●山西省晉城市檢察機關(guān)課題組/文

改革背景下做好民事行政檢察工作的設(shè)想

●山西省晉城市檢察機關(guān)課題組*/文

在國家監(jiān)察體制改革的大背景下，檢察機關(guān)民行檢察工作就要順勢而為，圍繞“強化法律監(jiān)督，維護公平正義”的檢察工作主題，不斷提高監(jiān)督能力，突出監(jiān)督重點，規(guī)范監(jiān)督程序，注重監(jiān)督實效，探索監(jiān)督新途徑，積極探索公益訴訟，力爭通過公益訴訟的訴前程序?qū)π姓袨閷崿F(xiàn)有效監(jiān)督。

民行檢察 檢察監(jiān)督 公益訴訟

當前檢察機關(guān)的民事行政檢察工作已初具規(guī)模，但要實現(xiàn)民行檢察與刑事檢察并駕齊驅(qū)，仍面臨許多新問題、新情況。因此，這就需要革新思想，創(chuàng)新思路，找出民行檢察持續(xù)發(fā)展的新路徑。

修改后的《民事訴訟法》《行政訴訟法》拓展了檢察監(jiān)督范圍，增加了監(jiān)督方式，強化了監(jiān)督手段、優(yōu)化了監(jiān)督結(jié)構(gòu)、規(guī)范了監(jiān)督程序。修改后的法律明確規(guī)定民事訴訟檢察監(jiān)督可以采用檢察建議，第一次以立法的形式確定了檢察建議的法律地位，讓檢察建議成為民行檢察監(jiān)督的法定手段，并明確賦予檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督中的調(diào)查權(quán)。這些新的法律規(guī)定一定程度上倒逼檢察機關(guān)必須進行工作理念的轉(zhuǎn)變和工作思路的創(chuàng)新，以適應(yīng)民行檢察監(jiān)督工作發(fā)展的新要求。這一系列變化所帶來的影響是巨大的，要適應(yīng)這些變化，檢察機關(guān)就必須對民事行政檢察職權(quán)的配置進行優(yōu)化。

一、適應(yīng)法律新規(guī)定，切實履行好民行檢察監(jiān)督職責(zé)

（一）適應(yīng)民行檢察監(jiān)督新形勢

《民事訴訟法》修改前，檢察監(jiān)督在民事訴訟領(lǐng)域只能就同級人民法院確有錯誤的生效裁判，提請上一級檢察院向同級法院提出抗訴，手段單一，訴訟周期長。新增的再審檢察建議、糾正違法檢察建議、調(diào)查核實等手段為開展民行檢察工作提供了實質(zhì)化的制度條件和舞臺?！缎姓V訟法》的修改也立足行政檢察職能，拓寬了行政訴訟監(jiān)督范圍，實現(xiàn)了對行政訴訟立案、審理、執(zhí)行程序的全面監(jiān)督。法律的修改變化為民行檢察多元化監(jiān)督格局形成提供了制度保障。

新形勢下，檢察機關(guān)要在辦理好當事人不服生效裁判案件抗訴的情況下，根據(jù)法律規(guī)定有效運用各種法定監(jiān)督方式對民事、行政調(diào)解、執(zhí)行及審判人員違法行為等方面多點發(fā)力，全面監(jiān)督。審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督成為除生效裁判監(jiān)督工作之外的重要監(jiān)督工作，民事訴訟監(jiān)督格局也從以往偏重對生效裁判的一元化監(jiān)督格局轉(zhuǎn)變?yōu)樯Р门斜O(jiān)督和審判人員違法行為監(jiān)督、執(zhí)行活動監(jiān)督全面發(fā)展的多元化監(jiān)督格局。在以往的民行檢察監(jiān)督實踐中，對生效裁判監(jiān)督一直是民行工作的重點，同時也是工作的難點。社會大眾對民事行政檢察缺少了解，民行檢察一直在“找米下鍋”。多年來檢察機關(guān)一直在加大民行檢察工作宣傳力度，增進社會各界和人民群眾對民行檢察工作的了解，并積極暢通案件來源渠道，方便群眾反映訴求。

（二）突出民事行政檢察監(jiān)督重點

鑒于行政訴訟案件數(shù)量本就不多，以及民事訴訟法修改對民事抗訴案件設(shè)置了前置程序，申請監(jiān)督的抗訴案件數(shù)量也大幅減少。同時，案件受理制度改革后，法院受理民事案件數(shù)量陡增，但短期內(nèi)法院審判資源又無法加強，案多人少的問題十分突出，審判程序性違法就在所難免。因此程序性監(jiān)督，就成為當前檢察監(jiān)督的一個重點。程序監(jiān)督，相對于以往進行結(jié)果監(jiān)督也更加利于把握，更有利于說服法院辦案人員接受，同時還可以使民事行政檢察監(jiān)督走出長期以來實體性監(jiān)督成效差的困境，從而大幅提升監(jiān)督成功率。因此，檢察機關(guān)可根據(jù)修改后《民事訴訟法》《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，以糾正審判瑕疵，促進法院工作改進為重點，切實做好民行檢察監(jiān)督工作。聚焦個案和類案，突出程序監(jiān)督，把精力放在監(jiān)督糾正法院自我監(jiān)督未能解決以及處理結(jié)果、訴訟程序存在錯誤的問題上。實行有限監(jiān)督和個案監(jiān)督，突出監(jiān)督重點，開展對審判活動違法行為的監(jiān)督，堅持把監(jiān)督錯誤裁判與糾正違法行為結(jié)合起來，依法開展調(diào)查核實工作。將執(zhí)行中有違法違規(guī)現(xiàn)象、社會影響大、當事人反映強烈的執(zhí)行裁定、執(zhí)行決定和執(zhí)行行為納入監(jiān)督的重點范圍。堅持有錯必糾的原則，綜合運用糾正違法通知書、檢察建議、違法行為調(diào)查等監(jiān)督手段，發(fā)揮監(jiān)督整體效能。

（三）抓住合法性監(jiān)督制約的基本點

人民檢察院有權(quán)對民事、行政訴訟活動實行法律監(jiān)督屬于法律原則性抽象授權(quán)，還缺少細化完善的相關(guān)規(guī)范。要做好民事行政檢察監(jiān)督，提高監(jiān)督效率，增強監(jiān)督效果，關(guān)鍵在于提高監(jiān)督的精準度。在這種情況下提高精準監(jiān)督的能力就必須抓住“合法性”這個基本點在現(xiàn)代訴訟活動中，法官因其有最終的裁判權(quán)而成為訴訟各參與方努力說服的對象。就檢察監(jiān)督的關(guān)系而言，檢察官與法官較之當事人有著共同的價值追求——維護公共利益，維護法律尊嚴，維護法治秩序。但是由于職能與分工的不同，雙方在看待案件的視角、評判標準等方面存在差異和不同。檢察監(jiān)督就是要通過共同的價值取向做好對法官的說服。因此在具體的監(jiān)督工作中以突出以個案為出發(fā)點，就具體案件的證據(jù)事實進行合法性論證，將法律原則性的授權(quán)條款與民事、行政訴訟法律監(jiān)督的各項規(guī)定結(jié)合起來，進行體系性的法律解釋。針對民事、行政訴訟中發(fā)現(xiàn)的問題點，按照法律解釋的方法，運用比例原則、程序制約等來進行規(guī)制，正確理解法律的含義，把握好監(jiān)督的范圍，憑借法律的力量，積極有為地做好民行檢察監(jiān)督工作。

（四）設(shè)立派駐法院民事行政檢察官工作室

民事行政檢察監(jiān)督是檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的重要組成部分，相比刑事檢察監(jiān)督來說，既是短板，但同時也是檢察監(jiān)督新的發(fā)力點和增長點。民事行政檢察官工作室的設(shè)立，能有效解決監(jiān)督信息不靈、申訴渠道狹窄、成案率低等一系列問題。派駐法院的民事行政檢察官工作室可以說將檢察監(jiān)督的關(guān)口前置，延伸了監(jiān)督觸角。檢察官工作室應(yīng)把握有限監(jiān)督的原則，即只對審判活動的過程、程序方面進行監(jiān)督，而不涉及法官對案件的實體處理。檢察官工作室要找準定位、立足監(jiān)督，同時避免成為法院轉(zhuǎn)移涉法矛盾的出口。可以通過檢察官工作室實現(xiàn)對法院立案程序、審理程序、執(zhí)行程序進行同步監(jiān)督，動態(tài)監(jiān)督。如可對審判組織組成人員情況、立案受理登記情況、文書送達情況等進行實時查看。檢察官工作室可共享法院案件信息平臺，對辦結(jié)案件進行查閱。對于監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題要第一時間通報法院，督促其及時糾正，保障訴訟參與人依法享有的訴訟權(quán)利，通過程序正義實現(xiàn)結(jié)果公正。檢察官工作室只是實現(xiàn)法律監(jiān)督的一種手段，其目的是通過對審判活動的監(jiān)督，規(guī)范司法行為，提升司法公信力。

二、全面開展公益訴訟

（一）充分認識檢察機關(guān)開展公益訴訟工作的重要性

當下，我國正處于社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，由于利益格局變化引發(fā)的各種矛盾和沖突十分突出，對公共利益的保護成為社會各界關(guān)注的焦點。事實上，我國各種侵害公共利益的案件時有發(fā)生，但由于沒有可靠的制度保障，國家、社會和公眾的共同利益最終都受到了損害。這種現(xiàn)實狀況迫切要求我們應(yīng)建立公益訴訟制度，以維護國家、社會和人民的根本利益。而公益訴訟的舉證要耗費大量的人力物力，許多問題涉及專業(yè)性的技術(shù)鑒定，普通社會組織和個人往往無法承擔(dān)。檢察機關(guān)專業(yè)化的隊伍為提供公益訴訟打下了堅實基礎(chǔ)。長期以來檢察機關(guān)在辦理民事、行政監(jiān)督案件過程中積累了許多可復(fù)制的訴訟經(jīng)驗，公訴實踐也為檢察機關(guān)提起公益訴訟提供了手段優(yōu)勢。

為加強對國家和社會公共利益的保護，強化對行政違法行為的監(jiān)督，四中全會決定明確要求：“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”。十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》。最高人民檢察院緊隨其后發(fā)布了《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《方案》）。通過建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，充分發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能作用，促進依法行政、嚴格執(zhí)法，維護憲法法律權(quán)威，維護社會公平正義，維護國家和社會公共利益。

（二）明確檢察機關(guān)在公益訴訟中的“公訴人”地位

試點階段，檢察機關(guān)是以“公益訴訟人”的身份提起公益訴訟，目的是為了加強對“公益”的保護。這一稱謂，與檢察機關(guān)在刑事訴訟中的傳統(tǒng)稱謂有所區(qū)別。

從一般的訴訟構(gòu)造理論分析，凡提起或啟動訴訟者均被稱之為原告。作為原告在訴訟中享有訴訟權(quán)利，承擔(dān)訴訟義務(wù)。在公益訴訟中，檢察機關(guān)提起公益訴訟時的身份又顯然不同于原告，因為它代表的是國家，其本身與受侵害的公共利益并沒有直接的、實體上的利害關(guān)系，只不過其提起公益訴訟的權(quán)力來源于其作為法律監(jiān)督機關(guān)憲法定位及檢察權(quán)所包含的公訴權(quán)本性。同時，鑒于公益訴訟的特殊性，檢察機關(guān)作為訴訟的一方享有一些特殊的訴訟權(quán)力，如調(diào)查取證的權(quán)力，不承擔(dān)敗訴的賠償責(zé)任，不繳納訴訟費等權(quán)利。法院對于檢察機關(guān)提起的公益訴訟只能在支持和不支持間進行判決，從這一點上來說，公益訴訟和刑事訴訟的訴訟架構(gòu)是完全相同的。筆者認為“公益訴訟人”的稱謂不確切。因為在公益訴訟中還有其他當事人、參與人也可以用“公益訴訟人”。另外“公益訴訟人”在突出對“公益”的保護同時沒有突出檢察機關(guān)的特殊地位。筆者認為，對此可借《民事訴訟法》《行政訴訟法》修正后賦予檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力，以司法解釋的刑式確立檢察機關(guān)在公益訴訟中“公訴人”的地位。這樣可以與刑事訴訟保持一致，在三大訴訟領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)角色定位統(tǒng)一，符合檢察機關(guān)法律監(jiān)督的憲法屬性。

（三）發(fā)揮好公益訴訟訴前程序的監(jiān)督作用

最高人民檢察院《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》對檢察機關(guān)提起民事、行政公益訴訟都設(shè)置了訴前程序。民事公益訴訟的訴前程序是：依法督促法律規(guī)定的機關(guān)提起民事公益訴訟；建議符合法律規(guī)定條件的有關(guān)組織提起民事公益訴訟。訴前程序是檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的必經(jīng)程序。因此，如何履行訴前程序是檢察機關(guān)面對的首要問題。筆者認為：可以通過立法授權(quán)最高人民檢察院就訴前程序作出具體規(guī)定，實現(xiàn)與其他機關(guān)、組織有序銜接。最高人民檢察院可以在總結(jié)全國檢察機關(guān)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌完善檢察機關(guān)履行民事公益訴訟訴前程序的方式。通過這樣的方式處理，既能夠保持法的安定性又能夠及時解決實踐中出現(xiàn)的新問題。行政公益訴訟的訴前程序是：在提起行政公益訴訟前，人民檢察院應(yīng)當向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行為或依法履行職責(zé)。行政公益訴訟的訴前程序，實際上解決了在涉及國家和社會公共利益時，檢察權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督的法律依據(jù)問題。實踐中遇到的主要問題是檢察建議的內(nèi)容與訴訟請求是否要保持同一性？筆者認為，正常情況下，發(fā)出檢察建議都是在充分調(diào)查核實的基礎(chǔ)上，查明公益受到侵害，相關(guān)行政機關(guān)存在違法行使職權(quán)或不作為等違法情形，然后才建議其予以糾正。對于行政機關(guān)不糾正違法或殆于履行職責(zé)的，檢察機關(guān)提起公益訴訟時，提出的訴訟請求與檢察建議的主要內(nèi)容是一致的。

通過訴前檢察監(jiān)督的程序推動侵害公益問題的解決，不僅是檢察機關(guān)開展公益訴訟的重要內(nèi)容，也是公益訴訟制度價值的重要體現(xiàn)。充分發(fā)揮好公益訴訟訴前程序的作用,增強行政機關(guān)糾正違法行政行為的主動性，能最大限度地節(jié)約訴訟成本和司法資源，通過法院判決的宣告和執(zhí)行，促進相關(guān)行政機關(guān)強化監(jiān)管責(zé)任，規(guī)范監(jiān)管行為，切實提高地方政府依法行政、嚴格執(zhí)法水平。將檢察建議與提起公益訴訟進行有效銜接，發(fā)揮各種監(jiān)督手段的整體功能，以提起訴訟作為監(jiān)督行政違法行為的后盾，能夠大大提高檢察建議監(jiān)督的剛性。

*課題組成員：張世榮，山西省晉城市人民檢察院檢察長；王紅玲，山西省晉城市人民檢察院副檢察長；田永斌，山西省晉城市人民檢察院民事行政檢察部副部長［048000］；趙凱雷，山西省沁水縣人民檢察院檢察官助理［048200］