□張應(yīng)立

（寧波市公安局北侖分局，浙江寧波 315800）

基層公安機(jī)關(guān)輔警隊(duì)伍建設(shè)研究

□張應(yīng)立

（寧波市公安局北侖分局，浙江寧波 315800）

輔警是處在基層一線(xiàn)輔助公安機(jī)關(guān)打擊違法犯罪、強(qiáng)化治安管理和服務(wù)人民群眾的重要力量。目前基層公安機(jī)關(guān)輔警隊(duì)伍建設(shè)主要有三種模式，主要存在著保障不力、待遇偏低、違法亂紀(jì)突出等問(wèn)題。制約和影響基層公安機(jī)關(guān)輔警隊(duì)伍建設(shè)的因素主要體現(xiàn)在制度、保障和職業(yè)發(fā)展三個(gè)方面。解決基層輔警隊(duì)伍建設(shè)中存在的問(wèn)題，規(guī)范和健全基層公安機(jī)關(guān)輔警隊(duì)伍建設(shè)，既要從外部的頂層設(shè)計(jì)與加大保障力度入手，又要從內(nèi)部的以控量、提質(zhì)、增資為目標(biāo)的強(qiáng)化管理出發(fā)。

輔警隊(duì)伍建設(shè)；基層公安機(jī)關(guān)；問(wèn)題；制約因素；工作對(duì)策

○治安學(xué)研究

主持人：郭建華

推進(jìn)輔警隊(duì)伍職業(yè)化、正規(guī)化、規(guī)范化（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三化”）建設(shè)是全面深化公安改革的重要內(nèi)容之一。浙江省公安機(jī)關(guān)歷來(lái)重視輔警隊(duì)伍建設(shè)，在理論研究和“三化”建設(shè)上，均取得了一定成績(jī)，但同時(shí)也存在著思想困惑，面臨不少困難。加強(qiáng)輔警使用管理已經(jīng)列為浙江省深化公安改革的“五大”重點(diǎn)攻堅(jiān)項(xiàng)目之一。為進(jìn)一步推動(dòng)輔警隊(duì)伍“三化”建設(shè)，筆者在之前探討的基礎(chǔ)上，就基層公安機(jī)關(guān)輔警隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題進(jìn)行梳理與探究，提出拙見(jiàn)，以供參考。

一、輔警概念

輔警在西方國(guó)家也叫輔助警力或特殊警察[1]。2012年以來(lái)，隨著蘇州市及廣東、甘肅兩省相關(guān)地方性立法的頒布實(shí)施，輔警不僅成為法定職業(yè)，也上升為一個(gè)法定概念?？傮w而言，目前我國(guó)輔警概念界定方式有三種。

（一）學(xué)界的概念。有學(xué)者提出，輔警也稱(chēng)協(xié)警或協(xié)輔警（輔協(xié)警），人們習(xí)慣上將輔警與協(xié)警兩個(gè)詞通用，都是指輔助或協(xié)助警察從事與警務(wù)有關(guān)的活動(dòng)的人員[2]。有學(xué)者認(rèn)為：“輔警，全稱(chēng)輔助警察，通常指協(xié)助正規(guī)警察提供額外警力的警務(wù)輔助人員”[3]。

（二）政府規(guī)范性文件的概念。政府規(guī)范性文件將輔警稱(chēng)為協(xié)輔警或警務(wù)輔助人員。2012年2月23日寧波市人民政府辦公廳下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安協(xié)輔警隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》中明確規(guī)定：“公安協(xié)輔警是協(xié)助公安機(jī)關(guān)從事安全保衛(wèi)、治安巡防、交通管理、人口管理、技術(shù)保障、輔助管理、行政事務(wù)等工作的編外用工人員?！?013年9月5日、2014年9月30日長(zhǎng)沙、南京兩市的市政府辦公廳分別下發(fā)《警務(wù)輔助人員管理辦法》也明確規(guī)定：“警務(wù)輔助人員是指在公安機(jī)關(guān)和人民警察的指揮和監(jiān)督下，協(xié)助從事特定警務(wù)輔助工作的人員?！?015年8月10日浙江省編制辦等四部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)公安協(xié)輔警隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》中明確指出：“公安協(xié)輔警是由相關(guān)部門(mén)審批核準(zhǔn)，經(jīng)依法聘用，由公安機(jī)關(guān)直接管理使用，協(xié)助公安機(jī)關(guān)治安、刑偵、交管、特警、監(jiān)所等部門(mén)開(kāi)展一線(xiàn)工作，不具有人民警察身份的人員?！闭?guī)范性文件中輔警概念大同小異，只是在產(chǎn)生方式及身份屬性表述上有所不同而已。

（三）地方立法的概念。現(xiàn)有地方性立法里均將輔警稱(chēng)為警務(wù)輔助人員，廣東省的地方規(guī)章首次將警務(wù)輔助人員統(tǒng)稱(chēng)為輔警。2012年5月2日蘇州市人民政府頒布并于同年7月1日實(shí)施的《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《蘇州辦法》）第二條規(guī)定：“本辦法所稱(chēng)警務(wù)輔助人員，是指按照本辦法規(guī)定由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一招錄并與其建立勞動(dòng)關(guān)系，在公安機(jī)關(guān)及其人民警察的指揮和監(jiān)督下輔助履行本辦法規(guī)定職責(zé)的人員?！?016年4月15日廣東省人民政府頒布并于同年6月1日實(shí)施的《廣東省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《廣東辦法》）第二條規(guī)定：“本辦法所稱(chēng)警務(wù)輔助人員，是指經(jīng)依法招聘并由公安機(jī)關(guān)管理使用，履行本辦法規(guī)定的輔助性警務(wù)職責(zé)的人員。警務(wù)輔助人員統(tǒng)稱(chēng)輔警，包括勤務(wù)輔警和文職輔警?！?/p>

上述三種輔警概念的區(qū)別：一是稱(chēng)謂不一致。筆者認(rèn)為目前地方性規(guī)章的稱(chēng)謂有利于同國(guó)際接軌，因此稱(chēng)警務(wù)輔助人員或統(tǒng)稱(chēng)輔警為妥。二是定位不同。有強(qiáng)調(diào)“編外用工”性質(zhì)，有強(qiáng)調(diào)“依法聘用的一線(xiàn)人員”，也有強(qiáng)調(diào)“公安機(jī)關(guān)依法聘用并管理使用的人員”，雖說(shuō)法各異但本質(zhì)一致，均強(qiáng)調(diào)輔警的非民警身份。三是保障力度不同。三類(lèi)概念體現(xiàn)出輔警保障的三個(gè)階段：一是各自為政、保障乏力階段；二是文件制度保障階段；三是依法保障階段。反映出輔警保障力度由弱到強(qiáng)，由不穩(wěn)定到穩(wěn)定的發(fā)展過(guò)程。

根據(jù)現(xiàn)有的地方性立法，結(jié)合實(shí)踐，筆者以為所謂輔警就是公安機(jī)關(guān)依法招錄的從事輔助執(zhí)法或治安及交通管理、技術(shù)保障、窗口服務(wù)等輔助性警務(wù)活動(dòng)的人員。

二、目前基層公安機(jī)關(guān)輔警隊(duì)伍建設(shè)模式

從經(jīng)費(fèi)來(lái)源、招錄和管理責(zé)任三者結(jié)合的視野來(lái)看，目前基層公安機(jī)關(guān)輔警隊(duì)伍建設(shè)主要有三種模式。

（一）設(shè)區(qū)的市級(jí)公安機(jī)關(guān)相對(duì)統(tǒng)一的管理模式。由設(shè)區(qū)的市級(jí)公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一推出制度政策、招錄方式程序、培訓(xùn)教材師資、保障標(biāo)準(zhǔn)等，如蘇州市、長(zhǎng)沙市等地的公安機(jī)關(guān)。蘇州市公安局設(shè)立輔協(xié)警管理處并實(shí)體化運(yùn)作，牽頭制定市級(jí)層面輔警政策，明確由公安機(jī)關(guān)提出輔警招錄計(jì)劃和招錄名額，經(jīng)人力資源社會(huì)保障、財(cái)政等部門(mén)審核確認(rèn)，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施，編輯專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)教材，建立專(zhuān)兼職結(jié)合的輔警培訓(xùn)師資隊(duì)伍及9個(gè)培訓(xùn)基地，為輔警隊(duì)伍建設(shè)提供強(qiáng)有力的保障?！短K州辦法》是我國(guó)首個(gè)地方性輔警立法，解決了局部地區(qū)輔警參與執(zhí)法、經(jīng)費(fèi)保障、管理等的合法性問(wèn)題，從地方立法層面指明了輔警是什么、干什么、怎么干，以及干的后果、工資待遇、職業(yè)前景如何等問(wèn)題[4]。

長(zhǎng)沙的市級(jí)統(tǒng)一管理模式更加徹底，長(zhǎng)沙采取市公安局統(tǒng)一招錄、市區(qū)兩級(jí)財(cái)政共同保障的方式，統(tǒng)一工資待遇及其增長(zhǎng)機(jī)制，由市公安局統(tǒng)一簽訂勞動(dòng)合同，成立市區(qū)兩級(jí)輔警管理機(jī)構(gòu)——輔管辦專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)管理輔警隊(duì)伍建設(shè)事務(wù)，輔警勞動(dòng)合同解除由用人單位簽署意見(jiàn)并經(jīng)分局（支隊(duì)）黨委討論后，報(bào)市局輔管辦批準(zhǔn)同意，再報(bào)市人力資源與社會(huì)保障局備案。但長(zhǎng)沙模式在制度完善層面與蘇州還有不小差距，諸如層級(jí)管理、培訓(xùn)教育、工資待遇及其增長(zhǎng)等制度機(jī)制尚待進(jìn)一步的健全和完善。

（二）縣（區(qū)）級(jí)公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一招錄（培訓(xùn)、教育、經(jīng)費(fèi)保障、考核獎(jiǎng)懲、著裝）分級(jí)管理模式。如寧波的余姚市公安局，設(shè)立協(xié)輔警管理大隊(duì)高配為副局級(jí)，下設(shè)三隊(duì)一室，用人單位嚴(yán)格按照輔警人員配置形成初步意見(jiàn)，協(xié)輔警大隊(duì)匯總報(bào)局黨委討論同意后，向社會(huì)發(fā)布招聘簡(jiǎn)章，統(tǒng)一招錄。對(duì)輔警開(kāi)展專(zhuān)業(yè)定制的職業(yè)化培訓(xùn)，培訓(xùn)合格的才能上崗；輔警隊(duì)伍實(shí)行“誰(shuí)用人、誰(shuí)管理、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，直接管理部門(mén)是用人單位，各單位“一把手”為第一責(zé)任人，“一崗多責(zé)”，用人單位負(fù)責(zé)日?？己?，季度和年度考核以及輔警的定級(jí)、獎(jiǎng)懲由協(xié)輔警管理大隊(duì)負(fù)責(zé)，經(jīng)費(fèi)由市財(cái)政統(tǒng)籌。

（三）松散管理模式。體現(xiàn)在“五個(gè)不統(tǒng)一”，即經(jīng)費(fèi)不統(tǒng)一、招錄方式不統(tǒng)一、著裝不統(tǒng)一、教育培訓(xùn)不統(tǒng)一、工資待遇不統(tǒng)一等方面，如寧波市北侖區(qū)。以往北侖區(qū)輔警的經(jīng)費(fèi)是用人單位籌一些，財(cái)政補(bǔ)助一些，村社區(qū)等攤一些。隨著財(cái)政收入增長(zhǎng)及企業(yè)單位對(duì)拉贊助搞攤派的抵制，目前北侖區(qū)也以財(cái)政按比例分級(jí)支持保障為主。用人單位自主招錄，招錄標(biāo)準(zhǔn)因單位而異，招錄后報(bào)備，難招時(shí)甚至出現(xiàn)錄用被其他單位部門(mén)辭退開(kāi)除的人員當(dāng)輔警。除特勤輔警外，一般不經(jīng)培訓(xùn)即上崗。著裝方面，穿保安服、仿警服的都有。輔警待遇差異大，工資高低相差2至3倍。

三、當(dāng)前基層公安機(jī)關(guān)輔警隊(duì)伍建設(shè)中存在的突出問(wèn)題

從基層公安機(jī)關(guān)的實(shí)際情況看，當(dāng)前輔警隊(duì)伍建設(shè)存在的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面。

（一）隊(duì)伍素質(zhì)低。突出表現(xiàn)在輔警文化程度低、業(yè)務(wù)能力差等方面。從寧波全市情況看，2016年在職在崗輔警25429人，大專(zhuān)及以上學(xué)歷的占34.7%，高中（中專(zhuān)）學(xué)歷的占39.6%，初中及以下學(xué)歷的25.7%。北侖輔警中大專(zhuān)及以上學(xué)歷的占21.4%、高中（中專(zhuān)）學(xué)歷的37.4%、初中及以下學(xué)歷的41.2%，大專(zhuān)以上學(xué)歷人員占比低于全市13.3個(gè)百分點(diǎn)，而初中及以下學(xué)歷人員高于全市15.5個(gè)百分點(diǎn)。北侖輔警整體文化程度明顯低于全市，主要原因是北侖輔警待遇與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平脫節(jié)嚴(yán)重。文化是隊(duì)伍戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，毛澤東曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“沒(méi)有文化的軍隊(duì)是愚蠢的軍隊(duì)，而愚蠢的軍隊(duì)是不能戰(zhàn)勝敵人的?！庇捎诳傮w文化水平所限，加之培訓(xùn)教育跟不上形勢(shì)發(fā)展的需要，輔警隊(duì)伍總體業(yè)務(wù)素質(zhì)較低。

（二）勞動(dòng)強(qiáng)度大。輔警多數(shù)在基層一線(xiàn)，跟基層民警一樣，輔警勞動(dòng)強(qiáng)度較大。筆者曾對(duì)北侖近2000名輔警做過(guò)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)加班現(xiàn)象較為普遍，每周平均工作達(dá)58.15小時(shí)，是法定每周工作40小時(shí)的1.45倍，最多每周工作100小時(shí)，是法定每周工作量的2.5倍；年均加班87天，其中節(jié)假日加班29.8天，加班最多的年均累計(jì)高達(dá)150天，節(jié)假日加班最高達(dá)52天。勞動(dòng)強(qiáng)度大小往往與勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)成正比，北侖上報(bào)的因公受傷輔警2014年為26人，2015年32人，2016年60人，因公受傷人數(shù)直線(xiàn)上升。

（三）隊(duì)伍穩(wěn)定性差。從各地情況來(lái)看，輔警隊(duì)伍流失率一般在30%左右，流失率高的則達(dá)40%左右。究其原因，一是輔警只是大多數(shù)剛踏入社會(huì)的人群的過(guò)渡性職業(yè)，一旦有了理想崗位，會(huì)立即離崗跳槽。這在30歲以下的年輕輔警中表現(xiàn)最明顯。二是受不了嚴(yán)格管理，一些原本有其他職業(yè)的，把輔警作為兼職來(lái)從事，當(dāng)發(fā)現(xiàn)管理嚴(yán)格，無(wú)法繼續(xù)從事原本的主業(yè)，就辭職走人。三是個(gè)別人從事輔警動(dòng)機(jī)不純，本打算利用輔警崗位為自己私下經(jīng)營(yíng)的公安機(jī)關(guān)列管行業(yè)場(chǎng)所提供保護(hù)，然而要求越來(lái)越嚴(yán)格，不僅提供保護(hù)越來(lái)越困難，在管理日趨嚴(yán)格的情況下隨時(shí)都有被法律制裁的風(fēng)險(xiǎn)，于是辭職走人。

（四）違法違紀(jì)較為突出。輔警隊(duì)伍流失率高表面上看是自動(dòng)離職、辭職占多數(shù)，實(shí)際情況是因違法甚至犯罪而流失的更為常見(jiàn)。不少地方規(guī)定，輔警人員違法犯罪被處罰的，要扣整個(gè)公安隊(duì)伍建設(shè)的考核分?jǐn)?shù)，輔警違法違紀(jì)的查處就會(huì)影響到單位、部門(mén)的考核成績(jī)和評(píng)先評(píng)優(yōu)，甚至影響到主管領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任民警的榮譽(yù)及職務(wù)晉升，因而一些部門(mén)要求違法甚至已經(jīng)構(gòu)成犯罪的輔警自行辭職離職，真正被追究法律責(zé)任的少。輔警違法犯罪集中在參與刑訊逼供、體罰虐待嫌疑人、為關(guān)系人通風(fēng)報(bào)信、對(duì)管理對(duì)象敲詐勒索、充當(dāng)涉黑涉惡保護(hù)傘、出售警務(wù)機(jī)密等[7]。

（五）濫用輔警問(wèn)題日顯。當(dāng)前局部地區(qū)和少數(shù)單位存在的濫用輔警現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)引起警覺(jué)。一些地方公安機(jī)關(guān)一味地向黨委政府強(qiáng)調(diào)警力不足，基于財(cái)力，黨委政府也總是盡量滿(mǎn)足增加輔警編制的要求，進(jìn)而出現(xiàn)輔警的無(wú)序增長(zhǎng)和因?yàn)E用而誘發(fā)的“輔警依賴(lài)癥”，出現(xiàn)少數(shù)民警離開(kāi)輔警就不會(huì)用電腦、不會(huì)寫(xiě)材料、不會(huì)做筆錄，民警成“包工頭”，上班第一件事就是給輔警派工然后坐等輔警收工交差。一些單位安排給民警的排查走訪甚至抓捕逃犯等任務(wù)最終轉(zhuǎn)嫁到輔警身上。從管理科學(xué)角度而言，最佳的管理幅度是1:3-1:6，也就是說(shuō)平均1個(gè)民警最多能有效管理使用6名輔警，而在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、治安交通情況復(fù)雜、警力緊張地區(qū)，派出所或交警的一些崗位甚至出現(xiàn)1個(gè)民警管理6個(gè)以上輔警的現(xiàn)象。管理幅度過(guò)寬則管理效率就會(huì)降低，輔警隊(duì)伍出現(xiàn)各種問(wèn)題就會(huì)在所難免。

四、影響和制約基層公安機(jī)關(guān)輔警隊(duì)伍建設(shè)的主要因素

從實(shí)際情況看，影響和制約基層公安機(jī)關(guān)輔警隊(duì)伍建設(shè)的因素主要體現(xiàn)在制度、保障和職業(yè)發(fā)展三個(gè)方面。

（一）制度支撐不力。由于制度支撐不力，導(dǎo)致輔警“法律地位不明確、職權(quán)不清晰、管理不規(guī)范”[5]。一是有關(guān)輔警制度規(guī)定的法律層級(jí)低、效力差。目前輔警隊(duì)伍建設(shè)制度大多數(shù)是公安機(jī)關(guān)制定的，黨委政府出臺(tái)的規(guī)定不多，上升為法的層面更少，目前僅有的三部輔警管理地方立法以政府規(guī)章形式出現(xiàn)，是我國(guó)法的體系中層級(jí)最低的一種。二是制度規(guī)定原則性強(qiáng)，可操作性差。近年來(lái)，一些地方黨委政府開(kāi)始重視輔警隊(duì)伍建設(shè)，出臺(tái)了一些文件，但具有較強(qiáng)可操作性的少，多數(shù)語(yǔ)焉不詳，約束力弱。三是制度公平性不足。主要是責(zé)權(quán)不相稱(chēng)，各地一再?gòu)?qiáng)調(diào)輔警沒(méi)有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)，必須在民警指揮監(jiān)督下開(kāi)展工作，但又明確輔警能獨(dú)立構(gòu)成徇私枉法、玩忽職守等職務(wù)犯罪主體。制度上對(duì)輔警加班、法定節(jié)假日休息等權(quán)益保障不到位。

（二）經(jīng)費(fèi)保障不力。一是經(jīng)費(fèi)保障不力。多數(shù)地方以人頭費(fèi)形式打包撥付輔警經(jīng)費(fèi)，保障水平低，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不相適應(yīng)，擠占民警公用經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象較為普遍。二是各地保障水平差距大。如作為沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的寧波市下屬市、縣（區(qū)）間輔警保障差距大。從2015年全市情況看，普通輔警平均保障水平為每人每年3.24萬(wàn)元，特勤為每人每年5.776萬(wàn)元。慈溪市保障水平最高，普通輔警為每人每年6萬(wàn)元，文職為每人每年6.99萬(wàn)元，特勤便衣為每人每年8.5萬(wàn)元；北侖區(qū)普通輔警為每人每年3.5萬(wàn)元，特勤為每人每年6萬(wàn)元。同期寧波市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入4.7852萬(wàn)元，城鄉(xiāng)人均可支配收入4.1650萬(wàn)元[6]，2015年寧波市普通輔警到手收入只是寧波城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的60%左右。三是增速低。2012年以來(lái)寧波輔警經(jīng)費(fèi)年遞增5%左右，2013-2015年寧波GDP分別增長(zhǎng)8.1%、7.6%、8.3%，同期財(cái)政收入分別增長(zhǎng)7.5%、8.5%、13.6%，輔警經(jīng)費(fèi)增速均低于GDP及財(cái)政收入的增速。

（三）職業(yè)發(fā)展空間缺乏。輔警職業(yè)成長(zhǎng)局限于體制內(nèi)，原本只是組員、組長(zhǎng)、隊(duì)長(zhǎng)的細(xì)小差別，實(shí)施輔警的分層分類(lèi)管理以來(lái)，因與社會(huì)上職業(yè)（職務(wù)）序列對(duì)應(yīng)不明確，無(wú)法體現(xiàn)出輔警的社會(huì)價(jià)值。從各地實(shí)踐來(lái)看，輔警分層管理差距不是很大，激勵(lì)力度不強(qiáng)。輔警中實(shí)行事業(yè)編制，全國(guó)而言非常少見(jiàn)，浙江省目前僅溫州市鹿城區(qū)。每年從輔警中定向招錄警察學(xué)員的數(shù)量過(guò)低。浙江全省輔警目前10萬(wàn)人左右，2015年起每年從輔警隊(duì)伍中僅定向招錄60名警察學(xué)員，比例極低。待遇低，職業(yè)發(fā)展空間缺乏，嚴(yán)重挫傷了輔警的敬業(yè)精神、責(zé)任心和積極性。

五、基層公安機(jī)關(guān)輔警隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則

針對(duì)基層公安機(jī)關(guān)輔警隊(duì)伍建設(shè)中存在的突出問(wèn)題及影響和制約因素，筆者以為當(dāng)前強(qiáng)化基層公安機(jī)關(guān)輔警隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持下列原則。

（一）法治原則。輔警隊(duì)伍建設(shè)法治化進(jìn)程，蘇州市、廣東省、甘肅省走在全國(guó)的前列，為出臺(tái)全國(guó)性輔警立法積累了經(jīng)驗(yàn)，也值得有立法權(quán)的地方政府借鑒。法治化是現(xiàn)代社會(huì)治理的基本原則，輔警隊(duì)伍的“三化”建設(shè)也必須走法治化軌道，輔警隊(duì)伍建設(shè)突出問(wèn)題的解決依賴(lài)于輔警法治化建設(shè)，輔警的角色定位、輔警活動(dòng)的后果承擔(dān)、輔警保障、輔警職業(yè)發(fā)展等制約輔警隊(duì)伍建設(shè)和發(fā)展的一系列瓶頸因素的最終解決都必須依靠法治化途徑。

（二）綜合性原則。輔警隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題涉及到方方面面，單靠公安機(jī)關(guān)是無(wú)法解決好的。輔警的待遇保障、發(fā)展空間及職業(yè)前景與出路等問(wèn)題，必須由黨委政府牽頭，編制、財(cái)政、發(fā)改、人力資源與社會(huì)保障等部門(mén)共同參與才能破解。溫州市鹿城區(qū)在黨委政府支持下對(duì)公安機(jī)關(guān)急需的重要技術(shù)崗位的輔警解決事業(yè)編制，很好地破解了輔警待遇保障及職業(yè)發(fā)展的難題，調(diào)動(dòng)了輔警的積極性。

（三）提高待遇和給出路原則。輔警待遇偏低與缺乏出路是制約輔警隊(duì)伍“三化”建設(shè)的兩大關(guān)鍵因素，不少地方多數(shù)輔警每月工資收入僅為當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，維持自身生活尚有困難，更遑論養(yǎng)家。輔警屬于臨時(shí)工、編外用工，三十年前尚有一定比例的輔警轉(zhuǎn)正成民警，而且那時(shí)民警工資待遇也很低，兩者差距不明顯，三十年來(lái)民警待遇有了質(zhì)的提升，輔警待遇卻變化不大。輔警除了極少數(shù)文化水平高通過(guò)考試獲得發(fā)展外，沒(méi)有其他機(jī)會(huì)。待遇低又沒(méi)有發(fā)展空間，極大地動(dòng)搖和影響了輔警隊(duì)伍的穩(wěn)定性。因而探索建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的輔警工資增長(zhǎng)機(jī)制和輔警晉升機(jī)制，使輔警待遇穩(wěn)步提升，并在招錄民警和事業(yè)編制人員上向其傾斜，保障其職業(yè)發(fā)展空間，既是輔警隊(duì)伍“三化”建設(shè)的重要內(nèi)容，又是輔警隊(duì)伍“三化”建設(shè)的基礎(chǔ)和保障。

（四）整體性原則。輔警隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題的解決需有整體視野，要從改革的整體去思考，不能把涉及到輔警隊(duì)伍建設(shè)的改革與政府機(jī)構(gòu)改革，學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位改革、公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)改革等人為分開(kāi)，應(yīng)當(dāng)整體考慮，系統(tǒng)推進(jìn)。為此要改變地市級(jí)以下政府部門(mén)機(jī)構(gòu)精細(xì)化現(xiàn)象，推行大部制。以街路面執(zhí)法為例，多頭執(zhí)法反而造成推諉扯皮，因而整合街路面執(zhí)法力量就成為地市級(jí)以下政府大部制改革的必然選擇。從地市級(jí)以下政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)下來(lái)的人員中擇優(yōu)充實(shí)街路面，將街路面的公路管理、道路運(yùn)輸管理、城市管理、市場(chǎng)管理、環(huán)境衛(wèi)生管理等執(zhí)法力量整合，統(tǒng)一納入到街路面巡警管理。公安機(jī)關(guān)內(nèi)部，做精省級(jí)公安機(jī)關(guān)，做實(shí)設(shè)區(qū)的市級(jí)公安機(jī)關(guān)，做強(qiáng)區(qū)（縣）級(jí)公安機(jī)關(guān)，省級(jí)公安機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)分工可以適當(dāng)細(xì)一些，設(shè)區(qū)的市級(jí)公安機(jī)關(guān)在大力精簡(jiǎn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，要實(shí)戰(zhàn)化運(yùn)行保留下來(lái)的機(jī)構(gòu)，切實(shí)擔(dān)負(fù)起跨區(qū)（縣）違法犯罪案件、重大涉黑涉惡案件、重特大刑事（經(jīng)濟(jì)）案件的偵查、起訴等工作，按照“大刑偵、大治安、大監(jiān)督、大指揮、大保障”格局，同步推進(jìn)縣（市、區(qū)）級(jí)公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革，真正將警力下沉到一線(xiàn)，充實(shí)派出所，整合巡特警、交警、治安巡邏警力。通過(guò)整體性改革，留一些行政事業(yè)編制給輔警隊(duì)伍，解決輔警的出路與發(fā)展空間，增強(qiáng)輔警隊(duì)伍的凝聚力，穩(wěn)步推進(jìn)輔警隊(duì)伍建設(shè)。

（五）質(zhì)量和效率原則。一些財(cái)力相對(duì)雄厚的地區(qū)在輔警使用上有重量不重質(zhì)的現(xiàn)象，面對(duì)治安形勢(shì)日趨復(fù)雜的局面，不從自身挖潛，在民警隊(duì)伍無(wú)法增編擴(kuò)容的情況下，一味地增加輔警警力，導(dǎo)致輔警隊(duì)伍越來(lái)越龐大，財(cái)政負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。隊(duì)伍龐大、管理滯后，輔警隊(duì)伍中積淀的問(wèn)題越來(lái)越多，抑制了輔警使用效率。為此，在輔警隊(duì)伍建設(shè)中要堅(jiān)持質(zhì)量效率原則，要控制數(shù)量，提高質(zhì)量，進(jìn)而提高財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用效率，把有限的財(cái)政經(jīng)費(fèi)用到刀刃上，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政經(jīng)費(fèi)在維護(hù)社會(huì)治安中的保障和支撐作用。

六、強(qiáng)化基層公安機(jī)關(guān)輔警隊(duì)伍建設(shè)的工作對(duì)策

影響和制約輔警隊(duì)伍因素有內(nèi)外兩方面，規(guī)范和健全基層公安機(jī)關(guān)輔警隊(duì)伍建設(shè)，也應(yīng)當(dāng)從內(nèi)外兩方面著手。

（一）從外部環(huán)境來(lái)看，應(yīng)主要采取以下對(duì)策。

1.提高思想認(rèn)識(shí)。要加強(qiáng)教育宣傳，使黨委政府、社會(huì)各界和公安機(jī)關(guān)都充分認(rèn)識(shí)到輔警隊(duì)伍存在的合理性、重要性和長(zhǎng)期性，認(rèn)識(shí)到輔警制度是現(xiàn)代警察制度的重要補(bǔ)充，是治安形勢(shì)復(fù)雜化嚴(yán)峻化背景下維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的必然選擇。各級(jí)黨委政府還應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到，雖然輔警隊(duì)伍主流是好的，但其中不時(shí)出現(xiàn)的害群之馬，不僅影響了黨委政府、公安機(jī)關(guān)同人民群眾的血肉聯(lián)系，還會(huì)對(duì)黨委政府尤其是公安機(jī)關(guān)的形象造成損害。較長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，大量的基礎(chǔ)性、輔助性警務(wù)工作已主要由輔警來(lái)完成，目前公安機(jī)關(guān)尤其是基層一線(xiàn)的公安機(jī)關(guān)已離不開(kāi)輔警。輔警隊(duì)伍建設(shè)的問(wèn)題已經(jīng)不單純是輔警自身的問(wèn)題，且關(guān)系到黨委政府及公安機(jī)關(guān)形象及社會(huì)穩(wěn)定，是影響重大的綜合性社會(huì)問(wèn)題，因而必須予以高度重視。

2.完善頂層設(shè)計(jì)。輔警隊(duì)伍建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)包括推動(dòng)相關(guān)輔警立法及健全完善輔警管理制度，后者是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部著力要解決的，外部頂層設(shè)計(jì)的重點(diǎn)是輔警立法。全國(guó)輔警數(shù)量在百萬(wàn)以上，每年耗費(fèi)各級(jí)財(cái)政在數(shù)十億到數(shù)百億，如此龐大的隊(duì)伍及財(cái)政支出，長(zhǎng)期游離在法律體系之外，在法治化背景下不能不說(shuō)是個(gè)遺憾。2009年，筆者就曾經(jīng)呼吁通過(guò)相關(guān)輔警立法來(lái)促進(jìn)輔警隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)，最終目標(biāo)是制定全國(guó)性的《輔警管理法》，在全國(guó)性《輔警管理法》未出臺(tái)前，有立法權(quán)的地方人大或政府可以結(jié)合自身情況先行立法，為全國(guó)性輔警立法積累經(jīng)驗(yàn)，逐步將輔警的管理納入法制軌道，依法治理輔協(xié)警問(wèn)題[8]。令人欣慰的是，筆者的呼吁實(shí)踐中已經(jīng)得到了響應(yīng)，截至2016年8月，全國(guó)先后有了三部輔警的地方性立法，2016年1月11日中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議通過(guò)并于2016年11月29日由國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理的意見(jiàn)》，為將來(lái)?xiàng)l件成熟時(shí)制定全國(guó)性《輔警管理法》奠定了基礎(chǔ)、積累了經(jīng)驗(yàn)。全國(guó)性的《輔警管理法》應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)輔警隊(duì)伍建設(shè)的基本法，著力解決長(zhǎng)期困擾輔警隊(duì)伍健康發(fā)展的根本性、全局性的問(wèn)題，規(guī)定輔警隊(duì)伍建設(shè)管理的基本原則，界定輔警法律地位屬性，明確輔警是什么、做什么、怎么做、做的后果等問(wèn)題，就輔警的法律性質(zhì)、地位、職責(zé)、權(quán)限、權(quán)利、義務(wù)、法律保障、管理、招錄條件、方式等作出具體規(guī)定。

通過(guò)比較現(xiàn)有的地方規(guī)章，可以看出在明確輔警的職責(zé)方面尚有差異?！短K州辦法》第十條規(guī)定了輔警的六項(xiàng)職責(zé)?！稄V東辦法》第八條、第九條分別對(duì)勤務(wù)類(lèi)及文職類(lèi)兩類(lèi)輔警的職責(zé)進(jìn)行了明確，比蘇州的規(guī)定更加具體，勤務(wù)類(lèi)輔警職責(zé)范圍上有五處突破，即協(xié)助開(kāi)展戒毒人員日常管理、檢查易制毒化學(xué)品企業(yè)、公開(kāi)查緝毒品；協(xié)助開(kāi)展公安監(jiān)管場(chǎng)所的管理勤務(wù)；協(xié)助記錄訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)筆錄；在人民警察帶領(lǐng)下駕駛警用汽車(chē)、摩托車(chē)、船艇、航空器等警用交通工具；參與滅火救援，協(xié)助開(kāi)展消防監(jiān)督管理。應(yīng)當(dāng)說(shuō)《廣東辦法》立法時(shí)間比蘇州遲，借鑒了蘇州的經(jīng)驗(yàn)，更加切合實(shí)際。

3.加大保障力度。要迅速扭轉(zhuǎn)將輔警人頭費(fèi)（工資）、公用經(jīng)費(fèi)、服裝裝備等整體打包壓低的局面。一是要確定輔警收入應(yīng)當(dāng)比當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民人均可支配收入高20%左右，建立輔警分級(jí)分層工資薪酬待遇及與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)行業(yè)工資薪酬層級(jí)對(duì)應(yīng)的制度，同時(shí)建立與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的輔警工資增長(zhǎng)機(jī)制。二是要將輔警水電、辦公、油料等公用經(jīng)費(fèi)及服裝裝備經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政全額保障，防止擠占民警公用經(jīng)費(fèi)。黨委政府要將輔警經(jīng)費(fèi)的增加放到全面深化改革的大背景下，要將深化公安改革、規(guī)范輔警管理與其他領(lǐng)域改革相結(jié)合，與政府機(jī)構(gòu)的大部制改革結(jié)合起來(lái)，減少增加輔警經(jīng)費(fèi)的阻力。三是給出路，提升輔警的職業(yè)發(fā)展空間。省級(jí)黨委政府出面協(xié)調(diào)建立定向招收警察、警察學(xué)員及優(yōu)先錄用事業(yè)編制、推薦為村居干部等機(jī)制，如明確每年當(dāng)?shù)啬贸鲂略稣ň幹?0%左右定向在輔警隊(duì)伍中招收人民警察，每個(gè)省每年拿出一定名額面向30歲以下，有三年以上輔警經(jīng)歷的年輕輔警招收警察學(xué)院學(xué)員，經(jīng)兩年培訓(xùn)合格錄用為人民警察。

（二）從公安機(jī)關(guān)內(nèi)部而言，應(yīng)主要采取以下對(duì)策。

1.做實(shí)機(jī)構(gòu)。從實(shí)際情況看，目前多數(shù)市（縣、區(qū)）級(jí)以上公安機(jī)關(guān)都建立了專(zhuān)門(mén)的輔警管理機(jī)構(gòu)，但不少是依附在政工部門(mén)下，虛擬化運(yùn)作，僅有科長(zhǎng)1人加1-3名輔警，或者科長(zhǎng)1人加民警1人再配1-2名輔警?？崎L(zhǎng)多數(shù)由政治處副主任兼任，還兼顧了諸多如全局民警的教育訓(xùn)練等政工任務(wù)。這就造成市（縣、區(qū)）級(jí)公安機(jī)關(guān)輔警管理機(jī)構(gòu)警力緊張無(wú)法實(shí)際行使管理監(jiān)督責(zé)任。為此要借“四項(xiàng)建設(shè)”背景下公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革之東風(fēng)，在大部制框架中充實(shí)輔警管理力量，實(shí)體化運(yùn)作輔警管理機(jī)構(gòu)的招聘錄用、信息管理系統(tǒng)建設(shè)、檢查監(jiān)督、教育培訓(xùn)等職責(zé)。

2.做全制度。健全的制度是輔警隊(duì)伍規(guī)范化、正規(guī)化建設(shè)的基礎(chǔ)。借鑒蘇州經(jīng)驗(yàn)，完善輔警管理制度方面可以實(shí)行設(shè)區(qū)的市級(jí)公安機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)文件精神，統(tǒng)一制定輔警的考核、獎(jiǎng)懲、晉升、工資等具體的操作性強(qiáng)的管理制度，由市（縣、區(qū)）級(jí)公安機(jī)關(guān)組織實(shí)施，使輔警各項(xiàng)管理有章可循。設(shè)區(qū)的市級(jí)公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)輔警管理機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同督察、紀(jì)委等部門(mén)對(duì)基層公安機(jī)關(guān)輔警管理開(kāi)展經(jīng)常性的檢查督導(dǎo)，確保輔警制度落實(shí)到位，保障輔警管理制度的權(quán)威性，從而為輔警隊(duì)伍“三化”建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)的制度保障。

3.做細(xì)管理。關(guān)鍵是要落實(shí)“五個(gè)統(tǒng)一”措施，進(jìn)而提升輔警隊(duì)伍規(guī)范化管理水平。設(shè)區(qū)的市級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)公安機(jī)關(guān)使用的輔警實(shí)行統(tǒng)一招錄，區(qū)（縣）級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下屬單位部門(mén)使用的輔警實(shí)行統(tǒng)一招錄。要改變目前輔警招錄中存在的各自為陣、標(biāo)準(zhǔn)不一的局面，嚴(yán)格招錄條件，在當(dāng)?shù)鼐幹撇块T(mén)核準(zhǔn)的員額內(nèi)向社會(huì)公開(kāi)招錄，設(shè)置資格審查、面試等環(huán)節(jié)，必要時(shí)增加筆試內(nèi)容，擇優(yōu)錄用。要扭轉(zhuǎn)輔警服裝標(biāo)識(shí)混亂局面，使其與民警警服顏色、款式及胸牌、臂章等標(biāo)志標(biāo)識(shí)明顯區(qū)別。胸牌同民警一樣也實(shí)行地區(qū)加輔警編號(hào)形式，臂章由漢字“輔警”及圖案組成，輔警編號(hào)以漢語(yǔ)拼音首個(gè)字母（FJ）加5位數(shù)的阿拉伯?dāng)?shù)字組成，由設(shè)區(qū)的市級(jí)公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一編號(hào)。要制定好輔警崗位職責(zé)，扭轉(zhuǎn)獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)混亂局面，明確輔警可以做什么、不可以做什么、怎么做，在此基礎(chǔ)上完善輔警的獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)。輔警隊(duì)伍實(shí)行“分級(jí)管理”“誰(shuí)使用、誰(shuí)管理、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，用人單位一把手是主要責(zé)任人，用人單位要依據(jù)各項(xiàng)制度強(qiáng)化日常管理監(jiān)督，確保各項(xiàng)制度落實(shí)到位。

4.做精隊(duì)伍。要控制輔警隊(duì)伍總量，防止出現(xiàn)“輔警飽和、民警閑置”現(xiàn)象，建立與治安形勢(shì)特別是警情案情相適應(yīng)的輔警隊(duì)伍數(shù)量機(jī)制，防止輔警隊(duì)伍無(wú)序增長(zhǎng)。實(shí)踐中有人提出建立與治安及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況相適應(yīng)的輔警隊(duì)伍機(jī)制，對(duì)此筆者不敢茍同。筆者認(rèn)為，輔警隊(duì)伍最重要的職責(zé)應(yīng)當(dāng)是控制發(fā)案，穩(wěn)定社會(huì)治安，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并不等同于治安情況就一定會(huì)更加復(fù)雜，決定輔警隊(duì)伍數(shù)量的只能是警情案情情況，如果經(jīng)濟(jì)條件好就大量使用輔警，則可能誘發(fā)公安機(jī)關(guān)官僚化、機(jī)關(guān)化及民警脫離群眾、脫離實(shí)際傾向。必須確立民警與輔警的比例原則，明確輔警主要用在基層一線(xiàn)，設(shè)區(qū)的市級(jí)以上公安機(jī)關(guān)本級(jí)機(jī)關(guān)自身使用的輔警數(shù)量不宜超過(guò)本級(jí)機(jī)關(guān)在職民警數(shù)的20%，同時(shí)輔警數(shù)量還必須兼顧管理有效性原則，即一個(gè)民警管理的輔警不宜超過(guò)6人。要樹(shù)立質(zhì)量意識(shí)，扭轉(zhuǎn)重量輕質(zhì)現(xiàn)象，針對(duì)一些地方已經(jīng)出現(xiàn)輔警泛化的傾向，要通過(guò)強(qiáng)化管理，嚴(yán)格輔警準(zhǔn)入條件，嚴(yán)肅查處輔警違法違紀(jì)等，給輔警隊(duì)伍“消腫”，維護(hù)輔警隊(duì)伍純潔性，提升輔警隊(duì)伍工作效率。要修改目前不利于強(qiáng)化輔警管理的隊(duì)伍建設(shè)考核辦法，明確主動(dòng)查處輔警違法違紀(jì)（犯罪）的不扣分或少扣分，被其他單位查處的加倍扣分。

5.做強(qiáng)培訓(xùn)。通過(guò)強(qiáng)化培訓(xùn)，提升輔警隊(duì)伍素質(zhì)。嚴(yán)格執(zhí)行崗前培訓(xùn)制度，明確新錄用的輔警必須經(jīng)上崗培訓(xùn)合格，并通過(guò)試用合格的才能轉(zhuǎn)正定級(jí)。要建立輔警日常培訓(xùn)教育機(jī)制，確立逢新必訓(xùn)和輪崗輪訓(xùn)制度。崗位輪訓(xùn)是鞏固和提高知識(shí)技能的一種手段，目的是防止業(yè)務(wù)技能退化，輔警的崗位輪訓(xùn)也必須同民警一樣要經(jīng)常化。從內(nèi)容上，輔警的培訓(xùn)也分公用的法律知識(shí)、紀(jì)律作風(fēng)教育和按崗位職能進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。蘇州編輯出版專(zhuān)門(mén)的輔警培訓(xùn)教材、建立專(zhuān)門(mén)的輔警培訓(xùn)教官隊(duì)伍和培訓(xùn)基地的做法，有助于輔警培訓(xùn)正規(guī)化，有助于提升輔警培訓(xùn)效果，值得各地借鑒。

6.做優(yōu)惠警。近年來(lái)，各地逐漸重視對(duì)輔警隊(duì)伍的惠警措施，然而受制于經(jīng)費(fèi)限制及基層工作任務(wù)重的實(shí)際，對(duì)輔警的惠警措施總體力度欠缺。為此，要扭轉(zhuǎn)對(duì)輔警關(guān)愛(ài)不力的局面，要象關(guān)愛(ài)民警隊(duì)伍一樣去關(guān)愛(ài)輔警隊(duì)伍，建立困難輔警的幫扶機(jī)制，出面協(xié)調(diào)解決輔警家屬子女就業(yè)、入學(xué)、看病等困難，著力化解輔警的后顧之憂(yōu)。及時(shí)表彰輔警中涌現(xiàn)出的好人好事，對(duì)打擊違法犯罪、幫助和服務(wù)群眾中表現(xiàn)突出的，及時(shí)申報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)。建立輔警健康檔案，定期安排輔警體檢。要將輔警納入療休養(yǎng)范圍內(nèi)，與民警一起組織療休養(yǎng)活動(dòng)。開(kāi)展多種形式的文化活動(dòng)，豐富輔警的文化生活。通過(guò)做優(yōu)做實(shí)各種惠警措施，進(jìn)一步提升輔警隊(duì)伍的凝聚力。

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（責(zé)任編輯：郭建華）

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1674-3040（2017）01-0041-06

2016-11-15

張應(yīng)立，浙江省寧波市公安局北侖分局辦公室副主任，寧波大學(xué)兼職教授、碩士生導(dǎo)師，中國(guó)犯罪學(xué)學(xué)會(huì)理事，主要研究方向?yàn)榉缸飳W(xué)、公安學(xué)。