國家安全顧問麥克·弗林在特朗普政府中的角色和作用

陳 征

唐納德·特朗普贏得了2016年大選，即將就任美國第45任總統(tǒng)，其國家安全團(tuán)隊(duì)也逐漸成型。特朗普提名共和黨全國委員會主席賴因斯·普里伯斯（Reince Priebus）為白宮辦公廳主任，保守派媒體布賴特巴特新聞網(wǎng)前首席執(zhí)行官斯蒂芬·班農(nóng)（Steve Bannon）為首席策略師和高級顧問，?？松梨诠臼紫瘓?zhí)行官雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson）為國務(wù)卿，退休將軍詹姆斯·馬提斯（James Mattis）為國防部長，退役陸軍中將麥克·弗林（Mike Flynn）為國家安全顧問，堪薩斯州眾議員麥克·蓬皮奧（Mike Pompeo）為中央情報(bào)局局長。

一般而言，美國外交決策核心圈層由總統(tǒng)、國務(wù)卿、國家安全顧問和國防部長構(gòu)成。作為美國石油利益集團(tuán)代表的國務(wù)卿蒂勒森沒有從政和外交經(jīng)驗(yàn)，而國家安全顧問弗林則有30多年情報(bào)從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，因此，在中東和俄羅斯地區(qū)，國務(wù)卿蒂勒森可能會發(fā)揮更大的影響力，而在反恐、應(yīng)對危機(jī)方面，弗林將發(fā)揮更重要的作用。

民主黨人麥克·弗林生于1958年12月，現(xiàn)年58歲，美國國防部情報(bào)局前局長、軍隊(duì)情報(bào)委員會主席，退役中將。他出生于羅德島，父親是一位銀行家，母親從事地產(chǎn)業(yè)。他本科畢業(yè)于羅德島大學(xué)，碩士畢業(yè)于金門大學(xué)，后陸續(xù)從美國陸軍軍官學(xué)院和海軍戰(zhàn)爭學(xué)院獲得兩個(gè)碩士學(xué)位。

弗林1981年加入美國陸軍，主要從事情報(bào)工作，參與了阿富汗、伊拉克戰(zhàn)爭。2012年4月，奧巴馬總統(tǒng)任命他為國防部情報(bào)局局長。2014年，因與奧巴馬政府政見不合而被迫退休。2016年2月，弗林正式加入特朗普團(tuán)隊(duì)，為他提供國家安全政策建議。

國家安全顧問弗林在新政府中的角色

（一）總統(tǒng)的外事秘書

作為國家安全顧問，弗林掌管多達(dá)400人的國家安全委員會工作團(tuán)隊(duì)，他將協(xié)助特朗普總統(tǒng)處理一些行政事務(wù)，諸如：為總統(tǒng)起草演講稿、草擬給各個(gè)元首的書信、提供會見談參、向總統(tǒng)提交備忘錄、協(xié)調(diào)總統(tǒng)與外交相關(guān)的日程以及完成總統(tǒng)交辦的各種與外交相關(guān)的任務(wù)等。

作為總統(tǒng)的外事秘書，弗林還掌握著預(yù)約與總統(tǒng)會面的權(quán)力。一般情況下，國務(wù)卿、國防部長以及其他部門的領(lǐng)導(dǎo)和副手們?nèi)绻肱c總統(tǒng)討論外交議題，必須通過弗林預(yù)約。因此，弗林將成為攔在總統(tǒng)與其他內(nèi)閣成員之間的一道“安全閘”（外交方面），由他控制其他人與總統(tǒng)見面的頻率。

情報(bào)人員出身的弗林無疑非常了解“安全閘”的重要性，他是美國總統(tǒng)進(jìn)行外交決策的“入口”，也是總統(tǒng)外交決策進(jìn)入執(zhí)行層面的“出口”。他如果決定過濾掉一些與自己政見不同的意見，則可以輕易影響美國的外交決策。

（二）總統(tǒng)的外交政策顧問

弗林將負(fù)責(zé)幫助總統(tǒng)對各種政策選項(xiàng)進(jìn)行分析，提出不受各部門利益影響的中立建議與解決方案。他不但可以向總統(tǒng)諫言，還可以對別人提出的政策建議予以評估。當(dāng)總統(tǒng)對其他部門提供的意見不滿時(shí)，弗林可以獨(dú)立向總統(tǒng)提供其他備選方案。當(dāng)總統(tǒng)做了錯(cuò)誤的判斷或選擇時(shí)，他還可以根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)與判斷，向總統(tǒng)提出反對意見，防止總統(tǒng)犯錯(cuò)。國家安全顧問在歷史上就是美國總統(tǒng)的智囊，國際關(guān)系大師基辛格和布熱津斯基等人都曾擔(dān)任此職。如果弗林能夠贏得特朗普總統(tǒng)的信任，就可以在總統(tǒng)進(jìn)行決策的最關(guān)鍵時(shí)刻向他建言獻(xiàn)策，影響總統(tǒng)的決定。

（三）信息提供者

作為國家安全顧問，弗林的一項(xiàng)重要職責(zé)是每天向總統(tǒng)匯報(bào)情報(bào)摘要。這已經(jīng)發(fā)展為固定與總統(tǒng)會見，向總統(tǒng)諫言的一種長期機(jī)制。但是，特朗普曾公開表態(tài)他不需要每天看情報(bào)摘要，這一點(diǎn)已經(jīng)引起了美國國內(nèi)的軒然大波。現(xiàn)任總統(tǒng)奧巴馬特意拍攝視頻放在推特上，向特朗普建議必須尊重美國情報(bào)人員對于世界形勢的判斷，如果無法掌握全面的信息，就無法做出正確的決策。侯任總統(tǒng)特朗普在正式成為總統(tǒng)后將如何對待情報(bào)摘要，仍有待觀察。

（四）總統(tǒng)特使

出于保密的原因，總統(tǒng)在某些時(shí)候不愿將談判的任務(wù)交給國務(wù)院，而是委派國家安全顧問為總統(tǒng)私人密使來處理棘手的國際問題。弗林非常可能會充當(dāng)特朗普總統(tǒng)的秘密談判代表，在國務(wù)院的正常外交渠道之外，另外開辟一條秘密外交渠道。

（五）國安會的管理者

國家安全委員會是美國總統(tǒng)與內(nèi)閣部長和高級幕僚進(jìn)行外交決策的主要平臺。在實(shí)際操作中，總統(tǒng)沒有時(shí)間和精力親自監(jiān)督和管理國安會，他只能委派自己的助手代為管理。國家安全顧問是國安會的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)人，肩負(fù)著管理決策機(jī)制和決策過程的重任。

從一個(gè)決策周期來看，國家安全顧問的具體管理工作包含以下環(huán)節(jié)：（1）引導(dǎo)政策議題的制定，比如通過領(lǐng)導(dǎo)政策計(jì)劃委員會來保證重大的外交和國家安全問題被納入到政策議程中；（2）確保所有現(xiàn)實(shí)的應(yīng)對方案（包括那些任何部門都不支持的方案）都被納入考慮范圍；（3）協(xié)調(diào)各個(gè)部門遞交上來的立場不同的政策建議方案；（4）如實(shí)將這些方案提交給總統(tǒng)和其他的資深內(nèi)閣成員進(jìn)行討論；（5）協(xié)助總統(tǒng)做出決策；（6）確保總統(tǒng)做出的決定能得到貫徹執(zhí)行。

作為國安會的領(lǐng)導(dǎo)者，弗林首先擁有國安會的人事和財(cái)政大權(quán)。國家安全委員會下設(shè)若干部門，一般分為地區(qū)事務(wù)部門（分管如：亞洲、非洲、中東、歐洲、美洲等地區(qū)）、業(yè)務(wù)部門（分管如：外交及國防政策、武器、國際經(jīng)濟(jì)等）以及功能部門（分管如：計(jì)劃、情報(bào)、法律事務(wù)、分析、特殊項(xiàng)目等）。國家安全顧問不但有權(quán)力決定機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況，還有權(quán)力決定各個(gè)崗位的人員安排以及他們的薪金待遇。

弗林還將擔(dān)任眾多部際協(xié)調(diào)委員會以及部長級委員會的主席，這是國家安全顧問獲得權(quán)力的重要途徑。弗林在外交決策過程中的權(quán)力大小取決于特朗普時(shí)代他將擔(dān)任國安會中多少個(gè)部際協(xié)調(diào)委員會的主席。一般而言，擔(dān)任主席越多，則權(quán)力越大。

弗林在國安會中的重要性將通過他主導(dǎo)的“議程設(shè)置”得以體現(xiàn)。邦迪（肯尼迪時(shí)期的國家安全顧問）時(shí)代形成了國家安全顧問負(fù)責(zé)安排總統(tǒng)每天的行動議程（action-agenda）的傳統(tǒng)。通過此項(xiàng)改革，國家安全顧問被賦予了設(shè)置總統(tǒng)議程的職能。

弗林的另外一項(xiàng)重要工作是監(jiān)督和協(xié)調(diào)政策文件的起草工作，并確保各方意見都如實(shí)地在文件中得到體現(xiàn)。從基辛格時(shí)代起，國安會就變相架空了國務(wù)院的政策規(guī)劃司，承擔(dān)了外交政策文件的起草工作。而經(jīng)國安會討論的政策文件的修改工作也是由國家安全顧問領(lǐng)導(dǎo)的國安會工作班子來負(fù)責(zé)的。

弗林還將是連接總統(tǒng)和國安會的關(guān)鍵結(jié)點(diǎn)。他不但能決定信息以何種方式流向總統(tǒng)，還能決定總統(tǒng)進(jìn)入決策過程的時(shí)間點(diǎn)。他能決定哪些議題是可以完全由國安會層面或助手層面解決的；哪些議題暫時(shí)不用打擾總統(tǒng)，等有了階段性結(jié)果后再告知總統(tǒng)；哪些議題是需要總統(tǒng)親自參與的。國家安全顧問可以掌控一個(gè)待決策事件何時(shí)、進(jìn)展到何種程度再向總統(tǒng)匯報(bào)。

當(dāng)危機(jī)突然爆發(fā)時(shí)，弗林還將是特朗普總統(tǒng)最重要的助手，協(xié)助他應(yīng)對危機(jī)。這一傳統(tǒng)形成自邦迪時(shí)期在白宮地下建立情況分析室（situation room），并延續(xù)至今。

弗林的外交政策主張

弗林最關(guān)心的是如何讓美國“更安全”，在他看來“激進(jìn)伊斯蘭主義”是美國的主要安全威脅。因此，在他的領(lǐng)導(dǎo)下，國安會可能會更注意美國的直接安全威脅，如伊斯蘭國、基地組織、伊朗、敘利亞、朝鮮等。弗林掌管國家安全事務(wù)后，美國的反恐政策將會發(fā)生什么變化值得關(guān)注。

弗林對中國的態(tài)度屬于典型的“鷹派”。他曾稱中國在世界范圍內(nèi)暗中支持同情伊朗、朝鮮、巴基斯坦等“有恐怖主義劣跡”的國家，也對中國持續(xù)增長的軍力表示擔(dān)憂，他關(guān)注中國海軍在南海和東海的活動。

弗林是反恐問題專家和情報(bào)專家。他在中東地區(qū)主要關(guān)注美國國家安全的現(xiàn)實(shí)和潛在威脅，而國務(wù)卿蒂勒森則來自石油利益集團(tuán)，他的觀點(diǎn)將反映傳統(tǒng)的石油集團(tuán)外交觀。弗林和蒂勒森需要協(xié)調(diào)彼此的立場。弗林與軍方和國防部意見的契合程度會比較高。

弗林成為國家安全顧問后可能帶來的變化

弗林成為國家安全顧問后，可能會給國安會帶來如下變化：

1.增加國安會雇員編制，提高預(yù)算，擴(kuò)大國安會的權(quán)力。弗林是“行動派”，他在擔(dān)任國防部情報(bào)局局長時(shí)就想對其進(jìn)行改組，把它發(fā)展成為能與中央情報(bào)局匹敵的情報(bào)機(jī)構(gòu)（這是坊間傳他被卸職的真正原因），當(dāng)他掌握了國安會后，可能會進(jìn)一步擴(kuò)大國安會的權(quán)力。

2.吸納有情報(bào)背景的人員加入國安會，采取“軍事化”管理風(fēng)格。其結(jié)果可能是國安會將有更高的效率，但是缺少制衡。

3.國家安全顧問在某些外交事務(wù)中的作用將重于國務(wù)卿。從歷史和現(xiàn)實(shí)來看，弗林都將是特朗普小圈子的一員。他和特朗普政見相近，在許多問題上有共同語言，他又具備專業(yè)能力，還有大選的輔佐之功，在未來的工作中將與總統(tǒng)朝夕相處。無論從哪一點(diǎn)看，他都將在特朗普的小圈子中非常有“話語權(quán)”。弗林成為國家安全顧問是很早就定下來的，而為了綜合平衡各方利益，特朗普拖了近一個(gè)月才確定國務(wù)卿的人選。蒂勒森作為國務(wù)卿的優(yōu)勢是得到了共和黨“建制派”的一致?lián)碜o(hù)，但是劣勢是不懂外交，不是特朗普核心團(tuán)隊(duì)成員。在國務(wù)院內(nèi)部，蒂勒森將面臨特朗普的競選顧問、副國務(wù)卿博爾頓的挑戰(zhàn)，在國安會中他需要平衡國防部、軍方和國家安全顧問團(tuán)隊(duì)。如果蒂勒森能夠跟特朗普團(tuán)隊(duì)好好磨合，取得總統(tǒng)的信任，他領(lǐng)導(dǎo)的國務(wù)院才能發(fā)揮正常作用。如果他無法融入特朗普的小圈子，則他在擔(dān)任國務(wù)卿的一兩年后會有被邊緣化的可能。因此，國家安全顧問弗林對特朗普總統(tǒng)具有更大的影響力將是大概率事件。

4.可能介入“閣僚之爭”，其所領(lǐng)導(dǎo)的國安會與國務(wù)卿領(lǐng)導(dǎo)的國務(wù)院有可能會起摩擦。由于國務(wù)卿是美國總統(tǒng)在外交方面的第一顧問，而國家安全顧問是總統(tǒng)最信任的外交幕僚。因此，從制度設(shè)計(jì)上看，國家安全顧問與國務(wù)卿有可能會因?yàn)闄?quán)力分配或者政見不合產(chǎn)生摩擦。弗林個(gè)性強(qiáng)硬，又是情報(bào)專家，國務(wù)卿蒂勒森的外交主張目前還不清晰，但是他在國安事務(wù)方面的資歷遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如弗林，因此，弗林如何處理與蒂勒森的關(guān)系將非常關(guān)鍵。如果他采取基辛格對待羅杰斯的方式，把國務(wù)卿蒂勒森排斥在外，則大概率會發(fā)生“閣僚之爭”。如果弗林尊重蒂勒森，事事與其商量，則特朗普政府將有一個(gè)比較和諧的決策氛圍。

5.在亞太地區(qū)將繼續(xù)推動美國增加軍費(fèi)開支，加大國防投入。雖然特朗普競選時(shí)宣傳的執(zhí)政理念是努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，重塑美國制造業(yè)，在軍事方面戰(zhàn)略收縮，讓盟友承擔(dān)更多軍事義務(wù)和開銷。美國在世界其他地區(qū)可能采取戰(zhàn)略“守勢”，但是，在世界未來發(fā)展的核心地區(qū)——亞太地區(qū)，弗林和軍方都將堅(jiān)持加大投入，其力度可能比奧巴馬時(shí)期的“亞太再平衡”戰(zhàn)略更大，甚至成為升級版的“亞太再平衡”2.0。

6.弗林可能會成為一名積極的“政策推動者”，這也會引發(fā)一系列問題。一般而言，國家安全顧問自登上歷史舞臺起就無法回避其內(nèi)生的矛盾——“政策顧問”與“政策經(jīng)紀(jì)人”的矛盾。由于國家安全顧問擁有“總統(tǒng)私人助理”和“國安會管理者”的雙重身份，每一種身份又對他所扮演的角色和應(yīng)盡的職能有不同的要求，形成了國家安全顧問的內(nèi)生矛盾。作為總統(tǒng)的私人助理，國家安全顧問有責(zé)任向總統(tǒng)指出哪些政策建議更為可行，有義務(wù)協(xié)助總統(tǒng)做出正確的決定，因此是總統(tǒng)的“政策顧問”。而作為國安會的管理者，他要如實(shí)傳遞其他人的意思，不應(yīng)該做價(jià)值判斷，更不能以一己之力去影響總統(tǒng)的決策，因此，他需要做一名“誠實(shí)的經(jīng)紀(jì)人”。當(dāng)國家安全顧問需要兼顧兩種身份的角色期待時(shí)，必然會經(jīng)歷角色沖突，而這種沖突也會削弱其工作績效。如果弗林成為一個(gè)積極的“政策推動者”，就必須回答如下3個(gè)問題：

（1）一旦弗林成為“政策推動者”，他將如何處理與之意見相左的其他人的建議？一旦國家安全顧問有了立場，他在決策的過程就不再保持客觀中立，而是會運(yùn)用其權(quán)力去影響決策過程。弗林會操控國安會的決策過程嗎？

（2）一旦弗林成為“政策推動者”，他如何取得更大的話語權(quán)？政治的核心問題是如何分配權(quán)力。任何一個(gè)參與政治的人都不可能超越這個(gè)基本規(guī)律。一旦弗林將自己定位為總統(tǒng)的“政策推動者”，他必然希望自己管理的國安會擁有更多的預(yù)算，擁有更多的工作人員，在制定政策時(shí)能起到更大的作用，這樣才可能在與其他的官僚機(jī)構(gòu)（國務(wù)院、國防部）的博弈中不落在下風(fēng)。因此，在可以預(yù)計(jì)的未來，雖然特朗普的外交指導(dǎo)思想是收縮的，國安會可能會經(jīng)歷一段時(shí)間人員減少、經(jīng)費(fèi)收縮的日子，但是隨著美國戰(zhàn)略撤退形成的真空地帶爆發(fā)危機(jī)，國安會在應(yīng)對一個(gè)又一個(gè)危機(jī)時(shí)不得不重新增加人員和經(jīng)費(fèi)，并且在弗林的主導(dǎo)下將不斷膨脹。

（3）弗林的能力是否能與他的權(quán)力相匹配？一旦弗林成為“政策推動者”，他將會設(shè)法獲得更多的“話語權(quán)”以及對總統(tǒng)的影響力。如果他成功地做到讓特朗普總統(tǒng)對其言聽計(jì)從，那么他的判斷是否就是對美國最好、最符合美國國家利益的政策選擇？

歷史上，來自軍隊(duì)和情報(bào)界的國家安全顧問有非常成功的，如斯考克羅夫特和科林·鮑威爾，也有導(dǎo)致災(zāi)難性后果的，如羅伯特·麥克法蘭、約翰·彭德克斯特就直接策劃了讓里根差一點(diǎn)被彈劾的“伊朗門”。值得一提的是，斯考克羅夫特曾經(jīng)常年擔(dān)任基辛格副手，并有多年國安會工作經(jīng)驗(yàn)后才成為國家安全顧問。而鮑威爾則常年擔(dān)任國防部長溫伯格的軍事助理，并且擔(dān)任過國家安全顧問卡盧奇的助手后才成為國家安全顧問。弗林并沒有他們這樣的經(jīng)歷，是從一名被迫從政府退役的情報(bào)官員直接升任國家安全顧問。弗林的判斷和行為將在很大程度上影響美國未來的外交決策過程。

總之，國家安全顧問具有其他官職所不具備的優(yōu)勢，他是外交系統(tǒng)里離總統(tǒng)最近的人，也是隨時(shí)可以見到總統(tǒng)的人。他是所有外交顧問里最熟悉總統(tǒng)的人，他了解總統(tǒng)的思維模式，他知道總統(tǒng)的關(guān)注點(diǎn)、喜好和行為模式。他不但能夠提出意見，而且還知道這些意見總統(tǒng)是否能夠接受。因此，他是決策圈中除美國總統(tǒng)外最為核心的人物之一，也是對總統(tǒng)影響力最大的人物之一?！都~約時(shí)報(bào)》引述特朗普政權(quán)過渡團(tuán)隊(duì)一名高官的話說，“特朗普決定把制定軍事與外交政策的重要任務(wù)交給57歲的弗林”，也從某種意義上印證了本文的判斷。

作者單位：北京外國語大學(xué)

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