行政審批改革是化解過剩產(chǎn)能的關(guān)鍵抓手

劉 誠(chéng)

“去產(chǎn)能”是五大經(jīng)濟(jì)工作之首，任重道遠(yuǎn)。而行政審批改革目前取得了較大突破，為全面深化改革起到了較好的示范作用。因而，利用審批改革化解過剩產(chǎn)能，是一種可行的政策選擇。

行政審批是中國(guó)過剩產(chǎn)能的制度成因

中國(guó)過剩產(chǎn)能有普遍性，更有特殊性。通過國(guó)際比較，我們發(fā)現(xiàn)兩個(gè)往往被忽視或誤讀的事實(shí)：第一，歐美國(guó)家的工業(yè)產(chǎn)能利用率普遍不高，所謂國(guó)際通用的82%這一水平或標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上并不成立，我國(guó)過剩產(chǎn)能問題不宜過度夸大；第二，我國(guó)政府與美國(guó)政府在產(chǎn)能擴(kuò)張上的作用是不同的，美國(guó)是在加強(qiáng)環(huán)保和技術(shù)創(chuàng)新以及反壟斷，我國(guó)地方政府是在無底線地招商引資。事實(shí)上，中國(guó)鋼鐵產(chǎn)量占全球的一半，產(chǎn)能是美國(guó)產(chǎn)出水平的四倍。

我們的研究表明，地方政府在晉升激勵(lì)下濫用行政審批是中國(guó)產(chǎn)能過剩的制度成因。一方面，地方官員為了獲取晉升有較高的投資沖動(dòng)。晉升及地區(qū)利益都與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展高度相關(guān)，地方政府具有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)擴(kuò)大投資規(guī)模，高投資、高稅收和高就業(yè)的行業(yè)往往受到青睞。另一方面，行政審批是政府干預(yù)產(chǎn)能的“抓手”。中國(guó)實(shí)施偏向資本家和企業(yè)的特惠制度，地方政府往往利用行政審批來服務(wù)企業(yè)和本地經(jīng)濟(jì)，“包辦審批”“強(qiáng)制許可”“特事特辦”“現(xiàn)場(chǎng)辦公”等現(xiàn)象屢見不鮮。依法許可、審批服務(wù)成為地方政府實(shí)現(xiàn)政治抱負(fù)的殺手锏和擋箭牌。

審批改革對(duì)化解過剩產(chǎn)能具有“釜底抽薪”的作用

審批機(jī)制是政府用來干預(yù)自由市場(chǎng)的“抓手”，審批強(qiáng)度代表了政府的干預(yù)程度。審批越多、越嚴(yán)格，政府的微觀經(jīng)濟(jì)權(quán)力也就越大，其推動(dòng)產(chǎn)能快速增長(zhǎng)的能力也就越強(qiáng)。審批使得政府獲得了推動(dòng)產(chǎn)能增長(zhǎng)“合法性”的自由裁量權(quán)，企業(yè)的進(jìn)入和產(chǎn)量的多寡都成了政府可以“規(guī)劃”和“控制”的，既可以直接控制企業(yè)的進(jìn)入和項(xiàng)目的落地，也可以通過土地供應(yīng)、環(huán)評(píng)等間接控制企業(yè)的成本及產(chǎn)量。

審批改革是破除地方政府為了晉升而盲目擴(kuò)大產(chǎn)能的“釜底抽薪”之舉，可以通過為市場(chǎng)機(jī)制松綁而起到化解產(chǎn)能過剩的效果。地方官員為了晉升而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，會(huì)過度引入企業(yè)或項(xiàng)目進(jìn)入部分行業(yè)。反過來說，取消審批事項(xiàng)的審批改革，將給予企業(yè)更多的自主權(quán)，政府即便有晉升沖動(dòng)，也因?yàn)槭チ藢徟@個(gè)“抓手”而難以干預(yù)企業(yè)，由此過剩產(chǎn)能將得以緩解甚至消除。

減少審批固然有助于化解過剩產(chǎn)能，但是審批改革這一作用是有限度的，不能將所有的審批權(quán)限一律取消。值得注意的是，地方政府過度幫扶企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的一個(gè)做法就是，無底線地降低環(huán)保、生產(chǎn)安全等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。因此，環(huán)保等審批不能下放或取消，而是要加強(qiáng)。

利用審批改革推進(jìn)“去產(chǎn)能”工作的對(duì)策建議

審批改革和市場(chǎng)化方式是化解過剩產(chǎn)能的有效途徑，可以重點(diǎn)從以下六個(gè)方面著手。

第一，處理好改革與發(fā)展的關(guān)系，強(qiáng)化改革意志。做好頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)好宏觀調(diào)控政策與改革的關(guān)系，在短期的調(diào)控政策中貫徹落實(shí)長(zhǎng)期的改革意志。面對(duì)嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，一些學(xué)者、媒體，甚至少數(shù)官員，經(jīng)常淡化改革意志，片面強(qiáng)調(diào)穩(wěn)增長(zhǎng)。例如，2016年前幾個(gè)月“去產(chǎn)能”的實(shí)招落實(shí)較少，被外界揣測(cè)為改革意志不強(qiáng)，鋼鐵價(jià)格一度出現(xiàn)大幅反彈，暫停產(chǎn)能也大面積死灰復(fù)燃。因此，需要推進(jìn)改革，強(qiáng)化對(duì)“去產(chǎn)能”的決心。

第二，從審批入手規(guī)范政府行為，把市場(chǎng)從審批經(jīng)濟(jì)中解放出來。進(jìn)一步大力度地取消或下放審批事項(xiàng)，制定審批清單和負(fù)面清單。轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新政府的干預(yù)方式，由直接干預(yù)企業(yè)投資行為，轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接引導(dǎo)。需要特別說明的是，審批改革的目的不是限制產(chǎn)能的增長(zhǎng)，而是放開政府規(guī)制，讓企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需求靈活調(diào)整生產(chǎn)決策。如果產(chǎn)能是有市場(chǎng)的，那么也不會(huì)是過剩的，重點(diǎn)是提高資源配置效率。

第三，將環(huán)保、安全等納入官員晉升考核體系，激勵(lì)官員對(duì)此進(jìn)行公正嚴(yán)格審批。長(zhǎng)期以來，行政審批制度改革存在兩個(gè)困境：一是無法限制政府的自我授權(quán)，二是無法斬?cái)鄼?quán)力與資本的兩性相吸。因此，必須從官員的晉升激勵(lì)上入手，引入環(huán)保等考核機(jī)制，改變官員的行為模式。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)保、安全生產(chǎn)等垂直管理和審批權(quán)的上移。進(jìn)而通過環(huán)保、安全等高標(biāo)準(zhǔn)排斥一些低質(zhì)量企業(yè)或項(xiàng)目的進(jìn)入，化解過剩產(chǎn)能。事實(shí)上，環(huán)保、安全等政府規(guī)制可能對(duì)企業(yè)有利，不要過于擔(dān)心因規(guī)制而影響企業(yè)的積極性。因?yàn)檫@些規(guī)制可能成為已有企業(yè)阻止市場(chǎng)潛在進(jìn)入者的助力從而鞏固市場(chǎng)地位并增加企業(yè)收益。

第四，弱化“去產(chǎn)能”的政策依賴，回歸市場(chǎng)調(diào)節(jié)。當(dāng)前問題的核心不是“產(chǎn)能”，是“過?！?，不是要打壓產(chǎn)能，讓能力退化，而是通過產(chǎn)品質(zhì)量升級(jí)和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，尋求市場(chǎng)出路。因此，一方面，要淡化“產(chǎn)能過?！迸c“去產(chǎn)能”等表述。過多強(qiáng)調(diào)“應(yīng)對(duì)產(chǎn)能過?！?，采取各種各樣的政策，但政策難以奏效，將影響政府的聲譽(yù)及政策的價(jià)值。另一方面，要發(fā)揮企業(yè)家精神，發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)潛力、技術(shù)創(chuàng)新、分工和市場(chǎng)均衡，讓市場(chǎng)起決定性作用。

第五，具體到化解產(chǎn)能的具體措施，“去產(chǎn)能”標(biāo)準(zhǔn)要以產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)保和安全為依據(jù)，并鼓勵(lì)高效企業(yè)兼并低效企業(yè)。一是不能以企業(yè)設(shè)備規(guī)模來認(rèn)定企業(yè)是否是落后產(chǎn)能，簡(jiǎn)單地認(rèn)為規(guī)模小的產(chǎn)能更為落后。二是不能在兼并重組時(shí)一味地讓大企業(yè)兼并小企業(yè)，要綜合考慮企業(yè)的規(guī)模、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、利潤(rùn)率等因素，讓自生能力強(qiáng)的企業(yè)兼并其他企業(yè)。之前河北鋼鐵、山東鋼鐵的組建并未達(dá)到預(yù)期效果，只是幾家效率并不高的企業(yè)在形式上的組合。三是加大環(huán)保、能耗、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、安全等各種門檻準(zhǔn)入、制度建設(shè)和執(zhí)法力度，嚴(yán)控新增產(chǎn)能，避免投資流入已過剩行業(yè)。

第六，“去產(chǎn)能”補(bǔ)助方案應(yīng)更加慎重。財(cái)政部決定撥款1000億元用于支持化解過剩產(chǎn)能工作。對(duì)此項(xiàng)補(bǔ)助方案應(yīng)該持謹(jǐn)慎態(tài)度。一方面，要檢視補(bǔ)助的合理性。企業(yè)因?yàn)榻?jīng)營(yíng)不善而破產(chǎn)屬于市場(chǎng)行為，無需政府托底。對(duì)補(bǔ)助的合理性和發(fā)放對(duì)象，一定要事先作出公正合理的制度設(shè)計(jì)。另一方面，要預(yù)判到補(bǔ)助對(duì)“去產(chǎn)能”的真實(shí)效果。要防止企業(yè)操縱盈余騙取補(bǔ)助，各地爭(zhēng)搶補(bǔ)助，銀行借補(bǔ)助增加信貸，進(jìn)而又引發(fā)一輪投資熱潮，事與愿違。還需要指出的是，對(duì)于國(guó)企的過分托底，不僅不利于國(guó)企的主動(dòng)技術(shù)升級(jí)和效率提升，還將擠壓民間投資及銀行對(duì)民企的信貸積極性，這對(duì)于正在下滑的民間投資是雪上加霜。

作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院

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