王娜娜

農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革中的環(huán)境制約

王娜娜

我國農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢良好，糧食產(chǎn)量在連續(xù)12年持續(xù)增產(chǎn)基礎上略有回落但保持穩(wěn)定，不過由于市場的需求在不斷地變化和升級，我們國內(nèi)生產(chǎn)的一些農(nóng)產(chǎn)品滿足不了市場的需求，也即農(nóng)業(yè)的供給滿足不了市場需求的變化和升級。例如，一方面民眾對安全食品的需求不斷增加，但另一方面，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的化肥、農(nóng)藥等化學品的使用量日益增多。大量化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品進入大氣、水體、土壤及農(nóng)產(chǎn)品中，化學殘留難以降解且逐年累積，使得環(huán)境污染、農(nóng)產(chǎn)品安全問題因此日益加劇。2017年中央1號文件提出農(nóng)業(yè)的主要矛盾由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，矛盾的主要方面在供給側(cè)，其中資源環(huán)境壓力大成為影響改革的突出問題?？梢姡h(huán)境制約成為農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革中的重要障礙。

環(huán)境制約狀況及原因分析

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)用地及勞動力條件的改變

土地使用權(quán)的變更以及中國式的城市擴張方式，對化肥農(nóng)藥的使用造成間接影響。高質(zhì)量土地的減少迫使人們使用更多的農(nóng)藥化肥提高土地單位面積產(chǎn)量，以實現(xiàn)個體利益最大化。

農(nóng)村大量勞動力外流。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)間的收入差距拉大，吸引了大量農(nóng)村人口進城務工，且這些人口大多是20-45歲之間的勞動力人口。人口的變動，一方面延長了食品供應鏈，增加了食品安全風險；另一方面，原本依靠人工的除草等農(nóng)業(yè)環(huán)節(jié)，由于缺少人手，只得轉(zhuǎn)為依賴除草劑等農(nóng)藥產(chǎn)品，可節(jié)約勞動力的農(nóng)藥、化肥的使用量大量增加；一些傳統(tǒng)的低能耗、低污染、低排放的資源節(jié)約方法因為勞動力短缺被舍棄，精耕細作所要求的農(nóng)事操作方法及施肥程序不再被遵循，簡單地被施用化肥所取代。勞動力轉(zhuǎn)移帶動了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)管理和生產(chǎn)方式的變革，化肥、農(nóng)藥尤其是氮肥的使用量大量增加，使得農(nóng)業(yè)面源污染不斷加重。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變更

種養(yǎng)分離。種養(yǎng)結(jié)合是我國歷史上維持農(nóng)業(yè)系統(tǒng)生態(tài)平衡，保持農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的重要條件。但近階段，種養(yǎng)業(yè)發(fā)展不均衡，可以提供生態(tài)天然養(yǎng)料的養(yǎng)殖業(yè)等愈來愈趨向?qū)I(yè)化，種植業(yè)只得依靠化肥等工業(yè)化學產(chǎn)品維持土壤肥力。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中合作減少，競爭性增加。農(nóng)藥的施用需要農(nóng)戶們的配合一致，集體施用低毒、少殘留的農(nóng)藥，才能取得良好的效果。否則，在其他農(nóng)戶施用威力大、殺蟲立竿見影的農(nóng)藥的情況下，大量害蟲會被趕到不施用或少施用農(nóng)藥的農(nóng)戶的土地上，沒有農(nóng)戶愿意承受這樣的損失，結(jié)果造成村里有大量施用高毒農(nóng)藥的農(nóng)戶，其讓村民也被迫噴灑同樣的農(nóng)藥，形成施用農(nóng)藥行為的惡性循環(huán)。而從長期來看，隨著農(nóng)藥施用的加劇，一些病蟲害暫時得到了控制，卻也破壞了自然生態(tài)平衡，害蟲的天敵也一同被消滅，使過去未構(gòu)成嚴重危害的病蟲害大量發(fā)生，且之前的病蟲害發(fā)生次數(shù)并未減少，反而形成抗藥性，大量繁殖，只得更加頻繁地施用殺傷力更大、種類更多的農(nóng)藥。

3.政府監(jiān)管的有限性

一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身具有規(guī)模小、分散化等特點，政府制定的很多農(nóng)藥管理規(guī)范很難得到有效實施，政府機構(gòu)農(nóng)藥檢測的力度和廣度有限，突擊檢查成為主要手段，存在諸多日常監(jiān)管盲區(qū)，農(nóng)戶違規(guī)施用農(nóng)藥、化肥付出的罰金等成本較低；另一方面，農(nóng)藥、化肥的施用涉及環(huán)境、生物學、食品安全等多領域的專業(yè)知識，相比其他監(jiān)管領域，其復雜程度令政府能力更顯不足。

4.各類經(jīng)營主體混亂，市場規(guī)范性較差

政府對農(nóng)藥、化肥企業(yè)的市場準入管控不嚴，農(nóng)藥企業(yè)、化肥生產(chǎn)企業(yè)之間無序競爭，很多小企業(yè)多以仿制和復配為主，缺乏自主創(chuàng)新能力，大打價格戰(zhàn)。農(nóng)藥流通企業(yè)由于大多規(guī)模小且分散，甚至很多無證無照的鄉(xiāng)村農(nóng)藥化肥經(jīng)營點，造成價格體系和經(jīng)銷體系混亂無序。加之，政府監(jiān)管體系的不足，供需雙方信息不對稱，知識產(chǎn)權(quán)難以得到有效保護，假冒偽劣商品橫行。農(nóng)藥、化肥的供應方面的諸多問題加劇了農(nóng)藥、化肥的施用混亂狀況，也加大了政府監(jiān)管的難度。

對策建議

1.在社會環(huán)境評估的基礎上，推廣、實施環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)技術

提高農(nóng)戶其對規(guī)范施用農(nóng)藥、化肥的理解，使其學習先進農(nóng)業(yè)技術，可從源頭上避免減少其不恰當?shù)氖┧帯⑹┓市袨?。為達到理想的效果，在推廣環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)技術時，有必要提前進行社會環(huán)境評估，了解影響農(nóng)戶施藥、施肥的相關因素，評判不同農(nóng)業(yè)政策的實施效果等。在提升農(nóng)民生態(tài)環(huán)境安全意識，建立農(nóng)村環(huán)保主體的基礎上推廣新技術，提高農(nóng)戶農(nóng)藥、化肥施用相關知識培訓和技術指導的針對性，避免大量培訓資源的浪費和新技術的不適應性。擴大培訓范圍，對影響農(nóng)戶認知的農(nóng)藥、化肥經(jīng)營人員等也進行相關農(nóng)藥、化肥管理和使用培訓，讓他們在懂藥、懂化肥的基礎上向農(nóng)戶傳授施用方法和技術。

2.激勵與控制并舉

激勵政策可以有效彌補政府監(jiān)管中的不足。補助、補貼政策，例如測土配方補助政策、土壤有機質(zhì)補助政策、施用有機肥料補貼政策等，可以對農(nóng)戶施用生物農(nóng)藥、有機肥料等具有正外部性的行為形成激勵，有利于其規(guī)范化自身行為。同時，政府應該承擔起監(jiān)管者的角色。以最新出臺的《農(nóng)藥管理條例》為例，一要嚴格全過程管理，二要明確生產(chǎn)經(jīng)營者對農(nóng)藥安全和有效性負責，三要對制售假冒偽劣農(nóng)藥等違法行為加大懲戒力度。總之，一方面，在削減重復行政審批的同時，進一步規(guī)范農(nóng)藥、化肥經(jīng)營資格的行政許可，嚴控濫用農(nóng)藥、化肥；另一方面，加大抽檢檢測力度，并深入開展違規(guī)銷售、濫用農(nóng)藥、化肥治理，采取征收稅收、收取罰金等多種形式保證各主體嚴格執(zhí)行銷售使用有關規(guī)定，嚴厲打擊銷售非法農(nóng)藥、化肥，超限量使用農(nóng)獸藥等行為。

3.進一步規(guī)范農(nóng)藥、化肥市場

在我國大多數(shù)農(nóng)村，農(nóng)藥、化肥經(jīng)銷商等肩負買藥、指導農(nóng)民用藥雙重角色，并逐漸主導農(nóng)民用藥，規(guī)范農(nóng)藥、化肥的生產(chǎn)銷售市場，對農(nóng)業(yè)的綠色化生產(chǎn)至關重要。農(nóng)藥、化肥市場應進一步發(fā)展、完善行業(yè)協(xié)會，使其與消費者、各種社會組織一起參與到行業(yè)標準制定與動態(tài)認證等環(huán)節(jié)中來，政府更多地擔負起標準的執(zhí)行和監(jiān)管等任務。整合資源，促進形成一批具有規(guī)模效益的農(nóng)藥、化肥生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，提高整個行業(yè)利潤率的同時，推動農(nóng)藥等產(chǎn)品的提質(zhì)創(chuàng)新。對農(nóng)藥等連鎖經(jīng)營企業(yè)實行總店負責制，簡化直營分店的經(jīng)營許可審批程序。完善各級質(zhì)量檢測機制，充實、完善必備執(zhí)法裝備和檢測手段，加大檢測和問責力度，將責任落實到人，違規(guī)必究。

4.建立健全可追溯體系

建立全程可追溯、互聯(lián)共享的追溯管理綜合服務平臺。將農(nóng)藥、化肥的生產(chǎn)、儲運、銷售等環(huán)節(jié)納入信息化管理；對農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地、加工地、認證信息、藥物殘留等系列信息進行記錄，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系。規(guī)范合同簽訂機制，食品加工商與農(nóng)產(chǎn)品提供方、倉儲保管商與銷售者等各主體之間通過合同關系明確彼此的權(quán)利義務，以此建立責任可追溯體系與召回制度，降低食品安全風險。

作者單位：中國社會科學院研究生院農(nóng)發(fā)系/中國社會科學院情報研究院