作組織成立。冷戰(zhàn)結(jié)束后，在中國政府的倡議和大力推動(dòng)下，中國、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦五國在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上簽署了關(guān)于在邊境地區(qū)加強(qiáng)軍事領(lǐng)域信任的《上海協(xié)定》和《莫斯科協(xié)定》，將消除軍事領(lǐng)域的威脅作為第一目標(biāo)，承諾共同維護(hù)地區(qū)和平，“上海五國”機(jī)制由此誕生。次年，五國簽署了有關(guān)在邊境地區(qū)裁減軍事力量的協(xié)定。為維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定和更好地加強(qiáng)在恐怖主義、分裂主義、極端主義勢力方面的合作，“上海五國”于2001年6月15日，同烏茲別克斯坦總統(tǒng)一道，共同宣布在“上海五國”會(huì)晤機(jī)制的基礎(chǔ)上建立上海合作組織，正式簽署《上海合作組織成立宣言》和《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》，規(guī)定了有關(guān)合作的具體方式和程序，為聯(lián)合打擊“三股勢力”、加強(qiáng)多邊性軍事互信與安全合作奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。上海合作組織成員國總面積3000多萬平方公里，約占?xì)W亞大陸的3/5；人口大約14.9億，約占世界人口的1/4，它的成立不但對于地區(qū)的政治穩(wěn)定與安全產(chǎn)生巨大影響，而且將大大地推動(dòng)世界安全合作的發(fā)展態(tài)勢。根據(jù)成員國之間簽訂的協(xié)議，中國、俄羅斯以及中亞國家已經(jīng)徹底解決了長達(dá)7000多公里的歷史遺留邊界問題，在重大地區(qū)和熱點(diǎn)問題上，上海合作組織也多次闡述對阿富汗、巴以、伊拉克、朝鮮半島核問題等的立場，探討解決地區(qū)爭端與維護(hù)世界和平的方法與途徑，推動(dòng)不穩(wěn)定因素的和平化解決。

第三，在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，中國積極推進(jìn)全球互聯(lián)網(wǎng)治理?；ヂ?lián)網(wǎng)的無界性給各主體在網(wǎng)絡(luò)空間中的攻擊行為帶來了極大的便利, 而匿名性則提供了最好的掩護(hù)。這不僅使得私人主體的犯罪風(fēng)險(xiǎn)降低，更是催動(dòng)了國家間網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的白熱化，網(wǎng)絡(luò)軍備競賽和網(wǎng)絡(luò)過濾便顯得理所當(dāng)然，從而進(jìn)一步加劇網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的惡化?；ヂ?lián)網(wǎng)與各項(xiàng)事務(wù)的交融態(tài)勢強(qiáng)化了網(wǎng)絡(luò)安全的重要性?；ヂ?lián)網(wǎng)可以用來顛覆政府和進(jìn)行文化傳播，也可以控制核電站的運(yùn)行與指揮打仗。當(dāng)前，全球互聯(lián)網(wǎng)治理平臺(tái)的數(shù)量越來越多，但主要以聯(lián)合國框架下的政府間平臺(tái)以及區(qū)域性政府間平臺(tái)為主。聯(lián)合國框架下政府間平臺(tái)主要包括國際電信聯(lián)盟（ITU）、世界貿(mào)易組織（WT2）、信息社會(huì)世界峰會(huì)（WSIS）、聯(lián)合國科技促進(jìn)發(fā)展委員會(huì)（CSTD）、國際刑警組織等。區(qū)域性政府間平臺(tái)主要包括歐盟、歐洲理事會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織（OECD）、亞太經(jīng)合組織（APEC）、八國集團(tuán)（G8）、二十國集團(tuán)（G20）、亞太電信組織（APT）、東盟（ASEAN）、上海合作組織等。非政府間平臺(tái)可分為全球性平臺(tái)以及區(qū)域性平臺(tái)。主要的全球性平臺(tái)包括互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF）、互聯(lián)網(wǎng)域名地址分配機(jī)構(gòu)（ICANN）、計(jì)算機(jī)事件響應(yīng)與安全工作組論壇（FIRST）、國際互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)（ISOC）、互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組（IETF）、國際商會(huì)（ICC）、全球萬維網(wǎng)聯(lián)盟（W3C）等。盡管中國的參與比較晚，但是已經(jīng)在全球互聯(lián)網(wǎng)治理中發(fā)揮重大作用。尊重網(wǎng)絡(luò)主權(quán)是中國向國際互聯(lián)網(wǎng)治理體系貢獻(xiàn)的一個(gè)重要概念，體現(xiàn)了以中國為代表的發(fā)展中國家秉持在尊重各國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)基礎(chǔ)上開展國際互聯(lián)網(wǎng)治理的意愿。在第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)開幕式上，國家主席習(xí)近平提出推進(jìn)全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系變革的四項(xiàng)原則：尊重網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、維護(hù)和平安全、促進(jìn)開放合作、構(gòu)建良好秩序。這是國際互聯(lián)網(wǎng)治理的中國方案。

聯(lián)合努力型公共產(chǎn)品投入

首先，中國積極參與氣候治理，主動(dòng)減排限排。2015年6月，中國向聯(lián)合國提交了“自主貢獻(xiàn)”方案，確定了中國國內(nèi)碳減排的目標(biāo)和路線圖。該方案提出，中國碳排放將在2030年左右達(dá)到峰值，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值碳排放比2005年下降60%至65%，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右。根據(jù)中國的“自主貢獻(xiàn)”方案，中國需要碳排放強(qiáng)度下降率維持在3.6%至4.1%，而美國和歐盟1990年以來的碳排放強(qiáng)度下降年均幅度為2.3%，即使表現(xiàn)突出的英國和德國也僅僅為3%和2.5%。2015年9月25日，習(xí)近平與奧巴馬共同發(fā)布了《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》，重申兩國在應(yīng)對氣候變化方面的重要作用，并承諾在全球氣候治理中加強(qiáng)協(xié)作，共同致力于推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型。根據(jù)聲明，中國的氣候治理將更加主動(dòng)。一是中國將在2017年建立全國性的碳排放交易系統(tǒng)，涵蓋發(fā)電、鋼鐵和水泥等行業(yè)。二是中國計(jì)劃撥出200億人民幣（約31億美元）幫助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化，此舉是對“氣候變化南南合作基金”的重大資金支持。中國對發(fā)展中國家的資金支持，將對發(fā)達(dá)國家對于“綠色氣候基金”的注資形成一定的壓力，有助于實(shí)質(zhì)性地啟動(dòng)“綠色氣候基金”。

同時(shí)，習(xí)近平在巴黎氣候大會(huì)上宣布了中國對于發(fā)展中國家新的支持方案（10—100—1000計(jì)劃），即為發(fā)展中國家建立10個(gè)低碳經(jīng)濟(jì)示范區(qū)域，在發(fā)展中國家中開展100個(gè)減緩和適應(yīng)氣候變化的項(xiàng)目，為發(fā)展中國家提供1000個(gè)氣候變化培訓(xùn)的項(xiàng)目名額等。同時(shí)，中國將繼續(xù)為發(fā)展中國家在清潔能源、防災(zāi)減災(zāi)、生態(tài)保護(hù)、氣候適應(yīng)型農(nóng)業(yè)、低碳智慧城市建設(shè)等領(lǐng)域提供項(xiàng)目合作和打造融資平臺(tái)。在承擔(dān)全球責(zé)任、減排技術(shù)創(chuàng)新和支持發(fā)展中國家等方面，中國將繼續(xù)強(qiáng)化其角色，在全球氣候治理領(lǐng)域起到更大作用。

第二，防治傳染病，全面參與全球公共衛(wèi)生治理。在全球衛(wèi)生治理轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，中國是關(guān)鍵的一員。從目前來看，中國在全球衛(wèi)生治理轉(zhuǎn)型進(jìn)程中既是貢獻(xiàn)者，又是接受者；既是規(guī)則的制定者，也是被規(guī)則規(guī)制的對象。這種雙重身份決定了中國參與全球衛(wèi)生治理的安全邏輯應(yīng)該向可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。2006年11月中國候選人陳馮富珍成功當(dāng)選為世界衛(wèi)生組織總干事。這是中國首次提名競選并成功當(dāng)選聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)最高領(lǐng)導(dǎo)職位，也是中國開展全球公共衛(wèi)生外交所獲取的重大勝利。中國在全球?qū)用嫔系墓残l(wèi)生治理主要集中在：一方面，全面參與全球性公共衛(wèi)生安全機(jī)制的建構(gòu)。中國與世界衛(wèi)生組織充分合作，共同解決了“非典”危機(jī)。在“后非典”時(shí)代，中國更加重視與世界衛(wèi)生組織的合作。中國還在聯(lián)合國框架內(nèi)提出了一系列有關(guān)公共衛(wèi)生安全的動(dòng)議。另一方面，中國對全球公共衛(wèi)生合作慷慨資助。第60屆世界衛(wèi)生大會(huì)上，中國政府決定向世界衛(wèi)生組織捐款800萬美元，幫助非洲等地區(qū)的發(fā)展中國家。這筆捐款主要用于幫助非洲等地區(qū)的發(fā)展中國家建立、健全疾病監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，提高疾病防治能力和應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。

第三，加強(qiáng)對聯(lián)合國經(jīng)費(fèi)投入，積極促進(jìn)全球公共產(chǎn)品融資。

聯(lián)合國是全球公共物品的知識(shí)庫的經(jīng)理，其自身就是一個(gè)全球公共物品。但一方面聯(lián)合國承擔(dān)著重大的責(zé)任和使命，另一方面卻沒有足夠的人力和資金去履行，這種長期的不匹配已經(jīng)阻礙了組織的前行。整個(gè)聯(lián)合國系統(tǒng)的預(yù)算每年一共才大約400億美元，相比起其遍布世界的1200多個(gè)分支機(jī)構(gòu)，無疑捉襟見肘。近年來中國對聯(lián)合國的經(jīng)費(fèi)投入日益增大，其比重從2001年的1.54%上升到2010年的3.19%，翻了一番，是所有大國中增速最快和增幅最明顯的國家。

此外，中國在第70屆聯(lián)合國大會(huì)及其系列峰會(huì)上對提供全球公共產(chǎn)品作出了廣泛的承諾和表態(tài)。在環(huán)境方面，中國將推動(dòng)“中國氣候變化南南合作基金”盡早投入運(yùn)營，支持其他發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化。在社會(huì)發(fā)展方面承諾，中國將向聯(lián)合國婦女署捐款1000萬美元，用于支持落實(shí)后2015發(fā)展議程的相關(guān)目標(biāo)；今后5年內(nèi)，中國將幫助發(fā)展中國家實(shí)施100個(gè)“婦幼健康工程”和100個(gè)“快樂校園工程”，邀請3萬名發(fā)展中國家婦女來華參加培訓(xùn)，并在當(dāng)?shù)嘏嘤?xùn)10萬名女性職業(yè)技術(shù)人員。在和平與安全方面向聯(lián)合國贈(zèng)送了“和平尊”，承諾設(shè)立為期10年、總額10億美元的中國—聯(lián)合國和平與發(fā)展基金，支持聯(lián)合國工作。中國還采取了一系列的實(shí)際行動(dòng)，例如，中國宣布將設(shè)立“南南合作援助基金”，首期提供20億美元支持發(fā)展中國家落實(shí)后2015發(fā)展議程；繼續(xù)增加對最不發(fā)達(dá)國家的投資，力爭2030年達(dá)到120億美元；將免除對有關(guān)最不發(fā)達(dá)國家、內(nèi)陸發(fā)展中國家、小島嶼發(fā)展中國家截至2015年底到期未還的政府間無息貸款債務(wù)；將設(shè)立國際發(fā)展知識(shí)中心，同各國一道研究和交流適合各自國情的發(fā)展理論和發(fā)展實(shí)踐。

作者單位：北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院