朱建磊

十八大以來紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)建設(shè)的基本經(jīng)驗

朱建磊

紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)在我國權(quán)力監(jiān)督體系中具有重要地位，是黨的紀(jì)律檢查職能的重要載體，是實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式。從上世紀(jì)60年代開始的派駐機構(gòu)制度建設(shè)，經(jīng)過50多年的改革和發(fā)展，在我國紀(jì)檢監(jiān)察史上發(fā)揮了獨特的作用。黨的十八大以來，中央高度重視懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，不斷改革完善派駐機構(gòu)運行機制，在找準(zhǔn)職能定位、創(chuàng)新監(jiān)督方法、保障監(jiān)督效果方面積累了豐富的經(jīng)驗。在深化國家監(jiān)察體制改革的背景下，探索紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)的改革路徑，對于完善我國權(quán)力運行監(jiān)督制約體系，推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化具有重要意義。

反腐；紀(jì)檢監(jiān)察；派駐機構(gòu)；監(jiān)察委員會

紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)在我國權(quán)力監(jiān)督體系中具有獨特的地位和價值。新一輪反腐敗斗爭對派駐機構(gòu)建設(shè)提出了新要求，國家監(jiān)察體制改革背景下派駐機構(gòu)改革亟待精準(zhǔn)謀劃，如何進一步讓派駐機構(gòu)真正權(quán)威、高效和規(guī)范、有序運行，在黨內(nèi)監(jiān)察、權(quán)力監(jiān)督和國家治理方面發(fā)揮更大的作用，不僅是一個迫切的現(xiàn)實問題，也是一個重大的理論問題?；仡櫸覈o(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)制度建設(shè)的發(fā)展歷程，考察十八大以來派駐機構(gòu)制度的運行狀況，總結(jié)派駐機構(gòu)建設(shè)的創(chuàng)新經(jīng)驗，探索紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的可行路徑，對于深化國家監(jiān)察體制改革，完善我國權(quán)力運行監(jiān)督制約體系，規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督運行機制，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要意義。

一、黨的紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)制度建設(shè)概述

新中國成立后，1949年11月，黨中央成立中央紀(jì)律檢查委員會，由朱德任書記，開展了紀(jì)律檢查的大量奠基性工作，查處了劉青山、張子善等一批貪污腐化案件，打響了新中國反腐第一槍。1950年10月，中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會正式成立，各大行政區(qū)、省（市、專署）和各縣人民政府監(jiān)察委員會也相繼成立，各級行政監(jiān)察機關(guān)受同級人民政府直接領(lǐng)導(dǎo)，并接受上級行政監(jiān)察機關(guān)的指導(dǎo)。1955年3月，中共中央決定成立黨的中央和地方各級監(jiān)察委員會，代替各級紀(jì)律檢查委員會，隨后在國務(wù)院設(shè)立監(jiān)察部，地方各級政府設(shè)立監(jiān)察廳、局，代替國家各級行政機關(guān)的人民監(jiān)察委員會，行政監(jiān)察工作進入了一個新時期。1962年9月，中央監(jiān)察委員會向國務(wù)院所屬各部門派出常駐紀(jì)檢組，加強對同級國家機關(guān)的監(jiān)督，接受中央監(jiān)察委員會直接領(lǐng)導(dǎo)；地方各省、自治區(qū)、直轄市黨委監(jiān)察委員會在必要時亦可建立派駐機構(gòu)，標(biāo)志著我國派駐機構(gòu)制度的建立。[1]改革開放后，1983年3月，中央紀(jì)委發(fā)布通知，中央紀(jì)委派駐各部門的紀(jì)律檢查組和紀(jì)律檢查員，在中央紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)和駐在部門黨組指導(dǎo)下進行工作。1993年初，中央決定黨的紀(jì)律檢查機關(guān)和行政監(jiān)察機關(guān)合署辦公，明確了紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)實行中央紀(jì)委、監(jiān)察部和所在部門黨組、行政的雙重領(lǐng)導(dǎo)。自2004年起，中央紀(jì)委監(jiān)察部對派駐機構(gòu)實行統(tǒng)一管理，這是改革完善黨的紀(jì)律檢查體制的重大決策，也是加強黨內(nèi)監(jiān)督的重大舉措，標(biāo)志著我國監(jiān)察體制的實質(zhì)性突破，派駐機構(gòu)制度建設(shè)進入了新階段。

派駐監(jiān)督是各級紀(jì)委紀(jì)律檢查職能的重要體現(xiàn)，是黨實現(xiàn)自我監(jiān)督的重要形式，其本質(zhì)是黨內(nèi)監(jiān)督。《中國共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定：“中央紀(jì)委根據(jù)工作需要，可以向中央一級黨和國家機關(guān)派駐黨的紀(jì)律檢查組或者紀(jì)律檢查員。紀(jì)律檢查組組長或紀(jì)律檢查員可以列席該機關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)組織的有關(guān)會議，他們的工作必須受到該機關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)組織的支持”，這是對紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)建設(shè)的總體規(guī)定。中央紀(jì)委派駐機構(gòu)，就是由中央紀(jì)委派出、駐在中央一級黨和國家機關(guān)、履行黨的紀(jì)律檢查職能的常設(shè)機構(gòu)，代表黨的中央紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)負(fù)責(zé)對派駐部門的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭進行監(jiān)督，協(xié)助駐在部門黨組履行監(jiān)督責(zé)任。在我國現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公體制下，地方三級（省、市、縣）黨的紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)（紀(jì)委）也向同級政府重點部門和隸屬重要企事業(yè)單位、重要行業(yè)派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)（紀(jì)檢組、員），代表黨的紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)履行黨的紀(jì)律檢查職能。由此，構(gòu)成了我國從中央到地方的紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)制度體系。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，高度重視派駐監(jiān)督工作，把健全和完善黨內(nèi)監(jiān)督制度作為黨要管黨、從嚴(yán)治黨的重要抓手，依據(jù)黨章做出了派駐監(jiān)督全覆蓋的重大決策。2013年11月，十八屆三中全會提出了派駐機構(gòu)全覆蓋的目標(biāo)，全面落實中央紀(jì)委向中央一級黨和國家機關(guān)派駐紀(jì)檢機構(gòu)，履行監(jiān)督職責(zé)，實行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理。2014年12月，中央規(guī)定了中紀(jì)委派駐機構(gòu)的責(zé)任權(quán)限、工作關(guān)系、管理保障、組織領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容，進一步完善了派駐機構(gòu)制度建設(shè)。2015年1月，中央紀(jì)委十八屆五次全會指出，派駐機構(gòu)要理順與派出機關(guān)、駐在部門、部門紀(jì)委的關(guān)系，切實發(fā)揮派駐監(jiān)督作用，隨后明確了中紀(jì)委派駐紀(jì)檢組組長、副組長的提名、考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主。截至2016年1月，中央派駐的47個紀(jì)檢組，統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理，覆蓋了中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、中組部、中宣部、全國人大機關(guān)、全國政協(xié)機關(guān)、社會團體等139家單位，中央紀(jì)委派駐機構(gòu)實現(xiàn)了全覆蓋，地方派駐機構(gòu)全面展開。[2]這是新形勢下落實全面從嚴(yán)治黨的重要舉措，也是強化黨內(nèi)監(jiān)督和權(quán)力監(jiān)管、深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的制度創(chuàng)新，昭示了黨要管黨的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和從嚴(yán)治黨的堅強決心。

在派駐機構(gòu)的制度架構(gòu)中，派駐機構(gòu)分別在中央和地方不同層面，發(fā)揮著紀(jì)律檢查、行政監(jiān)察和廉政建設(shè)的重要作用，構(gòu)成我國權(quán)力監(jiān)督制約體系的重要環(huán)節(jié)。中央紀(jì)委向中央一級黨和國家機關(guān)派駐紀(jì)檢機構(gòu)，實行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理；各派駐機構(gòu)對派出機關(guān)負(fù)責(zé)，代表派出機關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)；駐在部門自覺接受監(jiān)督，提供工作保障；查辦腐敗案件時，以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，向同級黨委報告的同時必須向上級紀(jì)委報告。要實現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的總目標(biāo)，就應(yīng)理順派駐機構(gòu)的工作關(guān)系和運行機制，充分發(fā)揮反腐“前哨”作用，切實加強派駐監(jiān)督的實效。從權(quán)力監(jiān)督管控體系的整體來看，反腐敗機構(gòu)建設(shè)主要著眼于獨立、權(quán)威、廉潔、專業(yè)四個方面，只有全部具備了這四大特征，反腐敗體制機制改革才算到位。[3]派駐機構(gòu)代表紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)履行執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問責(zé)的職責(zé)，分布在重要部門、重點行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，具有很強的獨立性和權(quán)威性，在反腐敗斗爭中能夠發(fā)揮獨特的優(yōu)勢。

二、十八大以來紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)制度的運行

十八大以來，在深化國家監(jiān)察體制改革的背景下，黨內(nèi)法規(guī)逐漸健全，制度籠子不斷扎緊，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)制度也在不斷改革和完善。

（一）建立日常監(jiān)督防控的制度約束

依據(jù)黨章規(guī)定，派駐機構(gòu)由派出紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理，圍繞紀(jì)律監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)問責(zé)，履行黨的紀(jì)律檢查職能，監(jiān)督的重點對象是駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其“一把手”。派駐機構(gòu)作為一種制度化的監(jiān)督形式，從制度設(shè)計上明確了監(jiān)督黨風(fēng)廉政建設(shè)的主體職責(zé)，檢查駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員遵守黨章和其他黨規(guī)黨紀(jì)以及依法行使職權(quán)和廉潔從政情況。派駐機構(gòu)查處駐在部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)、直屬單位領(lǐng)導(dǎo)班子及成員違反黨紀(jì)的案件，參與調(diào)查駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其一把手違反黨紀(jì)的案件，并對駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子履行黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任不力、造成嚴(yán)重后果提出問責(zé)建議。派駐機構(gòu)長期在駐在部門工作，具有熟悉駐在部門人員、工作、業(yè)務(wù)等情況的便利條件，通過經(jīng)常性深入駐在部門調(diào)研問責(zé)，研究黨風(fēng)廉政建設(shè)中存在的突出問題，能夠及時掌握干部廉潔從政、資源配置、權(quán)力運行等重要情況，有利于解決監(jiān)督太遠的難題，從而增強監(jiān)督的時效性和針對性，在黨內(nèi)監(jiān)督中發(fā)揮著不可替代的作用。[4]

（二）回歸監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的職能本位

派駐機構(gòu)作為派出紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的重要組成部分，牢記派駐監(jiān)督觀念和責(zé)任意識，承擔(dān)著黨風(fēng)廉政建設(shè)的監(jiān)督責(zé)任。在具體監(jiān)督方法和監(jiān)督手段上，站崗放哨式監(jiān)督、決策參與式監(jiān)督、建言提醒式監(jiān)督、督促協(xié)調(diào)式監(jiān)督、日常掃描式監(jiān)督、專項治理式監(jiān)督、深挖細(xì)查式監(jiān)督、補救治本式監(jiān)督等，十分富有針對性和可操作性，也因方法獨特、手段科學(xué)而更具有威懾力。

派駐機構(gòu)適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨新常態(tài)，全面推進監(jiān)督問責(zé)制度創(chuàng)新，基礎(chǔ)在于健全自我監(jiān)督和內(nèi)控機制。只有不斷加強派駐機構(gòu)自身建設(shè)，健全干部選用考評和自我監(jiān)管機制，確保干部隊伍有生機活力，避免和查處“燈下黑”現(xiàn)象，建設(shè)一支忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)募o(jì)檢監(jiān)察隊伍，才能保證執(zhí)紀(jì)監(jiān)督責(zé)任不虛化空轉(zhuǎn)，形成推進黨風(fēng)廉政建設(shè)的強大合力。此外，正確處理好派駐“督導(dǎo)”與部門“實干”的關(guān)系，實現(xiàn)二者相互促進、密切聯(lián)動，保障派駐機構(gòu)對駐在部門執(zhí)行重大決策、領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政、選人用人等重大問題的日常監(jiān)督，杜絕以往開展紀(jì)檢監(jiān)察工作越位、錯位、不到位現(xiàn)象，消除同級監(jiān)督諸多忌諱和執(zhí)紀(jì)執(zhí)法寬、松、軟問題，才能為進一步轉(zhuǎn)變黨內(nèi)風(fēng)氣、集中精力懲治腐敗創(chuàng)造有利條件。

（三）理順權(quán)力監(jiān)督體系的內(nèi)外關(guān)系

派駐機構(gòu)和派出機關(guān)是“緊密型領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，不是“松散型指導(dǎo)關(guān)系”，工作實質(zhì)是派出紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)工作的延伸。派駐機構(gòu)受派出機關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)，對派出機關(guān)負(fù)責(zé)并請示報告工作，能夠全面掌握駐在部門情況，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，極大地增強了線索處置和紀(jì)律審查的時效性。派出機關(guān)對派駐機構(gòu)的業(yè)務(wù)工作實行全面領(lǐng)導(dǎo)，割斷了派駐機構(gòu)與駐在部門可能存在的各種利益關(guān)系和依附關(guān)系，使派駐機構(gòu)擺脫受制于人的困境和羈絆，輕裝上陣開展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)。派駐機構(gòu)和駐在部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，在派駐機構(gòu)的工作機制上，對駐在部門機關(guān)紀(jì)委和直屬單位、垂管單位的工作負(fù)有業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查的職責(zé)，從而全面確立了派駐機構(gòu)黨風(fēng)廉政建設(shè)的監(jiān)督地位。[5]

派駐機構(gòu)與巡視機構(gòu)具有密切聯(lián)系，派駐監(jiān)督和巡視監(jiān)督緊密結(jié)合，共同構(gòu)成黨的紀(jì)檢監(jiān)察制度體系的重要組成部分。派駐機構(gòu)與巡視機構(gòu)相輔相成、互為補充，體現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督的全面性、系統(tǒng)性，表明黨內(nèi)監(jiān)督無禁區(qū)，不斷提升兩項工作的質(zhì)量和實效，更是全面推進紀(jì)律監(jiān)察工作的生命力所在。

三、十八大以來紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)建設(shè)的經(jīng)驗

派駐機構(gòu)的主責(zé)主業(yè)，是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，首要職責(zé)是監(jiān)督檢查和執(zhí)紀(jì)問責(zé)，工作機制重在事前監(jiān)督、過程監(jiān)管和日常督導(dǎo)，及時發(fā)現(xiàn)腐敗苗頭或線索，有效預(yù)防和控制腐敗案件的發(fā)生。

（一）找準(zhǔn)職能定位，聚焦主責(zé)主業(yè)

派駐機構(gòu)作為派出機關(guān)的重要組成部分，派駐監(jiān)督的本質(zhì)是上級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)對下級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。派駐機構(gòu)監(jiān)督駐在部門依法決策、依法行政、依法辦事，就是將權(quán)力關(guān)進制度的籠子，防止權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象發(fā)生。[6]派駐機構(gòu)作為監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的主體，更要嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩。紀(jì)律是黨的生命，是紀(jì)律檢查機關(guān)存在的重要依據(jù)，派駐機構(gòu)作為黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)機構(gòu)，對于維護黨的紀(jì)律有至關(guān)重要的作用。

派駐機構(gòu)在權(quán)力監(jiān)督體系中承擔(dān)以預(yù)防教育和過程管理為主、事前監(jiān)督和事中監(jiān)督為主的職能，對紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)自身建設(shè)也提出了更高的要求。派駐機構(gòu)自身建設(shè)是完善派駐機構(gòu)制度的重要環(huán)節(jié)，派駐紀(jì)檢監(jiān)察干部做到忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)，敢于監(jiān)督、敢于負(fù)責(zé)，不辱使命、不負(fù)重托，有助于增強派駐監(jiān)督的權(quán)威性。派駐機構(gòu)在進行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的過程中，要抓好對自身組織紀(jì)律、廉政紀(jì)律、業(yè)務(wù)紀(jì)律等的監(jiān)督。只有圍繞落實黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，以更嚴(yán)的紀(jì)律管好紀(jì)檢監(jiān)察干部，不斷加強派駐機構(gòu)自身建設(shè)，才能確保全面從嚴(yán)治黨要求落到實處。

(二)創(chuàng)新監(jiān)督方法，改革運行體制

派駐機構(gòu)以多元化渠道[7]，把黨內(nèi)監(jiān)督的觸角延伸到權(quán)力行使的前沿，通過依靠派出機關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督，調(diào)動干部群眾的積極參與，利用司法機關(guān)等部門的有力配合，從問題線索抓起，從日常工作入手，建立起多元立體的監(jiān)督格局。在監(jiān)督力度上，派駐機構(gòu)充分發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，改變以往監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)機構(gòu)條塊分明的做法，推動形成執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問責(zé)的合力。

派駐機構(gòu)進一步加強了同黨的巡視組、派出機關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察室、機關(guān)黨工委和紀(jì)工委、駐在部門機關(guān)紀(jì)委等權(quán)力監(jiān)督部門的聯(lián)系。各個負(fù)有監(jiān)督檢查職能的系統(tǒng)之間相互協(xié)調(diào)，互為補充，既分工負(fù)責(zé)，又協(xié)同配合，有利于推動駐在部門黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作取得更大成績。在具體監(jiān)督制度上，派駐機構(gòu)既采取傳統(tǒng)的行之有效的監(jiān)督方式，又積極探索新的監(jiān)督機制，如定期約談制度和廉情報告制度，對駐在部門進行有效監(jiān)督，實現(xiàn)了派駐監(jiān)督與部門自查的雙向互動，能夠有力地促進駐在部門黨委主體責(zé)任的落實，推動駐在部門紀(jì)委的協(xié)調(diào)配合，推動形成執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問責(zé)的合力。

（三）加快機制創(chuàng)新，保障監(jiān)督效果

派駐機構(gòu)始終突出“派”與“駐”的屬性，在保持派駐機構(gòu)負(fù)責(zé)人擔(dān)任駐在部門班子成員的同時，明確其在駐在部門的獨立性，保障其參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，樹立執(zhí)紀(jì)執(zhí)法權(quán)威，解決派駐機構(gòu)無案可辦和不敢辦案的問題。加強派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理機制，全面剝離派駐機構(gòu)與駐在部門的利益關(guān)系，探索實行多樣派駐和統(tǒng)一管理相結(jié)合的體制，提升派駐機構(gòu)的自主性和公正性。對系統(tǒng)規(guī)模大、直屬單位多、監(jiān)督對象廣的部門，設(shè)置單獨派駐機構(gòu)；對業(yè)務(wù)相關(guān)或者系統(tǒng)規(guī)模小、直屬單位少、監(jiān)督對象少的部門，設(shè)置歸口派駐機構(gòu)，綜合運用多樣化、復(fù)合化的派駐方式，優(yōu)化派駐機構(gòu)資源配置，集中全部優(yōu)勢力量形成強大的監(jiān)督合力。

深化派駐機構(gòu)體制改革，重點是要完善領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，提升派駐機構(gòu)的地位和話語權(quán)，讓派駐機構(gòu)完全獨立于駐在部門，讓派駐機構(gòu)負(fù)責(zé)人完全獨立于駐在部門班子成員，增強派駐機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性。[8]從制度授權(quán)和法規(guī)層面支持派駐機構(gòu)工作，實現(xiàn)監(jiān)督與被監(jiān)督主體之間的權(quán)力制衡，尤為關(guān)鍵。健全相應(yīng)的配套制度，如逐步實現(xiàn)管人與管事相統(tǒng)一，進一步剝離派駐機構(gòu)與駐在部門的依附關(guān)系，不斷增強其獨立性和權(quán)威性；明確派駐機構(gòu)職權(quán)運行機制，授予派駐機構(gòu)與其所承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)相適應(yīng)的權(quán)力；建立派駐機構(gòu)與駐在部門的權(quán)力干預(yù)機制和長效溝通機制等，將駐在部門的工作真正納入派駐機構(gòu)的紀(jì)律監(jiān)督之下，切實發(fā)揮派駐監(jiān)督的威力和效果。

紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)制度在取得豐富經(jīng)驗的同時，也存在一些亟待解決的問題。從派駐機構(gòu)的制度架構(gòu)來看，對派駐機構(gòu)的組織領(lǐng)導(dǎo)和保障機制不夠明確，配套法律制度還不完善，對駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子特別是“一把手”監(jiān)督缺乏制度化支持，造成監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)底氣不足。從派駐機構(gòu)的權(quán)力運行來看，派駐機構(gòu)負(fù)責(zé)人擔(dān)任駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子成員，實際仍體現(xiàn)為“同體監(jiān)督”，在與駐在部門有千絲萬縷利益關(guān)系的背景下，“裁判員”和“運動員”的角色合一，很難客觀公正和規(guī)范有效地開展監(jiān)督和監(jiān)察，客觀上使派駐機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性被沖淡，監(jiān)督責(zé)任落實力度不夠。從派駐機構(gòu)隊伍建設(shè)來看，派駐機構(gòu)與派出機關(guān)、駐在部門以及各派駐機構(gòu)之間的干部交流和進出渠道缺乏制度化安排，加之紀(jì)檢部門職業(yè)特點和工作性質(zhì)，派駐干部在民主推薦環(huán)節(jié)往往存在先天劣勢，職業(yè)成長受到限制；對派駐干部缺乏科學(xué)的考核評價機制，很難全面、準(zhǔn)確、客觀地評價和反映工作實績與存在問題，也制約著派駐機構(gòu)權(quán)力監(jiān)督功能的發(fā)揮。

四、國家監(jiān)察體制改革中派駐機構(gòu)建設(shè)展望

2016年1月，習(xí)近平總書記在中紀(jì)委十八屆六次全會上指出，要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計，健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機關(guān)及其工作人員的國家監(jiān)察體系。[9]2016年11月，中央發(fā)布《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，十二屆全國人大常委會第二十五次會議決定，開展國家監(jiān)察體制改革試點工作，隨后三省市分別成立監(jiān)察委員會，并逐漸開始了監(jiān)察委員會派駐機構(gòu)的配套建設(shè)，標(biāo)志著國家監(jiān)察體制改革已經(jīng)取得階段性成果。

根據(jù)黨中央、全國人大的試點工作要求，2017年初，北京市、山西省、浙江省三地均已建立省級監(jiān)察委員會，所轄縣、市、市轄區(qū)監(jiān)察委員會的建設(shè)工作正在穩(wěn)步推進。從試點工作實踐來看，試點地區(qū)監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督；整合了本級人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職和預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能，在本地區(qū)行使監(jiān)察職權(quán)，依法對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員實施監(jiān)督、調(diào)查、處置。到2017年4月底，北京市、山西省、浙江省三地省級監(jiān)察委員會根據(jù)相關(guān)職能要求，均已建立派駐機構(gòu)，各級地方監(jiān)察委員會派駐機構(gòu)正在穩(wěn)步推進，其機構(gòu)設(shè)置、職能授權(quán)、權(quán)力行使等方面，與原來的紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)有較大區(qū)別。監(jiān)察委員會派駐機構(gòu)的建立，以法律和制度手段強化了對所有行使公權(quán)力的公職人員的有效監(jiān)督，使權(quán)力監(jiān)督突破了原來黨紀(jì)檢查和行政監(jiān)察的范圍，延伸到國家機關(guān)的全部領(lǐng)域，填補了監(jiān)察的漏洞和空白，同時發(fā)揮了“嚴(yán)在平時、督在日?！钡谋O(jiān)察效果，共同形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，有助于加快實現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨和全面推進依法治國的目標(biāo)。[10]

目前，我國已進入廉政建設(shè)新常態(tài)，強勢反腐、制度反腐已經(jīng)成為國家治理的重要議題。建立國家監(jiān)察委員會，是實施組織和制度創(chuàng)新、整合反腐敗資源和力量的重要載體，目標(biāo)是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗機構(gòu)，以實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。[11]以浙江省為例，2017年1月20日，浙江省監(jiān)察委員會建立，到4月28日，浙江省11個地級市監(jiān)察委員會全部建成，上半年，浙江省全面完成省市縣三級派駐機構(gòu)改革，實現(xiàn)派駐監(jiān)督全覆蓋，全省各級派駐機構(gòu)共立案5198件，黨紀(jì)政紀(jì)處分5100人，強化了黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整合了反腐敗工作力量，實現(xiàn)了對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)以其高規(guī)格、多層次的制度形態(tài)，在全過程、全方位開展紀(jì)律檢查和廉政風(fēng)險防控中，具有更加明顯的制度優(yōu)勢，能夠形成多視角、立體化的監(jiān)察工作格局，從而發(fā)揮更大的權(quán)力監(jiān)督制約作用。

在未來的國家監(jiān)察委員會建設(shè)中，進一步重視派駐機構(gòu)建設(shè)，深化派駐機構(gòu)體制改革和制度創(chuàng)新，激發(fā)派駐監(jiān)督的特殊重要作用，是完善國家權(quán)力監(jiān)督體系、提升黨的廉政建設(shè)水平的重要舉措。對此，我們認(rèn)為應(yīng)該從細(xì)化職能、明確定位、厘清對象、保障獨立、豐富手段、規(guī)范程序、完善法律等方面入手，并借鑒中國古代反腐敗機制的有益經(jīng)驗，對監(jiān)察委員會下的派駐機構(gòu)進行改革探索。[12]在全國縣級以上各級監(jiān)察委員會中，經(jīng)上級監(jiān)察委員會批準(zhǔn)，向同級人大常委會、政府所屬部門、人民法院和人民檢察院等國家機關(guān)，以及本級行政區(qū)域內(nèi)的重要企事業(yè)單位、重點工作領(lǐng)域，派駐監(jiān)察機構(gòu)和監(jiān)察人員；派駐機構(gòu)代表派出監(jiān)察機關(guān)履行監(jiān)察職能，對派出機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，并適當(dāng)擴大派駐機構(gòu)的質(zhì)詢、處置、調(diào)查權(quán)力；派駐機構(gòu)在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實行“雙向負(fù)責(zé)、各司其職、有分有合”的工作機制和垂直領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理的領(lǐng)導(dǎo)體制；整體上既發(fā)揮紀(jì)委的黨內(nèi)監(jiān)督作用，又保證國家監(jiān)察機關(guān)依法獨立行使職權(quán)。

派駐監(jiān)察機構(gòu)建設(shè)要更加注重制度化、法制化，堅持依法依規(guī)開展國家監(jiān)察活動，符合現(xiàn)代法治精神。法治是一套方法獨特的治理模式，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必然需要將法治的方法發(fā)揚光大，從而取得治理績效的最大化。[13]要進一步明確對法律法規(guī)授權(quán)的、具有公共事務(wù)管理職能的個人、組織和國家機關(guān)，依法實行派駐監(jiān)察，并加快對紀(jì)法銜接、證據(jù)轉(zhuǎn)換、依法留置、監(jiān)督調(diào)查分離等具體問題的研究，推動監(jiān)督、調(diào)查、處置與執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)審查、案件審理機制深度融合，推動形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的法治監(jiān)察體系，不斷增強國家監(jiān)察工作的實效。

必須緊密結(jié)合國家監(jiān)察體制改革的頂層設(shè)計，從黨規(guī)黨紀(jì)和國家法律出發(fā)，從形勢任務(wù)和工作全局入手，在各級監(jiān)察委員會機構(gòu)設(shè)置過程中，積極推進紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)制度創(chuàng)新，找準(zhǔn)職能定位，改革體制機制，不斷鞏固黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作成果，并繼續(xù)引向深入。只有把以派駐機構(gòu)為特色的黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約體系建設(shè)，放在深化黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭、推進“四個全面”戰(zhàn)略布局中進行思考，切實擔(dān)負(fù)起黨要管黨、從嚴(yán)治黨的政治責(zé)任，才能不斷提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。

[1] 陳宏彩.地方紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)制度創(chuàng)新研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社,2016.24-25.

[2] 王岐山.全面從嚴(yán)治黨 把紀(jì)律挺在前面忠誠履行黨章賦予的神圣職責(zé)——在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上的工作報告[J].中國紀(jì)檢監(jiān)察,2016(2).

[3] 任建明.反腐敗斗爭還有哪些“硬骨頭”需要“啃”[J].人民論壇,2017(9).

[4] 蔣來用.把派駐監(jiān)督的權(quán)威和優(yōu)勢充分發(fā)揮出來[J].中國紀(jì)檢監(jiān)察,2015(11).

[5] 中央和國家機關(guān)將實現(xiàn)派駐紀(jì)檢機構(gòu)全覆蓋[N].人民日報,2014-12-12.

[6] 黃先耀.切實把監(jiān)督執(zhí)紀(jì)權(quán)關(guān)進制度籠子里[J].中國紀(jì)檢監(jiān)察,2015(19).

[7] 張國嵐.“派”有權(quán)威“駐”有優(yōu)勢——改革和完善紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)管理體制的研究報告[N].中國紀(jì)檢監(jiān)察報,2015-03-03.

[8] 林彬.紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)改革：困惑、意義、路徑與愿景[J].黨政干部學(xué)刊,2012(7).

[9] 習(xí)近平.堅持全面從嚴(yán)治黨依規(guī)治黨，創(chuàng)新體制機制強化黨內(nèi)監(jiān)督[N].新華日報,2016-01-12.

[10] 馬懷德.國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)[J].國家行政學(xué)院學(xué)報,2016(6).

[11] 蔣來用.國家監(jiān)察體制改革的史鑒與對策[J].國家行政學(xué)院學(xué)報,2017(2).

[12] 屈超立.中國古代反腐敗機制的歷史啟示[J].人民論壇,2017(9).

[13] 常保國.法治建設(shè)與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].政治學(xué)研究,2014(2).

（責(zé)任編輯 胡愛敏）

朱建磊，中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)專業(yè)博士生（郵政編碼 100088）

D262.6

A

1672-6359(2017)04-0038-06

中國政法大學(xué)2016年度研究生創(chuàng)新基金項目“全面從嚴(yán)治黨背景下落實黨委主體責(zé)任的機制創(chuàng)新研究”（2016BSCX22）