文 / 佟婳

通常來說，食品安全包括數(shù)量安全與質(zhì)量安全兩方面，前者指食品數(shù)量滿足人們基本需求，后者則是食品中有毒有害物質(zhì)對人體不造成危害。過去，食品安全保障工作一直屬于政府監(jiān)管職能。在新形勢下，如何通過加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理提高食品安全保障水平，成為理論界和實(shí)務(wù)界共同面臨的課題。

食品安全囿于深層次社會(huì)矛盾

當(dāng)前，我國食品安全形勢總體穩(wěn)中向好，但依然存在不少問題。受生態(tài)環(huán)境水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、企業(yè)管理水平等深層次因素制約，我國食品安全基礎(chǔ)薄弱的狀況還未根本轉(zhuǎn)變，食品安全風(fēng)險(xiǎn)類型多、分布廣、隱藏深、危害大。

從系統(tǒng)論角度看，食品安全主要受環(huán)境因素和系統(tǒng)內(nèi)部因素影響，前者包括自然和社會(huì)環(huán)境，后者指經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活和思想文化等子系統(tǒng)。近現(xiàn)代以來，西方國家的食品安全經(jīng)歷了“由亂到治”的轉(zhuǎn)變，直到今天還面臨這樣那樣的問題。我國改革開放近40年來實(shí)現(xiàn)的快速發(fā)展，相當(dāng)于西方發(fā)達(dá)國家上百年才走完的歷程。因此，西方國家在不同時(shí)期漸次出現(xiàn)的食品安全問題，在我國當(dāng)前一段時(shí)期內(nèi)比較集中、突出地暴露出來。我國正處于“食品安全風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)期”，食品安全監(jiān)管面臨深層次社會(huì)矛盾。

一是食品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。與發(fā)達(dá)國家相比，我國食品產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)“多、小、散、低”的局面，規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、集約化程度不高，自身質(zhì)量安全管理能力不足。全國1180萬家獲證食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)中，絕大部分為10人以下小企業(yè)，這給監(jiān)管帶來了相當(dāng)大的難度。

二是食品生產(chǎn)經(jīng)營者誠信自律意識不強(qiáng)。市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，市場主體（企業(yè)）的誠信問題就越重要。而當(dāng)前許多食品企業(yè)的誠信意識和守法意識淡薄。有些食品生產(chǎn)經(jīng)營者為獲取非法利益，甚至故意從事違法違規(guī)活動(dòng)，帶來了不容忽視的安全隱患。

三是食品領(lǐng)域違法行為懲處力度不足?；仡櫧臧l(fā)生的食品安全事件，事故責(zé)任人在主觀心態(tài)上少數(shù)是故意，有些是惡習(xí)，更多是無知。法律是道德的底線，不可能對所有社會(huì)不良現(xiàn)象加以規(guī)范，加之舉證困難，許多食品生產(chǎn)經(jīng)營者的行為游走于合法與違法之間的灰色地帶。以至于前些年全國“兩會(huì)”期間，400多位全國人大代表聯(lián)名發(fā)起“關(guān)于制定《中華人民共和國食品、藥品安全犯罪法》的議案”，提出以嚴(yán)刑峻法懲治食品藥品領(lǐng)域嚴(yán)重犯罪，集中反映了各界對這一問題的關(guān)切。

四是食品安全監(jiān)管能力欠缺。統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管體制仍需完善，法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)還要進(jìn)一步健全，監(jiān)管隊(duì)伍特別是專業(yè)技術(shù)人員短缺，打擊食品安全犯罪的專業(yè)力量嚴(yán)重不足，監(jiān)管手段和技術(shù)支撐等仍需加強(qiáng)。在新一輪機(jī)構(gòu)改革中，部分市縣將新組建的食藥監(jiān)管部門與工商、質(zhì)監(jiān)等部門合并為市場監(jiān)管局，有些地方弱化甚至邊緣化食品安全監(jiān)管職能。

從頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)社會(huì)治理

保障食品藥品安全是建設(shè)健康中國、增進(jìn)人民福祉的重要內(nèi)容，是以人民為中心發(fā)展思想的具體體現(xiàn)?！笆濉睍r(shí)期是全面建成小康社會(huì)的決勝階段，也是全面建立嚴(yán)密高效、社會(huì)共治的食品藥品安全治理體系關(guān)鍵時(shí)期。必須站在頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃的高度，加快食品安全監(jiān)管的主體、機(jī)制、方式、環(huán)節(jié)和手段轉(zhuǎn)變，確保人民群眾飲食安全。

首先，是在監(jiān)管主體上，從政府監(jiān)管向社會(huì)共治轉(zhuǎn)變。一方面，要積極推進(jìn)誠信體系建設(shè)，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用，加強(qiáng)食品企業(yè)自律，引導(dǎo)其提高內(nèi)部質(zhì)量管理水平。另一方面，提升社會(huì)監(jiān)督水平，政府應(yīng)穩(wěn)妥、準(zhǔn)確發(fā)布食品安全信息，保障公眾對食品安全的知情權(quán)。同時(shí)，建立健全輿情監(jiān)測機(jī)制，暢通投訴舉報(bào)渠道?；鶎涌蛇x聘一批有一定影響力、公益心較強(qiáng)的熱心人士作為食品安全特邀監(jiān)督員，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全協(xié)管員和村級食品安全信息員制度，掌握動(dòng)態(tài)信息。如一些地方成立食品安全義工隊(duì)，發(fā)動(dòng)大學(xué)生進(jìn)社區(qū)、農(nóng)村、工礦宣傳食品安全知識，營造人人關(guān)心、人人維護(hù)食品安全的良好氛圍。社會(huì)“共治”的目標(biāo)是企業(yè)更負(fù)責(zé)，協(xié)會(huì)更有為，民眾更理性，媒體更客觀，專家更準(zhǔn)確。

其次，是在監(jiān)管方式上，從行政管控向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。食品安全不僅是社會(huì)治理的重點(diǎn)工作，也是政府監(jiān)管和公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容。一是加大基層食品安全管理和服務(wù)力度。食品安全監(jiān)管的重心在基層，必須以城鄉(xiāng)基層為重點(diǎn)，以城鄉(xiāng)社區(qū)為載體，以居民需求為導(dǎo)向，整合各類資源。將政府相關(guān)職能下沉到社區(qū)，探索建立基層食品安全管理和服務(wù)綜合平臺(tái)，推進(jìn)“一站式受理、一條龍服務(wù)、一攬子解決”，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)。二是加大企業(yè)食品安全引導(dǎo)和服務(wù)力度。應(yīng)每年向食品生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)人和主要從業(yè)人員提供食品安全法律法規(guī)、科學(xué)知識和行業(yè)道德倫理等集中培訓(xùn)，鼓勵(lì)大型食品企業(yè)引入危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)管理（HACCP）體系，提高其質(zhì)量管理水平。加大“農(nóng)超對接”等政策實(shí)施力度，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與安全監(jiān)管的目標(biāo)有機(jī)統(tǒng)一起來。

再次，是在監(jiān)管環(huán)節(jié)上，從事后應(yīng)急處置向源頭風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)變。應(yīng)建立和落實(shí)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估、監(jiān)測和預(yù)警機(jī)制，注重從源頭上減少矛盾的發(fā)生。一要抓排查，全面做好食品安全風(fēng)險(xiǎn)源普查工作，經(jīng)常性、滾動(dòng)性地開展風(fēng)險(xiǎn)排查，并及時(shí)將評估結(jié)果向社會(huì)公布。既要“橫向到邊、縱向到底”，又要“瞻前顧后、左顧右盼”。二要抓監(jiān)控，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級對食品生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行分層次管理，使監(jiān)管資源與風(fēng)險(xiǎn)等級相匹配，將有限的監(jiān)管資源集中到風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域。如有地方按風(fēng)險(xiǎn)程度把食品企業(yè)劃分為加嚴(yán)監(jiān)管、重點(diǎn)監(jiān)管、常規(guī)監(jiān)管和一般監(jiān)管4個(gè)等級，優(yōu)化了資源配置。三要抓溝通，加強(qiáng)與公眾風(fēng)險(xiǎn)溝通并合理引導(dǎo)輿論監(jiān)督，促使人們更為理性地認(rèn)知食品安全風(fēng)險(xiǎn)和看待食品安全事件，以促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。加大正面宣傳力度，及時(shí)公布案件查處情況，營造有利于食品安全工作的輿論氛圍。

第四是，在監(jiān)管手段上，從單一行政手段向多種手段綜合運(yùn)用轉(zhuǎn)變。首先是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，強(qiáng)化政策導(dǎo)向。以實(shí)施“十三五”規(guī)劃為契機(jī)，制定我國食品產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，調(diào)整食品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式，加快食品企業(yè)技術(shù)改造。嚴(yán)格行政許可，嚴(yán)把食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)準(zhǔn)入關(guān)和退出機(jī)制，從根本上提升食品生產(chǎn)經(jīng)營者素質(zhì)和管理能力，落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任。其次是運(yùn)用技術(shù)手段，強(qiáng)化監(jiān)管支撐。專業(yè)化是提升監(jiān)管效能的途徑。應(yīng)嚴(yán)格技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以安全性評估結(jié)果為依據(jù)制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并完善食品檢驗(yàn)檢測體系。在提升國家級和省級技術(shù)水平的基礎(chǔ)上，有必要引導(dǎo)地方明確市、縣食品安全技術(shù)裝備配備標(biāo)準(zhǔn)，各級政府據(jù)此安排投資和預(yù)算，切實(shí)加強(qiáng)各級政府尤其是縣鄉(xiāng)基層食品安全監(jiān)管能力建設(shè)。還有就是運(yùn)用宣教手段，強(qiáng)化安全意識。政府應(yīng)普及食品安全相關(guān)知識，建立公益性食品安全知識宣教平臺(tái)、跨部門的統(tǒng)一信息發(fā)布平臺(tái)以及科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)溝通平臺(tái)，引導(dǎo)公眾安全消費(fèi)，提高自我保護(hù)能力。這對于提高全社會(huì)識假辨假、防范食品風(fēng)險(xiǎn)的能力大有裨益。