譚世貴

(華南師范大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510006)

論對國家監(jiān)察權(quán)的制約與監(jiān)督*

譚世貴

(華南師范大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510006)

國家監(jiān)察權(quán)同樣存在被濫用和發(fā)生腐敗的可能，必須予以制約和監(jiān)督。對國家監(jiān)察權(quán)的制約與監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵循有利于國家監(jiān)察權(quán)的依法獨(dú)立行使、國家制約與社會監(jiān)督并重、外部制約監(jiān)督與內(nèi)部制約監(jiān)督相結(jié)合以及依法制約與監(jiān)督的原則。對國家監(jiān)察權(quán)的制約與監(jiān)督包括執(zhí)政黨的監(jiān)督，國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的制約與監(jiān)督，社會組織和社會輿論、公民個(gè)人的監(jiān)督，以及國家監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的制約與監(jiān)督等幾種，并依主體的不同而需采取不同的方式和程序。為保障對國家監(jiān)察權(quán)制約與監(jiān)督的順利進(jìn)行，還需要配套采取大力推進(jìn)監(jiān)察信息公開、保障檢察權(quán)審判權(quán)的依法獨(dú)立行使以及保障律師在國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動中依法執(zhí)業(yè)的權(quán)利等措施。

國家監(jiān)察權(quán) 制約與監(jiān)督 主體 方式 程序

2016年10月27日，中共十八屆六中全會通過的會議公報(bào)指出：“各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督”，首次將監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大、政府等并列提出。隨后，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在上述三省、市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，試點(diǎn)省市將設(shè)立由人民代表大會產(chǎn)生的監(jiān)察委員會，成為“行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”。同年12月25日十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》確定在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會，行使監(jiān)察職權(quán)；將試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能部門整合至監(jiān)察委員會。成立國家監(jiān)察委員會是我國“事關(guān)全局的重大政治改革”，其根本目的是強(qiáng)化對各類公權(quán)力的制約與監(jiān)督，加大反腐敗的力度，保持公權(quán)力的廉潔性。沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律。[1]P86國家監(jiān)察權(quán)同樣存在被濫用和發(fā)生腐敗的可能性，因此如何科學(xué)設(shè)計(jì)對國家監(jiān)察權(quán)的制約與監(jiān)督制度并保障其有效運(yùn)行，就成為這一重大改革能否取得成功的重要一環(huán)。為此，筆者不揣冒昧，擬對這一問題進(jìn)行初步的研究和探討。

一、對國家監(jiān)察權(quán)的制約與監(jiān)督的概念界定

對國家監(jiān)察權(quán)的制約與監(jiān)督，是指國家監(jiān)察權(quán)應(yīng)當(dāng)受到哪些主體采用何種方式和程序進(jìn)行的制約與監(jiān)督。何謂“制約”、“監(jiān)督”？中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編寫的《現(xiàn)代漢語詞典》(商務(wù)印書館第6版)對“制約”一詞的解釋是：“甲事物本身的存在和變化以乙事物的存在和變化為條件，則甲事物為乙事物所制約”；對“監(jiān)督”一詞的解釋是：“察看并督促”。通常地，制約意指限制約束，如“環(huán)境制約”、“權(quán)力制約”“互相制約”等等；監(jiān)督意指監(jiān)視督促，如“黨內(nèi)監(jiān)督”、“群眾監(jiān)督”、“輿論監(jiān)督”和“社會監(jiān)督”，等等。

為厘清制約與監(jiān)督的概念，我們有必要分析其構(gòu)成要素。一般來說，制約與監(jiān)督必須具備以下五個(gè)要素：(1)制約與監(jiān)督的正當(dāng)性，即為什么需要制約與監(jiān)督，制約與監(jiān)督的主體權(quán)力來源是否正當(dāng)，制約與監(jiān)督是否有必要，客體是否需要被制約與監(jiān)督；(2)制約與監(jiān)督的主體，即實(shí)施制約與監(jiān)督的個(gè)人或組織(單位)；(3)制約與監(jiān)督的客體，即被制約與監(jiān)督的對象，它是制約與監(jiān)督所作用的個(gè)人或組織(單位)及其行使的職權(quán)、權(quán)力；(4)制約與監(jiān)督的內(nèi)容，即制約與監(jiān)督什么，制約與監(jiān)督主體在哪些方面作用于客體，客體的哪些行為、權(quán)能需要受主體制約與監(jiān)督；(5)制約與監(jiān)督的規(guī)則，即實(shí)施制約與監(jiān)督需遵循哪些原則，需依照何種方式和程序進(jìn)行。具體而言，制約與監(jiān)督的規(guī)則包括實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則，其中前者是指規(guī)定制約與監(jiān)督主體的權(quán)力或權(quán)利以及制約與監(jiān)督客體相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)的規(guī)則，后者是指規(guī)定主體從事制約與監(jiān)督行為的順序、方式和手續(xù)的規(guī)則。概括起來，上述五個(gè)要素就是，為什么要制約與監(jiān)督、由誰來制約與監(jiān)督、制約與監(jiān)督誰、制約與監(jiān)督什么、怎樣制約與監(jiān)督。這五個(gè)要素缺一不可，共同構(gòu)成一個(gè)完整的制約與監(jiān)督制度。

制約與監(jiān)督，兩者之間既有聯(lián)系，又有區(qū)別。具體到對國家監(jiān)察權(quán)的制約與監(jiān)督，兩者的聯(lián)系在于，它們都是對國家監(jiān)察權(quán)行使的約束、限制和控制，都能起到防止和糾正國家監(jiān)察權(quán)濫用、錯(cuò)用、不作為、腐敗蛻變的作用，目的都在于保障國家監(jiān)察機(jī)關(guān)依照憲法和法律客觀公正地行使國家監(jiān)察權(quán)，促進(jìn)和維護(hù)社會公平正義。而且，制約與監(jiān)督往往交織存在，你中有我，我中有你，共同作用于國家監(jiān)察權(quán)行使的過程。兩者的區(qū)別具體表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

1.制約與監(jiān)督的主體關(guān)系不同。一般而言，制約關(guān)系是相互的、雙向的，是權(quán)力主體之間相互約束牽制的關(guān)系，這種關(guān)系是基于相關(guān)權(quán)力主體(機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)或個(gè)人)各自承擔(dān)特定的職能任務(wù)所產(chǎn)生的，具有制約關(guān)系的權(quán)力主體需共同參與到特定權(quán)力運(yùn)行過程之中。而監(jiān)督關(guān)系是非對稱性的，單向的，監(jiān)督主體可以對被監(jiān)督主體行為進(jìn)行單方的監(jiān)察、督促，監(jiān)督者可以不直接參與被監(jiān)督者的權(quán)力行使過程，只對權(quán)力過程進(jìn)行中止或事后追究。[2]譬如，根據(jù)我國憲法和法律的規(guī)定，人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)在刑事訴訟中是分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的關(guān)系，這里的制約關(guān)系就是相互的。憲法和法律同時(shí)也規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它在刑事訴訟中對偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)享有監(jiān)督權(quán)，這種監(jiān)督是單向的，因此并非互相制約的各方都互為監(jiān)督主體，制約與監(jiān)督的主體關(guān)系是不同的。

2.制約與監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)不同。制約與監(jiān)督都是基于權(quán)力的分化而來，權(quán)力的分化是社會分工在權(quán)力領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，也是社會管理復(fù)雜化的必然產(chǎn)物。制約與監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)是不同的，一個(gè)存在于某項(xiàng)權(quán)力的內(nèi)部結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中，另一個(gè)則存在于某項(xiàng)權(quán)力的外部結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中。制約是權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部各種力量之間的相互牽制、制動和約束，它存在于權(quán)力的內(nèi)部結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中；監(jiān)督是權(quán)力主體的外部力量對權(quán)力主體的監(jiān)察、監(jiān)控和督促，它存在于此項(xiàng)權(quán)力的結(jié)構(gòu)之外。[3]P24監(jiān)督者獨(dú)立于被監(jiān)督者，而制約各方則是通過它們之間的相互制衡鉗制，防止任何一方濫用權(quán)力，同時(shí)也意味著任何一方都無法獨(dú)自完成整個(gè)權(quán)力事項(xiàng)，而需要在協(xié)商與妥協(xié)中進(jìn)行。

3.制約與監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)不同。制約強(qiáng)調(diào)的是通過一定的程序和規(guī)則厘定權(quán)力主體之間的權(quán)職分工和權(quán)能配置，來劃定各項(xiàng)權(quán)力的邊界，進(jìn)而發(fā)揮互相制衡的作用，因此制約的側(cè)重點(diǎn)在于遵循之前設(shè)定的程序和規(guī)則辦事。而監(jiān)督則不同，它是外部權(quán)力作用于被監(jiān)督權(quán)力，不存在監(jiān)督者與被監(jiān)督者的權(quán)能交叉和重疊，監(jiān)督要求監(jiān)督者掌握被監(jiān)督者一定的信息，否則無從監(jiān)督，因此，監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)在于被監(jiān)督者要披露和公布相關(guān)信息，它強(qiáng)調(diào)的是被監(jiān)督者權(quán)力行使的公開和透明。

4.制約與監(jiān)督的責(zé)任承擔(dān)主體不同。制約中，由于各主體都需要參與到整個(gè)權(quán)力事項(xiàng)，各主體均是權(quán)力運(yùn)行的組成部分，一旦權(quán)力運(yùn)行出現(xiàn)問題，則制約中的各主體均應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。而在監(jiān)督中，監(jiān)督主體獨(dú)立于被監(jiān)督者，監(jiān)督主體的權(quán)能任務(wù)在于監(jiān)督被監(jiān)督者的權(quán)力行使過程，監(jiān)督主體的權(quán)能指向的是被監(jiān)督者的行為，一旦發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督者有違反法律規(guī)定的行為時(shí)，則應(yīng)依法對被監(jiān)督者進(jìn)行問責(zé)與處理，追究被監(jiān)督者的責(zé)任。一般而言，監(jiān)督主體的職責(zé)任務(wù)在于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正被監(jiān)督者的違法或不當(dāng)行為，而責(zé)任承擔(dān)主體是被監(jiān)督者，具體到國家監(jiān)察權(quán)，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員是被監(jiān)督者，如果國家監(jiān)察權(quán)的行使出現(xiàn)問題，則應(yīng)由國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

5.制約與監(jiān)督的效果不同。監(jiān)督對于被監(jiān)督者的決策和行為是督促性的，要求被監(jiān)督者作出積極的回應(yīng)，但不具有決定性，也不參與決策，因而不負(fù)決策和執(zhí)行責(zé)任，因此，通常而言，采用監(jiān)督的方式控制權(quán)力容易出現(xiàn)不受約束的權(quán)力且彈性較大、隨意性較大、實(shí)效性較弱，而制約對于受制約方是具有一定決定性影響的，受制約方要么接受制約主體的決定，要么依法選擇其他的程序或路徑繼續(xù)推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行，這也是通過制約方式控制權(quán)力效果較好的原因。[4]因此，采用制約的方式控制權(quán)力能保障不出現(xiàn)不受約束的權(quán)力，且影響的剛性較強(qiáng)、隨意性較小、實(shí)效性較強(qiáng)。

二、對國家監(jiān)察權(quán)的制約與監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則

對國家監(jiān)察權(quán)的制約與監(jiān)督制度的確立與實(shí)施，均應(yīng)遵循一些基本原則。這些原則體現(xiàn)了對國家監(jiān)察權(quán)進(jìn)行制約與監(jiān)督的價(jià)值追求和基本要求，貫穿于制約與監(jiān)督國家監(jiān)察權(quán)的全部過程，決定著制約與監(jiān)督活動的方向。概括起來，對國家監(jiān)察權(quán)的制約與監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵循以下幾項(xiàng)基本原則：

(一)有利于國家監(jiān)察權(quán)依法獨(dú)立行使的原則

國家監(jiān)察權(quán)依法獨(dú)立行使，是國家監(jiān)察權(quán)得以高效權(quán)威運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提。為此，應(yīng)當(dāng)規(guī)定，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，不受其他國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和公民個(gè)人的干涉。換言之，包括制約與監(jiān)督主體在內(nèi)的任何機(jī)關(guān)、單位、團(tuán)體和個(gè)人均不得非法干涉國家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使國家監(jiān)察權(quán)，否則國家監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行抵制；同時(shí)，對于制約與監(jiān)督主體不當(dāng)?shù)幕蜻`法的制約與監(jiān)督，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的救濟(jì)措施。

當(dāng)然，這一原則所要保障的是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，這就要求國家監(jiān)察機(jī)關(guān)行使國家監(jiān)察權(quán)要做到合法性、獨(dú)立性和排除干涉性的統(tǒng)一：(1)合法性。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員必須按照法律規(guī)定的程序在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)行使國家監(jiān)察權(quán)。首先，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員必須在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)行使國家監(jiān)察權(quán)，對于法律沒有賦予國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)不得行使，否則就是越權(quán)違法；同時(shí)，對于法律規(guī)定的國家監(jiān)察權(quán)，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)必須忠實(shí)地履行職責(zé)，否則便是失職。其次，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員必須按照法定程序行使國家監(jiān)察權(quán)，高度重視和嚴(yán)格遵守法定程序，防止國家監(jiān)察權(quán)被濫用。再次，對于制約與監(jiān)督主體對國家監(jiān)察權(quán)的行使的監(jiān)督與制約，只要是依照法律規(guī)定的方式和程序進(jìn)行的，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員均應(yīng)當(dāng)接受或服從。(2)獨(dú)立性。國家監(jiān)察權(quán)是一項(xiàng)專門化的并具有高度獨(dú)立性的國家權(quán)力，應(yīng)由國家監(jiān)察機(jī)關(guān)代表國家來獨(dú)立行使，對于國家監(jiān)察權(quán)行使的過程和結(jié)果，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)必須承擔(dān)全部責(zé)任；其他國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人非經(jīng)法律授權(quán)不得替代行使或參與行使國家監(jiān)察權(quán)，對于國家監(jiān)察權(quán)行使的過程和結(jié)果也不承擔(dān)任何責(zé)任。(3)排除干涉性。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)不受非法干涉，制約與監(jiān)督主體要尊重和支持國家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，事實(shí)上，對其監(jiān)督與制約也是為了使其能夠更加規(guī)范、更加合法地獨(dú)立行使職權(quán)。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)是獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的專門國家機(jī)關(guān)，如果行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)以及社會團(tuán)體、公民個(gè)人可以任意干涉國家監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)，那么國家監(jiān)察機(jī)關(guān)也就不可能履行好監(jiān)察職能。

(二)國家制約與社會監(jiān)督并重的原則

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，一切有權(quán)力的人都可能濫用權(quán)力。而要防止權(quán)力被濫用，既要有以權(quán)力制約權(quán)力的機(jī)制，又要有以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力的機(jī)制。對國家監(jiān)察權(quán)的制約與監(jiān)督，要堅(jiān)持國家權(quán)力制約與社會權(quán)利監(jiān)督并重的原則，以有效預(yù)防和懲罰國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的違法與失職行為，遏制監(jiān)察腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，確保國家監(jiān)察權(quán)的公正高效運(yùn)行。

國家制約，即在法律框架內(nèi)由執(zhí)政黨和國家機(jī)關(guān)對國家監(jiān)察權(quán)的行使所進(jìn)行的制約。在我國，對國家監(jiān)察權(quán)的國家制約主要是執(zhí)政黨、國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，以及上級國家監(jiān)察機(jī)關(guān)對國家監(jiān)察權(quán)行使的制約。資產(chǎn)階級啟蒙思想家孟德斯鳩在考察了歷史上各個(gè)國家運(yùn)用權(quán)力的情況后指出：“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！盵5]P154通過對權(quán)力的合理配置和分工使得權(quán)力成為有限權(quán)力，而且各權(quán)力之間可以相互制約，可以使國家監(jiān)察機(jī)關(guān)明確自己的職權(quán)范圍和行使限度，從而避免國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力過于集中，并防止其濫用權(quán)力。

社會監(jiān)督，是指由社會組織和公民個(gè)人對國家監(jiān)察權(quán)的行使所進(jìn)行的監(jiān)督。在我國，對國家監(jiān)察權(quán)的社會監(jiān)督主要是社會組織、社會輿論和公民個(gè)人依照憲法和法律規(guī)定對國家監(jiān)察權(quán)的行使所進(jìn)行監(jiān)督。權(quán)力的根據(jù)不在于權(quán)力本身，而在于民眾對權(quán)力的賦予以及民眾對權(quán)力行使的認(rèn)可，因而從終極意義上而言，權(quán)利是權(quán)力的基礎(chǔ)，脫離權(quán)利監(jiān)督制約的權(quán)力將無限膨脹，最終毀滅自身。[6]P501作為國家權(quán)力之一的國家監(jiān)察權(quán)也具有這樣的屬性和特點(diǎn)，它在保障權(quán)利的同時(shí)，自身也存在著無限膨脹的可能，因而需要權(quán)利對其進(jìn)行監(jiān)督。社會監(jiān)督就是運(yùn)用權(quán)利對國家監(jiān)察權(quán)的行使進(jìn)行監(jiān)督的重要形式。社會監(jiān)督具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，人人都是社會監(jiān)督的主體。社會監(jiān)督不單純是一個(gè)行使權(quán)利、維護(hù)權(quán)利的過程，也是一個(gè)監(jiān)視約束權(quán)力的過程。社會監(jiān)督與國家制約并重，有利于全方位、多角度地約束和監(jiān)視國家監(jiān)察權(quán)的依法行使，防止國家監(jiān)察權(quán)的濫用和發(fā)生腐敗現(xiàn)象。

(三)外部制約監(jiān)督與內(nèi)部制約監(jiān)督相結(jié)合的原則

對國家監(jiān)察權(quán)的制約監(jiān)督必須堅(jiān)持外部制約監(jiān)督與內(nèi)部制約監(jiān)督相結(jié)合的原則，發(fā)揮內(nèi)外部制約監(jiān)督的最大作用，形成合理、系統(tǒng)的制約監(jiān)督機(jī)制。在外部制約監(jiān)督方面，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員要自覺接受執(zhí)政黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，對于行使國家監(jiān)察權(quán)過程中涉及的重大決策、重大工作部署和其他重大問題，要及時(shí)向黨委請示報(bào)告，把國家監(jiān)察工作納入黨和國家工作的大局來考慮和謀劃，始終堅(jiān)持黨對國家監(jiān)察工作領(lǐng)導(dǎo)的政治原則和政治紀(jì)律；要自覺接受人民代表大會及其常務(wù)委員會的制約監(jiān)督，既要加強(qiáng)同人民代表的聯(lián)系，主動聽取他們的意見和建議，也要注意接受人民代表大會及其常務(wù)委員會和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的集體監(jiān)督意見，以及接受人民代表大會及其常務(wù)委員會的質(zhì)詢、檢查和評議；要自覺接受司法機(jī)關(guān)的制約監(jiān)督，尊重檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)、審查逮捕權(quán)和審查起訴權(quán)，尊重人民法院的審判權(quán)，充分重視檢察建議和司法建議并采取措施糾正違法行為，改進(jìn)自己的工作；要自覺接受審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督，充分重視審計(jì)意見并采取措施加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理；要自覺接受社會組織和社會輿論以及公民個(gè)人的監(jiān)督，充分尊重社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，要把人民群眾的批評建議當(dāng)作改進(jìn)工作的動力。在內(nèi)部制約監(jiān)督方面，要切實(shí)扎緊制度的籠子，防止“燈下黑”。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)自身內(nèi)部的制約監(jiān)督，形成工作流程的科學(xué)化、規(guī)范化。例如：要細(xì)化工作環(huán)節(jié)、流程的處理時(shí)限，明確國家監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力行使的期限，不得拖延和積壓；要留存工作檔案、記錄，特別是影像記錄，以便事后監(jiān)督；監(jiān)察談話、執(zhí)行監(jiān)察措施、調(diào)查取證等事項(xiàng)必須由兩名以上國家監(jiān)察工作人員共同進(jìn)行；設(shè)置監(jiān)督、審查、案件管理、干部監(jiān)督等部門，實(shí)行審查與審理分離、辦案與監(jiān)督分設(shè)，審查人員不得參與審理，以確保內(nèi)部流程的有機(jī)銜接與相互約束，實(shí)現(xiàn)部門之間權(quán)力的制約與平衡。

(四)依法制約與監(jiān)督原則

依法制約與監(jiān)督，是指制約與監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定對國家監(jiān)察權(quán)進(jìn)行制約與監(jiān)督，做到依法行事，在法治軌道上實(shí)現(xiàn)對國家監(jiān)察權(quán)的制約與監(jiān)督。依法制約與監(jiān)督是對國家監(jiān)察權(quán)進(jìn)行制約與監(jiān)督的基本要求，也是法治原則在制約與監(jiān)督領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。制約與監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)尊崇憲法和法律，嚴(yán)格執(zhí)行憲法和法律的規(guī)定，自覺維護(hù)憲法和法律的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，堅(jiān)決杜絕打著監(jiān)督與制約的名義行人情關(guān)系或個(gè)人私利之實(shí)。特別是有關(guān)國家機(jī)關(guān)在對國家監(jiān)察權(quán)進(jìn)行制約與監(jiān)督的過程中，必須堅(jiān)持法治原則，嚴(yán)格遵守法定程序，按照法律規(guī)定對國家監(jiān)察權(quán)的行使進(jìn)行制約與監(jiān)督，以有效避免制約與監(jiān)督的人為性、隨意性和無效性，同時(shí)又要認(rèn)識到“不作為也是不依法”，進(jìn)而積極作為，依法辦事，切實(shí)履行制約與監(jiān)督職責(zé)。制約與監(jiān)督主體不依法進(jìn)行制約與監(jiān)督，不僅破壞法治原則，損害法律統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，而且嚴(yán)重影響國家監(jiān)察權(quán)的正常運(yùn)行，使其難以起到應(yīng)有的制約監(jiān)督效果，甚至?xí)?dǎo)致制約與監(jiān)督主體受到法律的制裁。

三、對國家監(jiān)察權(quán)的制約與監(jiān)督的主體、方式和程序

明確了對國家監(jiān)察權(quán)的制約與監(jiān)督的概念、意義和基本遵循之后，我們需要研究由誰來對國家監(jiān)察權(quán)的行使進(jìn)行制約與監(jiān)督，以及按照何種方式和程序進(jìn)行制約與監(jiān)督，即哪些主體(公民個(gè)人、單位或組織)如何對國家監(jiān)察權(quán)進(jìn)行制約和監(jiān)督。經(jīng)過梳理，我們認(rèn)為對國家監(jiān)察權(quán)的制約與監(jiān)督包括執(zhí)政黨的監(jiān)督，國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的制約與監(jiān)督，社會組織和社會輿論、公民個(gè)人的監(jiān)督，以及以及國家監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的制約與監(jiān)督等幾種，并依主體的不同而需采取不同的方式和程序。

(一)執(zhí)政黨的監(jiān)督

執(zhí)政黨對國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督是國家監(jiān)察體制改革沿著正確方向推進(jìn)的重要保證，也是黨對國家監(jiān)察工作領(lǐng)導(dǎo)的重要組成部分，是保證國家監(jiān)察權(quán)正確規(guī)范行使的重要措施。習(xí)近平同志曾深刻指出，辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所在、幸福所在。[7]黨的十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒有例外。信任不能代替監(jiān)督。各級黨組織應(yīng)當(dāng)把信任激勵(lì)同嚴(yán)格監(jiān)督結(jié)合起來，促使黨的領(lǐng)導(dǎo)干部做到有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究?！蓖瑫r(shí)還明確了黨內(nèi)監(jiān)督的任務(wù)，即確保黨章黨規(guī)黨紀(jì)在全黨有效執(zhí)行，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，重點(diǎn)解決黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀(jì)律松弛，管黨治黨寬松軟問題，保證黨的組織充分履行職能、發(fā)揮核心作用，保證全體黨員發(fā)揮先鋒模范作用，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)干部忠誠干凈擔(dān)當(dāng)。黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部。黨內(nèi)監(jiān)督包括黨委(黨組)全面監(jiān)督、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督和黨員民主監(jiān)督。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)是國家機(jī)器的重要組成部分，其黨員身份的工作人員，尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部當(dāng)然要接受黨的監(jiān)督，黨內(nèi)不允許有不受制約的權(quán)力，也不允許有不受監(jiān)督的特殊黨員。執(zhí)政黨對國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在政治領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)律檢查兩個(gè)方面，具體包括巡視、黨內(nèi)談話、干部考察考核、述職述廉、領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告、執(zhí)紀(jì)審查等。當(dāng)然，黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)并不意味著黨對監(jiān)察工作可以隨意干涉，特別是在全面推進(jìn)依法治國的時(shí)代背景下，黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督，更要依法進(jìn)行，切實(shí)符合憲法和法律的規(guī)定和精神。

黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治協(xié)商會議也對國家監(jiān)察權(quán)起著監(jiān)督作用，政協(xié)委員和各民主黨派、無黨派人士可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作提出意見、批評和建議，以監(jiān)督國家監(jiān)察權(quán)的依法行使。

(二)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的制約與監(jiān)督

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。我國憲法明確規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。必須明確的是，人民代表大會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，統(tǒng)一行使國家權(quán)力，在這個(gè)前提下，再劃分國家的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)等權(quán)力。這樣，既能使我們國家的行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)不脫離人民代表大會或者違背人民代表大會的意志而進(jìn)行活動，又能使各個(gè)國家機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的各自職權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立負(fù)責(zé)地進(jìn)行工作，形成一個(gè)統(tǒng)一的整體。國家監(jiān)察體制改革也必須遵守國家的根本政治制度，在人民代表大會制度的前提下進(jìn)行，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)也應(yīng)同國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)一樣，由人民代表大會產(chǎn)生，對人民代表大會負(fù)責(zé)，向人民代表大會報(bào)告工作，接受人民代表大會的監(jiān)督。因此，國家權(quán)力機(jī)關(guān)是對國家監(jiān)察權(quán)進(jìn)行制約與監(jiān)督的主體，而且是十分重要的主體。

根據(jù)憲法的相關(guān)規(guī)定，國家權(quán)力機(jī)關(guān)對國家監(jiān)察權(quán)的制約與監(jiān)督可以采取以下方式進(jìn)行：(1)各級人民代表大會在每年召開大會期間對同級國家監(jiān)察委員會主任所作的工作報(bào)告進(jìn)行審議并作出相關(guān)的決議。(2)各級人民代表大會常務(wù)委員會要求同級國家監(jiān)察委員會就某個(gè)方面的問題提交專題報(bào)告，進(jìn)行審議并提出整改意見。(3)同級人民代表大會常務(wù)委員會對國家監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)行相關(guān)法律的情況開展執(zhí)法檢查，進(jìn)行審議并提出整改意見。(4)各級人民代表大會及其常務(wù)委員會通過選舉或任免同級國家監(jiān)察委員會主任、副主任、監(jiān)察官的方式，對國家監(jiān)察權(quán)的行使進(jìn)行監(jiān)督。(5)各級人大代表和人大常委會組成人員在人大或人大常委會開會期間，均可以依照法律規(guī)定的程序提出對國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的質(zhì)詢案，行使監(jiān)督權(quán)。

為保證國家權(quán)力機(jī)關(guān)對國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約與監(jiān)督工作的有序開展，應(yīng)當(dāng)考慮對人大常委會的專門工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，即將目前的“內(nèi)務(wù)與司法委員會”改為“內(nèi)務(wù)司法與監(jiān)察監(jiān)督委員會”，并制定相應(yīng)的工作規(guī)則。

(三)司法機(jī)關(guān)的制約與監(jiān)督

我國的司法機(jī)關(guān)即人民檢察院、人民法院和國家監(jiān)察委員會具有同等的法律地位，均由人民代表大會產(chǎn)生，并對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。在人民代表大會之下，這三個(gè)國家機(jī)關(guān)在懲治公職人員腐敗和瀆職方面又存在分工負(fù)責(zé)、互相制約的關(guān)系，即對于貪污賄賂、瀆職犯罪案件，由監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)調(diào)查，人民檢察院負(fù)責(zé)審查起訴，人民法院負(fù)責(zé)審判；對于審判人員、檢察人員中發(fā)生的貪污賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪行為，監(jiān)察委員會通過行使調(diào)查等權(quán)力進(jìn)行制約，人民檢察院、人民法院則分別通過對監(jiān)察委員會調(diào)查終結(jié)的案件行使審查批準(zhǔn)逮捕、審查起訴和審判等權(quán)力進(jìn)行制約，以保證在預(yù)防和查處貪污賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪案件的活動中準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。

人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法行使檢察權(quán)，履行法律監(jiān)督職能，維護(hù)司法公正和法制統(tǒng)一。國家監(jiān)察體制改革，將檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)整合到國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，但審查逮捕權(quán)、審查起訴權(quán)、調(diào)查監(jiān)督權(quán)仍由檢察機(jī)關(guān)行使，這三項(xiàng)權(quán)力均可以對國家監(jiān)察權(quán)的行使形成制約。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，對于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中需要采取逮捕措施而提請批準(zhǔn)逮捕被調(diào)查人的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照逮捕的條件和程序進(jìn)行審查并作出是否批準(zhǔn)逮捕的決定。對于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)的案件，檢察機(jī)關(guān)要進(jìn)行全面審查，認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)向人民法院提起公訴；認(rèn)為不構(gòu)成犯罪或者不符合起訴條件，或者不適宜提起公訴的，應(yīng)當(dāng)依法決定不起訴；需要補(bǔ)充偵查的，可以自行補(bǔ)充偵查，也可以退回國家監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查。同時(shí)，在國家監(jiān)察體制改革的過程中，還應(yīng)當(dāng)參照刑事訴訟的做法，對于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的調(diào)查活動是否合法，賦予檢察機(jī)關(guān)以監(jiān)督權(quán)，具體包括：監(jiān)督是否存在應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查而不立案調(diào)查或者不應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查而立案調(diào)查的情形；監(jiān)督是否存在刑訊逼供等非法取證以及偽造、隱匿、銷毀、調(diào)換或者私自涂改證據(jù)的情形；監(jiān)督是否存在徇私舞弊、利用職務(wù)便利謀取非法利益的情形；監(jiān)督是否存在貪污、挪用、調(diào)換所扣押、凍結(jié)的款物及其孳息的情形，等等。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員在案件調(diào)查活動中有違法行為的，應(yīng)當(dāng)有權(quán)通知國家監(jiān)察機(jī)關(guān)予以糾正；對于情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。此外，檢察機(jī)關(guān)可以基于法律監(jiān)督權(quán)對國家監(jiān)察權(quán)的行使進(jìn)行監(jiān)督，其方式還包括提出檢察建議。目前，在監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)探索設(shè)立職務(wù)犯罪檢察部門，專門與國家監(jiān)察委員會進(jìn)行辦案銜接，負(fù)責(zé)對國家監(jiān)察委員會辦理的案件進(jìn)行立案審查和監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)刑事訴訟程序與監(jiān)察調(diào)查程序的有機(jī)銜接。

人民法院作為審判機(jī)關(guān)，依法行使審判權(quán)，通過審判活動對其他國家機(jī)關(guān)及其工作人員行使公權(quán)力的行為進(jìn)行制約與監(jiān)督。從性質(zhì)上看，人民法院對國家監(jiān)察權(quán)的制約主要是一種實(shí)體性的制約，表現(xiàn)為可以以判決、裁定的方式否定或部分否定國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查結(jié)論(即起訴意見)，如對案件作出無罪判決、改變其起訴意見認(rèn)定的事實(shí)或罪名，以及排除非法證據(jù)等，從而對國家監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的行使予以制約和監(jiān)督。隨著以審判為中心的刑事訴訟制度改革的深入推進(jìn)，人民法院要求調(diào)查人員出庭作證的情況逐漸增多，這在客觀上也是對國家監(jiān)察權(quán)行使的制約和監(jiān)督。此外，人民法院也可以通過制發(fā)司法建議的形式對國家監(jiān)察權(quán)的行使進(jìn)行制約與監(jiān)督。

(四)社會組織和社會輿論的監(jiān)督

社會組織對國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督，是指各類社會組織(包括群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會、中介組織等)對國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員遵守國家法紀(jì)情況所進(jìn)行的監(jiān)督。由于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)以行使公權(quán)力的公職人員為監(jiān)察對象，因此其與社會組織一般不具有直接的利害關(guān)系，但在其查處公職人員貪污賄賂和瀆職案件的過程中，往往需要向有關(guān)的社會組織了解案情、調(diào)查取證或要求其給予協(xié)助，從而可能發(fā)生恐嚇威逼、吃拿卡要、違法取證等違法違紀(jì)行為。對此，有關(guān)的社會組織均有權(quán)向違法違紀(jì)的監(jiān)察人員所在的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)或上級國家監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告、檢舉或訴諸輿論。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)正確對待、自覺接受社會組織的監(jiān)督，保障其依法享有的各項(xiàng)監(jiān)督權(quán)利。

社會輿論對國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督，主要是指各類報(bào)紙、刊物、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體以及自媒體對國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的違法違紀(jì)行為、不正當(dāng)行為所進(jìn)行的監(jiān)督。社會輿論對國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督，可以將國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員置于社會公眾的監(jiān)督之下，促使其依法審慎地行使權(quán)力；可以將國家監(jiān)察權(quán)行使的過程與結(jié)果公之于眾，從而保障廣大民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的充分行使；而且，有利于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)排除各種干擾，保障國家監(jiān)察權(quán)的正確行使。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)自覺接受社會輿論監(jiān)督，對于媒體的報(bào)道和評論持寬容、克制的態(tài)度。當(dāng)然，新聞媒體及自媒體監(jiān)督國家監(jiān)察權(quán)的行使，也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合法、客觀、理性的原則，尊重國家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使國家監(jiān)察權(quán)，與國家監(jiān)察機(jī)關(guān)良性互動，而不能發(fā)生明顯的失范行為，更不能成為惡意炒作或謀取私利的工具。

社會組織和社會輿論監(jiān)督是一種最廣泛的制約監(jiān)督形式，是一種自下而上的監(jiān)督，本質(zhì)上是社會成員對于政治體系的一種利益表達(dá)以及對公共利益的一種維護(hù)方式，是權(quán)力制約機(jī)制中不可或缺的重要組成部分，是我國反腐倡廉、防止權(quán)力濫用的可靠保證，對國家監(jiān)察權(quán)有著重要的監(jiān)督作用。[8]但其也有其局限性，即該監(jiān)督不具有強(qiáng)制力，容易發(fā)生隨意性，尤其是難以使監(jiān)督及時(shí)進(jìn)入具體的監(jiān)察過程，監(jiān)督的效力缺乏剛性的制度保障，監(jiān)督的效果滯后等。為此，應(yīng)當(dāng)加快相關(guān)法律(如《新聞法》)的立法步伐，以保障社會組織和社會輿論監(jiān)督的成效。

(五)公民個(gè)人的監(jiān)督

公民對國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督，是公民參與國家事務(wù)管理的表現(xiàn)。公民對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員提出批評、建議、申訴、控告或者檢舉，是憲法賦予公民的監(jiān)督權(quán)利。我國憲法明確規(guī)定公民有權(quán)對任何國家機(jī)關(guān)和工作人員提出批評和建議，對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的違法失職行為有提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利，及取得損害賠償?shù)臋?quán)利等。在我國，公民監(jiān)督的渠道是暢通的。各級政府設(shè)有專門的信訪機(jī)構(gòu)，受理公民提出的檢舉控告和意見建議，各級黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)等都建立了舉報(bào)制度，開通了舉報(bào)電話，設(shè)立了舉報(bào)網(wǎng)站，受理公民的檢舉和控告。對受理的舉報(bào)線索，相關(guān)部門依法依紀(jì)進(jìn)行調(diào)查或轉(zhuǎn)送有關(guān)部門處理。在鼓勵(lì)公民舉報(bào)違法違紀(jì)行為的同時(shí)，國家重視保障舉報(bào)人的合法權(quán)益，相關(guān)法律和黨內(nèi)法規(guī)都對保護(hù)舉報(bào)人作了明確規(guī)定，對舉報(bào)人的有關(guān)情況予以保密，嚴(yán)禁泄露舉報(bào)人身份或者將舉報(bào)材料、舉報(bào)人情況透露給被舉報(bào)單位、被舉報(bào)人，對打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的行為進(jìn)行懲處。相應(yīng)地，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)采取上述行之有效的措施，以充分調(diào)動人民群眾有序參與、監(jiān)督國家監(jiān)察工作的積極性，進(jìn)而促進(jìn)國家監(jiān)察權(quán)的正確行使。

公民對國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督，尤為重要的是當(dāng)事人(即被調(diào)查人)的監(jiān)督。讓當(dāng)事人感受到公平正義，應(yīng)當(dāng)是國家監(jiān)察工作的價(jià)值追求之一。國家監(jiān)察權(quán)能否正確規(guī)范行使，與當(dāng)事人有密切關(guān)系，他們因參與其中，比普通群眾有更深的體會，也較普通民眾更有發(fā)言權(quán)。為讓人民群眾在每一個(gè)監(jiān)察案件中都能感受到公平正義，監(jiān)察工作必須做到程序公正、規(guī)范、有序，特別是要讓當(dāng)事人感受到其訴訟權(quán)利、合法權(quán)益受到保障，案件處理公道無私、文明規(guī)范、及時(shí)高效。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)尊重和保障當(dāng)事人的監(jiān)督權(quán)利，有效落實(shí)權(quán)利義務(wù)告知制度，暢通當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)渠道，防止國家監(jiān)察權(quán)被濫用和發(fā)生腐敗現(xiàn)象。

值得一提的是，我國已經(jīng)在職務(wù)犯罪偵查領(lǐng)域建立和實(shí)施了人民監(jiān)督員制度，其創(chuàng)制初衷就是“監(jiān)督者更要受到監(jiān)督”。該制度從2003年8月啟動試點(diǎn)至今，經(jīng)過先期探索、擴(kuò)大試點(diǎn)、逐步推進(jìn)、全面鋪開、改革完善的一系列過程，取得了較為顯著的成效，有力地促進(jìn)了檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作的科學(xué)化和規(guī)范化。筆者認(rèn)為，在國家監(jiān)察體制改革過程中，可以考慮引進(jìn)人民監(jiān)督員制度并作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和改進(jìn)，以增強(qiáng)對國家監(jiān)察權(quán)的外部監(jiān)督。

(六)國家監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的制約與監(jiān)督

國家監(jiān)察機(jī)關(guān)行使國家監(jiān)察權(quán)，應(yīng)當(dāng)牢牢樹立監(jiān)督者要接受監(jiān)督和加強(qiáng)自身監(jiān)督的意識，同時(shí)把加強(qiáng)自身監(jiān)督作為一項(xiàng)重要的制度安排予以貫徹落實(shí)，切實(shí)解決“燈下黑”問題。黨的十八大之后，中紀(jì)委專門設(shè)立了對紀(jì)委工作人員實(shí)施監(jiān)督的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)——紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，以解決自我監(jiān)督領(lǐng)域機(jī)構(gòu)設(shè)置空白的問題。這一做法類似于香港廉政公署設(shè)置“L”小組?！癓”小組是香港廉政公署自成立以來即設(shè)置的內(nèi)部調(diào)查及監(jiān)察單位，由一名首席調(diào)查主任率領(lǐng)，共有三個(gè)小組，每個(gè)小組約有四至五人，專責(zé)調(diào)查所有涉及廉署人員的投訴，包括涉貪等刑事或違反誠信等非刑事行為。數(shù)十年來，“L”小組發(fā)揮手術(shù)刀的作用，及時(shí)精確地剔除廉署內(nèi)部的“癌細(xì)胞”，防止廉署“病變”。[9]除設(shè)置專門實(shí)施監(jiān)督的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)外，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的案件管理部門、控告申訴部門、督查部門、案件評查部門與案件辦理部門也能夠形成內(nèi)部制約與監(jiān)督機(jī)制。

全國人民代表大會常務(wù)委員會《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》明確規(guī)定，監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。據(jù)此，就國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的縱向關(guān)系而言，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)還要接受上一級國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和評議考核。

需要指出的是，從落實(shí)尊重和保障人權(quán)的憲法原則以及加強(qiáng)自身的制約與監(jiān)督出發(fā)，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)借鑒刑事訴訟的成功經(jīng)驗(yàn)，建立訊問被調(diào)查人全程同步錄音、錄像制度，以保障訊問行為的合法性和防止刑訊逼供的發(fā)生。

四、與對國家監(jiān)察權(quán)的制約與監(jiān)督有關(guān)的幾個(gè)問題

(一)大力推進(jìn)監(jiān)察信息公開

“沒有公開則無所謂正義”。[10]P48沒有信息公開，人民群眾對國家監(jiān)察工作就無從知曉、無從監(jiān)督，更無從理解和認(rèn)同。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)努力推進(jìn)監(jiān)察信息公開，切實(shí)尊重和維護(hù)人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以讓人民群眾看得見、聽得懂、感受得到的方式保障國家監(jiān)察權(quán)的公正規(guī)范行使。大力推進(jìn)監(jiān)察信息公開是讓國家監(jiān)察權(quán)在陽光下運(yùn)行，打造“陽光監(jiān)察”、防止國家監(jiān)察權(quán)腐化蛻變的客觀需要，也是依法治國的應(yīng)然要求。要大力推進(jìn)監(jiān)察信息公開，應(yīng)當(dāng)著重做好以下幾項(xiàng)工作：

第一，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員要樹立和增強(qiáng)信息公開的意識，切實(shí)提高對監(jiān)察信息公開重要性的認(rèn)識，高度重視監(jiān)察工作的公開透明。最高國家監(jiān)察機(jī)關(guān)和上級國家監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對下級國家監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察信息公開工作的指導(dǎo)，并定期進(jìn)行督促、檢查和考核，使監(jiān)察信息公開工作形成長效機(jī)制。

第二，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)要落實(shí)對當(dāng)事人公開的各項(xiàng)規(guī)定。對涉及當(dāng)事人權(quán)益的事項(xiàng)，要依法及時(shí)告知當(dāng)事人。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)作出決定的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將決定的內(nèi)容、事實(shí)和法律依據(jù)告知當(dāng)事人。要實(shí)行主動公開和依申請公開相結(jié)合的原則，哪些監(jiān)察信息應(yīng)當(dāng)公開，哪些可以適度公開，哪些不可以公開，以及哪些屬于主動公開，哪些屬于依申請公開，需要深入細(xì)致地進(jìn)行研究并從制度規(guī)范層面予以明確。

第三，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)要制定監(jiān)察信息公開的規(guī)范性文件，形成科學(xué)合理的監(jiān)察信息公開的制度安排。對此，可以借鑒《政府信息公開條例》、《人民檢察院案件信息公開工作規(guī)定(試行)》、《最高人民法院關(guān)于司法公開的六項(xiàng)規(guī)定》以及國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)制定和頒布《關(guān)于監(jiān)察信息公開的若干規(guī)定》，為監(jiān)察信息公開工作提供法律依據(jù)。

第四，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)要建立新聞發(fā)言人制度和互聯(lián)網(wǎng)信息公開平臺。建立新聞發(fā)言人制度，旨在定期或不定期向新聞界通報(bào)監(jiān)察工作開展情況。最高人民法院已建立多個(gè)審判信息公開平臺——中國裁判文書網(wǎng)、中國審判流程信息公開網(wǎng)、人民法院公告網(wǎng)、中國執(zhí)行信息公開網(wǎng)、全國法院被執(zhí)行人信息查詢網(wǎng)、訴訟服務(wù)網(wǎng)等，最高人民檢察院也已建立統(tǒng)一的案件信息公開平臺——人民檢察院案件信息公開網(wǎng)，由此司法信息公開已經(jīng)邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐，處在良性發(fā)展階段。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)亦有必要設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)察信息公開平臺，在互聯(lián)網(wǎng)上統(tǒng)一公開有關(guān)監(jiān)察信息，以增強(qiáng)監(jiān)察工作的透明度。

(二)保障檢察權(quán)審判權(quán)的依法獨(dú)立行使

我國憲法第126條、第131條規(guī)定，人民法院、人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉。據(jù)此，人民法院、人民檢察院有權(quán)獨(dú)立自主地行使審判權(quán)、檢察權(quán)，不受任何行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉，否則人民法院、人民檢察院有權(quán)進(jìn)行抵制，甚至采取措施予以排除。但同時(shí)，人民法院、人民檢察院獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，又必須嚴(yán)格遵守憲法和法律的各項(xiàng)規(guī)定，切實(shí)做到依法辦案。推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，成立監(jiān)察委員會，將人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會，監(jiān)察委員會行使職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，但依然應(yīng)當(dāng)保障檢察權(quán)、審判權(quán)的依法獨(dú)立行使。從目前試點(diǎn)的架構(gòu)上看，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)能豐富，毫無疑問是一個(gè)反腐敗的強(qiáng)力機(jī)構(gòu)，但必須指出的是，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)尊重和保障檢察權(quán)、審判權(quán)的依法獨(dú)立行使，不得以任何理由或任何方式違反法律規(guī)定干擾司法活動的正常進(jìn)行。也正是因?yàn)閲冶O(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)任重大、權(quán)能豐富，就越要保障檢察權(quán)、審判權(quán)的依法獨(dú)立行使，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)權(quán)力的分工負(fù)責(zé)和互相制約，防止權(quán)力被濫用和發(fā)生腐敗。

保障檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，一方面檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法獨(dú)立行使職權(quán)不動搖，另一方面國家監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重和維護(hù)檢察機(jī)關(guān)依法享有的各項(xiàng)職權(quán)。例如，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中，需要采取逮捕措施而提請批準(zhǔn)逮捕被調(diào)查人的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照逮捕的法定條件和程序進(jìn)行審查并作出是否逮捕的決定，而不能因?yàn)槭菄冶O(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的案件就降低逮捕條件或超越逮捕程序，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)也不能干涉、強(qiáng)令檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕。又如，檢察機(jī)關(guān)對于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)偵查終結(jié)的案件要進(jìn)行全面審查，認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)向人民法院提起公訴；認(rèn)為不構(gòu)成犯罪或者不具備起訴條件，或者不適宜提起公訴的，應(yīng)當(dāng)依法決定不起訴。這就是說，檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審查起訴權(quán)，對國家監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)移送審查起訴的案件要進(jìn)行嚴(yán)格審查，不是說只要國家監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件都要提起公訴，對未達(dá)到法定起訴條件的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出不起訴決定。對此，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)也不得干涉，強(qiáng)令檢察機(jī)關(guān)提起公訴。

保障人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，就是要按照以審判為中心的刑事訴訟制度改革的要求，確保國家監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查、檢察機(jī)關(guān)審查起訴的案件事實(shí)、證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)。無論是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)還是審判機(jī)關(guān)，均應(yīng)全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則，嚴(yán)格依法收集、固定、保存、審查、運(yùn)用證據(jù)，切實(shí)落實(shí)證人、鑒定人出庭制度，保證庭審在查明事實(shí)、認(rèn)定證據(jù)、保護(hù)訴權(quán)、公正裁判中發(fā)揮決定性作用。要以庭審為中心，突出庭審在整個(gè)刑事訴訟中的地位和作用，司法機(jī)關(guān)和所有訴訟參與人的訴訟活動都要圍繞庭審來進(jìn)行，讓事實(shí)證據(jù)調(diào)查在法庭、定罪量刑控辯在法庭、裁判結(jié)果形成在法庭，有效發(fā)揮庭審的實(shí)質(zhì)作用，防止庭審的形式化、虛置化。要以證據(jù)為核心，實(shí)現(xiàn)審判環(huán)節(jié)對案件事實(shí)認(rèn)定和證據(jù)采信的最終決定權(quán)。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)要尊重、敬畏法庭審判，其辦案活動要經(jīng)得起法庭的檢驗(yàn)，依法收集、固定、保存證據(jù)，切實(shí)做到依法辦案，而絕不能干涉法庭審判，向法庭、法院施加壓力，否則人民法院有權(quán)予以抵制、排除。

中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》將監(jiān)察委員會與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的關(guān)系確定為：“黨的紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公。”據(jù)此，兩者是完全融為一體的“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”還是“兩個(gè)機(jī)構(gòu)，合署辦公”？從理論上講，黨的紀(jì)律檢查委員會與監(jiān)察委員會的職責(zé)應(yīng)有所分工，黨的紀(jì)律檢查委員會主要是對黨員實(shí)施紀(jì)律監(jiān)督，可以稱之為“執(zhí)紀(jì)監(jiān)督”，而監(jiān)察委員會主要是對國家公職人員實(shí)施法律監(jiān)察，可以稱之為“執(zhí)法監(jiān)察”。從建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系的角度上講，黨的紀(jì)律檢查委員會與監(jiān)察委員會不加區(qū)別、不分彼此可能更好，就如同黨的中央軍事委員會和國家中央軍事委員會的關(guān)系一樣，便于政令統(tǒng)一、集中指揮。但加強(qiáng)監(jiān)察委員會自身的制約監(jiān)督和保障檢察權(quán)審判權(quán)依法獨(dú)立行使的角度來看，監(jiān)察委員會主任不宜由同級黨的紀(jì)律檢查委員會書記兼任：一是監(jiān)察委員會主任、黨的紀(jì)律檢查委員會書記兩個(gè)崗位分設(shè)，由監(jiān)察委員會主任兼任黨的紀(jì)律檢查委員會副書記，可以起到互相監(jiān)督與制約的作用，有利于防止權(quán)力專斷濫用和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生；二是各級黨的紀(jì)律檢查委員會書記通常由同級黨委常委或副書記擔(dān)任，如由其再兼任監(jiān)察委員會主任，則其在黨內(nèi)的地位明顯高于同級人民法院院長和人民檢察院檢察長，由此將很可能使得監(jiān)察委員會在與人民檢察院、人民法院的工作關(guān)系中處于強(qiáng)勢地位，從而對檢察權(quán)審判權(quán)的依法獨(dú)立行使產(chǎn)生不良影響。因此，目前在試點(diǎn)地區(qū)采取的由黨的紀(jì)律檢查委員會書記兼任監(jiān)察委員會主任的做法不宜今后在全國范圍內(nèi)予以推廣。

(三)保障律師在國家監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查活動中依法執(zhí)業(yè)的權(quán)利

監(jiān)察對象(被調(diào)查人)委托的律師是監(jiān)督國家監(jiān)察權(quán)正確行使的重要力量，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)自覺接受律師的監(jiān)督，增強(qiáng)保障律師依法執(zhí)業(yè)的意識，對于侵犯律師合法權(quán)益的行為，要依法予以糾正和懲處。

國家監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，在調(diào)查活動中可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施。筆者認(rèn)為，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，實(shí)質(zhì)上就是職務(wù)犯罪偵查權(quán)，應(yīng)當(dāng)比照檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的模式，依法保障律師的介入權(quán)。在國家監(jiān)察機(jī)關(guān)成立之前，職務(wù)犯罪偵查權(quán)是由檢察機(jī)關(guān)行使的，刑事訴訟法賦予了律師以介入權(quán)即律師可以接受犯罪嫌疑人的委托擔(dān)任其辯護(hù)人，成立國家監(jiān)察機(jī)關(guān)后，由國家監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，理應(yīng)同樣賦予律師介入權(quán)。這是人權(quán)保障的客觀要求，也是法律面前人人平等原則的重要體現(xiàn)。具體來說，在公安機(jī)關(guān)偵查的案件中犯罪嫌疑人有權(quán)委托律師擔(dān)任其辯護(hù)人，在國家監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查(等同于偵查)的案件中被調(diào)查人亦應(yīng)有權(quán)委托律師擔(dān)任其辯護(hù)人，只有這樣，被調(diào)查人的合法權(quán)益才能得到有力維護(hù)，我國公民的平等權(quán)利才能受到同等對待?！断愀哿?被扣留者的處理)令》第4條亦明確規(guī)定了廉政公署調(diào)查過程中的律師參與權(quán)。為此，將要制定的《國家監(jiān)察法》應(yīng)當(dāng)參照刑事訴訟法的相關(guān)條款，明確規(guī)定：被調(diào)查人自被監(jiān)察委員會第一次訊問或者采取留置措施之日起，有權(quán)委托辯護(hù)人；在調(diào)查期間，被調(diào)查人只能委托律師作為辯護(hù)人。監(jiān)察委員會在第一次訊問被調(diào)查人或者對被調(diào)查人采取留置措施的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)告知被調(diào)查人有權(quán)委托辯護(hù)人。被調(diào)查人在留置期間要求委托辯護(hù)人的，監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)達(dá)其要求。

律師在介入國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動中，應(yīng)當(dāng)享有與被調(diào)查人進(jìn)行會見和通信、申請調(diào)查取證和自行調(diào)查取證、提出申訴和控告以及提出意見的權(quán)利。律師的這些權(quán)利，是我國刑事訴訟長期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的肯定，也是在公安機(jī)關(guān)偵查階段維護(hù)犯罪嫌疑人合法權(quán)益的有效措施，理應(yīng)在將要制定的《國家監(jiān)察法》中作出明確規(guī)定，并在國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動中得到充分保障。

[1] 中共中央宣傳部.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2014.

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OnRestrictionandSupervisionOverthePowerofNationalSupervisoryCommission

TanShi-gui
(Law School of South China Normal University ，Guangzhou Guangdong 510006)

There is possibility that the power of National Supervisory Commission could be abused and corrupted, which makes restriction and supervision over it a must. In terms of restriction and supervision over the Commission’s power, principles that shall be followed include: being conducive to independent operation of the power in compliance with law; stressing both on state restriction and social supervision; combining outside and inside restriction and supervision; conducting restriction and supervision according to law. The way to carrying out restriction and supervision over the Commission’s power is inclusive of supervision by the ruling party, restriction and supervision by national legislature and judiciary authorities, supervision by social organization, public opinion and individual citizen, as well as restriction and supervision by the Commission itself. Manners and procedures thereof shall be different for different subject. To secure a smooth operation of restricting and supervising the Commission’s power, supporting measures shall be adopted such as follows: vigorously advancing disclosure of supervisory information, ensuring independent execution of procuratorate power and judicial power, as well as guaranteeing lawyers’ lawful practicing rights throughout the investigatory activities conducted by National Supervisory Commission.

the power of national supervisory commission; restriction and supervision; subject; manner; procedure

1002—6274(2017)05—003—10

DF2

A

(責(zé)任編輯：孫培福)

2014年國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《依法獨(dú)立行使審判權(quán)檢察權(quán)的保障機(jī)制研究》(項(xiàng)目編號：14AZD014)、2011國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心資助項(xiàng)目的階段性成果。

譚世貴(1962-)，男，廣西蒙山人，法學(xué)博士，華南師范大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樾淌略V訟法學(xué)、司法制度與改革。